云南省农村贫困具有贫困面广、贫困规模大、贫困程度深、脱贫致富难的特点，是中国扶贫攻坚的主战场之一。同全国同步，云南省的扶贫也是从1980年代中期开始的，至今23年来取得了显著成效。全省农村贫困人口从1985年的1212万人，减少到2000年底的1022．1万人，到2007年底又下降到596．5万人；贫困人口总数在全省农村人口中的比重由1985年的40．1％下降到2000年底的28．5%，到2007年底又下降到19．3％左右。80个扶贫开发重点县农民人均纯收入，由1985年的150元，增加到2000年的1103元、2007年的1999．8元。贫困地区的基础设施和农民的生产生活条件得到有效改善，农村经济社会明显发展，广大贫困农户的自我积累和自我发展能力逐年增强。

当前，云南省的扶贫开发工作已经转入解决温饱和巩固温饱并重、改善基本生活条件和提高人的综合素质并重、政府主导和社会参与并重的新阶段，既面临着难得的机遇，也面临着严峻的挑战。当前和今后一段时期，要坚持统筹城乡发展和开发式扶贫方针，牢固树立“大扶贫”理念，分类指导，连片开发，以整村推进、产业开发、劳动力培训转移、异地搬迁为重点，加大对革命老区、“三江”（金沙江、澜沧江、怒江）沿岸地区、人口较少民族地区、边境民族地区和特殊贫困地区的扶贫力度，创新工作机制，加快推进贫困地区经济、社会、生态全面协调可持续发展。

一、23年来的扶贫开发历程简述

改革开放以前，由于全国、全省人民都处于贫困状态，政府和社会都没有扶贫的能力。特别是，由于封闭，一直拒绝国际社会对我们的道义性的扶贫请求。党的十届三中全会果断地抛弃“以阶级斗争为钢”、“无产阶级专政下的继续革命”等理论与路线，把党的工作转到了以经济建设为中心上来，首先通过农村家庭承包经营责任制，一举解决了全国人民吃饱饭问题，接着是推进城市、工业、商业的改革，经济搞活了，收入增加了，国力增强了，于是扶贫便提到了党、政府和社会的议事日程。自1980年代中期开始，大规模的扶贫便在中国大规模的展开了。

第一阶段，以解决绝对贫困户温饱为主的扶贫（1985——1990年）。

1984年，中共中央书记处政策研究室制订划分贫困的标准，是以县为单位，按前三年（1981——1983年）人均口粮（其中稻谷主产区200公斤、稻杂参半区175公斤、杂粮主产区150公斤）和人均纯收入120元来度量的。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组办公室成立，并对国家重点扶持的贫困县划分标准，作了新的规定：一般贫困县人年均纯收入150元以下，民族自治县150——200元，老革命根据地300——350元。按此规定，国家确定的重点扶持贫困县（国定贫困县）计328个，各省、区确定出由省资金予以扶持的贫困县（省定贫困县）计371个。

按照1986年云南省的贫困划分标准，即以县为单位人均收入一般地区不足150元、少数民族自治县不足200元的县，共26个国家重点扶持县，另有15个县为省重点扶持县，合计确认云南省的贫困县为41个，贫困人口1212万人，贫困发生率（贫困人口占农村总人口的比率）40．1为%。1994年《国家八七扶贫攻坚计划》中，云南省内国家重点扶持县增加到73个，另有7个县为省重点扶持县，合计为80个。在扶贫开发过程中，为保持政策的连续性，中央和省一再宣布：贫困县如果摘掉了贫困帽子，原有的扶持政策一律不减。

1988年，云南省政府立项，由省委农村工作部、省政府扶贫办和云南省社会科学院联合组成课题组，完成了《云南省41贫困县脱贫致富战略研究》，比较全面、系统地提出了扶贫的战略、政策和策略。由于课题研究的主持人之一的董恒秋同志，当时任省委农村工作部部长兼省政府扶贫办主任，课题组提出的扶贫的战略、政策和策略，自然而然地转化为了省委、省政府及有关部门的扶贫行动。

这一阶段的主要扶贫措施之一是解决“食不裹腹”的温饱问题，又称为“温饱工程”。这是因为，解决吃饱饭问题，既是绝对贫困户的强烈要求，也是一个国家、社会的基本责任。进入新世纪，以解决吃饱饭的温饱工程，增加了解决“住不避风雨”的住房问题，被称为“安居温饱工程”。

