中国基层民主发展的基本动因，可以从两个角度总结：其一是社会经济发展。经济社会变迁既为公众的民主参与提供了需求和动力，也提供了能力和空间。其二是政府的领导和直接推动。中国基层民主发展的基本进程是政府主导的，表现为政府不仅设计了基本的法律规则体系，而且一直致力于直接的民主动员。在民主进程中，虽然基层政府仍然存在种种不适应、不协调，但政府的直接推动作用必须给予正视。一定意义上可以说，基层民主能有目前的进展，是政府领导并直接推动的结果。不论农村的村民自治还是城市的居民自治，都是由政府直接组织推动的。政府推动的基本方式有若干，如抓试点、抓经验推广、抓政策制定和法律体系建设等等。与西方社会的基层民主相比，这是中国基层民主的重要特征。所以，人们在表述民主过程中两者关系的时候，通常说：政府是主导，群众是主体。
政府的主导作用，主要表现为政府是基层民主活动的“组织者”。基层政权、公民个人、自治组织、各类民间组织和法人团体，都是基层民主政治的利益相关者。群众的主体地位是在政府的组织、协调、引导下展现发挥的。基层民主是当代中国经济社会条件下政治发展的客观结果，也是中国共产党领导中国现代化建设的自觉选择。人民当家做主，是党的执政目标。发展基层民主政治，是实现人民当家做主的基础性工作，是建立高度民主政治的重要组成部分。但是，实现人民当家做主的历史过程，不是一个自发的过程，需要组织和领导，承担这种组织领导工作的是党和政府。正是从这个意义上理解，党和政府在基层民主发展过程具有主导作用。
从原则上说，政府的主导作用和群众的主体地位并不冲突，而是相辅相成的。但是，在具体的民主实践中，怎样处理政府主导作用和群众主体地位的关系，使政府主导作用和群众主体作用都得到很好发挥，却是一个很难处理的复杂问题。
政府的主导作用和群众的主体地位之间的关系，在道理上似乎容易说明白。一般情况下，很少有人会认为，发展基层民主不能让群众发挥主体作用。也很少有人说，推进基层民主不需要执政党及其政府的组织领导。但是，在实践上，特别在具体的基层工作中，面对一些具体的权力和利益问题时，哪些事情归属于“政府主导”的范畴，哪些事情归属于“群众主体”的范畴，往往难以分解和处理；在具体的民主实践中，主导和主体分别怎样发挥作用，运用什么程序来发挥作用，往往出现分歧和矛盾。村民自治过程中，党支部和村民委员会的矛盾，上级政府与村级组织之间的矛盾，党政组织和村民的矛盾，就是在这个领域中展开的。在实际工作中，一些基层干部把党的领导片面理解为党组织直接指挥群众组织，在农村就是“支部书记说了算”。这样的认识显然不对，而按照这样的认识来“主导”，则更加不对。本人认为，党组织领导基层民主政治建设，主要是领导群众制定民主政治的规则，并监督保证这些规则的运行，让各个方面的社会组织充分发挥作用，共同推进经济社会发展，而不是直接代替群众决策和直接管理各种具体的社会事务。
基层政权建设是基层民主建设的重要部分。政府在组织推动基层民主的过程中，也在锤炼和提高自身。换句话说，基层民主建设本身也直接推动了基层政府的改革。基层政府改革需要通过基层民主建设来提供动力。特别是现在的乡镇改革，需要与村民自治相适应，需要在与群众的互动中建立动力机制。以往的乡镇政府改革，主要是上级政府发动，基层改革的动作在很大程度上是迫于上级压力。但是，上级的压力没有形成持续性的机制，而乡镇政府又缺乏内在的改革动力。因此，一旦改革运动的暴风骤雨过去、上级的检查验收结束，往往又出现逆转。这是中国基层政府改革的“顽症”。本人认为，基层民主的推进，是解决这个顽症的有效方式。如果基层政府的改革被置于基层民主建设的框架之中，基层政府的运转被牢牢地置于民主体制之内，民众对于基层政治能有效地监督和问责，那么基层政府改革就获得了最重要的动力资源。
