摘 要：宪法关系主要包括公民与某些国家机关的关系以及各国家机关之间的关系，立法机关是其中最活跃的主体。宪法性法律关系不是宪法关系，也不是一般的法律关系，而是“宪法性”的法律关系，调整的是国家的政治权力。宪政是宪法关系的实现过程（转化为宪法性法律关系）以及宪法性法律关系的实现过程（在现实中实施这些法律关系）。我国宪政实践中的问题主要表现为宪法关系和宪法性法律关系在形成和实施中的一系列行为的不到位。

关键词：宪法关系； 宪法性法律关系； 宪政； 行为

宪法关系是宪法学理论中的一个重要问题。宪法关系与法律关系有一定的联系，与宪法性法律关系更密切相关，它们之间有相同点，也有不同点，这些相同点是什么？不同点又是什么？它们与宪政又是什么关系？……揭示这些问题或许是困难的，但却是有意义的。

一、宪法关系：谁和谁的关系？

宪法关系究竟是谁和谁的关系？即宪法关系的主体究竟是谁？对此我国宪法学界说法不一。有的学者认为宪法关系的主体主要是公民和国家，除此之外还有社会团体（包括政党）、社会上的少数人等。[1]有的学者认为宪法关系的主体主要是公民和国家，由此派生出来的其他主体还有国家机关、民族、政党、利益集团。[2]有的学者则认为宪法关系的最基本主体是公民和广义上的政府（亦即国家机构——是各种形式国家机关的总合），此外，政党和准政治性的社团等也构成了宪法关系的参与主体。[3]有的学者认为我国宪法关系的主体包括：公民、国家机关、企事业单位、选民、人大代表、民族、选举委员会、政党、社会团体、武装力量及其组织、村民委员会和居民委员会等，其中公民和国家是最基本的主体。[4]有的学者认为我国宪法关系的主体是公民、国家机关、企事业单位、社会团体组织、民族、行政区域。[5]还有的学者认为宪法关系的主体就是公民，而国家是宪法关系的客体。[6]从以上观点看，“宪法关系的基本主体是公民和国家”是我国宪法学界主流性的认识。我们认为，宪法关系的主体主要包括两个方面：其一，宪法关系是公民与某些国家机关的关系，其二，宪法关系是国家机关之间的关系。

（一）宪法关系是公民与某些国家机关的关系。我们认为，宪法关系不是公民与“国家”的关系，而是公民与“国家机关”的关系。国家是抽象的，国家机关是具体的，抽象的国家其权力和义务总是通过具体的国家机关来实现的。如果公民和国家是相对应的，一方的权利就应当是另一方的义务，国家对公民的义务是什么？对公民的权力又是什么？只能概括地说国家有义务为公民服务，同时有权管理公民，但这只是一种笼统的描述，根据这样的描述我们无法追究国家在法律上的责任，也无法确保国家能够行使法律意义上的权力和履行法律意义上的义务。或许有人会说，国家侵犯公民权利的时候要给予赔偿，这就是权利义务关系，但这里侵犯公民权利的“国家”往往已不是抽象的国家，而是具体的某个国家机关。宪法的最重要的功能就是将整体的国家权力分解成各个国家机关的权力（分权），与公民发生权利义务关系的是这些具体的国家机关，而不是整个国家。国家对公民的保护总是表现为具体的国家机关对公民的保护，国家为公民服务也是通过具体的国家机关来实现的，国家对公民的管理通常表现为政府对公民的一项项具体的管理。如果“国家”是宪法关系中相对于公民一方的主体，宪法中有“公民权利”和“总纲”（规定国家任务）两章就够了，“国家机构”一章可以删去。而“国家机构”事实上是宪法中最重要的内容，许多国家的宪法没有“总纲”，但没有哪个国家的宪法没有“国家机构”，美国宪法最初的版本全是国家机构的内容（不是它轻视公民权利，而是它认为对国家机构的规范就是对公民权利的保护）。宪法中的“总纲”与“国家机构”都是对“国家”任务和职能的规定，但“总纲”是笼统地对国家进行规范，而“国家机构”是将国家分解为不同的国家机构之后再分别进行规范。将国家作为一个整体进行规范时，并不一定包含有分权之意，而将国家分解成一个个国家机构之后再分别进行规范并让它们相互制衡，其对权力分工、制约、平衡的功能则十分明显，这或许是一些发展中国家在宪法中总是对“总纲”浓墨重彩、而发达国家在宪法中却往往更注重“国家机构”的细致刻画的原因之一。“总纲”基本上是宪法原则的规定，它给立法者以极大的自由裁量权，几乎是一张权力空白书，任立法者尽情书写，而“国家机构”则主要是宪法规则的规定，虽然宪法规则与一般法律规则相比具有一定的抽象性，但与宪法原则相比则是较为具体的规范，立法者根据这些具体规范立法时受到了较多的约束。

在宪法学上，与国家相对应的的概念应当是人民而不是公民，人民通过宪法缔造国家，人民也可以通过废除旧宪法、制定新宪法来推翻旧国家、建立新国家，这是人民的权力。在人民制定宪法的过程中，人民是制宪主体，国家是被人民创建出来的客体，但国家一旦被创造出来后，就有了一种生命力和独立性，它被赋予极大的权力，这时候，国家从客体转化成为主体，从被人民创造转而为人民服务，人民必须接受它的管理。国家是整体的、抽象的，人民也是整体的、抽象的，当制宪建国的任务完成后，它们在现实生活中都需要作出适当的转变，国家作为一个整体被分解成几个部分——立法机关、司法机关、行政机关等，抽象的、整体的人民也转而以个体的公民身份进行活动，[①]并与国家机关之间形成了宪法关系和法律关系。这时候，能够成为法律关系主体的是公民而不是人民，即使进行全民公决，也是具体的公民在投票，人民作为一个政治概念不能成为宪法关系的主体，只能成为前宪法关系的制宪主体。同时，国家机关往往代替国家成为宪法关系的主体，在《国家赔偿法》中国家给公民的赔偿事实上是某个具体的国家机关作出的赔偿，这些国家机关是国家的代理人，但并不完全等同于国家。国家的职权需要具体的国家机关来行使，国家通过它们才能发挥作用，这些具体的国家机关享有宪法和法律上的权利义务，因而才能成为宪法关系和法律关系的主体。如果将“国家”而不是“国家机关”认定为宪法关系的主体，会使宪法关系的一方主体过于模糊，其责任也因此难以明确，从而使宪法关系失去其法律上的意义而只有政治和道义上的价值。

