原编者按：当前，党内基层民主创新实践正在全国各地蓬勃开展，为理论工作者深入开展党内基层民主建设研究提供了鲜活的素材。讨论这些探索，分析总结提升其做法，对于推进党内基层民主建设具有重要的理论和现实意义。2010年10月，中共中央党校党建教研部、全国党建研究会、中共巴中市委联合举办了第二届党内基层民主论坛，为理论工作者和实践工作者提供了一个相互交流的平台。我们选择了部分会议成果呈现给读者，希望有助于对此问题的思考。
一、改革正在步入深水区
讨论党内民主问题是大势所趋，也是继续推进发展党内民主的题中应有之义。为什么？道理很简单，就是因为我们的改革正在步入“深水区”。“深水区”至少有以下三个特点。
第一，在“深水区”，各种矛盾相互纠结，深层次的问题浮出水面，要求我们不是就问题去看问题，而是从发展的规律性上、一般性意义上和系统性上去看问题。从这个角度可以说，党内民主问题是一个典型的“深水区”里的问题。
第二，在“深水区”，深层次的问题也盘根错节，最后集中到一个最根本的点上，那就是党的问题。党的问题成了问题的关键。所以，在十七届四中全会决定中，我们又沿用了邓小平同志在20多年前就讲过的一句话，叫做“搞好中国的事情关键在党”。如果说20年前，老人家讲这句话，是出自一个政治家的高瞻远瞩，那么，今天就可以这样说，它已经越来越成为全党的共识。因为党的问题解决得好，国家的发展就可持续、就健康、就良性。党的问题解决得不好，国家的发展就不可持续、就不健康、就可能甚至为别人做“嫁衣裳”。这绝不是危言耸听。
第三，正因为进入“深水区”，所以才要求全方位的改革。这样一种全方位的改革，就要求积极稳妥地推进包括党的建设在内的政治体制改革。
“深水区”的改革自然风险也会增加，这种风险不但来自旧的体制和与它相应的旧的观念、旧的理论，还因为这种旧的体制长期运行，沉淀下了各种各样的既得利益。我们党不但要克服各种旧的理念、突破各种旧的理论，还要摆脱各种既得利益的困扰，才能把改革推向前进。因此，改革的任务越来越迫切，同时改革的风险也越来越大。从这一点上讲，我们决不可小看推进党内民主路途的艰辛。从这一角度看，我们必须说，改革是需要勇气的。
如果从这个大的背景来看各个地方在党内民主方面作出的尝试，我们就不能不由衷地对他们的改革创新表示敬佩。他们是走在改革前沿的先行者，需要鼓励、支持、帮助，当然我们也更需要向他们学习。
二、当前党内基层民主发展的特点
当前党内基层民主正在蓬勃发展。概括起来，大体有两个特点。
（一）在程度力度上，向系统的、整体的方向发展
党内民主创新，现在似乎是一个非常时髦的词语，但是落实到各个地方的具体实践上，情况却完全不同。在党内民主创新的旗帜下，实际上可以分成三种不同的类型。第一类是应付型。上面下达了某个任务，若是把上面的要求照本宣科地布置下去，大家可能不感兴趣，也不能调动下面的积极性，那就来点“创新”。“创新”什么呢？创新词汇，创新概念，以吸引眼球。但本质上仅仅是一种应付，没有任何实质的内容。这个打引号的“创新”不在我们研究的范围之内。第二种类型，可以称其为一种“做法”。“做法”就有创新的成分了：当中央或上级提出某方面要求的时候，想着要落到实处，于是就在实践中创新，确实是想出了一些办法，甚至可以说是高招。但是为什么我仅仅把它定义为一种做法呢？因为这种“创新”会因环境的变化而改变，会因领导人注意力的改变而改变。今天这样做，明天上面不强调了，他们可能就不再这样做了。这样的创新也是到处都有的，但缺乏可持续性。第三种类型，我把它称为模式。我所讲的模式，是指已经有了一套系统的东西，是很多因素连在一起的，有了自我滚动的能力。比如说如果是一种做法，它的推动力可能非常单纯，那就是一个地方的领导或者他手下的一个部门。但是如果一旦形成了一种模式，至少它的动力机制是复杂的。我们可以看一个成功的模式，它的动力往往在于广大的老百姓、广大党员的主动参与。为什么要参与？因为这种模式的发展和他们的切身利益密切地联系在了一起，即使你不去推它，它也已经有了自己的动力。模式就是从这个角度说的。我们关注的应当是地方基层党内民主创新中的这一类探索，我们有义务推动它的发展。