此外，这一阶段还着力进行了农田小型基本建设扶贫、乡镇企业扶贫、农副产品加工业扶贫、普及义务教育的扶贫、乡村道路扶贫等，也都取得了不同程度的效果。1985年到1990年，云南省绝对贫困人口从1212万人减少到到2007年底又下降到万人，贫困发生率从40．1%%下降到28．5%。

综观这一时期的扶贫，有以下几个特点；一是以县一级的区域扶贫为主，主要表现为普遍制订并实施贫困县脱贫致富规划，效果良好；二是政府的扶贫资金以贴息贷款为主，主要贷给扶贫企业；三是贫困县重点抓扶贫企业，在每一个贫困县里扶持举办了一批工业企业、农产品加工也企业，但是由于不少贫困县并不具备举办工业企业的条件，企业成功率不高。

第二阶段，以扶持贫困区域为主的扶贫（1990——1994年）。

为解决扶贫第一阶段中，以解决绝对贫困户吃饭问题的成效显著、而贫困县内的工业扶贫项目、财政贴息贷款项目成效并不显著的问题，自1990年后，云南省的扶贫开始强调贫困区域的农业资源开发。

1990年，经精心筹备，福特基金会资助的“中国云南省贫困山区综合开发试验示范项目（YUM）”启动，为中国接受国际组织援助的第一个大型扶贫项目。YUM项目的试点村有４个：滇东北镇雄县老包寨、滇东南广南县安王、滇西怒江傈僳族自治州福贡县珠明琳、滇南江城县明子山。项目的最大创新，就是较早地提出了以贫困村为单位的扶贫，包括基础设施建设、扶贫人才培训和政府扶贫办能力提高三大部分。村的基础设施建设，始终坚持与脱贫致富有关、所有的贫困户收益的原则。

与此同时，这一阶段还继续进行温饱工程、改善贫困地区基础设施、产业扶贫、科教扶贫等措施，新启动了异地搬迁扶贫开发试点等。据统计，从1990年到1994年，云南省绝对贫困人口减少到783万，贫困发生率下降到22．9%。

第三阶段，以扶贫到户为主的阶段（1994——2000年）。

鉴于在此前以区域性扶贫为主的扶贫，一些地方出现了“扶工不扶农”、“扶富不扶贫”、“扶官不扶民”、“扶强不扶弱”等现象，中央采纳专家的意见，在1994年实施《国家八七扶贫攻坚计划》中强调以贫困户作为主要的扶持对象，或者说把扶贫对象界定为“进村、入户”，把宝贵的扶贫资源直接送达真正的贫困户。

根据中央和国务院的要求，云南省政府制定了《七七扶贫攻坚计划》，强调通过扶贫到户，承诺在世纪末的最后七年里解决700万贫困人口的脱贫问题；并提出了要处理好富民与富县的关系，在使用资金安排扶贫项目时，对于既能富民又能增加地方财政收入的项目当然是最好的，应予首先安排；当遇到增加农民收入与地方财政收入发生矛盾时，应首先着眼于能帮助更多的农民脱贫致富；当资金紧张时，属于扶贫专项资金应更多优先用于富民项目。

与此同时，这一阶段还继续进行温饱工程、改善贫困地区基础设施、产业扶贫科教扶贫等措施，新启动了异地搬迁扶贫开发等。据统计，从1994年到2000年，云南省绝对贫困人口由783万人减少到1005万（按新的扶贫标准），贫困发生率下降到28．5%。

第四阶段，综合性整村推进阶段（2001——2010年）。

2001年中央颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010年）》，将扶贫开发工作任务从解决温饱调整为解决温饱与巩固温饱并重，工作对象从绝对贫困人口调整为绝对贫困加低收入人口；扶贫的区域对象从592个重点县进一步细化为14.8万个重点村，使之覆盖80％左右的贫困人口。在具体扶贫措施上，强调到村到户，用参与式的方式选择贫困户、选择扶贫项目。这些措施都大大改进了瞄准机制。 　　

云南省制定的《云南省农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，提出了2001—2010年全省农村扶贫开发的目标，是把405万特困人口作为帮助扶持的首要对象，同时继续帮助600万基本解决温饱的贫困人口脱贫致富，重视农村残疾人扶贫工作；把贫困人口相对集中的少数民族地区、边境地区、革命老区和自然环境条件恶劣的特困地区，列为扶贫开发的重点区域；继续扶持73个国家重点扶持县、5个省级重点扶持县、100个重点扶持民族特困乡和100个左右重点扶持边境民族贫困乡、4000个贫困村(村委会)、5000个特困自然村；对失去生存条件的100万人口实行易地开发扶贫，其中以劳务输出方式转移20万人；力争农民人均纯收入年均增幅达到5%；贫困地区基础设施、生态环境有较大改善，经济快速发展，科技、教育、文化、医疗、卫生各项社会事业全面发展，群众文化生活不断丰富，农民生活质量和综合素质显著提高，为进而达到小康创造条件。

