【论文提要】近年来学界热议的贤能政治，不同于中国古代的贤能政治，也和西方语境中的贤能政治相区别。它是要作为民主政治的替代性选择，自立为一种与民主政治比肩的政治模式。但贤能政治在实践上既无法离开民主政治单独存在，也难以与民主政治相结合，更无法取代民主政治，理论上则由于混淆了国家意志表达功能和国家意志执行功能而陷入困顿。本文按照上述理路，在已有讨论的基础上对贤能政治的主张进一步分析，并概括了该讨论带给我们的若干方法论启示。

【关键词】贤能政治 民主政治 国家意志 政治功能与行政功能

关于“贤能政治”，这些年来学界有不少讨论。实际上，围绕这个话题进行的探讨，绝不仅限于用人制度，而是广泛地涉及到政治体制和政治模式，涉及到中国的政治现代化如何向前推进等重大课题。随着讨论的进行，许多观点不断深化，思路日益清晰，这是富有意义而值得肯定的。但是，应当承认，时至今日，有些既涉及基本政治认知、也涉及中国道路、中国模式概括的问题，仍然有不够清晰的地方，需要在这里提出来，继续进行更加深入的探讨。

一、角度各异的“贤能政治”说

所谓贤能，从字面解，就是既人格高尚，又有能力。据此，贤能政治，就是让高尚而有能力的人掌握权力的政治。但是毫无疑问，当下人们讨论的贤能政治远非如此简单。每个概念的提出都有针对性，通常都围绕这样一些问题产生：它针对什么？包含什么内容？想回答和解决什么问题？从这个角度不难观察到，在我们考察的视域里，“贤能政治”理论在中国和西方都有一个发展过程，其间有很大变化，学界对这个概念的阐释也不完全相同。概括起来，至少有四种解读是可以独立存在的：一是主要建立在儒家学说基础上的中国古代贤能政治；二是梁启超在前者基础上进一步解读、发挥的贤能政治；三是英文中用“meritocracy”一词来定义的西方学者的一种政治主张，因被译为“贤能政治”，也在讨论中广泛使用；四是这些年国内学界热议的贤能政治。为叙述方便，我们分别称之为古解贤能政治、梁解贤能政治、西解贤能政治和今解贤能政治。

1、古解贤能政治

一说到古代贤能政治，人们头脑中首先映现的是禅让制。这往往也是贤能政治论者最津津乐道的典型。但严格说来，禅让只是理想的权力转移的一种描述，有若干个奉为佳话的传说，却并未形成“制”，可遇不可求。禅让制的理论基础是脆弱的，因为其前提是禅让者个人出于公心，愿意把权力转移给他认为贤能者，本身有把公权力当做个人馈赠品之嫌，难以落实为人们认可的常规制度。在古代中国，通常情况下，帝王是政治制度给定的条件，不在讨论之列。所以，从如何建立禅让制的角度解释贤能政治的不多。其后的问题才是传统贤能政治关注的重点：帝王不一定是贤能之人，需要启用“仁者”协助帝王管理国家，方能使统治得以延续。因此，古代贤能政治要解决的核心问题，是帝王如何启用好人和能人。其基本主张是，国家治理需要在道德上接近完善（最好就是完善）、在能力上强大的官僚。孔子强调“为政以德”作为儒家贤能政治的政治理想（《论语·为政》），孟子倡导“尊贤使能，俊杰在位”（《孟子·公孙丑上》）、“尊贤育才，以彰有德”（《孟子·告子下》）。汉武帝“罢黜百家、独尊儒术”之后，儒家思想逐渐占据主导地位，贤能政治的主张也逐渐制度化，在人才选拔方面建立了贤能推举制度和科举考试制度。正因为把治人者的素质放在极其重要的地位，有的学者指出，儒家的贤能政治是一种典型的“人治主义”思想。

2、梁解贤能政治

清末革新派人物梁启超对贤能政治有自己的解读。在各种新思想纷纷涌入中国、相互激荡的局势下，梁启超的革新思想深受来自两方面的影响。[1]一方面，通过日本学者，梁启超比较深入地理解了西方的自由民权学说，牢固树立了国民才是国家主体的观念；另一方面，痛感于国家的衰弱，梁启超又为力主强权与自由一体的国家主义思想所深深吸引，甚至一度宣称“专驰心于国家主义”。[2]这两方面的影响，使梁启超既坚持自由民权是民族主义的原动力，又主张“强有力政府”，即我们今天所说“强政府”，认为政府有责任通过对国家各项事业的规划、组织和领导，带领人民实现国家发展。他对儒家贤能政治的阐释比较突出地反映了他的理念。在梁启超看来，儒家提出的贤能政治并不像人们认为的那样脆弱、不堪一击。相反，他认为，儒家贤能政治可以摆脱“人治主义”的陷阱。摆脱的方法，就是以“多数人治”代替“少数人治”，即把民众，而不是少数的官僚，甚至不是天子，作为政治的骨干。当然，要防止民众因良莠不齐导致的乱象，首先要提高他们的素质。“儒家深信非有健全之人民，则不能有健全之政治，故其言政治也，惟务养成多数人之政治道德政治能力及政治习惯。”至于培养的手段，也即“仁义德礼等而已”。故此，蔡志栋博士把梁启超的贤能政治观称为“全民的贤能政治”。[3]

梁启超对儒家贤能政治的独到解读，未见得所有人都认同和接受。但至少表明，抱着“柏拉图和孔子都赞同将大多数人排除在政治权力之外的某种政治尚贤制”[4]的看法，来理解古代贤能政治，肯定是不全面的。在梁启超看来，贤能政治与民主政治并不互相排斥。

