接访能否化解基层根本冲突
回顾农民信访的历史可以发现，进入21世纪的中国乡村冲突正在呈现出新的特点：首先，冲突的发生主体已经明显地转换为农民和基层政府，而不是乡村内部农户之间、村社之间的资源利益纷争；其次，冲突过程中农民的组织方式已经越来越具有现代特色，新型的农民利益表达组织和表达渠道正在萌生，传统形式有所褪色；第三，体制内抗争（如上访请愿）依然是农民的主导行为特征，但是，体制外行动（如暴力抵抗）也明显增加。
瓮安事件后，全国范围的县委书记大接访开始。大致看来，县的主要领导人从原本没有常规的接访安排或一个月接访一次，变成一周一次甚至更多，这种做法的效果是显著的：掌握基层实权的领导人直接面对上访人群，既容易迅速发现问题，也能够直接解决问题；同时，对信访部门工作的强化，包括人员编制和经费增加，甚至酝酿机构升格也有重要作用；还有利于信访工作程序化、规范化水平的提高。这些重要的应对措施，对于化解基层冲突起到了重要作用。
但是，作为应对上访的重大举措，大接访虽然很有效果，却不是解决问题的根本办法，而且难以持续。让基层的党政主要领导花大部分时间在接待上访人群和处理上访事件上，使得县委书记和县长变成“信访专员”，是一种很不正常的状况。我们在基层调研时发现，一些基层领导对于这种状况很无奈，也有许多抱怨。一位县委书记说，从他个人处理信访的经验来看，认同“百分之八十的上访要求是合理的”，应该努力把这些问题解决好，但那“百分之二十”怎么办？这些要求或者是不合理的，或者即便合理也不是基层的职责权力所能解决的。
信访困局根源何在
信访困局根源于政府体制，笔者认为，当前信访问题的被动局面，根源在于政府体制的特点——上级集权和个人集权。
从不同层级政府间的权力格局来看，上级集权过度。现在，基层干部普遍感到，上级政府不信任他们。基层一旦出现问题，上级就忙于收权，搞垂直管理。在一些上层人士看来，如果上级不严密管制，基层就会出更多问题，因此出现了这样的逻辑循环：中央政府将若干本应属于省市的权力集中在自己手里，省级将一些本应属于市（地）的权力集中在自己手里，市（地）对于县，县市对于乡镇，乡镇对于村庄，基本上照此办理。结果，越是基层越没有权力，而且责任越大，政治风险越高。在党委与政府之间，也有同样的问题。党委对政府不信任，于是把政府的权力揽到自己手里。其实，权力集中在上级手里，事情未必办得好，更重要的是，增加了上级政府人员的既得利益，更容易造就大量的政府腐败。改革至今，上级集权和党委集权的状况，在许多方面不仅没有消解，反而显著加重了。这种状况是不可持续的，长此以往会出大问题。
从领导体系的权力结构来看，一个明显特点是个人集权，主要表现为党委书记集权。在一县一乡，党委书记高度集权，几乎所有的权力都在“书记”手里。最近下去调研，就有县干部说，许多上访的人根本不去信访局，而是直接找县委书记，有的甚至就在县委办公室住下来。上访的人说：“找信访局没用，在咱们这个县，就是书记说了算，找县长都不管用。”这显然是体制问题。由于体制的原因，矛盾被集中化。老百姓知道谁说了算，所以直接找县委书记，县委书记解决不了，他就一级一级往上找，一直找到北京。
由于体制方面的这两个特点，一件很简单的事，本来可以通过行政体系日常运作来解决的，最后变成通过政治压力来解决；本来可以分散到不同部门来解决，结果都弄到地方主要领导身上来；本来在地方可以解决，结果被集中到中央。从处理上访和其他诸多社会矛盾的角度来看，我们这种以上级集权和个人集权为特征的政府体制，可以说是一种“引火烧身”的体制。