国家机关有许多种，公民与所有国家机关的关系都是法律关系，但其中只有一部分是宪法关系。例如公民与行政机关的关系构成行政法律关系而不是宪法关系，在这种关系中，行政机关与公民之间是服务与被服务、管理与被管理的关系，他们之间的权利义务主要由行政法进行规范，宪法只做了原则性的调整，若一方不履行义务，一般通过行政途径或司法途径依照法律解决，无须动用宪法。又如公民与司法机关的关系也是一种法律关系，由各种诉讼法来规范彼此之间的具体的权利义务。

那么，公民与哪些国家机关的关系才是宪法关系呢？我们认为有三方面：其一、公民与“议会”的关系是宪法关系。[②]公民与议会的关系有两个层次，一是选民与议员的关系，二是公民与议会的关系。选民与议员的关系通常是指某选区的一定数量的选民与他们选出的议员之间的关系，在这里，选民是有范围的、具体的、明确的，议员也是特定的、个体化的，议员有义务将选民的意见反映到议会中去，议员在议会中的发言和表决在一定程度上受到选民的影响，选民如果对议员的表现不满，有权通过一定的法律程序对其进行罢免。而公民与议会的关系则是整体性的，公民不局限于某选区的公民而可能包括国家的全体公民，议会也是一个整体，而不是指某一个或某一部分议员，议会是由许多个体的议员组成的，但它一经组成就成为一个机关，一个整体。[③]公民与议会之间的关系相对于选民与议员的关系来说较为松弛，选民可以直接罢免议员，但公民要挑战议会却有相当的难度，他们一般不能解散议会，只能通过其组成人员（议员）来“影响”议会，或通过舆论加以监督，或举行集会游行示威表示抗议，只有在特定情况下公民才能通过宪法诉讼的途径起诉议会的法律，或者通过公民复决的方式否定议会的法律或决议。不论是选民与议员的关系，还是公民与议会的关系，它们都是宪法关系，都由宪法作出原则性的、宪法性法律作出具体性的调整。

其二、在国家元首由公民直接选举产生的国家里，公民与“国家元首”的关系也是宪法关系。国家在法律上的代表是国家元首，国家是抽象的，国家元首是具体的，公民不可能与抽象的国家产生法律关系，但可以与具体的国家元首之间形成法律关系。当国家元首由公民直接选举产生时，这种法律关系是一种宪法关系，元首直接对选民负责，双方都有相应的权利义务，这些权利义务在宪法中有原则规定，在宪法性法律中有具体规定。但在国家元首不是由公民直接选举产生而是由议会或其它途径选举产生的国家，公民与国家元首之间的关系是法律关系而不是宪法关系，如公民必须遵守国家元首发布的紧急状态令，这是公民的法律义务。由于国家元首不是公民直接产生的，国家元首不直接对公民负责而是对议会负责，国家元首与议会的关系是产生与被产生、监督与被监督、罢免与被罢免的宪法关系，而国家元首与公民之间的关系是一种服务与被服务、管理与被管理的法律关系。因此国家元首和公民之间的关系在有的国家是一种宪法关系，在有的国家只是一种法律关系。

其三，公民与违宪审查机关的关系是宪法关系。不论违宪审查机关是宪法法院还是普通法院，公民都有权直接向其起诉从而与之形成一种宪法关系。[④]公民不能成为宪法诉讼（或普通诉讼中附带违宪审查）中的被告，作为原告的公民在这种诉讼中与法院形成的是一种宪法诉讼关系，与被告（如议会）之间形成的是实体的宪法关系。[⑤]各国宪法中规定的各项公民权利是针对所有国家机关而言的，即所有国家机关都不得侵犯这些权利，但政府侵犯这些公民权利往往构成行政违法，引发行政案件，法院侵犯这些公民权利会引起上诉、申诉等司法程序，只有议会的法律侵犯公民权利时才可能引起宪法案件，产生宪法关系，违宪审查制度就是保护公民不受议会立法侵犯的权利救济途径。

在公民与国家机关发生的宪法关系中，作为国家机关的一方主体是议会、国家元首、违宪审查机关，那么，作为另一方主体的公民有什么特征呢？在宪法诉讼中的公民可能是单个人，也可能是社会团体。而在选举中公民通常作为集合体而出现，单个的公民对投票结果很难左右，虽然每个公民都有选举权，选举是每个公民作为个体享有的权利，但这种权利行使的结果却是许多公民共同行使选举权才能形成的。在选举中他们有时仅仅是作为个体在投票，但在更多的时候他们会结成联盟以便“共同”投票，如政党、社会团体在选举中发挥着重要作用。从这个意义上说，选举权是一种集体性的个人权利，作为个人享有这一权利，但这一权利要产生一种法律意义上的后果则需要群体“共同”作为。

（二）宪法关系包括国家机关之间的关系。宪法关系包括国家机关之间的权力与权力的关系，但并不是所有国家机关之间的关系都是宪法关系。我们认为，下列国家机关之间的关系才是宪法关系：

