摘要：对信访制度民主属性的确认是理解信访制度性质的重要方面。依照直接民主的多重含义，信访制度具有直接民主特征，但这一特征主要指涉信访活动形式要件。同时，信访制度还具有非直接民主特征：一方面，在权利救济案件尤其涉法涉诉案件中，信访处理原则并非遵循少数服从多数原则，信访处理结果也很少直接受制于访民意愿，这些均与直接民主特征不符；另一方面，伴随科层化和法治化发展，强调权责法定、形式理性、规则之治、诉访分离等要求将使信访制度与直接民主更加疏离。以信访形式、信访结果、政治功能和权利救济功能为维度，可以发现信访制度具有直接民主特征和非直接民主特征，信访制度是一项具有复合民主属性的政治制度。
关键词：信访制度；直接民主；间接民主；民主属性
另外一种观点则基本相反，认为信访制度的民主属性并非可以用“直接民主”“间接民主”来简单定义。这类观点在现有研究中占少数。王浦劬认为“当社会民生需要通过政治机制来实现时，只有政治机制的民主运行，才能真正保障社会民生的充分实现”。信访制度就是以公共权力实现、维护和救济个人权利和利益的制度安排，它要求通过治理民主实现社会民生。治理民主既不是以直接民主方式也不是以间接民主方式来实现公民政治要求，而是以执政民主和行政民主的有机结合，贯彻回应性、协商性等原则。对公民而言，公民私人利益也并非通过直接权利主张和履行来实现，而是通过公民对于政治权力的民主作用来实现[11]。湛中乐等认为信访制度有着独特的政治属性，它主张人民群众对党政机关及其工作人员行为进行监督和约束，既不能化约为某种司法机制，也不能简单地转换为直接民主、间接民主或协商民主机制，它是自成一类的民主机制。
通过上述梳理可以发现，虽然目前理论界都承认信访制度具有民主特征，但对于该制度是否具有直接民主属性却存在不同的认识。事实上，研究者对信访制度民主属性的认识和界定，很少通过专题研究来进行，多数研究者认为信访制度的直接民主属性约定俗成。并且，虽然关于信访制度民主属性的解读立足于制度性质、理论基础、位置定位、运作机制、功能作用等方面，但大多研究浅尝辄止，没有作更进一步的阐述，由此对信访制度民主属性所作的结论也就难以令人信服。总之，现有研究对信访制度的民主属性并没有进行深入的分析。
理论研究应首先聚焦于研究对象的基本性质，这是因为理论研究中最容易引起争议的研究议题就是研究对象的性质问题。属性是事物固有的性质，民主属性是信访制度的固有特征，信访制度民主属性研究是信访制度性质研究的重要方面，信访制度是否具有直接民主属性是关于信访制度民主特性的重要判断，对信访制度是否具有直接民主属性缺乏系统论述，显然不利于人们从本质上把握信访制度的性质。“理不辨不明”，有必要反思信访制度民主属性研究，统一人们对信访制度民主属性的认识。需要指出的是，信访制度本身不具有目的意义，其存在和发展是为了实现民主要求，实现不同民主目的要求决定了信访制度的相应民主属性。为此，本文将在厘清直接民主的前提下，从信访制度功能作用与实现民主要求的对应关系角度来对信访制度的民主属性进行深度剖析。
（一）何谓直接民主：理解信访制度民主属性的关键
作为一种政治理念和政治价值，民主的字面意思是多数人的统治，也可理解为人民的治理。虽然民主的模式或形式有很多种，但不同民主模式之间最重要的区别还在于直接民主和间接民主之间，直接民主与间接民主问题是民主理论家最早关于民主理论研究的问题之一。就“直接民主”而言，西方学者一般将古希腊的城邦民主视为直接民主的主要形态，直接民主也只适用于那个时代。根据城邦民主实践，一些西方政治学者归纳出直接民主的内涵，如萨托利认为“直接民主就是人民不间断地直接参与行使权力”，海伍德认可了这一定义并认为直接民主是民众自行统治的体系。