这种系统性的探索，也可以分成两个方面，一是把党内各种改革创新和各个方面创新一体化。比如说上面同意试行党代会常任制，一开始理解的常任制无非是让五年任期的代表的活动经常化。但是真要执行时才发现光这样显然不够了。既然让代表发挥作用，那这个代表是自己活动，还是有一个指导机构？这个机构应该摆在什么位置？如果仅仅是作为党委下面的一个部门，代表机构不成了党委的工作机构了吗？沿着这个思路继续思考：如果你是代表，同时又是官员，那不等于又把官员凑在一块了吗？这种代表、官员合二为一的代表构成方式，往往很容易使监督流于形式。如何防止这种现象？在这方面我们应当作一些什么探索？等等这些问题就随之提出来了。我举这个例子，是说党代会常任制改革启动后已经不再局限于某一点了，而是必然涉及党的代表大会的职能，党的代表大会代表的产生，以及党的执行委员会的决策、监督等许多方面的问题。我们所谓的模式，往往会在这方面做大量的探索。这是把党内民主方方面面的创新连起来一体化的一种方式。
还有一种类型，是把党内的改革创新和党外的以及社会改革创新连接在一起。比如说农村党组织要起作用，就得进入村委会。但是万一进入不了怎么办？这是一种现象。第二种现象，你进不了，它失去控制，结果整个村民自治也没有搞好，还给一些反对民主探索的人一个口实，说，你看看，村民自治如此乱象，说明中国人不适合搞民主，中国的文化里面就没有“民主”的元素，回过头来又否定村民自治，否定基层民主。如何使党的成员既进入村委会起作用，又防止其腐败呢？有的地方正在考虑村制模式的改变，即把村委会主任的决策权还给村民。比如，四川成都的村民议事会就是千方百计地扭转这种情况的一个尝试。这就是把党内的改革和社会上的改革、乃至于政府的改革连接起来了。
总体上说这样两个方向的改革，至少在我看来是可持续的、健康的、有前景的，我认为这正是我们要研究的重点。
（二）在创新点选择上，开始指向关键环节
在民主推进过程中，人们往往会随着实践的不断深化，对民主本身的认识也在不断深化，在刚刚实行民主的时候，对民主的认识往往非常简单。什么叫民主？在一个领导眼里，就是做决策的时候多找一些人，让民众掺和掺和，多听听大家的意见，乃至于有时大家的意见否定了我的意见，我也表示接受。你瞧，我多民主啊。实际上这个民主仅仅是决策环节的民主。还有人自以为吃透了西方民主的本质，认为民主就是一人一票。实际上他所说的只是民主选举。难道民主只是选举，或者只是决策吗？当然不是。民主体现在授权民主、决策民主、参与民主、协商民主，以及民主监督等等环节，所有这些环节环环相扣，共同构成一套架构，一个体系。改革开放初期，我们是要改变那套权力过度集中、缺乏民主的体制。那时可以随意从中选取一个突破点。但是改革发展到今天，已经找不到真正意义上的突破口了，因为各个环节已经相互纠缠，彼此牵扯进来，更加需要的是整体推进。其中理论上和实践上都认可的关键环节是什么？我认为是授权民主。如果这个环节的民主再不向前推进，其他环节的民主将无法继续推进。我们所研讨的案例之所以有研究价值，之所以说它代表了发展的方向，就是因为它不但在其他环节的民主上面做了大量的工作，而且也开始指向授权环节。所以我认为党内民主的实践确实在向纵深发展，如火如荼，轰轰烈烈。这是我对整个发展现状和趋势的一个评价，供大家参考。
三、党内基层民主发展中的问题
党内民主在发展，同时也在不断出现新情况新问题，需要我们去思考和解决。在我看来，最主要的问题包括：
首先，对基本理论缺乏系统梳理。改革有一整套原则，比如说我们要发展民主，是因为党内民主是党的生命，人民民主是社会主义的生命，这方面没问题。与此同时，我们也必须坚持党的领导。改革在向授权环节纵深发展，但是也必须始终不渝地坚持党管干部的原则。可是，真要向前推进改革，光有原则已经不够了，并且即使对原则，也还有怎么理解的问题。我们再向深处思考，就会发现确确实实存在着一些问题，需要我们从理论上加以系统梳理。比如说，要不要坚持党的领导？坚持党的领导是毫无疑问的，要不怎么坚持社会主义道路，要不怎么叫有序改革？但是在怎么理解党的领导方面，我们有的时候还是从旧的思路上理解。比如说我们党是由工人阶级先进分子组成的，我们党是有共产主义远大理想的，听起来对吧？但是如果从计划经济思维的角度理解，就麻烦了：你既然是最先进的、有更远大的理想，当然你说了算应该比老百姓说了算更好，你做主才能体现老百姓当家做主。这样一来，党的领导就变成了党代替人民当家做主。发展民主，由老百姓说了算的当家做主，立即就会和代替型的当家做主发生矛盾。目前在理论上并没有对这些问题进行细致的梳理，而是两套理论并行，存在着对一系列重大问题的两种不同看法。这两套理论本质上是以计划经济作为起点的苏联模式的那套理论模式解释和以市场经济为起点的这样一套需要发展的理论之间的矛盾。由于缺乏理论梳理，已经影响到党内民主继续发展，是改革受阻的重要原因。