1、关于国家政权组织形式所体现的关系。从某种意义上来说，宪法是组织法，重在建立国家组织，调整各组织之间的关系，构成一种国家组织的宏观框架。具体包括，其一，议会和其它国家机关的关系。在议会和政府的关系中，议会通常都有监督政府的权力，在总统制国家，议会监督权的范围较窄，权力较小；在内阁制国家议会监督政府的权力较广，[7]如议会产生政府，监督政府，并可以通过罢免政府成员而“倒阁”。[8]在议会和法院的关系中，议会通常对法官的任命有一定的权限，[⑥]在许多国家法院还有权裁决议会的法律是否违宪。其二，国家元首和其它国家机关的关系。首先是国家元首和议会的关系，在有些国家，元首是由议会选举产生的，它一般要受到议会的制约，如议会可以产生它也可以罢免它；[⑦]在有些国家，元首不是由议会产生的，而是由选民或选举团产生的，这些元首受议会的制约一般相对较小，但通常也要受到议会的监督，在一定的条件下议会有权弹劾元首，[⑧]即使是世袭产生的元首也不能说与议会完全没有关系。[⑨]其次是国家元首和政府的关系，如果国家元首是实权的，元首通常就是政府的首脑，全盘主持行政工作；[⑩]如果国家元首是虚权的，他通常不插手政府事务，但往往也有政府首脑的提名权，[11]国家元首与政府之间的这种或虚或实的关系都是一种宪法关系。再次是国家元首和法院的关系，实权的国家元首通常有权提名法官，并有实质性的赦免权；[12]虚权的国家元首则与法院的组建基本没有关系，但通常也有形式上的赦免权。[13]]国家元首和各国家机关的这些关系由宪法作出原则性规定，并由宪法性法律作出具体规定。其三，违宪审查机关与其它国家机关之间的关系是宪法关系。违宪审查机关是直接适用宪法和宪法性法律、保障宪法实施的机关，[14]它们在各国虽有所不同，但不论是设在普通法院内还是专门成立宪法法院，其与原告和被告之间的关系都是一种宪法关系，[15]是直接依据宪法产生的关系，这种关系被宪法性法律或宪法习惯、宪法判例加以规则化、具体化。[16]

2、关于国家结构形式所体现的关系。在单一制国家表现为中央和地方的关系，在联邦制国家表现为联邦和联邦成员国之间的关系。但具体地说，只有议会与议会之间的关系是宪法关系，如中央议会与地方议会、联邦议会与联邦成员国议会之间的关系，而中央政府与地方政府、联邦政府与联邦成员国政府之间的关系是行政关系而不是宪法关系，法院系统内部各法院之间的关系是司法关系而不是宪法关系。

有学者认为“公民是宪法关系中最活跃的主体因素”，因为“公民权利与宪法关系在价值目标上的一致性，公民的权利行为总是推动宪法关系内部结构和外在形式变革的最为活跃、最为积极的因素。因此我们说，公民的积极作用始终是宪法关系向新阶段发展的活力源泉和基本动力。”[2]我们也认为公民作为宪法关系的主体之一，较之其他主体具有“源泉”性、基础性的特点，但源泉只是河流的开始，并不是河流的主干，公民行使选举权的行为是建立国家机构的前提，是宪法关系的开始，但并不是宪法关系中最活跃的因素。公民选举往往几年才有一次，公民提起宪法诉讼也不可能是经常的，大量的，而公民在行使劳动权、受教育权、人身权、信仰权等权利时与国家机关之间形成的关系是法律关系而不是宪法关系。在全部宪法关系中，议会才是其中最为活跃的主体，议会的一端连着公民，它是在公民选举的基础上产生的；议会的另一端又连着其它国家机关，其他国家机关是在议会的基础上产生的，[17]议会是其他国家机关与公民之间的桥梁。[18]在议会与公民的关系中，虽然双方都有相应的权利义务，但公民主要是权利的享有者，享有选举议员、组成议会的权利；议会主要是义务的承担者，承担着反映民众意志、为维护公民利益而立法、监督政府的义务。在议会与其他国家机关的关系中，虽然双方也都有相应的权利义务，但议会主要是权力享有者，它有权组建其他国家机关，对它们进行监督，其它国家机关有义务接受议会的监督，有的机关（如政府）还需向议会负责，汇报工作，接受质询。在议会与公民的关系中，议会主要是义务主体，在议会与其它国家机关的关系中，议会主要是权力主体，在这种格局中，议会有一种“承上启下”、“左右逢源”的作用。不论是在公民与议会的关系中，还是议会与其他国家机关的关系中，议会都是不可缺少的一方主体，即使是在违宪审查的宪法关系中，违宪审查的对象也主要是议会的法律。议会存在于最基本的宪法关系之中，可以说，没有议会就没有宪法关系，议会是宪法关系中最重要、也是最活跃的主体。

二、宪法性法律关系：是宪法关系还是法律关系？

宪法性法律关系是由宪法关系连带出来的，正如宪法性法律是由宪法派生出来的一样，先有宪法然后才有宪法性法律，[19]同样先有宪法关系然后才有宪法性法律关系。但宪法性法律与其他法律又有不同，虽然它们都不是由宪法调整而只能由法律调整，但宪法性法律所调整的是“宪法性”的法律关系，而其它法律则不具备这一特征，或者说，宪法性法律调整的法律关系既带有法律性，又带有“宪法性”，而其它法律调整的法律关系只具有“法律性”。那么，宪法性法律关系的“宪法性”是什么？其“法律性”又是什么？

（一）宪法性法律关系是法律关系，不是宪法关系。我国宪法学界的学者在为宪法关系下定义时，一般都认为宪法关系是由宪法规范确认的，[8]我们对此表示赞同。一般法律关系的形成是依赖相应的法律规范，如刑事法律关系依据刑法规范、民事法律关系依据民法规范而建立，宪法关系的建立主要也是依赖宪法规范。而宪法性法律是法律而不是宪法，由宪法调整的关系才是宪法关系，而宪法性法律调整的关系只能是法律关系。由于宪法关系的实现具有特殊性，与宪法规范的原则性、抽象性相适应，宪法关系也是原则的、抽象的，这种原则、抽象的宪法关系无法直接实现，必须依赖相关法律的具体规范。因此，要真正实现宪法关系，就需要将抽象的宪法关系转换成具体的法律关系，在宪法关系转换成为法律关系后，所有法律调整的都已经是法律关系而不再是宪法关系，宪法性法律关系也不例外。宪法关系与法律关系（包括宪法性法律关系）调整的手段是不同的——宪法关系的调整是抽象的，宪法性法律关系的调整是具体的，而抽象性正是宪法的特点，就像具体性是法律的特点一样。