与西方学者往往从国家体制层面理解“直接民主”含义不同，国内学者一般是从政治体制型和非政治体制型两个方面理解“直接民主”含义。就政治体制而言，直接民主即为人民直接统治或治理，即公民直接参与国家政治事务，直接行使国家政治权力并按照少数服从多数原则直接进行国家政治决策。政治体制层面的直接民主强调政治共同体内所有公民亲身参与一切治理，这其实与城邦民主没有本质上的区别。相对于体制型上的直接民主，非政治体制型上的直接民主的含义更为丰富，这类直接民主又可细分为两种类型。一类是政治权利上的直接民主。选举是民主的最重要形式之一，被认为是现代民主的基石。政治权利上的直接民主主要表现为公民在特定范围或领域有权直接表决、选举和罢免相应领导机构或代表，如基层人大选举、村民委会选举等。依照宪法法律相关规定，公民有权对各级干部和公职人员直接进行监督，这也被认为是一种直接民主形式。一类是政治过程上的直接民主，即公民按照特定程序和流程对特定事务直接参与、讨论和表决，在具体问题上以直接方式作出决定，决策结果直接受到公民意志或意愿的影响。此外，相应群众依照党内法规对特定领导干部的民主测评、民主推荐等也被认为是直接民主的形式。
上述分类对直接民主的理解或定义存在一些相同的主张，即与间接民主主张通过代表或中介来行使政治权力不同，直接民主强调公民对政治生活直接参与，主张公民对公共事务的直接管理。不过，上述分类也对“公民直接参与”存在不同的理解，正是理解上的差异，导致不同研究者对信访制度是否具有直接民主属性存在不同判断。这些不同理解集中体现在，直接民主是强调公民直接参与的这一形式，还是强调公民在直接参与政治事务之后，其意愿能够在治理结果中直接达成。若公民的民主要求不是在治理中实现的，而是需要通过一系列特定行动来达成，那么这种民主就不符合人们关于直接民主的一般理解，这种民主一般被认为是间接民主之民主。若按照“直接民主之民主要求应当是在政治行动中直接达成”这一含义理解，那么根据信访制度的含义、性质和内容，可以发现信访制度所蕴含的直接民主属性是有条件有范围的，不能简单地认为信访制度就是一种直接民主制度。
（二）形式而非结果：信访制度直接民主属性的具体指涉
就其内涵而言，信访制度是围绕信访活动展开的一系列体制、机制、规则等的总称，包括一系列子制度，如办理受理制度、专项督查制度等。信访制度与信访工作之间没有本质上的区别，实务部门在使用这两个概念时并没有作出严格区分。只不过在党和国家机关出台的法律法规和各类文件中，使用“信访工作”表述的文件数量居多，使用“信访制度”表述的较少，有的文件甚至会同时使用这两种表述。信访工作“是党的群众工作的重要组成部分，是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径”。这一定义不但集中体现了信访工作的政治性和人民性，也在一定程度上言明了信访制度的性质、位置和特征。
具体而言，其一，信访制度是一项重要政治制度。信访制度是党创立和领导的众多政治制度中的一种，相对于人民代表大会制度这一根本性政治制度和其他基本政治制度，其属于“辅助政制的范畴”。这一位置定位决定了信访制度不是一种政治体制，即其不是政治体制型上的直接民主。其二，信访制度具有鲜明的民主属性。民主既是一种政治价值，也是公民自治或参与处理公共事务的制度安排。民主是社会主义的生命，是中国特色社会主义制度的本质属性。作为中国特色社会主义民主政治制度的有益补充，信访制度也必然带有民主属性。并且，一项制度是否具有民主属性，关键在于该制度是否满足公民的民主需求，信访制度就是实现民主的一种制度手段。《信访工作条例》规定，“信访”是公民、法人或者其他组织采用信息网络、书信、电话、传真、走访等形式，向各级机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，有关机关、单位应当依规依法处理的一系列活动。这一定义明确了信访活动的形式要件，即信访制度对公民信访活动几乎不设任何门槛，公民可通过信访向公权力一方直接提出任何诉求，相应机关、单位及时予以回应。对民众而言，信访制度为民众参与公共事务提供了途径，具备民主的广泛性、真实性等特征。其三，信访制度具有多种政治功能。冯仕政认为信访制度在不同历史时期承担不同功能，以1978年为节点，信访制度的社会动员功能逐渐转向冲突化解功能。也有研究者认为，信访制度具有政治参与、权力监督和权利救济三种功能。根据《信访工作条例》关于“信访工作”的定义，“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”分别表明信访制度具有政治沟通、政策制定、权利救济、政治认同等功能，国家机关和工作人员“接受群众监督”则表明信访制度具有政治监督功能。