3、西解贤能政治

力主“贤能政治”的加拿大学者贝淡宁在他的著作中将英文“political meritocracy”和中文的“贤能政治”、“尚贤制”等概念直接打通，为西方人深化对中国政治的理解提供了一个有价值的视角。然而，西方社会中作为社会秩序再造方式的贤能政治，和目下中国语境下的贤能政治，有着两个重大的区别。首先，那里的贤能，实际上主要指能力（努力+才干），而“贤”的内容几乎不独立存在。与其说“尚贤”，不如说“尚能”。所以，准确的译法应该是“能力政治”、“唯能政治”或“尚能政治”。并且相比之下，过去常用的“精英政治”一词反倒更能概括“贤能政治”的实际内容。在中国，人们则往往把贤和能联系起来考虑，如一直使用的“德才兼备”、“选贤任能”等提法。这和西方谈论尚能政治的思路其实是很不一样的。

其次，西方概念中的“尚能”，虽然包括公权力应该由能人掌握的内容，但却远不是主要涵义。本质而言，这里所说的“尚能”，其核心是主张：国家和政府应当为有能力的人提供平台，让他们有更多的机会爬上社会流动性的阶梯，无论他们的出身如何。它针对的是西方国家长期的福利主义与追求结果平等的社会民主主义传统。与这一传统相反，“贤能政治”和上个世纪七、八十年代兴起的新自由主义相联系，强调发挥人的才干、智慧和潜能，强调竞争。在英国，尚能政治和撒切尔开始推动、并被布莱尔延续的公共服务业私有化进程相关联。如英国学者乔·特里尔所说：“在撒切尔主义下，贤能政治因而被描述为实用主义的解放性的社会问题解决办法，解决福特主义福利模式产生的性别不平等和产业裂痕。”到了工党时期，提出“第三条道路”的工党思想家吉登斯也一反工党的传统平等观，强调“机会平等”基础上的新自由主义，对尚能政治表示充分肯定。在《新工党现在在哪里？》中，吉登斯竭力主张，“我们应该渴望一个比现在更平等但更尚贤的社会……采取导致不平等的贤能政治途径则不可避免。”强调机会平等，强调人的能力的发挥，被认为是激励企业发展的手段。[5]

不难看到，中国传统的贤能政治和西方的尚能政治在理解上相去甚远。恐怕只在“精英政治”这个点上，两者才是相通的。但现在，这些认识都在“贤能政治”的旗下一并被纳入了讨论的内容。

4、今解贤能政治

这几年在我国引起热议的贤能政治，与上述三种含义都有所不同。诚然，具体说来，贤能政治论者之间也存在观点的差异，但他们体现的一个共同特点，就是有相同的针对性和相同的偏好。所谓针对性相同是指，论者都是在新一轮民主政治浪潮的冲击面前，针锋相对地提出主张，把贤能政治作为民主政治或民主选举的替代性制度进行设计。所谓相同偏好则是指，论者都肯定中国传统文化，特别是以儒家学说为核心的传统文化，认为贤能政治是这一文化的精髓，应当作为前述替代性制度的根本内容或核心内容予以发掘和继承。为和西方广义的“meritocracy”相区别，论者又把自己的主张称为“政治尚贤制”。从众多论者的阐述中可以看出，“选贤任能”、“选贤制度”、“政治尚贤制”等等提法，包括滤除其中贬义成分的“政治领导精英化”的提法，在中文里都是和“贤能政治”通用的。

论者强调贤能政治有两个关键因素，或说需要解决两个关键问题：一是政治领袖有超过平均水平的才能和品德；二是设计用来选拔这种领袖的机制。显而易见，对前一个问题，无论是赞成贤能政治观的学者，还是反对它的学者，在理解和解读上都不存在大的分歧。按照贝淡宁的说法，“贤能政治的基本观点是，人人都有平等的机会接受教育并为社会和政治做贡献，但不是每个人都拥有同样的能力做出知情的道德和政治判断，成为出类拔萃的人才。因此，政治的任务就是辨认出具有超常能力的人，让他们为公众服务。如果领导人表现良好，人们就会支持他。”[6]

今解贤能政治主要在第二个问题上有独自的立场，既区别于对贤能政治持否定态度的观点，也区别于前述三种贤能政治。论者主张建立一种不同于西方已有民主政治的政治模式。在民主政治条件下，政治领袖由民众选举产生，选择权在民众之手。而贤能政治则主张另建机制，这种机制“旨在通过考试和考察在基层政府工作中的表现来挑选和提拔公务员”。[7]虽然今天的贤能政治论者始终没有给贤能政治下一个能够反映他们共识的准确定义，但通观他们的主张，这种机制应该是贤能政治立论的初衷和要达到的目标。有的论者明确界定为“一个世界，两种制度”：“民主制通过选举挑选各级政府领导人，尚贤制通过考试和几十年的训练挑选政府各级领导人。”[8]

在对贤能政治的四种不同解读中，今解贤能政治是作为回答中国政治今后走向的一个方案提出来的，事关重大，理所当然地成为人们关注的重点，也是我们下一步要评论的中心。

二、贤能政治与民主政治

和任何概念一样，贤能政治概念的提出，有明确的对应物。如果仅仅指政治上的选贤任能，“贤能政治”不会这么引人注目。如前所述，贤能政治引起人们的广泛关注，不在于它强调掌权者应是贤能者，而在于它把自己定位成一种可以取代民主政治的模式，是比民主制度更好、更符合中国国情的制度。《金融时报》上的一则推荐语就是这样说的：“贝淡宁用通俗流畅的文笔提出了一个挑战传统思想的问题——民主还是尚贤。”[9]这就引出了一大堆问题：贤能政治和民主政治到底是什么关系？贤能政治作为一个和民主政治相对应的概念，是否具备足够的升华为制度的要素？贤能政治和民主政治比肩而行是否可能？回答这些问题，才能对贤能政治作出实事求是的评价。