宪法规范只是“确认”了宪法关系，要真正“实现”宪法关系还需要宪法性法律的帮助。由于宪法对宪法关系的调整是原则性的调整，宪法性法律是对宪法关系法律化之后再对其进行的具体调整，因此在一般情况下，抽象的宪法关系必须经过立法机关法律化之后才有法律实施上的意义。[20]因为在抽象的宪法关系中各宪法主体的权利义务也是抽象的，不具体的，因而是难以直接操作的。而一切法律规范的建立都应该是为了能够操作，而不仅仅是为了宣告，即使是宪法这样的根本法，除了宣告的意义外，也还应当有法律上的、可具体操作的实际意义，这就需要将宪法关系法律化，形成能够追究法律责任、实现法律制裁的明确具体的权利义务关系，而宪法的原则性无法满足这一要求，必须求助于宪法性法律的具体规范。如同样是规定议会与政府的关系，宪法的规定是原则性的，所形成的是宪法关系，这种关系是抽象的（如议会与政府的监督与被监督的关系）；而宪法性法律对议会与政府关系的规定是规则性的，所形成的是法律关系，这种关系是具体的（如议会在质询政府、审议政府工作报告的过程中所形成的具体的权利义务关系）。宪法关系不应只是处于一种静态的宪法规范的状态而应当是动态的，而它要进入实际操作阶段就必须依赖宪法性法律，选民选举议员、议会对政府进行质询、宪法法院审理宪法案件等，都需要一套具体的程序，这些具体的程序规定在宪法性法律中而不是规定在宪法中，宪法只规定了这些权力的存在，如何行使这些权力则由宪法性法律来确定。

抽象的宪法关系的意义主要在立法方面，它确认了一种立宪者与立法者之间的权利义务关系，是立宪者在委托立法者就相关的宪法内容进行立法，将其具体化、规则化。立宪权是人民的权力，立法权是国家的权力，立宪者和立法者之间也有一种权利义务关系，但这种权利义务关系具有极大的弹性，立宪者（人民）的权利义务只受社会现实的制约，一般没有法律上的约束。[21]立法者的立法权虽然有宪法的制约，但由于宪法多是原则性的规范，因此立宪者给立法者的立法自由裁量权极大，其义务则相对较小，如不积极立法、立错了法所承担的责任都较为模糊，这正是宪法关系“抽象性”的特点，它与法律关系的具体性有明显不同。[22]立法机关将抽象的宪法关系转变为具体的法律关系就是在实施宪法，政府与法院再根据这些法律的规范去实施一系列行为，议会也要根据自己制定的法律（宪法性法律）去行使职权，这些行为的直接依据是法律而不是宪法。如果说政府和法院依法办事是在实现法治，那么议会依据宪法和宪法性法律办事则是在实现宪政。因此宪政关系并不完全等同于宪法关系，宪政关系包括宪法关系和宪法性法律关系，只有这两种关系都落实了才算实现了宪政。

（二）宪法性法律关系是“宪法性”的法律关系。宪法性法律关系不是一般的法律关系，它具有宪法性的特点。但为什么有的法律所形成的关系就是宪法性法律关系，而有的关系就不是宪法性法律关系而仅仅是法律关系呢？关键在于它们调整的内容是不同的，宪法性法律关系与宪法关系的区别在于它们的调整手段不同（一个是具体的，一个是抽象的），但它们调整的内容是相同的，即调整的都是国家的政治权力关系，而其它法律调整的是国家行政权力关系、司法权力关系、经济权力关系、文化权力关系等等。

宪法是权力法，但权力的“产生”及其与之连带的监督、罢免才是宪法问题，如选民选举产生议员组成议会并有权监督、罢免议员，议会产生政府并有权对其监督罢免，议会（或议会与总统）产生法院，宪法法院的产生以及它对其它国家机关的监督等等。而权力的具体“行使”一般是法律问题而不是宪法问题，如作为执行权的行政权、作为判断权的司法权等。虽然议会产生、监督其它国家机关的行为也是在“行使”权力，但议会任免权的行使对议会来说是权力“行使”的问题，对其它国家机关来说则是权力“产生”的问题，议会行使权力的结果导致其它国家机关及其权力的产生。宪法关系与宪法性法律关系都是围绕着国家权力的产生而展开的一系列关系，从第一个国家机关的产生（议会与选民的关系）到第二、第三个国家机关的产生（议会与其他国家机关的关系）等等。宪法性法律关系和宪法关系的这种相同点使宪法性法律与一般法律区分开来，宪法性法律调整的不是一般的法律关系，而是带有“宪法性”的法律关系，其他法律所调整的法律关系也与宪法关系有一定的联系，如都是宪法规范的具体化，但其它法律多是根据宪法原则制定的，其规则构成宪法之下的一个个独立的法律关系系统，如民事法律关系系统、刑事法律关系系统、行政法律关系系统等；而宪法性法律往往是根据宪法规则而不是宪法原则制定的，宪法性法律也自成系统——宪法性法律系统，与其他法律系统一样担负着细化宪法的任务，所不同的是，它们所细化的宪法内容是宪法中最核心、最重要的部分，是宪法中的政治性内容，而不是宪法中的经济性内容、文化性内容，或行政性内容、司法性内容，也不完全是宪法中的权利性内容，它只涉及到产生权力的权利——选举权这一政治权利以及对公民选举产生的这一权力（立法权）的监督（提起宪法诉讼）。从内容上看，一般法律与宪法有一定的距离，它们更多地体现的是国家的法治，而宪法性法律更多地体现的是国家的宪政，它们不仅和其它法律一样出自宪法并不得与宪法相违背，而且它们在内容上与宪法有更密切的联系，是“宪法性”的，这种“宪法性”主要体现在它们细化了、从而也就是强化了宪法的政治功能和民主功能，或曰民主政治功能。宪法是“政治法”，“民主法”，但宪法所规范的民主政治（选民通过选举组成议会、议会产生并监督政府等）是依赖这些宪法性法律的具体规范才得以实现的，宪法性法律是宪法中“政治内容”的延伸。宪法往往表现为一部法律，宪法性法律却是一系列法律，这一系列法律中的每一部法律都是对宪法民主政治内容的某一方面原则性规范的具体化。因此宪法性法律调整的法律关系不仅具有法律关系的一般特征，而且具有宪法的政治性特征，它不完全是宪法关系是因为它不具备宪法关系的全部特征（如没有宪法关系“抽象性”的表现形式和“宏观性”的视野），但它具有宪法关系的最主要的特征（宪法关系“民主政治性”的基本内容）。

