【论文提要】体制比较是我们获取知识、探索政治经济社会发展规律的重要方法和手段。古德诺在他的经典著作中不但运用比较方法提出了许多精辟见解，而且多角度地阐述了体制比较的方法论。他关于从人性出发来认识政治体制的可比性和相似性的思想，关于法定制度与法外制度互动的思想，以及对政党作为法外政治组织在政治体制中的定位、功能和作用的认识，对于我们今天探寻政治发展规律、深化体制比较研究仍有指导价值。
【主题词】体制比较 政治行为 政治组织 法定制度与法外制度
不同体制之间的比较研究，已经成为我们获取知识、探索政治经济社会发展规律的重要方法和手段。我们熟知的政治学者亚里士多德、托克维尔、古德诺、布赖斯等，都是政治体制比较研究的高手。十九、二十世纪之交的美国著名政治学家古德诺在他广为流传的经典《政治与行政》一书中，不但熟练运用比较方法，阐发了一系列精辟的见解，而且对体制比较的方法论多有论述，至今仍对我们有深刻的启迪。特别是他提出的基于人性来研究体制、在体制内外因素的互动中把握政治的思想，以及沿此对政党现象条分缕析得来的认识，对于我们今天开展体制比较研究，都具有相当的现实意义。
一、体制比较的出发点：人与人性
在不同体制间进行比较，常常会遇到一个困惑，即，考察到一个体制时，何以判断什么可以比较，什么不可以比较，什么样的比较是科学的，什么东西拿来比较不可取？尤其在研究目的具有明显应用导向的情况下，更是如此。譬如，人人都承认新加坡防止腐败方面做得好，经验之一是实行“高薪养廉”制度。认同者强调其反映普遍规律，不认同者则认为只适合新加坡特殊国情。人人都认为新加坡人民行动党长期执政是一个奇迹，肯定者认为它体现了东方政治文化的优越，否定者则认为它仍然是一个过渡形式，早晚还是不得不倒向西方民主。又譬如，苏联计划经济模式的失败是人人都看到的现实。但论及失败的原因，一些人认为是由于它误读了马克思对共产主义和社会主义的设计，另一些人则认为，计划经济理论上没有错，只是在对手段、步骤、进度的掌握上出了问题。可见，在同样的事实面前，由于意识形态取舍标准不一，人们的观点也是可以南辕北辙、莫衷一是的。
在取舍标准不明确的情况下，如果再加进个人的好恶，更会给研究增加混乱。目前我国社会中一涉及对别国政治体制评价就会冒出来的情绪化的左右互怼，大约就是一种活生生的体现。诚然，防止个人好恶给研究带来影响，学者自身保持清醒、理性的态度非常重要。有许多研究者的小故事可以说明这一点。例如我们前面提到的英国政治学家布赖斯，在进行比较研究时选取了六个国家，有美国、加拿大、法国、澳大利亚，甚至有瑞士、新西兰这样的小国，却没有英国。不是布赖斯不爱国，而是他清醒地认识到，研究者也有感情，会受情绪的影响。“我是一个不列颠的国民，并且在立法院中及内阁中过了四十年的政治生活，现在虽要竭力地至公至正批评本国的政治，世人也不能信我无所偏见的”。[1]]虽然就研究者个人而言，保有这种品质难能可贵，但对多数人来说，这却并非解决问题的路径。要求从事比较研究者统统只研究别人而不研究自己，恐怕既也不现实，亦非科学。
古德诺为解决这一问题提供了一个重要的出发点：人性，人的天性。他告诉我们，正是有了人性这个基点，体制比较才成为可能。他指出：“人类的政治生活在很大程度上取决于人性的事实，即人为人类这一事实。”[2]他强调，“人类毕竟在任何地方和任何历史时期都是人类，人们的各种政治组织因此必定基本上具有相同的目的，并且必定会为了满足这些目的而普遍地采用同样的方式。”因此，“可以相信，不同的民族在同一智力和道德阶段上所具有的真正的政治制度，会表现出很大的相似性，就是在那些政府外部状态很不相同的地方也是如此”。[3]我们可以拿后来布赖斯的说法作一比较，他更加明确地把人性作为政治学研究的基础：“政治学所以取得科学的性质，是因它以人类天性的倾向为研究的永久基础。