回顾农民信访的历史可以发现，进入21世纪的中国乡村冲突正在呈现出新的特点：首先，冲突的发生主体已经明显地转换为农民和基层政府，而不是乡村内部农户 之间、村社之间的资源利益纷争；其次，冲突过程中农民的组织方式已经越来越具有现代特色，新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生，传统形式有所褪色； 第三，体制内抗争（如上访请愿）依然是农民的主导行为特征，但是，体制外行动（如暴力抵抗）也明显增加。
瓮安事件后，全国范围的县委书记大接访开始。大致看来，县的主要领导人从原本没有常规的接访安排或一个月接访一次，变成一周一次甚至更多，这种做法的效果 是显著的：掌握基层实权的领导人直接面对上访人群，既容易迅速发现问题，也能够直接解决问题；同时，对信访部门工作的强化，包括人员编制和经费增加，甚至 酝酿机构升格也有重要作用；还有利于信访工作程序化、规范化水平的提高。这些重要的应对措施，对于化解基层冲突起到了重要作用。
但是，作为应对上访的重大举措，大接访虽然很有效果，却不是解决问题的根本办法，而且难以持续。让基层的党政主要领导花大部分时间在接待上访人群和处理上 访事件上，使得县委书记和县长变成“信访专员”，是一种很不正常的状况。我们在基层调研时发现，一些基层领导对于这种状况很无奈，也有许多抱怨。一位县委 书记说，从他个人处理信访的经验来看，认同“百分之八十的上访要求是合理的”，应该努力把这些问题解决好，但那“百分之二十”怎么办？这些要求或者是不合 理的，或者即便合理也不是基层的职责权力所能解决的。
信访困局根源何在
信访困局根源于政府体制，笔者认为，当前信访问题的被动局面，根源在于政府体制的特点——上级集权和个人集权。
从不同层级政府间的权力格局来看，上级集权过度。现在，基层干部普遍感到，上级政府不信任他们。基层一旦出现问题，上级就忙于收权，搞垂直管理。在一些上 层人士看来，如果上级不严密管制，基层就会出更多问题，因此出现了这样的逻辑循环：中央政府将若干本应属于省市的权力集中在自己手里，省级将一些本应属于 市（地）的权力集中在自己手里，市（地）对于县，县市对于乡镇，乡镇对于村庄，基本上照此办理。结果，越是基层越没有权力，而且责任越大，政治风险越高。 在党委与政府之间，也有同样的问题。党委对政府不信任，于是把政府的权力揽到自己手里。其实，权力集中在上级手里，事情未必办得好，更重要的是，增加了上 级政府人员的既得利益，更容易造就大量的政府腐败。改革至今，上级集权和党委集权的状况，在许多方面不仅没有消解，反而显著加重了。这种状况是不可持续 的，长此以往会出大问题。
从领导体系的权力结构来看，一个明显特点是个人集权，主要表现为党委书记集权。在一县一乡，党委书记高度集权，几乎所有的权力都在“书记”手里。最近下去 调研，就有县干部说，许多上访的人根本不去信访局，而是直接找县委书记，有的甚至就在县委办公室住下来。上访的人说：“找信访局没用，在咱们这个县，就是 书记说了算，找县长都不管用。”这显然是体制问题。由于体制的原因，矛盾被集中化。老百姓知道谁说了算，所以直接找县委书记，县委书记解决不了，他就一级 一级往上找，一直找到北京。
由于体制方面的这两个特点，一件很简单的事，本来可以通过行政体系日常运作来解决的，最后变成通过政治压力来解决；本来可以分散到不同部门来解决，结果都 弄到地方主要领导身上来；本来在地方可以解决，结果被集中到中央。从处理上访和其他诸多社会矛盾的角度来看，我们这种以上级集权和个人集权为特征的政府体 制，可以说是一种“引火烧身”的体制。