1、贤能政治挑战民主政治

贤能政治既然意在取代民主政治，它首先针对的自然是民主政治存在的问题。所以，贤能政治论者无一例外地先要对民主政治、尤其是西方民主展开批判。

不能把贤能政治论者对民主政治的批判一概视为反对民主，更不能简单定义为对民主政治的全盘否定。事实上，他们只是对民主政治持比较强烈的保留态度。在这个基点上，论者对西方民主的否定程度往往不太一样。贝淡宁强调自己是要“将一人一票理想‘去神圣化’”，“将一人一票形式的选举理想‘拉下神坛’”，因为“选举民主不一定比政治尚贤制表现得更好”。[10]白彤东的立场也相类似，明确指出他“批评的核心，乃是一人一票的普选制。但是自由民主的其他成分，比如法治（宪政）、权利（自由）等，问题较少，可以基本接受”。[11]蔣庆则直言，“王道政治”优胜于民主政治[12]。

对民主的缺陷，加拿大学者贝淡宁在他的《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》一书中有比较系统的论证，具有代表性，并且为贤能政治论者广为认可。他的阐述主要从四个方面展开，同时也从这四个方面逐条论证，贤能政治有可能比民主政治更合理。为了加强论证的说服力，作者强调，他把客观存在的不自由、不公正的选举排除在外（典型如在世界民主化浪潮中出现的一些新兴民主国家，在那里，民主的制度化程度很低，选举不自由、不公正的例子不胜枚举），直言要批评的是自由和公正的选举的缺陷，而且以美国为例。他提出的主要论点是：

第一，即使自由民主国家建立了保护少数人权利免受多数人侵犯的制度，由于多数人缺乏作出知情的政治判断所需要的知识并有追求自己利益最大化的偏好，也会作出非理性的、错误的选择。[13]既是说，凭民主制度，不一定能选出贤能者，也不一定能作出最明智的决定。相反，民主选举往往选出目光短浅的掌权者。

第二，财富在民主政治中起支配作用，民主制度能够轻而易举地被财富精英的利益俘虏，从而出现“少数派暴政”。“只要选举被视为唯一的（主要的）选拔‘真正’决策者的方式，要在资本主义民主国家抗衡‘富有的少数派暴政’就是困难的，甚至根本不可能。”[14]

第三，在民主政体中，民选政治领袖服务于选民共同体的利益，却无人代表非选民如子孙后代和外国人的利益，因而避免不了会损害这些人的利益，产生“选民共同体暴政”。非民主制国家执政者不会遇到政府频繁更迭而长期执政，这可以使掌权者更能考虑长远问题，为子孙后代利益提供保证。

第四，竞争性的多党民主政治难以产生和谐的社会关系，“一人一票形式的全盘民主和竞争性的多党制可能恶化社会冲突，并永远埋葬和谐社会的理想。”[15]与此相反，儒家文化向来重视和谐，容易达成社会共识。

毫无疑问，西方民主政治的这四个问题确实存在。指出这些问题，有利于我们对民主政治的现状保持更加清醒的认识。但是，要在此基础上构建一种新的、具有替代意义的模式，仅仅把问题揭出来是不够的，还必须有针对性地提出解决问题的方案。恰恰在这一点上，贤能政治论者没有做出令人满意的回答。

我们来逐条分析一下。

关于第一条，多数人决定确有可能导致非理性的、错误的选择，可能让目光短浅者获得掌权机会，但并不意味着把“多数人说了算”变成少数人“选贤”就能解决问题。相反，许多事实证明，在多数人的参与被限制的情况下产生的“贤能者”，同样可能是目光短浅的。远的不说，在我国，在许多地方，由于长期GDP导向带来的短期行为，已经产生了资源过度开发、生态严重破坏、干群关系对立等一系列恶果，这是不争的事实。这些事实，不能为贤能政治提供积极论据。

关于第二条，论者提出的解决办法是限制资本家，认为这在选举民主的条件下不可能，而“政治尚贤制没有通过自由和公正的选举挑选政治领袖的需求，或许会更容易地将资本控制在政治权力手中，同时不牺牲支持创新和生产力的市场机制。”[16]这一看法，说得更直接些，提供的是一条限制民主、加强公权力的思路。这条路，人们不是没有尝试过。回顾历史，一些政权沿着这条路一步一步走向专制的案例屡见不鲜。贤能政治不能回答如何防止这种可能性。

关于第三条，如何让掌权者也代表非选民利益的问题，民主政治确实无法解决，也不是它要解决的内容。但它同样不是贤能政治所能够能解决的。论者提出的忧思，如：选民往往只自私地考虑自身狭隘的物质利益，而忽视了子孙后代和生活在国家边界以外那些受到政府决策影响的人们的利益；投票时追求狭隘的经济私利，会让缺乏代表权的非选民们面临灾难性的后果等等，在民主政治中出现了，在贤能政治中一样有可能出现。贤能政治并没有一套为非选民利益提供保证的机制。如黄玉顺所说，认为贤能政治天然能解决这些问题，这是建立在假设基础上的。[17]

关于第四条，论者秉持的是这样一个逻辑：今天整个世界都重视和谐；重视和谐就等于认可儒家文化；认可儒家文化就等于承认贤能政治有道理。实事求是地评价，靠这样的推论串起的逻辑有些粗糙，相互之间的关联非常脆弱，经不住严格的推敲。

除了上述四条，贤能政治论者还选择了其他一些方面对民主政治提出了质疑。例如，一些论者认为民主不足以克服腐败，有些民主制度腐败程度也很高。不过，这些论证都不足以为贤能政治提供支撑。因为，即使民主政治中的腐败是事实，也无法说明可以不要民主，更不能证明民主选举应该由选贤制度来替代。而且有更多的事实表明，如果说民主制度不一定能防止腐败，那么，把消除腐败的希望寄托在掌权者个人素质上的贤能政治，同样也很难防止腐败。