所以政治学在实际上的价值，在乎能够说明并决定人类天性的倾向，和人类为指导团体生活所创造的制度之一切关系。”[4]“人类社会的现象也有一个一成不变的‘成分’或‘元素’，可以作为一切‘社会科学’的基础。这就是‘人类的天性’。一切平常的人总有相似的感情和欲望。他们可以为同样的动机所激发；他们的思想又有相同的程序。”在他看来，“‘人类的天性’实在是社会现象和政治现象之变化不测的潮流中一个基础的、常在的‘要素’；一切普通的原则都借此决定。”[5]“人类的天性既是一个固定的要素，其动作方面有几种原则，虽不能如自然科学的那样精确，也是能够确定出来的”。[6]不难看到，在这个问题上，古德诺和布赖斯的观点和逻辑都同出一辙。
从人性或人的天性出发，听起来是一个古老得不能再古老的常识，似乎用不着再强调，其实不然。在许多情况下，这个常识也往往是一个永恒的课题，是一副可以不时用来校正我们思考方向的罗盘。我国改革便是典型一例。回顾我国改革历程，最深刻的变化正是由我们在关于人性方面的理念变化带来的。当我们沿用苏联人对马克思主义的解释，把人对利益的追求当做剥削阶级思想来克服，并设计了一套计划经济的模式来建设社会主义的时候，我们发现，这个“社会主义”其实是缺乏动力的。而当我们终于发现人对利益的追求是出自本性，应当尊重人的这种本性、允许人们正当地去追求自身利益的时候，社会主义便和市场经济实现了结合，改革开放的动力机制得以形成。改革开放本质上是回到人性，把激发人的天性作为推动社会发展的动力。
在经济领域，思考利益问题不能离开人的天性，在政治领域，思考权力问题同样不能离开人的天性。应当承认，芸芸众生中不乏品德高尚、勇于牺牲自我者，这些人掌握权力无疑会给国家和社会带来福祉。但是，在长期面对权力的情况下，无论什么人，受诱惑的一面都会逐渐显露，此乃人的天性使然。公权力是集合的权力，能够把人的能力放到很大。巨大的权力即可用来为公，也可用来谋私。为公自然可嘉，但如何防止谋私？即使不谋私，又怎样杜绝权力滥用的可能？我们长期对这个问题缺乏认真而深入的思考，因而长期忽视了对权力的约束和监督，既没有在理念上予以足够的重视，更没有从制度上寻找到根本解决的办法。改革开放以来，情况则不同了，我们越来越深刻地认识到，权力是需要制约的，不受约束的权力是会腐败的。这些年，我们提出的最响亮的口号之一，就是“把权力关进制度的笼子里”。从认识论而言，这是回归常识，回到了本源。
不是有了人性这条基线，体制比较的所有问题便都一清二楚了。但是，有了这条基线，就有了理论和逻辑借以立足的出发点。可以这样说：立在这个基点上，并不能保证得来的所有观点和看法都正确；但立不到这个基点上，肯定会和正确的认识渐行渐远。明确这条基线，其重要性盖在于此。
二、体制比较的观察点：法内与法外
进行体制比较研究，既要关注体制本身，更要关注体制之外，这是古德诺提供给我们的又一个重要方法。
一般而言，既然是体制比较，人们首先会注意那些用法律和制度的形式规定下来的成形的东西。但是，这样的比较，往往使我们更多看到的是不同。英国和法国相邻，但制度看上去迥然相异：英国是王国，而法国则是地道的共和国；美国和英国同为盎格鲁-撒克逊国家，却一个为君主立宪制，一个为联邦制。如果简单认为共和制因对封建制度否定得更彻底而一定比君主立宪制更进步，那就很难解释为什么英国政治显示的是长期稳定，而法国政治则以起伏动荡为特点；如果认为联邦制中总统的权力一定比集权制国家要小，那就很难理解为什么小布什看上去要比布莱尔强势。和中国比较也是如此：中世纪欧洲各国和1840年前的中国都被称作“封建社会”，但是此封建与彼封建的区别怕是判若云泥。显然，仅仅限于对法定制度形式进行比较，研究根本无法继续深入下去。