上级集权和个人集权的政府体制，是上访压力不断积累甚至积重难返的基本成因。在目前的政府体制框架下，大接访是一个有效手段。但是，其最终的结果可能是把 问题进一步引向上级。正是在这个意义上，解决上访问题，“棋在局外”。“局”不变，信访的“棋”只能这样走——坚持甚至扩大“大接访”、增加信访部门的机 构和人力、强化信访考核、搞一票否决等等，绝不可以轻言撤销信访局，否则，社会冲突也许会集中爆发并且泛化。相反，如果实现了政府体制的“变局”，社会有 了有效的多种利益冲突排解渠道，则信访部门将自然变得无足轻重，不撤而亡。
笔者认为，上级集权的政府体制必须改变。中央和地方、地方不同政府层级之间，必须有权力和责任的制度性划分，这也是一种政治性的分权。与此同时，在地方领 导体系内部，应该解决个人过度集权的问题。有了明确的权力划分之后，在基本公共责任面前，不可互相推诿，也不能无端地相互指责。
有人会担心，政府 集权体制转变以后，中央和上级不管那么多了，靠什么力量来约束基层政府？办法就是靠基层群众，或者说靠公民社会。基层政府最终要靠基层人民来管理约束。发 育这种民众约束政府的过程就是民主发展的过程。当下，中国民众正在迅速变化，越来越多的人意识到民主的重要并追求民主。普通人这种对于民主的理解和追求， 就是通常所说的历史潮流。中国基层民主怎样发展，将深刻影响基层政府的基本形态。
基层该如何获得政治信任
为了实现更好的政治稳定，当前的重要工作是政治信任建设，具体来说，即是让群众更加信任和支持政府。按照一般的理解，经济上升，百姓生活不断改善，政府的 政治信任度应该上升。可是近年来，中国经济不断增长，改善了生活，却没有从根本上改变百姓对政府的政治信任问题。这就是说，政治信任与经济发展并不是直接 正相关。企图依靠加快经济发展来增强政府信任，或者保持社会稳定，往往是不成功的。且不说这种经济的高增长能否长期持续，即便能持续，也不一定达到提升政 治信任和维护社会稳定的目的。相反，国家在快速发展的过程中，如果没有良好的体制机制来处理好各种利益关系，不稳定倒是很有可能。
不论在 欧洲还是美国，多种民意调查都显示出这样的结果。在上世纪50~60年代的美国，一般民众认为政府是 普遍有效的，值得信任的，因为美国政府带领大家走出了大萧条并且取得了二战胜利；但到了70年代，越战失败、政府腐败等问题不断发生，政府的信任度显著下 降；90年代公众普遍认为政府是支离破碎、效率低下、不值得信任的。如果把中央政府和地方政府分开来考察，则发现，在整个政府信任下降的同时，中央政府信 任下降更为严重，地方政府获得的信任明显高于中央政府。事实上，在民主制度下，民众与地方政府有较多的互动，具有较多的日常渠道来影响决策，因此，地方政 府获得的政治信任高于中央政府。但是，在中国，情形恰恰相反，多种调查显示，中央政府获得的信任明显高于地方政府，而且地方政府的信任有越来越低的趋势。 这种现象其实在日常生活中也很容易捕捉，如我们经常听到农民抱怨：“上边的政策很好，下边的干部太坏”“，上边的领导人好，下边的领导人坏”等。这种现象 的内在机制和政治后果是需要观察研究的。
群众利益诉求渠道是否畅通
毫无疑问，信访部门在化解冲突维持稳定过程中做了大量工作，对于稳定农村卓有贡献。但是，我们看到，这种 作用发挥得还很不够。信访通常的做法是，把农民的上访材料留下来，化转或协调职能部门解决。一方面，材料在一层一层向下转；另一方面，农民在一级一级向上 走，上访行动往往是“终点又回到起点”。这其中，主要不是信访工作人员个人的问题，而是信访部门本身有种种体制局限。如有的农民去县政府信访办反映违法征 用耕地，而征地过程本身就是土地局经过县政府批准的。在这个过程中，信访部门的尴尬，其实也是政府体制的困境。由于对政府的无奈，媒体便承担了上访者过多 期望。