应当指出的是，并不是所有宪法性法律调整的关系都是法律化了的宪法关系，例如国旗法是宪法性法律，但国旗法一般只具有国家象征的意义，而不具有民主政治的实质内容。因此国旗法中规定的权利义务只具有法律性而不具有宪法性，某公民损坏国旗可能受到行政处罚，严重的可能受到刑事制裁，从而产生一种行政或刑事法律关系。集会游行示威法、新闻出版法也是宪法性法律，但它们所形成的关系不是宪法性法律关系，而是一般的法律关系，在这种法律关系中，公民是一方，另一方往往是相应的行政机关或其他公民，公民与行政机关的关系是行政法律关系，与其他公民的关系可能是民事或刑事法律关系，它们也都不是宪法性法律关系。宪法性法律关系不仅应当由宪法性法律调整，而且它还应当具有民主政治的内容。[23]也许有人会说，言论、出版、集会游行示威不也是一种政治权利吗？是，又不完全是，有的言论、出版、集会游行示威是政治性的，有的不是政治性的（如可能是商业性的、文化性的等等）。因此，只有公民的选举权是真正的政治权利，公民依靠它来建立议会，议会又通过一定的方式建立其它国家机构，进而构成整个国家机关体系的大厦。[24]公民的选举权是建立国家机关的基础，它可以“产生”国家机关，也可以“改变”国家机关（如每隔几年就重新选举一次），而言论、出版、集会游行示威权，即便是政治性的，一般也只能“监督”国家机关，这种监督一般对国家机关不具有法律上的强制性。公民对国家机关的产生、监督、罢免固然是有联系的，它们作为抵抗国家权力的武器都具有一种公权利的性质，但它们之间也是有区别的，选举权无疑在其中有更重的分量，它不仅可以抵抗公权力，而且可以颠覆公权力，导致一场真正的“改朝换代”。

宪法关系是法律关系（包括宪法性法律关系）的基础。在现代民主国家，首先需有宪法，立宪后才能建国，公民才能选举产生国家机关（议会），建立公民和议会之间的宪法关系。有了议会才能产生其它国家机关，形成彼此之间的宪法关系；同时，有了议会才能制定法律，有了法律才能在各国家机关之间形成宪法性法律关系。公民与议会的宪法关系在先，公民与其他国家机关的法律关系在后；议会与各国家机关的宪法关系在先，其它国家机关之间的关系（如政府和法院的关系）以及各国家机关内部的关系在后。有前者才有后者，后者是在前者的基础上产生的，没有前者就没有后者。法律关系包括民事法律关系、刑事法律关系、行政法律关系、诉讼法律关系、经济法律关系等等，也包括宪法性法律关系，但宪法性法律关系应当是最早将宪法关系法律化所形成的法律关系。

三、宪政关系、宪法关系和宪法性法律关系

宪法规范中的宪法关系是静态的，要实现这种静态的宪法关系还必须依赖宪法性法律关系。不论是宪法规范中的宪法关系还是宪法性法律规范中的宪法性法律关系，都必须有“宪法性法律事实”启动才能产生（或变更、消灭）活生生的宪法关系和宪法性法律关系。活生生的宪法关系往往已经进入到宪法性法律关系的层面，议会与政府之间抽象的监督与被监督的宪法关系总是需要通过一定的形式（如质询、听取汇报、调查等）表现出来，而这些具体的形式正是宪法性法律规范的。宪法关系的实现过程（转化为宪法性法律关系）以及宪法性法律的实现过程（在现实中实施这些法律），就是人们通常所说的“宪政”。宪政一般表现为一种实践，是操作性的，是活的宪法关系和宪法性法律关系的实现。从宪法到宪政通常需要经历两个阶段，第一个阶段是将宪法规范中静态的宪法关系转变为宪法性法律关系，这主要表现为议会的立法活动，这一阶段直接适用的是宪法。[25]第二个阶段是在国家的民主政治生活中实现宪法性法律关系，这一阶段直接适用的是法律，准确地说是宪法性法律。在这两个阶段中涉及的都是宪法和宪法性法律的“适用”，它们由一系列行为构成：如议会的立法行为导致法律的产生，公民的选举行为产生选民与议员之间的权利义务关系，公民对议会法律的控告行为产生公民、议会、法院三方之间的权利义务关系，即宪法诉讼关系；议会的“组阁”行为导致议会与政府之间宪法规定的权利义务关系被启动等等。一般来说，启动宪法关系就同时了启动宪法性法律关系，公民的选举行为、宪法诉讼行为、议会的立法行为、监督行为不仅启动了相关的宪法关系，而且往往同时启动了相关的选举法律关系、宪法诉讼法律关系、立法法律关系、监督法律关系。虽然宪法关系是抽象的，宪法性法律关系是具体的，但引起宪法关系和宪法性法律关系产生、变更和消灭的“行为”都是具体的，不存在抽象的宪法行为和法律行为，这些具体行为的实施过程构成了一个国家的宪政，反映了该国的宪政水平。[26]

在这里，我们应当注意区分宪政过程中的两种“行为”，一种是导致一个宪法性法律关系产生的行为，一种是宪法性法律关系中的行为（即作为该法律关系中客体的行为）。它们都是宪法性法律行为，但往往不是同一个宪法性法律关系中的宪法性法律行为。导致一个宪法性法律关系产生的行为是该宪法性法律关系前的行为，由于有这个行为，才产生了后来的宪法性法律关系，宪法性法律行为（客体）应当是宪法性法律关系调整的行为，是有了宪法性法律关系之后才发生的行为。但“产生”宪法性法律关系的行为往往也是由宪法性法律调整的，因而也是宪法性法律行为。因此宪法性法律行为往往是一个连环套，一个宪法性法律关系中作为客体的宪法性法律行为可能导致另一个宪法性法律关系的产生，在这个宪法性法律关系中又有作为其客体的宪法性法律行为。如，公民的选举是一种行为，公民选举的时候，还没有议员，只有议员候选人，此时议员与选民之间的宪法性法律关系还没有形成，但选民与选民之间（选民与候选人之间）在选举中所形成的关系也是一种由选举法调整的宪法性法律关系，因此公民的选举行为也是一种宪法性法律行为。当公民完成选举、选出议员后，议员和公民之间形成了另一个宪法性法律关系，即议员和选民之间的代表和被代表的关系，在这种关系中，主体是选民和议员，选民对议员可以进行监督、罢免，议员有联系选民、向选民汇报工作等义务。这两个行为都是宪法性法律关系中的行为，但却是两个不同的宪法性法律关系中的行为——一个是选民选议员的行为，发生在选民与选民之间；一个是议员代表选民的行为，发生在议员与选民之间，由第一个宪法性法律关系中的行为（选民的选举行为）“产生”了第二个宪法性法律关系（议员与选民的关系），在第二个宪法性法律关系中又有自己的宪法性法律行为（议员对选民负责的行为）。又如，议会组建政府的行为是一种产生议会和政府之间宪法性法律关系的行为，当议会组建政府时，政府还没有产生，因此还谈不上议会和政府之间有权利义务关系（或者说这种关系还只是存在于宪法和宪法性法律规范的静态状况中），只有当议会组建政府的工作完成之后，议会和政府之间才开始发生权利义务关系，即宪法性法律关系，在这种关系中，议会的质询、调查、罢免等监督政府的行为，政府向议会汇报工作、接受质询的行为，都是宪法性法律行为，这些行为是该宪法性法律中的客体，主要由《监督法》、《议会法》等法律加以规定。但议会组建政府的行为本身也是一种宪法性法律行为，是议会成员在议会内行使任免权的行为，一般受《议会规则》等宪法性法律调整，所形成的宪法性法律关系是议员与议员之间的关系。