贤能政治论者指出的民主政治的问题，概括一下，实际上可以分成三类：一类是并非所有民主政治都存在、而只是在美国存在的问题，例如政治机关和行政机关的分立，使美国政党的作用很大，政党扭曲民意的可能性也随之增大。而在英国，两个机关的协调性强，这方面的问题则相对小些。第二类是所有政治都存在，而不是只有民主政治才存在的问题。这些问题是人类政治要共同面对的，也是激励民主政治不断完善的动力。第三类才是民主政治本身具有的问题。但即使这类问题，也要靠完善民主制度、而不是靠用贤能政治取代民主政治来解决。

总之，贤能政治论者剖析了民主政治的问题，不少方面还体现出鞭辟入里的深刻。但与此同时，给出的解决这些问题的办法却是乏力的，尤其难以证明，贤能政治是解决这些问题的最佳答案。

2、贤能政治与民主相结合

如果说，仅靠对现实民主政治的批判难以确立一个与民主政治并立的贤能政治，那么，当贤能政治论者试图建设性地构建贤能政治的框架时则进一步发现，实际上把贤能政治作为民主政治的对立面来设计是没有出路的，民主是现代政治无法绕过去的东西。

在这种情况下，论者开始探索贤能政治和民主的结合。一些论者一方面言之凿凿地要把贤能政治打造成民主政治的替代物，另一方面又表示这不是反对民主，而是反对那种“心照不宣地认为选举民主是挑选政治领袖的唯一合理方式”的理念。有的论者还申明自己没有要贬低民主的意图，而是“强烈支持实施选举民主的国家进行民主选举”。[18]有的论者强调，贤能政治只是在没有实行西方自由民主制度的国家，可以作为民主政治的替代品。贤能政治本身也可以部分吸收民主制度的优点，贤能政治和民主政治两者之间可以相互学习，取长补短。

对于为什么贤能政治可以与民主政治相结合，如何取长补短、实现二者的结合，一些论者提出了自己的见解。唐皇凤博士强调贤能政治和民主政治并不矛盾，认为“相较于民主政治，贤能政治是在承认‘主权在民’的现代制度框架下，重点解决治权拥有者的基本资格和遴选标准问题，具有与民主政治互补的制度功能。”他把二者的结合方式设想为：“在现代民主政治的基干和框架下，嫁接传统贤能政治的有益部分，建立程序规范、过程透明的干部选拔制度，使得选贤任能的过程具有更强的可测度性与客观性、公开性与公正性，选拔的过程与结果更容易接受人民的监督以及法律制度的规约”，并称之为“新贤能政治”。[19]白彤东特别主张弘扬孟子的贤能政治思想，把这一思想概括为“主权在民，治权在贤”，认为基于这一思想构建的民主与贤能成分结合的混合政体，可以解决民主政治缺贤能而贤能政治少民主的问题。

可以想象，如果贤能政治和民主政治真能结合，这种结合不外乎两种形式：一是以民主政治为基，吸收贤能政治的若干主张；二是以贤能政治为基，吸收民主政治的若干因素。但是，恰恰是这种结合，会把贤能政治带进非常尴尬的境地，这种境地又回过头来说明，其实这两种结合逻辑上都是不成立的。

我们先来看第一种结合：以民主政治为基的结合。

以民主政治为基，可以解释成是民主政治为主，贤能政治为辅，贤能政治是民主政治的补充。两者的辩证关系，道理上听起来无疑很完美，但这种完美是建立在这样的假设上：民主政治中缺乏对贤能的要求，因而需要从贤能政治中吸取营养。然而事实是，民主政治并不排斥和反对选贤任能。相反，民主政治本身就包含着对贤能的要求。甚至在贤能政治论者的著作中，我们也不难找到这样的例证。例如贝淡宁谈到：“美国开国领袖承诺某种形式的民主，但他们也赞同政治制度的设计应该以选拔拥有高超能力和美德的统治者为目标。”[20]这种对掌权者能力和才干的要求，后来还在西方文官制度中得到了严格的规范。19世纪美国通过了文官制度一系列法案，就是把原来由政党控制的大量官员拿出来，凭能力进行考任，就是“坚决要求更重要的官员，如各科、处的长官，海关和国内税收官员，邮政局长，甚至在很多情况下各局的长官，都按其胜任能力来挑选”。[21]英国文官制度明确规定，文官晋升的考试和考查，一般包括下列十个项目：知识面、性格、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏程度、监督能力、热情程度和行为道德。一切公务人员都须自觉遵守《荣誉法典》中规定的职业道德，像司法人员一样，给任何人以公正严明的形象，以免引起公民对公务人员的怀疑，使国家、政府的威信受损。显而易见，民主政治中并不缺少对贤能的要求。

所以，承认民主政治为基，就等于承认民主政治才是现代政治的基本框架，最多是需要更加重视选贤任能而已。贤能政治“结合”到民主政治中去的实际结果是贤能政治“化”入民主政治，既无法自立，更谈不上成为民主政治的替代品。

我们再来看第二种结合：以贤能政治为基的结合。

以贤能政治为基，可以解释成以贤能政治为主，民主政治则被碎分成单个的因素，对付贤能政治遇到的不同问题。这种“结合”把民主矮化为纯粹的技术手段，使得民主在解决最重要的体制性问题如合法性、权力约束等问题时，显得无能为力。正如刘京希所评价的：“尽管贤能政治的主张者，也试图在其中掺入一些民主的因子，以稀释其人治的本色，但这并不能够在根本上扭转贤能政治以“选拔任命”、精英治国为基调的人治性质。”[22]这一点，在贝淡宁的建议中表现得尤为明显。贝淡宁承认贤能政治最大的问题有三：腐败、僵化、合法性不足。但他不认为这三个问题都和民主相关联，而是认为，腐败和僵化问题可以通过其他非民主的措施来解决，剩下的合法性问题，才不得不借助于民主。值得玩味的是，此时贝淡宁提出的民主解决方式，竟然是“公投”。“公投”是不是一人一票？如果不得不承认一人一票，那就等于说，这个方案是用一人一票的方式来解决贤能政治的问题，而贤能政治又是建立在对一人一票否定和取代的基础上的。至此，我们很遗憾地看到，贤能政治的逻辑链是断裂的。