根据信访制度的民主属性和功能作用，我们可以对信访制度的民主属性作出判断。一方面，信访行为的直接民主特征有其权利基础，公民实施信访活动有其法律直接依据。《宪法》第41条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”其他法律如《中华人民共和国食品安全法》等也有关于公民提出建议意见权利的规定。上述规定与信访的定义高度重合。在政治生活中，权利是将政治允诺转化为政治要求的资格，符合此要求的行为均可视为一种权利。就此而言，信访行为是一种政治权利意义上的直接民主，它鼓励公民通过直接监督等形式将人民主权、以人民为中心等政治主张转化为政治现实，具有直接民主导向。另一方面，就公民参与要求和形式来看，信访制度具有直接民主特征。公民可以不通过任何中介或代表直接参与信访活动、提出诉求，并可以通过去信、网络、走访等多种方式直接向有关机关、单位及其工作人员反映情况，提出建议、意见。就此而言，信访制度具有直接民主特征，这一特征在实现信访制度政治功能时更明显。
申而言之，信访制度的直接民主特性往往指的是公民对特定事务的直接参与，当人们认为信访制度是一种直接民主制度时，往往强调的是公民直接出场这一形式要件。而当人们将直接民主理解为参与特定事务的公民的意志、意愿可以直接体现在事务处理结果中，即直接民主的结果必须回应或反映民众的意愿时，那么信访制度的直接民主特性便不能够再覆盖信访制度的民主属性。这是因为，并非公民提出的所有诉求都是合理合法的，相应机关、单位依规依法处理访民诉求意味着并非访民所有诉求都能得到满足。于建嵘曾做过调研，众多访民通过上访解决问题的比率其实只有千分之二。这就意味着虽然访民可以通过信访制度直接提出各种诉求，但大量诉求并没有得到真正解决，信访办理结果并不总是反映访民意愿。因而从处理结果来看，信访制度直接民主特征并不明显。
导致这一现象的重要原因在于，信访制度本身并不是直接解决矛盾纠纷的制度，它只是为公民直接行使政治权利、寻求权利救济提供了一种制度渠道，大量诉求会通过信访机构分流至相应机关、单位。并且，信访机构本身也不具备直接解决矛盾纠纷的权限，对某一事项是否受理主要取决于信访机构酌情判断。对信访事项的受理和办理，相应机关、单位均不是采取少数服从多数这一直接民主最重要的原则来进行。这样看来，信访制度的直接民主特征主要指的是公民的信访形式，而非信访结果。
（一）权利救济功能：信访制度非直接民主特征的重要领域
权利救济功能是信访制度承载的重要功能，也是集中体现信访制度非直接民主特征的重要方面。权利救济是指有关机关、单位对公民提出的申诉、控告等诉求予以回应和满足。虽然信访制度在其不同历史发展阶段存在功能演进特征，但无论是在该制度设立初期，还是在当下信访实践中，权利救济功能始终是信访制度的重要组成部分，化解纠纷和实现救济是信访制度的核心功能。在信访制度成立早期，权利救济案件就占了相当比例。1963年，由国务院秘书厅整理并颁布试行的《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》就将调解矛盾作为信访的重要功能。
中国共产党是代表最广大人民群众的根本利益的党，信访制度是中国共产党维护群众利益的一种重要制度安排。“如果老百姓有了意见、有了要求、有了冤屈，诉告无门，连个说话的地方都没有，就根本谈不上人民当家作主，根本谈不上代表人民的利益。”[24]2005年版的《信访工作条例》明确要求“保护信访人的合法权益”，2022年出台的《信访条例》也将“维护民利”作为信访工作的重要内容。这些条例的出台既表明维护群众利益是中国共产党创设信访制度的重要出发点，同时也表明权利救济功能是信访制度的常态化功能。并且，这一功能受传统信访文化、信访成本较低、法律救济机制效果不佳等多种因素影响，已成为当下信访制度的最主要功能。