为什么出现这样的情况？古德诺为我们指出了问题所在。他认为，一个运行起来的政治体制，往往同时存在法律之内的东西和法律之外的东西。用法律规定下来的是法定制度，同时也有一个法律没有规定下来或无法规定的法外制度在运行。这两个系统同时存在，彼此补充，彼此影响。不能简单地认为法定制度肯定比法外制度影响更大，其实有时法外制度反映的才是真正的政治生活，法定制度反倒是人们对客观存在的一种认可和描述。长期形成的习惯、观念、文化，一刻不离地影响着人们的政治活动，却不一定在制度上有明确显示。所以，人们若只是重视法律制度内的正式文本体现出来的东西，那是片面的。古德诺指出：“同法定的制度一样，法外的制度也决定政府体制的特点。甚至事实常常是这样，法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大。”[7]在古德诺看来，在这方面，以英国的内阁制为例，最能说明问题。英国自有了议会之后，内阁成为国家权力的真正核心。不考察英国的内阁制，根本无从知晓英国政治体制的实际运行。但是，虽然事实上内阁在18世纪就已经出现，这个概念却到1900年才第一次见诸英国议会的布告，1937年才出现在英国的法律中。在长达一百多年的时间里，内阁制只是在法外存在。
古德诺强调，正因为实际存在的法外制度，貌似不同的体制之间才有了更多的相似性。这是一个非常深刻的论断。我们到处可以观察到各具特色的政治活动：在英国，工党过去主要是通过把大量的工会会员以集体党员的形式吸收到党内，来保持对工人阶级的控制和工人阶级对工党的支持。后来在社会分层多元化、中间阶层发展起来的情况下，工党开始离开传统，越来越强调对个人党员的吸收。在瑞典，通过“哈普森民主”这种形式，政府领袖、政党领袖和各界精英定期协商，共同参与经济社会发展重大问题的讨论，提出对策建议。在日本，政府推广企业文化管理，通过加强劳动者对企业管理的参与，协调劳资双方的矛盾。还可以举出更多其他例子。这些政治活动在各国各具特色，而且最初在法律制度中都没有规定。但我们不难在其中找到共同点：一个政治体制，总是千方百计地把尽可能多数人的利益诉求和利益表达纳入现有制度，推进社会整合。“正是由于不同国家的实际政治体制有这种相似性，人们才有可能用抽象的方法去考察国家。正如假使具体的马不彼此相像，我们就无法抽象地去设想马一样，如果具体的国家之间不存在巨大的相似性，撇开我们所熟知的具体的国家的例子，我们就无法设想国家。国家这个抽象的概念不仅可能，而且确乎已被所有的政治学理论著述家所领会。”[8]
对实际存在的法外制度的研究，就是对真实政治社会生活的研究，即对人的实际行为和活动的研究。它们会进而促进对政治组织和政治力量的研究。这是对前述从人性出发进行体制比较研究这一观点的进一步延展。人是社会动物，人的政治活动往往以政治组织、政治力量的形式出现。因此，古德诺认为，“对各种政治力量的活动和作用进行研究，一般会使叙述更正确更确切。”[9]古德诺生动描述了政治力量与政治体制的互动：“一种体制才刚刚采用，各种政治力量就会立刻开始去解释它和修正它，直到实际上的政治体制变得与宪法本身所缔造的体制相比面目皆非为止，而老百姓对此却一无所知。随着时日的推移，体制中实际上发生的变化无疑将会被人民所认识，于是这种变化就会被正式的宪法所吸收。但是，实际的政府体制可能在法定的正式政府体制被改变之前很久就被改变了。”[10]这种互动，至今仍然在各国不断上演。古德诺对布赖斯的美国研究给予很高的评价，最重要的理由是，他认为，布赖斯对美国政治体制的研究被公认做得“最好”，就在于他在自己的国家习惯于从成文法的背后去考察政府体制，并将这种习惯用于观察美国。毋庸说，托克维尔同样当得起这种称赞。