所以，以贤能政治为基的结合，是以民主矮化和碎分化为前提的结合，是用一些民主形式为贤能政治提供装饰的结合，很难看作是真正的结合。

3、贤能政治为中国提供的药方

贤能政治论者既想创立一个能和民主政治分庭抗礼的政治模式，又很实际地认识到，这个模式，如果没有民主的支撑，便难以立足。对这些方面反复权衡，他们设计了几种具体形式，作为中国贤能政治的制度框架。其中最有代表性的是蔣庆的三院制模式、白彤东的两院制模式和贝淡宁的“上层尚贤，中层实验，下层民主”模式。

三院制模式的基本内容是：国会由三个独立的议院组合而成，其中庶民院的议员根据西方民主议会的模式和程序选举产生；通儒院议员由国家通儒学院和民间儒家机构推举，然后根据政治经验以及儒家经典知识考试结果和低层议会试用期间的考核表现选拔录用；国体院议长由孔府衍圣公世袭，议员由衍圣公制定历代圣贤后裔、历代君主后裔、历代历史文化名人后裔、社会贤达以及道教界、佛教界、回教界、喇嘛教界、基督教界人士产生。

两院制模式的基本内容是：国会设立两院，一个叫下院或人民院，由直接民选产生；另一个叫上院或贤能院，议员由智力与道德出色的人所组成，可以通过三种互不排除的方式产生：一是较低层级向较高层级推选，二是考任，三是配额，即把席位分配给那些在政治事务中表现出色并且愿意献身于公共事务的人。贝淡宁最初也曾经主张两院模式：选举产生的民主院和考试选拔产生的贤士院共同组成两院制国会。

无论是三院制模式还是两院制模式，本质上都是想让选举产生的代表和各方面杰出人物的代表（贤能者）平等地成为权力机关的两部分，削弱一人一票选举产生的代表的权力而加强各界精英的权力。但是，就制度而言，这些建议不过是把西方国家的议会制与我国现行体制杂糅在一起，并无制度性的创新。分成两类代表本来就是民主政治包含着的内容：在西方国家是上院（参议院）议员和下院（众议院）议员，在中国则是人大代表和政协委员。特殊性仅在于，我国认定政协不是权力机关，而是人民团体。

有别于上述两种模式，贝淡宁提出了一个新的思路。他强调，任何把选举产生的机构和选拔产生的机构并列的模式，最后的结果都是前者挤掉后者，或是把后者边缘化。[23]因此，他主张放弃在上层把民主和尚贤结合起来（即“水平模式”）的努力，建立基层民主、上层尚贤的模式（即“垂直模式”）。贝淡宁进一步把这一模式归纳为“上层尚贤，中层实验，下层民主”。

这种模式显然也存在不少值得商榷之处。首先，“上层尚贤、基层民主”的概括不准确。基层民主，莫非意味着上层不需民主？上层尚贤，莫非意味着基层不强调德才兼备？论者明显不是这个意思。相反，论者自己一再辩称，上层领袖的选拔，也要更多地引进民主方式，而基层干部应该具备足够的能力和水平，才能带领经济社会发展。如此说来，这个概括确实是简单化、绝对化了。其次，从改革角度看，政治体制本身具有整体性和系统性。基层民主不断深入，推进到一定阶段，必然要求民主向更高层级扩展。在一个政治体系中，很难长期保持一种一部分有发达的民主、另一部分则不要民主的失衡状态。对此老百姓概括得很精彩，叫做“下动上不动，动了也白动；上动下不动，不动也得动”。再次，体制中上下不一致、不协调，会沉淀出既得利益，加剧体制内部的冲突和内耗。论者自己也承认，“政府高层往往缺乏权力和驱动力去代表创新者进行政治斗争，对抗受到威胁的强大利益集团的反扑。”[24]实践中，在一些地方，政治体制改革试点曾经如火如荼、卓有成效，后来却萎缩后退、寿终正寝，究其根底，很重要的原因在于此。

三、贤能政治观的理论困顿

综上所述，可以肯定地说，贤能政治迄今并没有找到一种可行的形态，能够助其独立而成制度，也就谈不上作为民主政治的替代品，和民主政治一起走向政治市场供人们选择。一个根本原因是，贤能政治在理论上对国家功能有误识，同时又缺乏实践的支撑。

1、国家政治功能和行政功能的混淆

国家是一个客观存在的政治机体。美国政治学家古德诺对国家的行为有透彻的分析。在他看来，国家“在进行政治活动之前，必须建立或形成国家或主权者的意志。而如果这种意志会导致政府行为的话，则国家或主权者的意志形成以后，就必须得到执行。”[25]他把对国家意志的表达和执行两种功能，分别定义为政治功能和行政功能。两种功能的实现都需要特定的平台和人才。但功能不同，对平台和人才的要求也肯定不同。

古德诺指出：“政治的功能关系到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志的问题。也就是说，它必须解决主权问题和政府问题。”“政治的功能不仅与决定谁将表达国家意志有关，它还与决定采取何种方式表达这种意志有关。”概括讲来，迄今已有的国家意志表达主要是两种形式：第一，国家属于帝王，帝王代表国家，拥有国家主权，决定政府组成及其职责。第二，人民是国家的主人，主权在民。在人民主权框架下，政治功能包括制宪、立法、司法、政府官员选举等等。“像政治功能这样如此复杂的功能，是不能由任何一个或任何一套特定政府机构行使的。”[26]