不论是作为启动宪法性法法律关系的行为还是宪法性法律关系中作为客体的行为，它们都是动态的，行为的动态特点正是宪政的特点。宪法规范中的宪法关系和宪法性法律规范中的宪法性法律关系是静态的，宪政关系则是动态的，当静态的宪法关系和宪法性法律关系被启动时，它们就已经成为一种宪政关系。宪法关系和宪法性法律关系若一直处于静态而不进入动态的状况，宪法就永远也不能实现，而不能实现的宪法是没有意义的宪法。宪法关系（包括宪法性法律关系）是一种“关系”，是静态的，存在于规范中；而宪政是一种行为，宪政关系是一种行为关系，这种关系是动态的。宪法关系和宪法性法律关系要靠“宪政行为”启动，宪政行为使宪法关系和宪法性法律关系“活”起来，“动”起来，宪法规范和宪法性法律规范只为宪法关系和宪法性法律关系提供了一种主体之间发生这些关系的可能性，而宪政行为使这些关系进入实践状态。宪政行为既启动了宪法关系和宪法性法律关系，又实现了这些关系，而实施这些宪政行为就是在实施宪法和宪法性法律关系，宪法关系和宪法性法律关系是否有保障、是否能实现与宪政行为密切相关。

紧急状态中的突发事件也是启动相关宪法关系的一种“宪法事实”，是不同于宪法“行为”的宪法“事件”，但突发事件中的“天灾”是自然事件，“人祸”则还是一种行为，内乱、恐怖分子的袭击等都是一种行为，是违法或犯罪行为，这种行为启动了紧急状态的程序。[27]但在紧急状态中，只有议会行使权力时涉及到的关系才是宪法关系，紧急状态中的主角是政府，政府在紧急状态中采取的大量行为与相关公民、企事业单位形成的关系是法律关系而不是宪法关系。因此，在对紧急状态立法的过程中所形成的关系才是宪法关系，在“执行”紧急状态法的过程中有宪法性法律关系（如议会颁发紧急状态令、议会监督政府执行紧急状态令时形成的关系），也有一般法律关系（如政府在紧急状态中对公民采取紧急措施时形成的关系）。

宪法关系和宪法性法律关系的“变更”或“消灭”一般是由修改宪法或解释宪法的行为引起的，如通过修改宪法将违宪审查的权力由议会转到法院手中，通过解释宪法扩大国家元首的职权等。那么，每隔几年就有一次的选举是否在“消灭”或“变更”一种宪法关系（公民与原有议会的关系）、“产生”新的宪法关系（公民与新议会的关系）呢？事实上，宪法规范中的宪法关系并没有因为选举的进行而发生变化，选民在选举中只有选举谁来当议员的权利，他们不能改变选民与议员之间原有的权利义务关系，这种关系是由宪法和宪法性法法律规定的，而不是公民在选举中决定的。从这个意义上说，选民选举没有“变更”或“消灭”宪法关系和宪法性法律关系的内容，即没有改变双方的权利义务关系，它改变的是宪法关系和宪法性法律关系的一方主体——换代表。[28]原有的代表随着任期的结束而失去了代表的资格（原有主体消失），新的代表由新一轮的选举而产生（新的主体出现）。不论是新代表还是老代表，他们与选民的关系（彼此的权利义务关系）没有变更。[29]不论是宪法关系，还是宪法性法律关系，它们的变更或消灭都必须依赖一系列的行为（修改宪法、解释宪法的行为等）才能实现，这些行为的实施就是在实践宪政。

宪法关系通常是由宪法规范规定的，它们一般通过宪法规范表现出来。但宪政关系却不局限于宪法关系的确认，事实上在宪法规范的制定形成过程中就已经有宪政关系，宪法规范恰恰是宪政关系中各种政治力量较量的结果，在这一时期（立宪阶段）是宪政关系决定宪法规范，进而决定宪法关系；只有在宪法实施阶段宪政关系才受到宪法规范的约束和宪法关系的影响，但即便是在这一阶段宪政关系仍然可以通过一定的程序改变宪法关系（如修宪）。一个国家的民主自由程度与其说是由宪法关系决定的，不如说是由宪政关系决定的，宪政比宪法更有分量，宪政关系比宪法关系对国家和社会的影响更大，宪法关系以宪政关系作依托才能真正发挥其作用，宪法关系若与宪政关系相脱节就只有宣告的价值而很难有规范的意义。

四、对我国宪法关系、宪法性法律关系、宪政关系的评析

在我国改革开放的20多年当中，我们一直在试图依据宪法规范建立一种宪法关系，并将这种宪法关系细化为宪法性法律关系，使宪法关系和宪法性法律关系不仅存在于宪法规范和宪法性法律规范中，而且进入国家政治生活，形成一种宪政关系，但在我国的宪政实践中仍然存在许多问题。

关于宪法关系中的问题。虽然我们早就有、而且差不多一直有宪法规范，但这些宪法规范所确定的宪法关系是不太完善的，有的宪法关系没有建立，如宪法诉讼关系长期缺位；有的宪法关系确立了但没有摆正彼此的位置，如宪法中规定的人大和法院的关系没有很好地体现司法独立的宪法精神，等等。