为实现上述目标，云南省积极探索“扶贫公司+基地+农户”、扶持龙头企业和基地带动农户、直接扶持农户等产业扶贫模式；加大了科技产业扶贫力度，对无偿资金扶持贫困地区产业发展进行了有益的探索；积极开展到户贴息贷款改革等试点工作。

据统计公报，到2007年底，按当年人均纯收入低于785元的农村绝对贫困标准，年末农村绝对贫困人口为196．5万人，比上年净减少31．9万人；绝对贫困发生率下降到6．36%。按当年人均纯收入786—1067元的农村低收入贫困标准，年末农村低收入人口为400万人，比上年净减少42．4万人，低收入贫困发生率为12．96%。

二、若干扶贫措施简评

（一）首先解决绝对贫困户吃饱饭问题的温饱工程——人的生存权第一。

在人的所有权力中，生存权无疑是第一人权。1980年代初，中国农业科技人员试验成功了地膜覆盖玉米增产技术。1987年，农业部把这一技术作为“温饱工程”，用财政平价供应地膜、差价补贴的方式向全国推广，此后被作为解决贫困地区农民吃饱饭问题的重要措施。地膜覆盖农作物栽培技术，能明显地改善土壤墒情、提高地温、增加作物产量，高寒山区、干旱半干旱地区的增产效果特别明显，成为中国大规模扶贫中解决贫困农民吃饱饭问题的重要扶贫方式之一。

以云南省为例，从1986年试验示范1．68万亩，以后迅速扩大，至1997年已推广到221．4万亩。据云南省农业厅统计，1986——1996年10年间，通过地膜覆盖玉米“温饱工程”共增产粮食12亿公斤，相当于1996年云南省粮食总产量的约10％，解决了200万人以上的连年口粮困难。近几年来，其他农作物如马铃薯、红薯、旱谷、蚕豆、白芸豆、烤烟等，也逐步采用地膜覆盖等技术。据对武定、东川、双柏、剑川、鲁甸、墨江等县调查，有效的增产现实是马铃薯每亩增产26.8％，红薯为43.3％，旱谷为8.8％，吞豆为34.8％，白芸豆为26.8％。

（二）小额信贷“云南模式”——变“输血”为“造血”。

小额信贷扶贫到户，原为诺贝尔和平奖获得者、孟加拉国穆罕默德．尤诺斯（MuHammad．Yanus）教授创办的乡村银行的扶贫模式。1994年，由中国社会科学院杜晓山教授等引入中国，在河北易县等地复制试验成功。1995年，联合国开发计划署（UNDP）北京办公室，在外交部对口扶贫县——云南省金平县和麻傈坡县试点，也获得成功。1996年底，外交部副部长唐家璇视察金平县和麻傈坡县后，建议云南省委、省政府在扶贫中推广。1997年，在王学仁副书记的主持下先在25个县市试点，次年铺开。试点过程中，云南省社科院农经所紧密配合省扶贫办，并代省政府起草了《云南省小额信贷扶贫管理办法》、《云南省小额信贷扶贫财务管理办法》、《云南省小额信贷扶贫会计制度》三个法规，编写出《小额信贷：扶贫攻监成功之路》教材，协助省扶贫办举办了两期全省培训班，揭开了全省小额信贷扶贫的序幕。

云南省坚持探索符合实际的小额信贷“云南模式”。例如，在建章立制、规范操作的基础上，变GB模式一年24次还款制为年底一次还清本息，解决了小额信贷收、还贷款频率高，管理成本高的难题；在产业发展上，重点扶持与解决温饱息息相关的种植业、养殖业和“一乡一业、一村一品”的特色产业；在运作中，依靠乡村政府做好贷前、贷后调查服务，金融机构签约到户，统一放贷管理和收回贷款的直接到户；以及能人带动、合作经济组织带动等多种运作方式。

小额信贷“云南模式”显示出的强大生命力，全省累计发放数、覆盖面、入户率和贷款回收率，均居全国前列。到户资金由2004年的2．98亿元，增加到2007年的13．3亿元；到期资金还款率达到98％。目前，全省已累计发放小额信贷贷款57．4亿元，覆盖16个州市124个县（市、区）、9958个村委会，扶持212万农户、950万人，发展蔬菜、甘蔗、核桃、生猪、奶牛、山羊等特色产业，促进这些农户户均增收800至1000元，成为扶贫到村到户最直接、最有效的措施。