谈及制度背后的因素，就不能不说到政治文化。其实，古德诺所谓“法定制度之外的东西”，指的主要就是政治文化。由于人的天性相同，遇到政治问题时的态度、取舍、思考也有许多方面相同，这是政治活动本质相似、可比较的基础。但长期生活在同一环境下的人，受环境等各种因素的影响，会形成一些不同于其他群体的观念和认知，这种不同，又是政治体制在形式上有差别的原因。政治文化体现的就是一个社会长期形成的关于政治体系和政治问题的态度、信念、情绪和价值的总体倾向。“政治文化”是阿尔蒙德1956年提出的概念，在古德诺及其同时代人那里尚未出现。不过从古德诺的著作中，不难看出他对法外制度的分析，实际上大量都属于政治文化的内容。政治文化不但对政治体制有决定性的影响，而且使这种影响增加了确定性和可测性。关于这一点，布赖斯后来讲得明确：“文明的程度既然进化到有艺术、文学、政治制度的时候，‘理智’自然能够作‘行为’的指导；以致举动的顺序可以确定，而在一定情形下的行为亦可以大概地预测得着。”[11]政治行为和政治活动的规律之所以可以探索，就是这个道理。
三、政党：法外制度运行的典例
原则总是抽象、灰色的。唯其运用于现实得到检验，才见精彩。古德诺关于体制比较的许多重要观点对后来的研究有很大的影响，一个很重要的原因是，他把这些观点运用于自己的研究，得出他人不及之识。对政党现象的分析，既是其中最精彩的一部分。
政治为什么需要政党？按照古德诺的看法，政治组织是人们越来越多地参与政治活动的一个逻辑结果。但是，“有时，这些政治组织可能会充分地体现在法定的正式政府组织中；有时，而且事实上相当经常地并不体现在其中。”[12]政党正是处在法律制度之外、又在政治体制之中发挥作用的政治组织的典型。古德诺从任何国家都具有的政治和行政两种功能来解释政党现象。他论证道：国家的运行分为两个部分，即国家意志表达和国家意志执行。国家意志表达是国家的政治功能，国家意志的执行是国家的行政功能。一方面，两种功能不同，不能混淆，须分由不同的机构来掌握；另一方面，也正因为它们不同，国家作为一个整体，“政治功能与行政功能协调一致是绝对需要的。”[13]而“要使政府协调地运转，就必须找到某种使国家意志的表达和执行协调一致的办法。如前所述，这种办法在政府体制内部不能找到。所以，必须到政府以外的一些法外的制度中去寻找。事实上，可以在政党中找到它。政党不仅担负起了挑选在政府体制理论中是表达国家意志的机关的成员，即立法机关的成员的责任，而且担负起了挑选执行这种意志的人员，即执行官员的责任。”[14]
政党虽然为现代国家运行所需，政党作用的大小，却依政治功能和行政功能协调需求的大小而定，并无一定的衡量标准。在美国，政治机关和行政机关分立，立法机关和政府行政机关的许多负责人都是选出来的，相互之间的协调要靠法律制度外的力量来解决，因而美国政党的作用很大。在英国，行政机关在立法机关内部产生，两个机关的协调性强，这方面对政党的需求就相对小些。在瑞士，也存在许多政党，但由于瑞士有强大的公决制度，许多事情通过公决来解决，于是，按照洛厄尔说法，“这个制度本身在许多方面趋向于减轻政党的重要性而增加政党的稳定性”。因为公民投票能够“分解政治问题，从而使人民避免对执政党的整个政策作出单一的评判”。[15]
美国典型的“三权分立”政治模式，造就了美国政党作用的强大。美国要把政府建在民众控制的原则之上。“正是由于采取了这种原则，就要求必须采取选举官员和经常选举的原则。因此，终于制定了政府所有重要官员都要选举产生，并且他们的任职期限也比较短的规定。一开始是立法机关选举国家（或州）中央政府的主要官员，而人民拥有选举其地方代表的权力。后来，民主选举的原则被一股脑地用于所有官员，一直到大约可以说是在本世纪（指19世纪——引者注）中期的时候，实际上所有的大小国家官员，无论是中央还是地方（后者包括城市官员），都由整个国家（州）的人民或该官员在其中拥有管辖权力的地方的人民选举产生，短期任职。”