上级集权和个人集权的政府体制，是上访压力不断积累甚至积重难返的基本成因。在目前的政府体制框架下，大接访是一个有效手段。但是，其最终的结果可能是把问题进一步引向上级。正是在这个意义上，解决上访问题，“棋在局外”。“局”不变，信访的“棋”只能这样走——坚持甚至扩大“大接访”、增加信访部门的机构和人力、强化信访考核、搞一票否决等等，绝不可以轻言撤销信访局，否则，社会冲突也许会集中爆发并且泛化。相反，如果实现了政府体制的“变局”，社会有了有效的多种利益冲突排解渠道，则信访部门将自然变得无足轻重，不撤而亡。
笔者认为，上级集权的政府体制必须改变。中央和地方、地方不同政府层级之间，必须有权力和责任的制度性划分，这也是一种政治性的分权。与此同时，在地方领导体系内部，应该解决个人过度集权的问题。有了明确的权力划分之后，在基本公共责任面前，不可互相推诿，也不能无端地相互指责。
有人会担心，政府集权体制转变以后，中央和上级不管那么多了，靠什么力量来约束基层政府？办法就是靠基层群众，或者说靠公民社会。基层政府最终要靠基层人民来管理约束。发育这种民众约束政府的过程就是民主发展的过程。当下，中国民众正在迅速变化，越来越多的人意识到民主的重要并追求民主。普通人这种对于民主的理解和追求，就是通常所说的历史潮流。中国基层民主怎样发展，将深刻影响基层政府的基本形态。
基层该如何获得政治信任
为了实现更好的政治稳定，当前的重要工作是政治信任建设，具体来说，即是让群众更加信任和支持政府。按照一般的理解，经济上升，百姓生活不断改善，政府的政治信任度应该上升。可是近年来，中国经济不断增长，改善了生活，却没有从根本上改变百姓对政府的政治信任问题。这就是说，政治信任与经济发展并不是直接正相关。企图依靠加快经济发展来增强政府信任，或者保持社会稳定，往往是不成功的。且不说这种经济的高增长能否长期持续，即便能持续，也不一定达到提升政治信任和维护社会稳定的目的。相反，国家在快速发展的过程中，如果没有良好的体制机制来处理好各种利益关系，不稳定倒是很有可能。
不论在欧洲还是美国，多种民意调查都显示出这样的结果。在上世纪50~60年代的美国，一般民众认为政府是普遍有效的，值得信任的，因为美国政府带领大家走出了大萧条并且取得了二战胜利；但到了70年代，越战失败、政府腐败等问题不断发生，政府的信任度显著下降；90年代公众普遍认为政府是支离破碎、效率低下、不值得信任的。如果把中央政府和地方政府分开来考察，则发现，在整个政府信任下降的同时，中央政府信任下降更为严重，地方政府获得的信任明显高于中央政府。事实上，在民主制度下，民众与地方政府有较多的互动，具有较多的日常渠道来影响决策，因此，地方政府获得的政治信任高于中央政府。但是，在中国，情形恰恰相反，多种调查显示，中央政府获得的信任明显高于地方政府，而且地方政府的信任有越来越低的趋势。这种现象其实在日常生活中也很容易捕捉，如我们经常听到农民抱怨：“上边的政策很好，下边的干部太坏”“，上边的领导人好，下边的领导人坏”等。这种现象的内在机制和政治后果是需要观察研究的。
群众利益诉求渠道是否畅通
毫无疑问，信访部门在化解冲突维持稳定过程中做了大量工作，对于稳定农村卓有贡献。但是，我们看到，这种作用发挥得还很不够。信访通常的做法是，把农民的上访材料留下来，化转或协调职能部门解决。一方面，材料在一层一层向下转；另一方面，农民在一级一级向上走，上访行动往往是“终点又回到起点”。这其中，主要不是信访工作人员个人的问题，而是信访部门本身有种种体制局限。如有的农民去县政府信访办反映违法征用耕地，而征地过程本身就是土地局经过县政府批准的。在这个过程中，信访部门的尴尬，其实也是政府体制的困境。由于对政府的无奈，媒体便承担了上访者过多期望。