（三）易地扶贫开发——彻底解决“一方水土养不活一方人”的问题。

所谓易地扶贫开发，是从根本上解决生活在自然条件恶劣、缺乏基本生存条件地区贫困人口脱贫和发展问题，而采取的一项扶贫举措。“十五”期间，云南省按照“政府引导、群众自愿、政策协调、讲求实效”的指导方针，在统一规划下，有组织地把贫困户搬迁到生产生活条件相对较好的地方，从而彻底解决“一方水土养不活一方人”的问题。扶贫初期，云南省一些地区已有一些零星地、自发半自发地、以投亲靠友为主要形式的易地搬迁扶贫。1996年，省委、省政府根据云南省农村有120多万特困群众基本丧失生存条件，就地无法解决温饱问题的实际，选择了11个安置区进行了易地扶贫开发试点。1999年，在总结试点经验的基础上，全面启动了易地扶贫开发工作。2000年9月，国家计委正式把云南省列入全国4个国债易地搬迁扶贫试点省区之一。2000年12月，国务院西部办到云南对易地扶贫开发进行了专题调研，充分肯定了云南省的易地扶贫开发工作。

到2006年底，全省累计投入中央和省级无偿资金近20亿元，其中，中央和省级财政扶贫资金11．54亿元、国债资金7．32亿元、以工代赈资金0．86亿元，共完成50．36万贫困人口的易地搬迁任务。

（四）整村推进——全部解决生产、生活条件。

所谓整村推进，是指以村为单位，通过对扶贫资金和其他资金的集中使用，进行扶贫综合开发、基础设施和公益事业建设，根本改变贫困户的生产、生活条件，为实现稳定解决温饱，达到小康水平创造条件。有的地方又具体化为“千村扶贫、百村推进”，以贫困村为主战场，大力实施“整村推进”和产业培植、劳动力转移“一体两翼”战略，围绕基础产业、基础设施、基本素质、基本保障和基本队伍建设，不断创新机制，加大投入，广泛动员社会参与扶贫开发。

云南省按照“统一规划、整合资金、落实责任、形成合力、综合开发”的原则，从2001年至2007年，省级以上共投入财政扶贫资金22亿元，实施了1274个村委会和1．04万个自然村的整村推进扶贫工程，贫困村群众生产生活条件明显改善，公共设施大为改善。

（五）电脑农业专家系统——乡村不走的高级农业专家。

1992年，云南省引进国家863计划支持研究开发的电脑农业专家系统，首先在澜沧拉祜族自治县的酒井、东回乡应用。当年，200多亩玉米的增产幅度达到80－400%。1993年至1996年，专家系统应用扩大到省内5个县，1997年扩大到35个县，1999年发展到55个县。为使农业、农村、农民进入流通市场，云南示范区还开展了“云南电脑农业网建设”。广大农民称电脑农业专家系统是“脱贫致富的金钥匙”，是“乡村不走的高级农业专家”。

与常规种植比较，电脑农业专家系统具有“六省一增”的好处：省种、省秧田、省农膜、省水、省肥、省工时，增产粮食。2000年度，云南省智能化农业信息技术项目荣获云南省科技进步奖二等奖。

（六）贫困村村级发展互助资金——穷人的银行。

所谓贫困村互助资金（以下简称“互助资金”），是指以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例缴纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金，是贫困村村民自愿参加成立的非营利性的互助合作组织。2006年6月，国务院扶贫办和财政部确定在14个省的28个扶贫开发重点县进行试点工作。2008年安排中央财政扶贫资金1亿元，在全国28个有扶贫任务的省共计667个村建立互助资金组织，继续扩大互助资金试点。2007年4月，国务院扶贫办、财政部决定将互助资金试点范围扩大到27个省的274个村。云南省扶贫办、省财政厅于2007年下半年在大理州永平县的中央试点和保山市腾冲县的省级试点。

“村互助资金”的实施，弥补了长期来农村金融资源配置上的不足，解决了部分贫困农户发展生产所需资金短缺问题，支持了农户自主创业，促进了贫困农户的产业发展，优化了农村信用环境，促进了农民信用意识的提高，培养了村民的民主意识和管理能力，激发了农民的主体意识，参与意识，提高了村民对村组事务的监督管理水平。