与政治沟通、政治监督不同，权利救济信访案件多为公民对有关机关、单位的申诉、控告以及主张私人利益案件，主要涉及土地征用、房屋拆迁、环境保护等领域。虽然公民可以直接向行使公权力一方主张各种利益诉求，这在一定程度上符合直接民主特征，但通过公共权力实现公民私人利益，一方面要求公民提出的私人利益是合理合法的，另一方面则要求政治机制是民主运行的，需要公民对于公共权力中的治权的民主触发、约束和监督来实现，而这两方面并非线性过程，不符合直接民主的特征。具体而言，对公民来说，权利救济中的很多诉求可以转化为物质补偿或经济补偿，“对于多数上访者而言，物质补偿正是其诉求的一部分”。不过，很多时候，相关机关、单位提供的物质补偿并不能满足访民的预期，这也是重复上访、越级上访不断产生的重要原因。并且，信访机关专项资金一般不适用涉法涉诉信访事项。涉法涉诉信访事项中，司法机关对访民的司法救助一般限于生活特别困难、无履行能力等群体，遵循专款专用、一次性适当救助、个别救助等原则。而当访民提出的诉求不合理甚至进行谋利型上访时，其诉求能否得到满足，更是取决于受理机关、办理机关的策略。就此而言，信访中权利救济案件的办理受理及其结果，不以访民意志为转移，这与直接民主应当反映民众的意愿存在明显不同，权利救济机制的结果不是直接民主机制预期的结果。
对公权力一方来说，为维护公共政策的稳定性，也不会直接满足访民所有利益诉求。以公共政策为例，公共政策与公民信访具有很强的相关性，政策缺位、政策脱节、程序失当、选择性执行等都有可能诱发群众信访。为此，《重大行政决策程序暂行条例》等行政法规规定，政府作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。但事实上，公共政策的制定与调整有其自身流程和程序，一旦制定，很难轻易修改或调整，信访未必总会及时有效地影响公共政策。并且，受理信访事项的机关、单位往往不是政策制定机关，其对公共政策的影响更是有限。
信访制度中的涉法涉诉信访的性质更是比较特殊，这一类信访案件的受理处理特点也与直接民主特征不符。按照2005年中央政法委出台的《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条的规定，所谓涉法涉诉信访，是指“依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件”。诉访分离制度改革启动后，信访部门引导群众反映问题，不再直接受理涉法涉诉信访，将涉法涉诉信访分流至相应政法机关。而司法机关对群众反映的涉法涉诉信访事项，会进行相应的甄别、审查，符合法律规定的，进入复议、复核程序；不符合法律规定或是已在法律程序办理中，政法机关依法不予受理当事人直接上访的事项。依法信访是信访制度改革的基本方向，法治化意味着涉法涉诉信访处理以法律程序为导向、追求程序正义，这与直接民主的简单多数原则明显不一致。
（二）科层化与直接民主：信访制度民主属性的内在张力
从70余年信访制度发展历程来看，1978年后国家主导信访工作向冲突化解取向调整，这极大地推动了信访制度的科层化。信访制度科层化主要包括信访机构科层化、处理流程程序化、法治化和非个人取向等。信访制度科层化同直接民主打破科层制特征之间存在明显张力，直接民主所追求的平等原则与科层化所追求的专业、分工、规则、程序、非个人取向等原则存在明显区别。