在分别担负着政治功能和行政功能的两个平台上，进入者都是掌权者。但是，不同的平台，因授权关系不同，对掌权者也有不同的要求。在现代政治中，国家意志是全体国民的意志。这种意志最后要落到若干权力机构和人身上，国民就必须向他们授权。只有通过这种授权，掌权者及其机构手中的权力及其行使才会得到认可，即我们所说的，获得政治合法性。这是多数人向少数人的授权，通过选举、公决这些投票形式体现，作为解决政治合法性问题所做的制度安排。国家意志形成之后，进入执行阶段。为使国家意志得到有效执行和贯彻，需要建立一系列机构，招募大量公务人员，赋予他们权力。这是第二次授权，是代表国家意志的机构和掌权者把权力分派给执行者，是少数人向其他人的行政分权。建立机构，通过考试等形式招录能力强、有才干的人员，都是围绕提高执行效率所做的制度安排，讲究的是权力运行的科学性、有效性。其特点，一言以蔽之，就是选贤任能。

贤能政治主张选贤任能。但它不只是主张在第二次授权、履行行政功能的阶段选贤任能，而且希望把这套机制运用于国家意志表达和执行的全过程，运用于全部掌权者（既包括公务员，也包括政治领袖）的选择之中。这就把国家意志表达功能和执行功能混淆在了一起，势必带来一系列严重问题。

一是功能紊乱。政治功能和行政功能既泾渭分明，又关系密切。政治功能要解决的主要是合法性问题，行政功能要解决的则主要是科学性和效率的问题，两者不能偏废。不可否认，两种功能有相辅相成的作用：合法性强，自然有利于行政效率的提高，而行政效率越高，越容易获得民众的认同。但是，这种互动只说明它们之间的关联度，却不是互相取代的理由。越来越多的案例表明，用提高行政有效性的方法来掩盖政治合法性问题，药方是错的。贤能政治论者自己也承认这一点。譬如，他们看到，经济增长的目标很难总是和执政合法性的增强相一致。而且，在当今时代，用行政功能代替政治功能的风险在明显增大。在民众对做主有更高的诉求时，若只是用增强有效性回应他们，很难保证执政者不跌入“塔西陀陷阱”。

回眸历史，可以使我们对这个问题的认识更加清晰。很容易发现，在中国古代，确实存在贤能政治。之所以如此，有其特殊原因。皇权社会在正常运行状态下不需要人们考虑合法性问题。国家是帝王的私家财产，表达国家意志是帝王的专有权力。在这种情况下，怎样使这样一个庞大的帝国有效运行起来，才是人们关注的重点。贤能政治正好是用来解决这个问题的，于是能盛行不衰，中国也由此发展出了一整套以科举制为代表的令人称羡的制度。随着皇权的废止，情况完全变了。中国开始创建现代国家，人民成了国家主人，国家意志表达的问题重新被提出。人民代表大会制度、政治协商会议制度、民族区域自治制度、基层自治制度等，都是探索过程中取得的重要成果。改革开放，确定实行社会主义市场经济，利益-权利导向的动力机制逐步建立，国家意志表达的问题又遇到了新期待、新要求。执政党非常清楚地感觉到需要从过去的代替型民主向更高民主的转变，认识到“领导和支持人民当家做主”是不可阻挡的发展大趋势。

毫无疑问，我们对自己的制度要有信心，大可不必崇拜和照搬西方人解决国家意志表达的体制和方式。在古德诺看来，“人民主权”的实现形式本来就多种多样。在英国，体制不“保证人民或他们的代表有制定政策的权力，并委托支付的附属机关去执行，但是这个体制却保证人民的代表以及作为一个整体的人民有权否定他们所不赞同的政策，并保证在一旦表述这种不赞成时，掌握政府的人必须让位于其他更符合民意的人”。[27]在美国，则是民众选出立法机构，决定政策问题。同时，行政首脑作为最高执行者，也由民众直接或间接民主投票产生。只是在政党的操纵下，“政治活动的实际形式不在于制定一个内定的候选人名单，而在于使之无效”。[28]但是，可以肯定的是，用选贤任能这种主要用于解决国家行政功能的办法来替代国家政治功能，甚至把它夸大为一种政治模式，以为这样就是找到了解决中国政治问题的途径，不但行不通，还却会误导我们的改革，把我们的体制置于极大的风险之中，殊不可取。

二是制度错位。根据表达国家意志和执行国家意志两个逻辑建立的授权关系和责权关系，都要由制度来保证。这些制度各有自己的服务对象，不能错位。例如，考任制只能用于实现国家的行政功能，却不能实现国家的政治功能。谁考得好，谁就有可能更好地执行国家意志，这说得过去；但谁考得好谁就有权表达国家意志，则是无论如何都说不过去的。其实，贤能政治论者也意识到官员考任制的有限适用范围：“关键的差别在于：西方的考试是被用来挑选公务员而非政治官员的，前者的任务是执行民选官员做出的决策，后者则有权就影响政治共同体的广泛议题做出决策。”[29]但是在对贤能政治进行制度设计时，论者却有意无意地忽略这个关键性的区别，甚至把它理解为只是东西方政治观念的不同，似乎以为，只要把选择行政官员的方式扩大到政治领袖的选择，就可以解决问题。有的论者对此信心十足：“或许100年后，高层政治领袖应该依靠考试和考核低层政府政绩的方式选拔产生或许成为人人皆知的常识，那时我们可能会感到纳闷，人类怎么会傻到竟然相信一人一票是挑选政治领袖的唯一方式。”[30]遗憾的是，只要稍有一点政治学常识，就可以断言，这种想象中的前景是不存在的。国家意志表达先于政府执行，保证行政效率的制度不能用来作为对政治机构的要求。古德诺指出：“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民。”[31]贤能政治观则在本质上体现的是行政对政治的控制。关于这一点，唐皇凤博士说得对：“贤能政治不能取代民主选举而成为现代政治的基本形式，而是需要在现代民主法治的基本制度框架下才能更好地发挥其积极作用。”[32]不过这样一来，贤能政治就完全失去了作为一种新模式与民主政治比肩的资格。