其实，早在2001年，云南省社科院在全球环境基金（GEF）/联合国开发计划署（UNDP）资助的“中国云南省山地生态系统生物多样性保护示范项目(YUEP)”中 ，试验成立村级社区森林、自然保护区和生物多样性共管组织，与此同时成立社区保护与发展基金组织。社区共管组织、社区保护与发展基金组织两个组织、一套人马，负责成员民主选举产生，并运作基金，基金按小额信贷模式运作。截止2007年底，在云南省大理州南涧县沙乐和临沧地区云县后箐乡两个项目点的基金本金扩大到846432.4元，实际贷出本金669505元；共组建贷款小组176个（南涧项目点162个，云县项目点14个），累计贷款农户总数达1424户，累计贷款总额达到1097557元。已贷款农户入股股金达到11432.4元，利息收入29430.76元。经评估，基金产生了较高的经济效益、社会效益和生态效益，按期还贷率达到100%；基金利息的一部分成为社区共管组织的活动经费和可持续发展的保障。基金在项目实施村社的覆盖面和累计贷款总额已经超过了当地乡信用社，为中国农村金融改革提供了一个成功案例。

（七）劳动力转移——农民市民化的必由之路。

贫困地区农村劳动力向城镇转移，是我国倡导的一个重要的扶贫措施。自2001年开始，云南开始大规模组织贫困地区农民进行劳务输出。据报道，仅2001到2004年，输出农民累计向家乡汇款达6亿多元人民币，有效地解决了输出农民及其家庭的温饱和增收问题。2003年政府强力推动以来，农村劳动力转移速度明显加快，到2007年全省达到635万人，与2002年的319．4万人对比翻了一番。其中省内转移516．9万人，省外转移116．9万人，国外转移1．2万人，同比均有明显增加。

为提高输出农民的素质，云南省重视农村劳动力转移培训．农村劳动力转移通过“阳光工程”转移培训基地306个，基本形成了功能齐全的培训体系。此外，“雨露计划”、“春风行动”等，加强劳务输出劳动力的技能培训，促进其实现就业，不仅投资少、见效快、效果持续，而且能使贫困农民解放思想，转变观念，具有“一次培训、终身受益，一人务工、带动一片”的作用。同时，对提高我国加工业的竞争力，推进城市化进程也有深远意义。

（八）兴边富民工程——边疆巩固的大政策。

兴边富民工程是国家民委落实中央提出的西部大开发的战略，加快边境少数民族和民族地区发展的举措。实施的范围包括分布在我国2．1万公里陆地边界线上的135个县（旗、市）。主要内容是；加大基础设施建设，大力培育县城经济增长机制和增强自我发展能力，努力提高人民生活水平。

云南省结合边境民族地区贫困问题突出的实际，先后制定实施了《云南省扶持人口较少民族发展规划》、《关于实施“兴边富民工程”的决定》，在人口较少民族和沿边跨境少数民族主要聚居的25个边境县，累计投入财政扶贫资金45．86亿元，实施了22个边境民族乡综合扶贫开发和 2498个贫困自然村的整村推进，改造了23．5万特困农户破烂茅草房，有力地促进了人口较少民族和沿边跨境少数民族地区经济社会的发展。特别是，云南省认真贯彻落实胡总书记、温总理、回副总理关于加大对跨境景颇族和镇沅县苦聪人扶持力度的重要批示精神，2006年对陇川县曼崩、壮赛、芒棒、尖坡4个贫困自然村累计投入836．5万元，解决生产生活中的突出问题。投入苦聪人扶贫资金1．18亿元，实施了54个村的整村推进和2000人的易地搬迁，使苦聪人村寨呈现跨越式发展的喜人景象。

（九）以工代赈扶贫工程——改变贫困地区面貌和增加穷人收入好措施。

以工代赈，是指政府投资建设基础设施工程，受赈济的农民特别是贫困者参加工程建设获得劳务报酬，以此取代直接救济的一种扶贫工程。

“十五”期间，云南省坚持把提高扶贫效益放在以工代赈工作的首位，共投入以工代赈资金28．86亿元，其中：中央预算内以工代赈资金13．60亿元，中央国债以工代赈资金69140万元，在114个县组织实施了3000多个建设项目，重点覆盖了73个国家扶贫工作重点县，极大地促进了农业和农村基础设施的改善，有力地推动了广大农村脱贫致富进程，扶贫的作用和效果得到充分体现。项目区群众通过参与以工代赈工程建设，获得劳务报酬3亿多元，有力地促进了农民增收。