关于宪法性法律关系中的问题。我国的宪法性法律往往不够细化，没有完全规则化，甚至出现了某种程度的异化。主要表现在：一是没有依据宪法制定相关的宪法性法律，宪法关系没有转化为宪法性法律关系，而是一直停留在抽象的宪法关系层面，只存在于宪法规范中而没有法律化，如“监督法”、“解释法”、“违宪审查法”的长期缺位。二是在依据宪法关系形成宪法性法律关系的过程中，虽然制定了宪法性法律，但在这些法律中没有将宪法规范具体化、规则化，而是仍然保持一种原则性的规定，使其在宪政中的具体规范作用不能有效发挥。如《立法法》中有许多对宪法条文的重复性而不是深入性的规定，这种停留在原则层面的法律规范表面上似乎解决了“无法可依”的问题，但在实践中仍然是“无法能依”。三是在将宪法关系法律化的过程中游离了宪法关系的本质，没有完全贯彻宪法规范，实现宪法关系，而是在宪法性法律关系中不同程度地扭曲了宪法关系，有时候离开宪法规范另外建立起一套权利义务关系，这一套权利义务关系与宪法规范中的宪法关系是脱节的，因此不能或不完全能或完全不能体现一种宪政精神。如《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第12条赋予“委员长会议”极大的权力，所有的议案都必须由“委员长会议决定”是否提请常务委员会会议审议，也就是说，一件议案能否在常务委员会会议上讨论通过，第一关就是委员长会议，委员长会议如果决定不提交，该议案就无法“上”到常务委员会会议上，委员们就不可能对其进行讨论，更不要说表决通过。委员长会议并不是权力机关，其组成是委员长、副委员长、秘书长等少数人，它是否应当有如此重要的决定权？宪法第68条规定委员长会议的任务是“处理”全国人大常委会的“重要日常工作”，通观宪法对最高权力机关的规定以及宪法的基本精神，人大常委会是民主议事的机关，重要事情均要通过民主协商、甚至民主投票表决，委员长会议处理的重要“日常”工作不应当包括决定一项议案是否列入议事日程这样的实质性决定，在这里，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第12 条赋予的委员长会议的权力过大，改变了宪法的原有之意，是在以法律改变宪法而不是贯彻宪法。

关于实施宪法性法律方面的问题。在实施宪法性法律关系的过程中我们没有完全依法办事，在某些方面的实践中再次异化了这种关系。如在选民选举代表形成公民与议会之间的宪法关系时，选民在选举中被动化、代表名单内定、投票成了走过场等等，使选举权不能充分行使，选举行为不到位，由此而产生的选民与代表之间的关系被扭曲。又如人大在产生一府两院的过程中，有的地方人民代表成了举手代表，人大没有充分行使选举权，人大的选举行为与公民的选举行为一样不到位，因此人大与一府两院的权利义务关系也同样被扭曲，这些扭曲的行为导致代表事实上并不对选民负责，只对实际上产生他们的机关负责；一府两院在事实上不对人大尽义务，或不完全对人大尽义务，使人大事实上没有相应的权力，宪法关系和宪法性法律关系在宪政“实践”中程度不同的扭曲使得原本就不完善的宪法关系和宪法性法律关系更加偏离了宪政的轨道。

宪政关系的每一个环节都很重要，对我国而言每一个环节的问题也都很棘手，但对于我们目前的宪政状况来说，健全和完善宪法性法律关系比健全和完善宪法关系有更明显的实际意义，提高宪法性法律的质量是比修改、解释宪法更迫切的任务（虽然适时修改、解释宪法也是十分必要的）。不论是宪法关系还是宪法性法律关系，这些关系能否实现，效果如何，最终都取决于宪政关系，只有宪政得到了发展，权利与权力之间大体均衡了，宪法关系和宪法性法律关系才能真正建立和完善，而宪法关系和宪法性法律关系的完善又会反过来推动宪政关系的发展。这些年来我们也正朝着这个方向努力，人大的失职状况正在改变，人大在立法方面由过去的少作为转变为多作为（虽然还有一些不作为），在监督权方面也在学习着如何积极行使权力（虽然也曾有“个案监督”这样的越权行为），法院也在努力使自己靠近宪法规范中规定的脚色，逐渐改变自己不能独立的依附状况。或许这些变化还不够大，不够快，但毕竟正在发生变化，这些变化有的已经涉及到宪法关系的变化（如80年代以来的四次修宪），有的涉及到宪法性法律关系方面的变化（如《立法法》、《代表法》、《人大议事规则》的制定，《选举法》和各种《组织法》的修订等），但更重要的是宪政关系的变化。宪法关系和宪法性法律关系不仅要体现在宪法规范和宪法性法律规范里，而且要落实在宪政“实践”中，要转化为一系列宪政行为。我们的宪法关系和宪法性法律关系虽然还不完善，但至少在规范层面上有这些关系；我们在改革中也并非完全没有宪政行为，但这些行为还没有与宪法和宪法性法律真正衔接起来。我们要落实宪法关系和宪法性法律关系，使它们与宪政相结合，在结合的过程中对于不符合宪法关系和宪法性法律关系的政治权力行为要予以纠正，对于在改革中发现的宪法关系和宪法性法律关系中的问题也应进行修正或重新解释，逐渐形成一种宪法和宪政的良性互动。

参考文献：

[1] 徐秀义，韩大元. 现代宪法学基本原理[ M ]. 北京：中国人民公安大学出版社. 2001.

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[3] 梁忠前. 论宪法关系[ J ]. 法律科学, 1995, （1）.

[4] 朱进. 再论宪法关系[ J ]. 宪法研究（第一卷）, 北京：法律出版社. 2002.

[5] 章剑生. 论宪法法律关系[ J ]. 社会科学战线, 1992，（2）.

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[7] 韩大元. 比较宪法学[ M ]. 北京：高等教育出版社, 2003.

[8] 徐秀义，韩大元. 现代宪法学基本原理[ M ]. 北京：中国人民公安大学出版社, 2001. 周叶中. 宪法[ M ].北京：高等教育出版社, 北京大学出版社, 2000. 朱进. 再论宪法关系[ J ]. 宪法研究（第一卷）, 北京：法律出版社.2002. 戚渊. 论宪法关系[ J ]. 中国社会科学, 1996年, （2）.