三是论证失据。政治功能与行政功能各有自己的逻辑。贤能政治把两种功能相混淆，也就导致了逻辑上的不严谨，论证失据。在许多地方，贤能政治论者都是在用行政功能的逻辑思考和论证政治问题。即是说，提出的问题事关合法性，得到的却往往是关于有效性的回答。例如，论者谈到以经济（GDP）增长为主要考核内容的干部提拔激励机制，认为它使杰出才能的干部脱颖而出，这样的层层提拔，等到了中央一级的时候普遍具备了“非常卓越的（与选举民主的领袖相比）经济理解和管理能力，而社交技能在晋升至政府高层所需要的更深刻和更丰富社交关系网方面有特别的帮助作用，这些关系网也非常有利于政策的实施”。[33]

论者特别喜欢举的一个典型案例是某部选拔秘书长的故事，曾在许多场合反复引用。这说明论者确实把这个案例当做支撑其贤能政治观的重要佐证。我们不妨照录如下：“首先，进行提名程序，参加者包括退休干部，那些获得最多提名的人会进入下一阶段。接着是考试，包括如何成为优秀秘书长等问题。参加考试的有十多人，之后这个名单被压缩到5人。为确保过程公平，试卷会被公示，供所有人评判结果。接着，是以部长、副部长和大学教授组成的考核小组进行的面试。为确保透明和公平，为秘书长工作的普通干部也在房间里，他们也有机会监督整个过程。成绩最高的三位候选人进入下一轮。人事部门率领考察组调查候选人的政绩和品德，而且重点会放在品德上。考察得分较高的两人被推荐进入下一轮。最后的决定是由拥有投票权的12位部长组成的委员会做出的，候选人必须获得至少8票才能胜出。如果第一轮投票达不到所需票数，部长们会继续讨论，直到2/3的人对一个候选人达成一致意见。”[34]读到这里，想必不难看出，这个例子，实际上是一个典型的行政官员的选拔过程，没有出国家意志执行者的范畴。它除了说明我们在做实干部的德才兼备标准方面确实做了大量有价值的探索之外，既不能用来论证，若表达机构的掌权者也以这种方式产生有无不妥，也不能说明，把这个选拔机制用于选择所有掌权者时会带来什么样的导向和效果。

2、新加坡模式的误读

在贤能政治论者用来论证其主张的国家层面的案例中，新加坡是被引用最多的例子。因为李光耀曾向全世界推介：“新加坡实行贤能政治，这些人就是通过自己的品德、才干和辛苦工作脱颖而出的。”论者也借着这个说法，把新加坡作为成功的贤能政治典型来推广：“过去几十年，新加坡已经逐渐形成了选拔政治领袖的严格和复杂的机制。搜罗优秀人才从学校开始，他们辨认出有前途的学生，为将他们培养成为未来的政府领导人做准备。”[35]对新加坡模式，贤能政治论者不吝溢美之词，甚至直接把它说成是“选举民主的替代选择”。[36]的确，在新加坡的治国经验中，有不少特点、长处与贤能政治论者的观点、主张非常契合，例如经济的成功，对儒家思想的坚持，对亚洲价值观的推广，选拔和培养治国人才的一整套方法和制度等等。但是，尽管如此，新加坡却并非贤能政治论者心目中的贤能政治模式。新加坡的成功，也只是说明一个重视人才的国家和执政党多么富有远见卓识，并不为贤能政治成为与民主政治相比肩、相抗衡的政治模式提供更多的依据和支持。其原因有二。

第一，新加坡政治体制的底色是西方多党制。新加坡允许自由组党，允许多党平等竞争，并按照每五年一次的大选结果组织政府。政治运行的这些规则都和西方民主政治国家一般无异。区别只在于，人民行动党长期处在一党独大、无人匹敌的地位，这使得这个党能够比较从容地把党的理念和主张深深地植入社会。而李光耀所说的贤能政治，实际上只是对人民行动党用人理念和建立之上并不断精细化的育人用人制度的概括。或许更准确的说法是“选贤任能制度”。新加坡秉持的理念是“民主+贤能”，而不是把贤能和民主对立，以贤能政治代替民主政治。在人民行动党控制下，新加坡强调民主的有序性，防止民主过滥，但不限制民主本身。“贤能政治”是被放在民主政治制度之内作为一个亚范畴对待的，是对一党独大式民主政治的有益补充。如果非要在民主政治和贤能政治之间作一个非此即彼的选择，那么毫无疑问，新加坡是民主政治，而不是贤能政治。正因为此，有的贤能政治论者对新加坡的“西方式民主+贤能”模式持保留态度，认为“在从英国殖民统治时期继承下来的民主选举制的基础上建立单一政党的尚贤制，这本身或许就是一个错误。”[37]显然，贤能政治论者更钟情于不存在政党竞争的“政治尚贤制”。

第二，新加坡的成功之处恰恰在于它把政治和行政分得很清楚。人民行动党认为，和其他领域的人才相比，掌权者应该是更优秀、更顶尖的人才。人们希望从政者有更高的素质。因此，新加坡不但重视行政人才的养成，也强调政治人物的品质。例如对总统候选人，新加坡规定了严格的资格要求，如“诚信、品德高尚、有良好声誉”等等，而且必须是至少曾任职3年以上的内阁部长、大法官或议会议长，或“承担其他类似崇高职务和责任的德高望重者”。人民行动党注重培养自己的骨干，注重把各个领域的优秀人才网罗到党内，建立了一套极其严格的选人制度。但是，对于政治人才的使用，无论是执政党还是政府，新加坡都是严格按照政治功能和执行功能的逻辑来进行的：政治领袖通过民主选举产生，于是推举他们参加大选，通过竞选活动，不断提升与民众打交道的能力；公务员遵循公务员制度，实行考任制和考核晋升制，于是要求他们保持政治中立，一般不参加政党，级别越高越严格。可以断言，无论现在还是将来，新加坡都不存在因为强调选贤任能而为“贤能政治”另建一个和民主政治不同的机制的任何可能。