越来越多的上访者涌向媒体，把媒体看成了正义的主持者和希望的承载者，这是一种不正常的现象，也显示出行政和司法部门的不得力。媒体的舆论监督作用非常重要，但是不可能成为化解社会冲突的主要途径。更何况，现在对于媒体的监督还有种种不合理制约。所以，在改革政府自身体制机制的同时，媒体的舆论监督应该进一步开放。从国际经验来看，对于政府的监督和制约，政治控制和媒体监督从来是相辅相成的。
上访并不是“造反”，不是一般意义上的政治抵抗，而是一种体制内的利益诉求形式，甚至可以说是现行体制内积极的政治参与。上访说明农民还无意于动摇政府本身的合法性基础。当他们认为自己的利益受到侵害时，没有采取直接的对抗方式，而是以现行的政策法律为依据，在现有的社会政治体制内寻求帮助，这正说明他们相信政策法律，相信政府，还有一定的政治效能感。这应当是党和政府所愿意看到的。最可怕的是，人们不再相信上访，不再相信政府本身有解决问题的能力，不得不挺身而出直接对抗，如走上街头，上访演变为街头政治，甚至直接攻击政府。我们不能不承认，近两年正在发生而且有着蔓延之势的群体性事件的增多，特别是无直接利益冲突的人们不断加入事件，是一种相当危险的情况。但对于政府来说，最重要的是保持信访等体制渠道的有效性，使绝大多数上访者能在体制内解决自己的问题，而不至于被迫采取制度外的解决方式。
让权力的授予者监督权力的行使
笔者认为，在现有政府体制基础上，信访不能撤销，而且应该发挥更重要的作用。但是，信访体系的建设应该寻找新的着力点，或者说建立新的政治支撑。1999年，笔者在系统调研之后给中央领导的内部报告中曾提出，信访工作应该引入人大代表的力量，并以此推动人大改革。现在，仍坚持这一看法。目前的信访体系，虽然从外部看是群众监督，但从内部机制看仍是权力机关的自身监督。信访在本质上应该体现人民群众的监督权，而有效的监督应该是，由权力的授予者来监督这种权力的使用。因此，可以考虑的思路也许是，在各级人大常委会之下设立比较完备强大的信访机构，将信访监督和人大常委会对于政府及其他权力机关的监督结合起来，将上访事件的处理和人大代表、人大机关经常性的执法检查结合起来。
特别重要的是，在信访体系调整中，有必要建立人民代表和农民上访之间的制度性联系，发挥人民代表在解决农民群众不满意的热点难点问题中的作用。农民有诉求首先找人民代表，人民代表也应当积极主动地到上访农民中做工作。如果上访者的要求不合理，代表应该做好解释安抚，如果上访者的要求是合理的，则应该积极帮助落实。通过这种信访体系的运作，可以将大量冲突化解在基层，也让人民代表实实在在地接受人民群众的检验，密切人民代表和群众的关系。
现在的基层人大代表，乡镇、县、区的人大代表，都是有选区的。也就是说，这些人大代表都有范围明确的选民。无论从现行的国家政治体制设计，还是从了解情况、解决问题的现实可能上，这些基层人大代表都可以成为沟通基层民众和政府的直接渠道。从另一个角度说，如果选区内发生了民众利益表达的冲突，而选区内的基层人大代表可以置身事外，甚至熟视无睹，则说明这些所谓人民代表其实是徒有其名，这样的人大代表制度也不能说成功。基层人大代表直接介入上访等基层民众的利益表达过程，不仅对于维护稳定是重要的探索方向，而且，对于人大代表能力建设和履行职责本身，对于人大制度，都是很好的锻炼和考验。
有人说，人大代表对于政府的监督不应该是个案监督，而应是整体的政府监督。
这是很成问题的看法。实质上，这种主张是对于人大监督政府的抽象肯定和具体否定。离开了具体的政府行为，离开了政府活动中与公民互动的具体事件，我们根本就没有办法评价和监督政府。我们不能搞多党制，公民社会组织也不发达。在监督政府的工作上，目前看来，最现实的就是充分发挥人大的作用，让人大更好地运转起来。