注释：

[①] 政党、社会团体、企事业组织等是部分公民的集合体，是“放大了”的公民。

[②] 据《成文宪法的比较研究》一书介绍，世界上142部成文宪法中，有67部宪法涉及了普选，占47•2%。见亨利•范•马尔赛文 格尔•范•德•唐著，陈云生译：《成文宪法的比较研究》，华夏出版社，1987年版，第131页。

[③] “立法机关代表说认为，立法机关整体是全国人民的受托人，这是一种具有特殊性质的委托关系，即‘代表式的委托’。代表说主要包括两层含义：第一，承认国家主权属于全体人民，而不是属于某个人，所以，一个选举区的选民，只是全国人民的一部分，不能构成主权的全体，因而不能认为是主权者或委托人，而立法机关的组成分子也不能受托于本选举区的选民；第二，承认立法机关整体所表示的意志，与人民全体表示的意志相当，因而有拘束全体人民的效力，因此，立法机关整体与全体人民的关系是一种特殊的委托关系，即代表式的委托关系。”见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第775页。

[④] 在我国这样由最高权力机关负责违宪审查的国家，公民有权对法规提出审查建议。见《中华人民共和国立法法》第90条第2款。

[⑤] 在德国式的宪法诉讼中，公民与宪法法院和被告的关系是宪法诉讼关系，在美国式的普通诉讼附带违宪审查中，公民与法院和被告的关系是普通的法律诉讼关系，但其中也包含有宪法关系。

[⑥] 大多数国家的法官采用任命制，由立法机关或行政机关任命。如美国的联邦法官由总统提名，经参议院同意后由总统任命。见韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第356页。

[⑦] 如在议会内阁制国家，国家元首一般由议会选举产生，像黎巴嫩、土耳其、希腊、孟加拉、圭亚那新加坡等，社会主义国家一般也是有议会产生国家元首。见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第729页。

[⑧] 如美国总统是由公民投票间接选举产生的，总统无须对议会负责，但议会和联邦最高法院联合起来可以弹劾总统。参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第782页。

[⑨] 如英国国王虽然没有实权，但他与议会之间至少还有一系列程序上的关系，如国务大臣形式上由国王任命。同时，“在某种情况下，英王有机会决定首相的人选，而这种机会只在执政的党派没有明显的多数的时候或没有一个公认的领导人的时候才出现。”见龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第196页。

[⑩] 如有学者认为“总统制乃系令行政机关的职权，集中于行政元首的一种制度；换言之，即一种纯粹的行政独任制。” 见王世杰、钱端生：《比较宪法》中国政法大学出版社1997年版，第250页。

[11] 如我国总理的产生，由国家主席提名，全国人民代表大会决定。见《中华人民共和国宪法》（1982年）第62条第5项。

[12] 如美国总统有权任命法官（需经参议院同意），并拥有赦免权。参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第845页。

[13] 如我国法官的任免属于权力机关的职权，与国家主席没有关系；但国家主席有权根据全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的决定“发布特赦令”（见《中华人民共和国宪法》（1982年）第81条）。

[14] 在美国，联邦法院在审理一般案件时可能附带进行违宪审查，此时法院往往直接适用宪法；在德国，宪法法院在审理宪法案件时，直接适用的是宪法和宪法法院法等宪法性法律。

[15] 违宪审查中的被告都是国家机关，原告可能是国家机关，也可能是公民或社会团体。

[16] 也有例外，如在美国，违宪审查中的宪法关系不是直接依据宪法产生的，而是通过判例创造的。

[17] 即便不是在议会的基础上产生的，也要受到议会的监督和制约，议会拥有的立法权使各国家机关之间形成了一种议会“立”法、政府“执”法、法院“司”法的格局，立法是执法和司法的前提。

[18] 在总统直接选举的国家，公民与总统之间无须经过议会这座桥梁，它们可以直接发生宪法上的关系。

[19] 本文主要指的是成文宪法的国家，在不成文宪法的国家，可能先有一系列宪法性法律，然后才制定成文宪法。

[20] 法院的违宪审查是“直接”适用宪法进行审判，但这是特例，在绝大多数情况下，法院判案的直接依据是法律而不是宪法。

[21] 也有学者认为在一定的条件下，制宪权要受国际法的制约。见韩大元编著：《1954年宪法与新中国宪政》，湖南人民出版社2004年版，第34页。

[22] 有关立法者的义务，可参见马岭《宪法中的国家权力》，上海交通大学学报（哲学社会科学版），2003年第6期。

[23] 大多数宪法性法律都具有民主政治的内容，如议会法、总统法、宪法法院法、选举法、代表法等，但也有少数宪法性法律不具有这一特征，如国旗法、国徽法、国籍法等。

[24] 但公民的选举权只能产生“国家机关”，不能产生“国家”。国家是宪法产生的，宪法虽然也是人制定的，但制宪者不是公民，而是人民和人民选出的制宪人。公民是国家产生后才有的对具备一定条件的人的称谓。

[25] 虽然在立法中立法机关直接适用的是宪法，但同时也要依据立法法，只不过立法法基本上是宪法中立法体制及其权限规定的程序化规范。

[26] 关于行为在法律中的作用，“巴肯认为法律或多或少是正确行为词典”，弗里德曼强调“所有的法律规则都是针对行为的”，“规则的一个关键职能是指导行为”。见弗里德曼著，李琼英、林欣译：《法律制度》，中国政法大学出版社1994年版，第33、44、52页。

[27] 在非紧急状态时期，政府的违法行为、总统的犯罪行为也可能启动相应的监督、弹劾等程序，但议会监督政府并不一定以政府有违法行为为前提，即使政府没有违法行为，议会也可以对其进行监督。

[28] 选民作为另一方主体也发生了一定的变化，这一次选举和下一次选举投票的选民不可能是完全相同的选民。

[29] 关于立法机关的性质有“委托说”、“代表说”、“国家机关说”。见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第773-776页。

刘作翔（1956-），男，甘肃平凉人，中国社会科学院法学研究所研究员，博士生导师，主要从事法理学、法律文化理论、法社会学研究。马岭（1960-），女，河北威县人，中国青年政治学院法律系教授，主要从事宪法学研究。

（西北大学学报 2005年第3期）