四、几点方法论启示

关于贤能政治的讨论，议题涉及范围广，内容丰富，可以延展我们的思考，使我们从中获得不少有益的启示。

第一，讨论本身所具有的积极意义毋庸置疑。从理论上讲，贤能政治本来要强调的是贤能者治国。但一讨论起来，涉及的问题则广泛得多，且都是我们今天推进国家治理现代化必须回答的重大问题，如怎样从传统政治文化中吸收养分，如何理性看待民主与民主政治，国家治理体系和治理能力的构建应当坚持哪些理念和原则，等等。针对这些重大问题，持不同观点各方论辩攻防，相当程度地深化了人们的认识。在当下全社会心态普遍浮躁的情势下，虽然人们能够接触到五彩纷呈、花样翻新的各种观点，但通过严肃的思想反复交锋得以深化的，却仍然稀有。单是这一点，已使讨论显得格外可贵。就实践而言，在贤能政治的议题下出现的许多方案和设想，至少进一步完善了行政权力掌握者的选拔原则、选拔标准，更加重视他们的贤与能，为如何更好地、更高水平地执行国家意志提供了制度化方案。可以这样说：当贤能政治把自己限定在国家意志执行的范畴时，它体现出了相当的真理性。只是当它试图把自己的设想和方案扩展到国家意志表达范畴的时候，才出现了越来越多的问题。

第二，从时代背景来把握贤能政治的讨论。贤能政治的议题，恰恰是在由传统政治向民主政治过渡的背景下提出的。过渡状态的不稳定性，是时代的特点，也是我们今天思考问题所应有的一种自觉。在过渡状态下，必定会遇到许多前所未有的新情况新问题。我们可以试着对这些新情况新问题进行解答，但如果急于把这些认识固定下来，甚至急于提炼成“模式”，其结果往往适得其反，很可能使我们的认识走向不严谨、不科学。如果这个认识固化的过程还有公权力来助推，那么，其中的风险无疑更会大大增加。这是理论发展最应当防止出现的状况。但愿贤能政治不在此列。

第三，在批判和吸收的问题上力戒偏激。我国属于后发展国家。后发优势之一，在于能够研究别国已经走过的道路，吸收和借鉴别人提供的经验和教训，寻找其中的普遍规律性，把它和我们自己的世情国情党情相结合，探索出体现自己特色的道路。这就需要对别人的东西进行批判性的吸收。之所以突出“批判”，是因为在吸收别人好的经验的过程中，很容易产生因盲目崇拜而全盘照搬照抄的现象。强调这一点十分必要。我们看到，已经有不少发展中国家在这方面吃了大亏，至今忍受着后遗症的折磨。但是，因此而转向全面批判、全盘否定，实践中发展成盲目排外，则同样是一种走偏。从这个角度不能不说，有些贤能政治论者由反对一人一票制度而声称贤能政治是民主政治的替代品，恐怕就错在这里。

注释：

[1] 岳强博士在《过渡时期的政治选择：梁启超贤能政治观述论》一文中对此有系统考察。文载《学术界》2017年第7期。

[2] 梁启超:《南海康先生传》，《饮冰室合集·文集之六》，北京：中华书局1989年版，第83页。

[3] 蔡志栋：《梁启超和“全民的贤能政治”》，载《爱思想网》2015年10月25日。

[4] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，第135页。

[5] 英国学者乔·里特尔在《作为经济寡头统治的贤能政治——新自由主义制度下“平等”的市场化》一文中对西方学者讨论贤能政治的情况作了系统概括。吴万伟已将其全文译出，并发表于《开放时代》2014年第3期。本段中的引文引自该文。

[6] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，第21页。

[7] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，“前言”第32页。

[8] 同上书，“中文版序言”第26页。

[9] 见上书插页。

[10] 参见贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版。他在该书序言中对自己的主张有系统的概括。

[11] 白彤东：《主权在民，治权在贤： 儒家之混合政体及其优越性》，《文史哲》2013年第3期，第13页。

[12] 《专访蔣庆：王道政治优胜于民主政治》，《新浪网》“新史记”栏目，2015年4月7日。

[13]  [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，第10-15页。

[14] 同上，第30页。

[15] 同上，第47页。

[16] 同上，第31页。

[17] 黄玉顺：《“贤能政治”将走向何方？——与贝淡宁先生商榷》，《文史哲》2017年第5期，第5-19页。

[18] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，“中文版序言”第12页。

[19] 唐皇凤：《为新贤能政治正名与辩护》，《探索与争鸣》2016年第8期，第68、70页。

[20] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，第54页。

[21] [美]F·J·古德诺:《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第66页。

[22] 刘京希： 《构建现代政治生态必须祛魅贤能政治》，《学术与争鸣》2017年第8期，第78页。

[23] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，第150页。

[24] 同上，第175页。

[25] [美]F·J·古德诺:《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第5页。

[26] [美]F·J·古德诺:《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第16、20、25页。

[27] [美]F·J·古德诺:《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第82页。

[28] [美]F·J·古德诺:《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第86页。

[29] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，第69页。

[30] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，“中文版序言”第27页。

[31] [美]F·J·古德诺:《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第14页。

[32] 唐皇凤：《为新贤能政治正名与辩护》，《探索与争鸣》2016年第8期，第69页。

[33] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，“中文版序言”第20页。

[34] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，第152-153页。

[35] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，第21页。

[36] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，第20页。

[37] [加]贝淡宁：《贤能政治——为什么尚贤制比选举制更适合中国》，中信出版股份有限公司2016年版，第24页。