2007年后，云南省按中央的要求，由省扶贫开发领导小组统筹安排以工代赈资金，其中以工代赈资金的50%要用于整村推进，其余资金部分用于易地搬迁。

三、23年扶贫的若干经验

（一）整合资源、集中力量，加大扶贫开发资金投入力度。

这是中央和省一直想解决而尚未解决的科题。在政府各部门、社会各界纷纷参与的情况下，怎样把分散的资源、资金、人力整合起来，形成扶贫的合力，这是中央和省一直想解决而尚未解决的科题。为此，云南省进行了尝识。2001年至2006年，全省共投入财政扶贫资金78．8亿元，其中，中央财政扶贫资金50．73亿元，省级财政扶贫资金28．1亿元，省级财政配套率达55．4%，2006年省级投入在2005年基础上新增6000万元达5．1亿元；上海对口帮扶资金5．7亿元。省里充分发挥扶贫资金粘合剂的作用，共整合各部门资金约15．56亿元，各州市自筹资金13．18亿元。

（二）以“大扶贫”观念推进新阶段的扶贫开发工作。

所谓“大扶贫”观念，，即是要积极发挥各部门的优势，以贫困地区新农村建设为平台，以扶贫资金为“黏合剂”，在“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则下，将各种资源有效地引导到贫困地区来。为此，就要 “跳出扶贫抓扶贫”，以思想大解放奠定“大扶贫，大发展”态势，探索“大产业，大投入”的扶贫模式，走好“大片区，大整合”之路。

（三）始终坚持产业扶贫。

支撑贫困农民增加收入的产业扶贫，是扶贫开发工作的重点。云南省各级政府不断加大投入力度，增强贫困地区脱贫致富的“造血功能”。2000——2006年，全省共投入信贷扶贫资金94．78亿元，投入科技产业扶贫资金5000万元，财政投入产业扶贫资金1．2亿元，在80个扶贫重点县扶持发展经济作物、经济林果约790万亩，新增出栏大牲畜760多万头，为贫困地区农民增收奠定了坚实基础。各地积极探索“公司＋基地＋农户”新路子，扶持培育了一大批农业产业化龙头企业和产业基地，带动了大批农户增收致富。

（四）动员社会参与扶贫。

上世纪90年代，国务院扶贫开发领导小组确定了21个中央国家机关企事业单位在云南定点挂钩扶贫。2002年，又调整和新增了一批，至此共有27个中央国家机关企事业单位在云南省的47个县定点挂钩扶贫。据不完全统计，1996年至2007年间，27个中央国家机关企事业单位直接投入云南省贫困地区资金16．7亿元，帮助引进资金6．6亿元，实施项目2151个，修建校室近325所，帮助贫困学生13．9万人，组织劳务输出10万多人，举办各类培训班420多期，培训班人数达150万人次。深入贫困地区调研1000余人次，下派挂职干部400多人次。更为重要的是，挂钩单位还带来了改革开放、市场经济、科学管理等方面的信息。省级定点挂钩扶贫目前已增加到场36个，直接投入扶贫资金5亿多元，协商引进资金2亿多元，引进项目2202个，修建校舍322所，帮助贫困学生5万人。

云南省十分重视社会扶贫，逐渐进入了制度化、规范化和轨道化轨道。2007年召开全省社会扶贫动员大会后，社会扶贫有了新的发展。止目前，非公企业共实施光彩事业投资类项目348个，带动3081个自然村发展优势产业、108万多人增收。1267户非公企业与430个贫困自然村结对帮扶。乡镇企业投入资金2亿多元，开展“企村结对”1037对，帮助17万多农户增收。驻滇部队积极参与扶贫，投入1000多万元，帮助贫困群众解决实际困难。

（五）诚恳邀请并接受国际扶贫援助。

云南省是全国接受国际扶贫援助最早、最多的省份之一。国际扶贫援助的最大特点，在于创造经验、培养人才，而这些恰恰是我国最缺少的，因而是援助到了根本上。

早在1990年代初开始，福特基金会出资500万美元，资助“云南扶贫困山区综合开发试验示范项目（YUM）”，为我国接受的第一个比较大的扶贫项目。项目的目的有三：一是通过在昭通地区镇雄县老包寨、文山壮族自治州广南县安王、怒江傈僳族自治州福贡县珠明琳、思茅地区江城县明子山4个村，试验新的扶贫理念与模式；二是提高扶贫机构的能力；三是培训扶贫人才。先后选送近70名青年学者，赴国外攻读农村发展、扶贫等方面的研究生学位。这些学者学成后全部回国，成为援华国际专家的替代。