其次，缺乏统筹全局的设计机构。改革开放之初，我们建立了体改委，那时候体改委当然很重要，但是在“摸着石头过河”时期还不如现在重要。为什么？因为改革已经进行到纵深阶段，迫切需要从更高的层面、从战略上加以设计，而当时“摸着石头过河”时还可以从具体的角度去突破。可现在没有了这样的机构。我们决策的制定经常是临时性集中几个部门的人凑成一个班子，大家都从部门利益出发，结果成了部门之间的讨价还价，这样的改革很难鼓励大家从全局利益角度看问题。我们现在确确实实缺乏像体改委那样的机构，而过去呢，我们又简单地把体改委当作政府的一个部门，和别的部门一样给它实权，导致它无法超然地从全局去设计改革，所以后来越缩越小，最后干脆就没了。缺乏超然于部门利益之上的、从整体上进行改革设计的机构，容易导致改革中部门各行其是，乱打仗，这是目前一个日见突出的问题。
再次，改革存在走向“碎片化”的可能性。因为没有统筹的机构，没有一个真正从全党、全局的角度去进行改革设计的职能担当机构，于是改革会理所当然地被认为是任务。既然是任务，自然会被分到各个部门去完成，结果改革就变成了各个部门的事情。当然，部门和地方的探索、创新，我们都应该积极地支持，但是如果仅此一条腿走路，就可能导致部门局部的改革代替整体的改革。一旦从逻辑上以为，局部的具体改革综合起来就成了一个整体的改革，改革便隐藏着极大的危险。如果以部门自己的改革代替全局性改革，能做到的最多只是使这个部门的运行稍微有效些，搞不好，可能还会为部门想办法多谋取一点审批权提供机会。更深层次的问题在于，各部门职能该不该改变，它和别的部门如何科学地配合，这些东西都没法研究。结果很可能是，所谓创新，只是给我们不科学的执政方式穿上了科学的外衣而已。这种改革，结果是无效的，还会让老百姓、普通党员对改革失望。这种改革“碎片化”的可能性是存在的，而且它的危险是巨大的，有可能使我们的改革权威下降，领导改革的执政党和政府失信于民。所以我觉得这是一个非常关键的问题，需要理论和实践工作者共同来思考。
最后，我想再强调一点，就是我们要积极推进党内民主的发展。第一，所谓积极，就是要主动担起责任，有强烈的使命感。巴中改革给人印象深刻的一点，就是李仲彬书记提出了一个“大家都上船”的概念。各级实践工作者，都是在船上的人。我们作为理论工作者，同样应该上船来承担自己应该承担的责任。共同撑起这条船，为使这条船能够顺利渡过急流险滩出主意、想办法。第二，要加强理论工作者和实践工作者的互动。基层党内民主实践在不断向前推进，但是也存在困惑。这个困惑就在于，一个地方的改革往往不可能一下就得到首肯。为什么？因为要考虑全局，要考虑一个地方的改革经验在别的地方是否适用，怎样降低推广的风险。要降低风险，很重要的一点就是理论工作者的参与。我们从理论上对这种实践加以探索，把它作为案例，进行分析、综合、提升，用理论工作者和实践工作者互动的形式和为领导层提建议、拿方案的形式，起到改革设计机构应该起的作用，这是一条非常现实的、理论工作者积极参与改革的具体路径。第三，着眼于改革的整体推进。现在到处都在创新，有很多创新，但是我们怎么关注这种创新？如果弄来弄去只是一些概念和某种做法，说老实话，我们的参与也太没有价值了。要善于判明什么只是一种做法，什么可能只是应付，什么才算有自己的系统想法和模式。我们只对第三种感兴趣，因为我们着眼于整体推进，因为我们懂得今天的改革已经进入了“深水区”，在这样一个“深水区”，我们要推进改革，就必须牢牢把握大的方向，把握解决基本问题的方式，重视从根本上解决问题的各种探索和创新。从这个角度讲，包括巴中的党内民主实践者，包括我们来参加这个会议的各个地方的代表，实际上都是带着自己的一种创新模式来这儿参加交流。因此，我期待着我们这个会能够产生积极的成果，能够起到对党内民主的改革创新朝正确、健康、可持续的方向发展做贡献这样一种作用。
作者：中共中央党校党建部主任、博士生导师
来源：《中国党政干部论坛》