[16]“这种极端松弛和分散的行政体制，是不能协调政府体制中表达和执行国家意志的功能的”。“要在这两个功能之间达到必要的协调，政府制度外的政党就派上用场了。政党组织必须保持强大并相对地持久存在才能完成需要它做的工作。”[17]“如果不是对政党有这种坚定的忠诚，我们的政府早就会被一群组织涣散、各行其是，无法无天的官员所充斥。”政党“之所以应当长期存在，是因为没有哪次选举能在政府的决策机关即政治机关，和政策执行机关即行政机关之间造成协调的关系。”[18]
政党的突出特点是它的工具性。但政党过于强大，可能会异化它作为工具的性质。已有历史实践表明，对政党活动缺乏管束，可能助长政党自身成为目的。古德诺引用洛厄尔的话描述了这种可能性：“对民主的历史大致一瞥，就应该足以使我们明白，在一个大国中，人们作为一个整体，是不，也不能真正地进行统治的。实际上，我们是由一些行动多少受公意指挥，但又从未完全受公意指挥的政党来统治的……公意总是要或多或少地受到政党关系的歪曲。”[19]在美国，强大的政党引出了政党分肥制。古德诺指出，政党分肥制在促进美国这种松散体制中政治和行政协调的同时，也“有助于使政党成为一种目的，而非一种工具。”[20]这会直接导致妨碍国家意志表达的后果。因为“当它被运用于政府委任的官员时，它严重损害了行政效率”。[21]
要防止政党从工具变成目的本身，“政治对所谓的政府行政的控制不应超过必需的限度”，“如果超越了，国家意志执行中的普遍的行政效率以及人民表达国家意志的能力都将不可避免地大大降低”。[22]那么，这种控制以何为“度”？在美国，答案是行政权力集中。古德诺认为，美国的行政权力集中“防止了下级官员成为政治性官员，因为它剥夺了他们的自决权力并把他们的行动置于上级的掌握之中。因此，为了在政治与行政的功能之间达到前面所说的那种非常重要的协调，把下级官员置于政党控制之下是不必要的，有党对总统以及各部部长的控制就足够了。”[23]1883年美国通过《彭德尔顿法》，其核心就是把大量行政官员剥离出来，不由选举产生，而实行考任制，旨在集中行政权力，提高行政效率，同时也有效地减少了腐败现象。
不难看到，古德诺对政党的定位、功能、作用的分析，对后人深化政府正式系统和非正式系统的关系、静态政治系统与动态政治系统的关系以及政党与公权力的关系等等研究，都是典型范例，至今不失其意义，值得反复品味。
【作者：王长江（1956——），中共中央党校一级教授，深圳创新发展研究院资深研究员，第十二届全国政协委员】
注释：
[1] [英]詹姆斯·布赖斯：《现代民治政体》，吉林人民出版社）2001年版，第7页。
[2] [美]F.J.古德诺：《政治与行政》华夏出版社1987年版，第4页。
[3] 同上，第4页。
[4] [英]詹姆斯·布赖斯：《现代民治政体》，吉林人民出版社）2001年版，第9页。
[5] 同上，第14页。
[6] 同上，第16页。
[7] [美]F.J.古德诺：《政治与行政》华夏出版社1987年版，第1页。
[8] 同上，第5页。
[9] 同上，第3页。
[10] 同上，第2页。
[11] [英]詹姆斯·布赖斯：《现代民治政体》，吉林人民出版社）2001年版，第14页。
[12] [美]F.J.古德诺：《政治与行政》华夏出版社1987年版，第4页。
[13] 同上，第58页。
[14] 同上，第57页。
[15] 同上，第108页。
[16] 同上，第55页。
[17] 同上，第60页。
[18] 同上，第59页。
[19] 同上，第80页。
[20] 同上，第62页。
[21] 同上，第61页。
[22] 同上，第25页。
[23] 同上，第64页。