群众参与是基层民主的精髓。在基层民主发展的大舞台上，群众应该是主角，在基层社会管理中真正发挥决定性作用，而不是任凭摆布的演员。因此，尊重人民群众的主体地位，是保障基层民主的关键；群众能不能成为真正的“主体”，是检验“真民主”还是“假民主”的核心标准。在近年基层民主发展过程中，人民群众的主体作用不断凸显，主体地位不断巩固。但是，在当前的基层工作中，是否要坚持群众的主体地位、如何坚持群众的主体地位，仍然存在很多问题。有的基层干部认为，中国农民的文化水平和民主意识都不够，不懂得什么是民主，实行村民自治为时过早。这种观点常常以贿选、宗族势力和黑恶势力干扰等例证，来说明农民搞不好民主。在刚刚实行村民自治的时候，这种观点影响尤大。但是，经过这些年的工作实践，对于村民自治过程抱持肯定态度、特别是对于农民的民主参与能力持肯定评价的基层干部越来越多，这是一个令人鼓舞的变化。本人认为，出现这样的变化主要可以归结为这样几个原因。其一，政府坚定不移地推进基层民主，坚持民主执政的方向不动摇，提高了基层干部对于基层民主的理解和信心。其二，群众的创造性表现教育了基层干部。基层民主中的若干制度创新，如“村民委员会”的组织形式、“村民代表会议”的组织形式、“海选”产生候选人的方式，都是农民群众创造出来的。农民具有巨大的制度创新能力，在经济发展中是这样，在政治发展中也同样如此。第三，基层民主的良好治理效果教育了基层干部。基层工作的实践显示，用民主的方式处理问题，矛盾就容易化解，风险就容易规避，群众就容易满意，干部就容易获得群众信任。因此，有的同志虽然心存这样那样的疑虑，但是在具体处理问题时，还是承认：“现在农民懂的越来越多，和农民打交道要用新的方式，要讲法制，要运用民主方式”。对于基层工作来说，民主不仅是党领导人民群众当家做主的目标，也是解决现实生活各种复杂问题的手段。可以说，基层民主正在获得更加广泛的认同，其发展已经进入一个不可逆转的进程。
坚持人民群众的主体地位，并不意味着政府放弃规制和引导。首先，民主进程本身需要政府履行管理规制的职责，这种需要根本上是人民群众的需要。基层自治并不意味着政府可以置身事外。村民自治发展的过程显示，农民需要政府的管理引导，特别是选举中出现纷争、村庄管理中出现不同利益群体冲突的时候，农民迫切需要政府的介入和规制，以获得秩序和公正。农民群众的一些不满，往往不是因为政府管得多，而是政府没有管或者没有管好。其次，群众需要训练和提高。对群众来说，民主自治从制度上说是一个全新的东西，推进民主的过程也是一个训练和提高的过程。如有少数农民片面理解自治，在选举中提出不切实际甚至有违法律的承诺和口号，表明这些农民不了解“公民”的权利和责任、缺乏正确的民主政治观念。这些问题的解决，需要依靠民主的不断发展，需要依靠群众在民主实践过程的素质不断提升。