从信访机构科层化来看，从中央到乡镇建立了一套庞大且专门化的信访组织体制。在信访制度制定之初，政务院就要求地方党委和人民政府建立专门机构来处理人民来信来访，“县（市）以上各级人民政府，均须责成一定部门，在原编制内指定专人，负责处理人民群众来信，并设立问事处或接待室，接见人民群众”。1957年，国务院发布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，强调“县以上人民委员会一定要有专职人员或者专职机构”。1963年，中共中央、国务院发布《关于加强人民来信来访工作的通知》，再次要求党政机关开设信访机构。此后，党政机关内部逐渐确立一套专门的信访组织体系。在中央层面，2000年中央办公厅国务院办公厅信访局升格为国家信访局，信访机构地位得到进一步提升。2004年中央联席会议成立，其目的是将信访与群体性事件合并治理，这是信访体制变化的重要节点。地方上，2007年后县级及以上党政机关的信访机构从同级党政部门办公厅（室）中独立出来，信访体制专职化程度进一步提高。除强化机构设置外，信访机关职责权限也更加具体和清晰。1995年版的《信访条例》、2005年修订版的《信访条例》以及2022年新出台的《信访工作条例》等，都对信访工作机构职责权限进行了界定，这些规定进一步强化了信访机构专业化程度。除党政机关内部专职信访机构外，人大机关、政协机关、司法机关等内部也设置相应机构专职信访工作。同各级党委和政府信访部门职责类似，这些机构指导下级机关信访工作，由此形成了“横向到边、纵向到底”的信访组织体制。信访组织体制科层化带来的一个重要影响是，科层化降低了信访实践直接民主的可操作性及其范围。科层化固有的“循规蹈矩”“职责法定”等特征，会使信访机构排除不符合权责法定的信访事项，排斥不符合法律程序的信访流程，这些在很大程度上与信访形式的直接民主特征不一致、不兼容，因为信访形式的直接民主特征往往是从群众工作的政治意义上来讲的。而从政治角度来看，信访机构应当回应群众的一切问题和困难，不能将群众拒之门外。
从处理流程程序化来看，信访处理方式更加注重形式理性。实现涉法涉诉信访有序退出，是降低信访总量、维护信访秩序的必要措施。2005年版的《信访条例》对信访三级终结和逐级上访作了初步规定，将信访两级终结修改为三级终结，确立信访事项“处理、复查、复核”的三级终结制度。2005年，中央政法委印发《涉法涉诉信访案件终结办法》，首次明确了涉法涉诉信访终结案件范围、责任主体和程序时限。2009年8月，中办国办转发《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，首次在中央层面提出“信访终结”概念，明确要求已经终结的涉法涉诉信访案件不再受理、交办和通报。2013年，党的十八届三中全会提出建立涉法涉诉信访依法终结制度。此后，中办国办、国家信访局等部门下发大量规范性文件，进一步细化了三级终结范围、程序和责任等，确保涉法涉诉信访依法终结、有序退出。除涉法涉诉信访终结机制外，信访办理还经历了从“归口办理”向“属地管理”的转变，“属地管理”强调了地方党委和政府在信访工作中的主体责任，但也为理性避责提供了程序上的可能。复查复核终结制度只是在程序上对信访处理结果进行审查，并不涉及当事人的实体问题。相关部门在“规范—决定”模式的要求下，按照法律条文、规范性文件等制度规范对信访事项和问题进行裁剪，进行形式化处理，处理流程上的形式理性与直接民主强调实质理性处理方式明显存在区别。
从信访制度改革趋势来看，法治化与群众工作的内在张力限制了信访制度的直接民主特性强度。党的十八大以来，党中央高度重视信访法治化建设。2014年，党的十八届四中全会提出“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。新出台的《信访工作条例》再次要求“将信访纳入法治化轨道，依法维护群众权益、规范信访秩序”。目前，信访制度法治化改革主要围绕强化诉访分离，完善分类处理机制，完善涉法涉诉信访终结制度等方面展开。将信访纳入法治化轨道会对信访制度的民主属性产生一定影响。信访工作是党的群众工作的重要组成部分，政治性是其显著特征。