越来越多的上访者涌向媒体，把媒体看成了正义的主持者和希望的承载者，这是一种不正常的现象，也显示出行政和司法部门的不得力。媒体的舆论监督作用非常重 要，但是不可能成为化解社会冲突的主要途径。更何况，现在对于媒体的监督还有种种不合理制约。所以，在改革政府自身体制机制的同时，媒体的舆论监督应该进 一步开放。从国际经验来看，对于政府的监督和制约，政治控制和媒体监督从来是相辅相成的。
上访并不是“造反”，不是一般意义上的政治抵抗，而是一种体制内的利益诉求形式，甚至可以说是现行体制内积极的政治参与。上访说明农民还无意于动摇政府本 身的合法性基础。当他们认为自己的利益受到侵害时，没有采取直接的对抗方式，而是以现行的政策法律为依据，在现有的社会政治体制内寻求帮助，这正说明他们 相信政策法律，相信政府，还有一定的政治效能感。这应当是党和政府所愿意看到的。最可怕的是，人们不再相信上访，不再相信政府本身有解决问题的能力，不得 不挺身而出直接对抗，如走上街头，上访演变为街头政治，甚至直接攻击政府。我们不能不承认，近两年正在发生而且有着蔓延之势的群体性事件的增多，特别是无 直接利益冲突的人们不断加入事件，是一种相当危险的情况。但对于政府来说，最重要的是保持信访等体制渠道的有效性，使绝大多数上访者能在体制内解决自己的 问题，而不至于被迫采取制度外的解决方式。
让权力的授予者监督权力的行使
笔者认为，在现有政府体制基础上，信访不能撤销，而且应该发挥更重要的作用。但是，信访体系的建设应 该寻找新的着力点，或者说建立新的政治支撑。1999年，笔者在系统调研之后给中央领导的内部报告中曾提出，信访工作应该引入人大代表的力量，并以此推动 人大改革。现在，仍坚持这一看法。目前的信访体系，虽然从外部看是群众监督，但从内部机制看仍是权力机关的自身监督。信访在本质上应该体现人民群众的监督 权，而有效的监督应该是，由权力的授予者来监督这种权力的使用。因此，可以考虑的思路也许是，在各级人大常委会之下设立比较完备强大的信访机构，将信访监 督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来，将上访事件的处理和人大代表、人大机关经常性的执法检查结合起来。
特别重要的是，在信访体系调整中，有必要建立人民代表和农民上访之间的制度性联系，发挥人民代表在解决农民群众不满意的热点难点问题中的作用。农民有诉求 首先找人民代表，人民代表也应当积极主动地到上访农民中做工作。如果上访者的要求不合理，代表应该做好解释安抚，如果上访者的要求是合理的，则应该积极帮 助落实。通过这种信访体系的运作，可以将大量冲突化解在基层，也让人民代表实实在在地接受人民群众的检验，密切人民代表和群众的关系。
现在的基层人大代表，乡镇、县、区的人大代表，都是有选区的。也就是说，这些人大代表都有范围明确的选民。无论从现行的国家政治体制设计，还是从了解情 况、解决问题的现实可能上，这些基层人大代表都可以成为沟通基层民众和政府的直接渠道。从另一个角度说，如果选区内发生了民众利益表达的冲突，而选区内的 基层人大代表可以置身事外，甚至熟视无睹，则说明这些所谓人民代表其实是徒有其名，这样的人大代表制度也不能说成功。基层人大代表直接介入上访等基层民众 的利益表达过程，不仅对于维护稳定是重要的探索方向，而且，对于人大代表能力建设和履行职责本身，对于人大制度，都是很好的锻炼和考验。
有人说，人大代表对于政府的监督不应该是个案监督，而应是整体的政府监督。
这是很成问题的看法。实质上，这种主张是对于人大监督政府的抽象肯定和具体否定。离开了具体的政府行为，离开了政府活动中与公民互动的具体事件，我们根本就 没有办法评价和监督政府。我们不能搞多党制，公民社会组织也不发达。在监督政府的工作上，目前看来，最现实的就是充分发挥人大的作用，让人大更好地运转起 来。