经由选举授权来确认政治合法性被认为是现代政治的重要特征，是民主宪政体制的内在基石和外在标志。群众在民主进程中的主体作用，应该首先通过选举体现出来。在中国，选举是人民代表大会制度的基础，也是人民群众行使国家权力的一个主要体现。县乡人大代表的直接选举，属于基层民主的工作领域。但是，对于中国基层民主的发展来看，在选举方面存在比较多的问题。本人认为，选举缺乏竞争性，是现阶段选举中的主要问题。选举缺乏竞争性的根本原因，不是群众不愿意参与，而是选举体制有缺陷。具体来看，是政府组织领导选举过程中的制度安排和工作方式有问题。观察基层的政治生态，可以发现种种与体现群众主体地位不相适应的现象。有些地方的民主活动在目标定位上有问题，不是从基层群众实际需要出发，而是政府部门为了达标、出政绩、出亮点而搞形式，致使许多所谓民主活动成为花架子，实用价值小，群众参与率低。特别是从选举过程来看，存在着政府“过度主导”的问题，甚至控制选举，使得选举缺乏竞争性。候选人的竞争基本上流于形式，非常突出地存在于基层人大代表的选举中，而且较为普遍。法律规定的选民和代表提名候选人的权利无法真正落实。有的用一些限制条件阻止选民或代表联名提名；有的将提名时间安排得很短，使选民来不及提名、候选人来不及宣传自己；有的迫使被提名者公开表态拒绝接受提名等等。很多候选人用于选举竞争的材料只是一份简历，选民无从比较和判断，也无法知道候选人的基本立场、工作热情、责任感以及为他们争取权益方面的能力。从政府决策过程来看，存在着代表作用被制度安排制约的问题，人大代表的作用没有充分发挥。代表本身也有“参与”不通的问题。在决策过程中，代表的工作更多的是进行表决，而不是提案和审议。一大部分是由于非专职的代表没有时间、精力、能力和条件履行其代表职责。也正是由于缺少选举竞争的过程，很多代表们往往只把当代表看作组织给予的一种荣誉头衔，而没有意识到所肩负的重任。所有这些表现都说明，中国基层民主发展的质量还存在比较多的问题。目前的基层民主还不是高质量的民主。
本人认为，实行基层民主与坚持党的领导没有矛盾。基层民主归根结底是创新和改进政府管理体制的要求，而不涉及国体意义上的政治体制。初步的经验研究表明，村民自治实施得越好，农民对于党和政府的领导管理越认可、也越信任，政权的合法性程度也越高。有关学者进行的数据调查显示，在村民自治运行比较好的地方，农民对于实行乡镇长直接选举的兴趣就降低。是否实行基层民主、是否扩大基层民主，所涉及的问题是如何选择党的领导方式，而不是要选择是否坚持党的领导。那种认为在基层引进民主选举会导致所谓的多米诺骨牌效应的看法，一方面是海外某些人士的一厢情愿，另一方面是国内一些思想僵化者的庸人自扰。党的领导的基石是国家政权，而不是对具体社会事务的管理和调节。党的领导是主动地制定国家运行、经济发展和社会生活的制度规则，而不是被动地应付各种无法预测的社会政治事件。党组织放弃对于具体社会事务的控制管理，有利于更好地实现对于国家政治生活的领导。
实行基层民主是促使基层干部树立科学发展观和正确政绩观的制度措施。发展观是否科学，政绩观是否正确，硬指标就是看发展和政绩是否有利于人民的福祉、社会的安定、国家的长治久安、党的领导的长期稳固有效。缺乏基层民主所造成的客观效果是，基层干部既逃避了民众的压力和监督，也免受来自中央的压力和监督，成为上下两种力量都难以管束的一个权力主体。在这种情况下，地方政府和基层政府出现的许多问题，往往要由中央来背包袱，甚至要由中央为违法乱纪的干部承担政治责任。在这个意义上，中央与民众的利益根本一致，而这种一致性需要通过有序有效的民主参与来体现和保证。否则，这种一致性就会通过主观上直接针对基层、客观上而针对现有的管理体制乃至针对中央的民众抗议活动来体现，或者是通过特定情况下中央接二连三的应急处置来保证。而无论是频发的基层冲突、还是中央的被动处理，显然都不是国家长治久安的治理之道。通过发展基层民主，可以为解决地方政府在施政中既偏离中央要求又违背基层民意的问题，奠定制度基础和政治文化基础。