目前，海外与云南合作的扶贫项目包括，世界银行西南扶贫项目、中德合作扶贫项目、欧盟红河干热谷小流域治理项目、欧盟—外交部人权项目、英国云南环境发展与扶贫项目援助的农村社区发展项目、香港乐施会云南农村发展与赈灾项目、宣明会云南省扶贫项目等，投入资金已达5．2亿元人民币。

（五）其他农村发展项目的扶贫效应

实施农村低保。2007年筹集8亿多元，每人月均补助30元，将年收入在2006年绝对贫困标准693元以下的228.4万农村绝对贫困人口全部纳入农村低保范围。

实施新型农村合作医疗。在试点的基础上，2007年投入中央财政资金6亿元，省级财政资金5亿元，按照人均补助20元，每个农户自己投入10元的标准，在全省所有行政村实施新型农村合作医疗，全省目前有3100万农民参加新型农村合作医疗，参合率达86.14%。

实施农村民居地震安全工程。省财政每年补助资金5亿元，用10年左右的时间，分期分批扶持160万左右农户进行民居加固改造或拆除重建，带动地方农村抗震民居建设，到2020年，力争使全省农村民居基本具备抗御6级左右、相当于各地区地震基本烈度地震的能力。2007年计划实施10万户农村民居加固改造、6.6万户民居拆除重建工作已全面启动。

实施边疆解“五难”惠民工程。计划率先在25个边境县和3个藏区县实施解“五难”（读书难、看病难、看电视听广播难、看戏难、学科学难）惠民工程。

实施革命老区“红色民心工程”。计划进一步加大对革命老区47个县（市）和40个乡（镇）的扶持力度。

（六）把贫困区域性开发和生态保护有机结合起来。

如西部大开发、退耕还林、退牧还草生态建设工程等。这些政策都有重要的减贫效果。西部大开发中的很多工程项目，既增加了就业机会，又推动了西部贫困地区产业发展，直接或间接地促进了贫困人口的增收。退耕还林受益的1．34亿人口中，绝大部分是贫困人口和低收入人口。

三、几个理论进步

（一）造成贫困者的贫困，主要的不在于贫困者懒惰、愚昧、落后。

20多年扶贫的最大收获之一，是人们不再把贫困农户的致贫原因，归结为穷人懒惰、愚昧、落后。 应该承认，“穷人懒惰说”、“穷人愚昧说”、“穷人落后说”举出的一些例证确实是存在的，几乎在所有的贫困地区都可以寻找出这样的典型例子。但是，人们一再看到，所有的例证在贫困地区、在穷人当中都是个别的，并不能代表所有的穷人，不能以偏概全；即使在发达地区、在已经富裕起来的人们当中，也可以寻找出一些被视为懒惰、愚昧、落后的典型例子，但是却不能由此得出他们的结论，不能忽视贫穷农户面临的主要矛盾是缺少赚钱门路。

穷人对新技术的谨慎态度，是他们在自己家庭与外部环境现有状况下所做出的理性选择，是不应该非议的。社会和扶贫者所要做的，不应该是口头上的说教和现行的非穷人示范。口头说教，尤如充饥画饼，难以使穷人相信。几乎所有扶贫开发项目所做的非穷人试验示范，只所以对穷人并无多大的吸引力，一是穷人与非穷人的家庭状况不同，特别是非穷人抵御新技术风险的条件优于穷人；二是非穷人在试验示范时往往得到资金、技术、人才、物资等许多方面的厚待，而在试验示范成功后的推广时，这些厚待却不能保证全部或大部分仍然存在，无法使穷人农户家庭放心地按照试验示范户的样子去做。

近几年我们已经重视了在贫困地区发展初等职业技术教育和成人职业培训，取得了不小的成就，但是认真分析起来不难发现：第一，在整个教育投资中，面向贫困地区经济开发和贫困农户实际需要的初等职业教育在各级政府的教育规划和预期安排中并没有给予应有的位置；第二，实用的贫困地区教育评价体系远未建立起来；第三，由于缺乏合作师资，许多贫困县、乡职业学校和小学“6+1”、中学“3+1”（即6年小学毕业和3年初中、3年高中毕业升不上学的学生回校再学一年适用技术），并没有也无法教给学生真正的适用技术，反而却让贫困家长们多支付了学费，又耽误了贫困学生参加家庭劳动的时间。

