村书记和村主任“一肩挑”有利有弊

李克军

近年来，很多地方村级党支部（总支）书记和村民委员会主任由一人担任，俗称“一肩挑”。据说，有的地方这种模式占比已经高达80%——90%。2018年底和2019年9月，《中国共产党农村基层组织工作条例》和《中国共产党农村工作条例》相继颁发。两个“条例”均要求：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职”。显而易见，“一肩挑”的模式，将迅速在农村基层普遍推行。

应该看到，在现行体制下，“一肩挑”的模式，对于提高基层治理绩效，具有一定的积极作用。

第一，可以避免村级“两委”（党支委和村委会）特别是村书记和村主任两个人出现矛盾和摩擦，提高工作效率。毋庸讳言，我国目前基层民主很不充分。在村务管理中，村干部权力较大，农民有序参与严重不足；在基层与上级的关系方面，上级权力过大，下达的各项任务特别繁重。在这种情况下，两个“一把手”并存，确实容易出现内耗，不利于统一步调。实行“一肩挑”，在这方面可能收到立竿见影的效果。

第二，“正三职”（书记、主任、会计）由三人变成两人，加上其他“两委”班子成员交叉任职，可以减少村干部工资或补贴方面的支出，缓解村级组织经费不足的矛盾。如果这方面的支出总额不变，则可以提高村干部工资待遇，缓解任务重、待遇低的矛盾。这些，都有利于基层组织的稳定和执行力的提高。

第三，“一肩挑”模式进一步突出和强化了基层党组织“领导一切”的地位，有利于巩固党的执政基础。在一定条件下，权力向村书记集中，有利于消除杂音，保持社会稳定。如果上级领导机关各项决策符合基层实际，官僚主义、形式主义基本消除或比较轻微，这种权力集中带来的社会稳定，当然也可以给百姓带来一些实惠。

但是，如果按照中共十八届三中全会和十九届四中全会精神来衡量，我们也不难看到：“一肩挑”的模式是一把双刃剑；它的大面积推行，极有可能对改革的深化、农村的发展和长治久安带来某些负面效应：

首先，“一肩挑”模式使基层治理的权力更加集中于一个人，权力制衡和监督的难题将更加难以破解。改革开放以来，我们一直在解决权力过于集中的问题，但一直解决得不够彻底。70多年的实践证明，权力过于集中，既有便于决策、容易统一步调等优势，又存在决策背离常识、大的失误难以纠正等先天性弊端和巨大风险，更是滋生贪污腐败、官僚主义和形式主义的土壤。在村务管理实践中，“两委”扯皮和书记一手遮天这两种倾向都不同程度地存在，后者更突出一些。如果村书记一身兼任两个甚至三个（加上经济或合作经济组织）“一把手”职务，本来就很孱弱的权力平衡和制约将受到进一步削弱，本来就比较严重的一言堂、家长制等不良倾向可能会进一步加剧，权钱交易、贪占公款和侵犯群众利益的行为可能更加难以控制。

其次，“一肩挑”模式很难与发展基层民主自治的努力有效契合。村民自治已经实行40来年，尽管进展缓慢，问题不少，但毕竟写进宪法和执政党的历次代表大会报告之中，而且体现了治理体系现代化的基本方向。从改革大局着眼，只能朝前走，不能往后退。在村委会选举上，既要通过加强党委领导和动员村民广泛参与两条渠道，解决黑灰势力、家族势力操控的问题，更要解决民主选举流于形式、乡镇党委操控过度的问题。村委会主任的“海选”，即候选人“海推”和差额选举，是不应改变和放弃的。村书记如果通过名副其实的“海选”顺其自然地当上村主任，当然既合法，也合情，而且还有前文所述的好处。但如果过分强调“一肩挑”，乡镇党委推进和干预力度过大，为实现预期目标而简化“海推”程序或向等额选举倒退，则难免带来两个消极后果：一是候选人遴选的范围缩小，具有广泛民意的优秀的非党人选将被排斥在外。二是村民们本来就很淡漠的参与意识和参与热情更加弱化，选举流于形式的问题将更加突出。这两个后果，都不利于基层民主和村民自治的健全和发育。至于日常事务中的民主管理，差距更大、问题更多。“一肩挑”之后，无论从舆论导向上还是在实际运作上，民主管理的空间都可能受到进一步的挤压。

再次，“一肩挑”模式极有可能强化“片面对上负责”的领导体制，助长官僚主义和形式主义。“片面对上负责”是现行领导体制的一个严重缺陷。近年来，越来越严格、越来越庞杂的政绩考核已经延伸到村，村级自治组织日益呈现行政化的趋势。村民委员会虽然无力阻挡这一趋势，但它的相对独立，毕竟是村民自主、自治权力的一个象征。“一肩挑”以后，村书记当然要无条件服从上级党委的各项指令，并可以极其简便地把上级党委政府的指令转换为村委会的行动。这固然可能推动上级正确决策的落实，提高工作效率。但实践证明，层层对上负责，对下施压的领导体制，难免衍生官僚主义、命令主义和形式主义。如果不能有效限制和规范上级领导机关的权力，依法扩大基层和民众权力，仅仅靠发文件、下指标和强化督查的办法来减少会议文件和规范督查考核，很难奏效，甚至可能出现南辕北辙的后果。

基于以上分析，我认为，各级党委在推行村书记和村主任一肩挑过程中，应该坚持实事求是、因地制宜的原则，不搞一刀切，不规定进度和比例。应该一以贯之地把发展村级民主和村民自治作为努力方向，在“一肩挑”过程中坚持村委会主任“海推”和差额选举，力戒形式主义、避免压制民主。应该按照治理体系和治理能力现代化的目标，坚持不懈地动员、引导农民有序参与村委会选举和日常的村务管理，切实保障村民的民主权利。应该坚定不移地贯彻落实中央有关规定，整治形式主义、减轻基层负担，并着力推进治理体制改革，扭转基层自治组织行政化的趋势，为坐实基层自治拓展空间、创造条件。