在信访制度建立早期，为密切党群关系，克服官僚主义，强化基层群众对新生政权的合法性认同，党中央要求相关机关、单位尽量回应人民群众信访需求，“适当处理人民向政府所提出的每个要求，答复人民的来信，并用方便的办法接见人民”。这些处理原则符合直接民主的理想。信访法治化改革则要求信访处理要坚持规则之治，归纳起来就是诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理。正是通过信访法治化改革，在保障公民信访权利的同时，一些“非行政信访”被排除在行政信访制度之外，不合法的诉求被依法驳回。群众工作要求信访机构面对群众不合理诉求甚至无理诉求时，不能简单驳回了事。从群众工作视角来看，信访规则之治同直接民主要求和特征不一致，尤其权利救济案件处理结果并不能总是直接反映群众诉求，自然很难称信访制度为一种直接民主制度。
就信访制度功能来看，虽然不同研究者基于不同的研究视角和研究视野，得出了不同的研究结论，但总的来看，信访制度应包括政治功能与权利救济功能两大类。政治功能包括政治参与、政治监督、政治沟通、政策协商等子功能，权利救济功能包括申诉求决、司法救助等内容。除功能维度外，信访过程也是理解信访制度民主属性的重要方面，它包括信访形式和信访结果两个维度。以信访形式、信访结果、政治功能和权利救济功能为维度，可全面展现信访制度民主属性内涵。
如上表所示，信访制度具有复合民主属性，它具有直接民主特征与诸多非直接民主特征。直接民主与非直接民主构成了信访制度民主属性的“一体两面”，这就意味着我们不能简单地将信访制度视为一种直接民主制度。
一方面，就信访形式而言，无论是政治功能层面还是权利救济层面，信访制度为公民直接参与政治生活提供了渠道，公民通过信访参与政治生活具有真实性和广泛性，公民可通过网络、书信、电话、传真、走访等形式直接向有关机关、单位提出建议意见或投诉请求。国家也为群众信访提供了各种便利，《信访工作条例》要求各级机关、单位应向社会公布网络信访渠道、通信地址、咨询投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展以及结果的方式等相关事项。《信访事项网上办理工作规程》也通过规范信访机构网上接访行为以保障群众网上信访权利。并且，一些地方还探索出民意测验、恳谈和听证等协商机制，构建信访协商民主机制，这些举措为直接解决信访矛盾纠纷搭建了平台。因此，从公民参与的形式和方式来讲，信访制度具有直接民主特征。
另一方面，就信访结果而言，信访制度具有明显的非直接民主特征。信访工作是执政党密切联系群众的重要方式，2007年印发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中明确指出：“信访工作作为党的群众工作的重要组成部分，是党和政府联系群众的桥梁，倾听群众呼声的窗口、体察群众疾苦的重要途径。”这一表述再次明确了信访制度的政治属性和政治定位。为此，国家机关、单位对群众提出的建议尤其是就社会公益、公共政策等向党委和政府提出建议或意见，应当认真听取，这是践行群众路线、落实群众工作、体现党性修养的重要要求。就此而言，信访制度具有直接民主特征。不过，很多时候，公共政策有其自身制定和调整程序，并非所有信访诉求均会被信访结果吸收，即使涉及政治功能的信访案件，其处理结果也是多方权衡的结果，并非遵循少数服从多数的原则。相较于政治功能，负载权利救济功能的案件的信访结果具有典型的非直接民主特征。权利救济以及矛盾化解日益成为信访人的主要权利诉求，权利救济功能已成为信访制度的主要功能。随着组织体制科层化和运作过程程序化的发展，公民信访活动也被纳入科层化的程序和规则之中，信访处理过程越来越被程序、规则、形式理性等所支配，访民初始诉求能否得到解决，既取决于上访行为的受关注程度和上访者施加压力的大小，也取决于受理机关和处理机关的理性考虑，后者在法治化改革趋势中发挥的作用越来越重要。其结果是，权利救济案件的信访结果往往并非直接反映访民诉求，真正达到解决目的的案件数量非常少，这使得信访制度的非直接民主特征愈加明显。