（二）扶贫不是对穷人的恩赐，而是全社会的责任。

过去，人们往往把贫困归结为自然条件恶劣、交通不便、贫困者不努力等，而把扶贫当成是社会主义的优越性、是党和政府的关怀、是对穷人的恩赐，这当然是正确的。但是，完全把扶贫当成是对穷人的恩赐，这并没有抓住造成贫困的体制与机制方面的原因。20多年来的扶贫事实证明，贫困的主要原因是社会没有把发展机会给予穷人，因此扶贫不是对穷人的恩赐，而是把贫困者应有的发展权力，真正地“还给”穷人，这应当成为全社会的责任。

（三）穷人只要有了发展机会，都会切实抓住而脱贫。

20多年来的扶贫历史证明，除了救济外，绝大多数措施说到底都是把发展机会“还给”穷人。特别是，农村穷人和先富起来的人、和城里人一样，都非常珍惜来之不易的机会，都能努力工作，为脱贫致富而奋斗。

（四）在所有的发展机会中，获得贷款是最大的机会。

在所有的发展机会中，获得贷款是最大的机会。这原是尤诺斯教授研究孟加拉国现状的名言，后被包括中国在内的各国扶贫所证实。这一理念是基于以下事实：一是贫困农户之所以贫困，主要的原因，不在于他们居住的环境条件太差（外因）和缺乏发展能力（内因），而是因为他们没有发展的金融支持机会；二是如果给予贫困者提供一定的资金和自由选择的机会，他们不但能够慎重而恰当地使用资金，而且能够在自我发展的基础上归还贷款；三是国内外以往的各种扶贫计划、项目、工程难以成功的一个重要原因，在于扶持资金未能真正送达贫困户的手里。

（五）农民特别是穷人是最讲金融信用的。

长期来，人们把农民特别是穷人不讲信用当成了定论，小额信贷扶贫的事实证明的却是农民特别是穷人是最讲信用的。据报道，2007年4月20日至22日，温家宝总理在江西视察时说：“农村小额信贷在农民发展经济中发挥了重要的作用，目前商业银行、农村信用社正在扩大规模。要懂得一个道理：农民是最讲信用的。”

农民之所以最讲信用，这是从大量统计资料分析中得出的结论。最早的数据，要数孟加拉国尤诺斯教授创办的乡村银行小额信贷（GB），农民还款率85%以上。中国社会科学院杜晓山教授等人的扶贫社的还款率90%以上。此后，联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界银行等国际组织援华农村发展与扶贫的项目，大约有300多个，农民还款率85%以上。农民之所以愿意“最讲信用”，还在于农民生活在农村熟人社会，大家彼此之间非常熟悉，几乎没有什么秘密可保，如果一个人、一家农户不讲信用，借了钱不还，也就丧失了在村里的信用，就会受到大家的道德与舆论的谴责。

四、今后扶贫的展望

党的十七大明确提出了“到2020年绝对贫困现象基本消除”，“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展的扶持力度”，“提高扶贫开发水平”，“逐步提高扶贫标准”的新目标和新要求，明确了我国扶贫工作的方向，标志着扶贫开发进入了新的历史时期，站在了一个新的历史起点上。

按照这一要求，云南省的扶贫开发任务非常艰巨，还面临着一系列的困难和问题：一是按照现行标准，目前全省还有贫困人口610.8万人。随着国家提高扶贫标准，云南省的贫困人口预计将在1000万以上，约占全国贫困人口的十分之一，而且贫困人口集中连片分布。二是资源环境保护与扶贫开发的矛盾显现。中央提出要加快发展方式转变，建立资源节约型和环境友好型社会战略，使一些主要依靠资源开发为主的贫困地区进入一种两难境地，对扶贫开发提出了新的挑战。三是扶贫开发投入与需求矛盾十分突出。全省13万个自然村中，贫困村有7万个，“十一五”期间实施4万个贫困自然村的整村推进。实施整村推进，每个贫困自然村需投入资金40万元，目前平均每村只能投入15万元，缺口25万元。再加上未能纳入整村推进规划的3万个贫困村，全省扶贫资金缺口将会更大消除贫困仍然是社会主义初级阶段一项长期而艰巨的历史任务。四是扶贫的理念、体制、机制和人才等方面，与扶贫的目标、贫困者的需求，尚有很大的差距。

今后，云南省的扶贫开发，将在以下方面努力。

（一）首先要提高贫困人口的标准。

根据十七大报告中提出的“逐步提高扶贫标准”的要求，在全国的统一部署下提高扶贫标准。在新的标准、新的水平和新的层次上进行扶贫开发，由“生存线层面的扶贫”逐步转变到“发展线层面的扶贫”。扶贫标准提高后，贫困人口将相应增加。而贫困人口将相应增加后，可能包括原有贫困人口，也可能增加原有低收入人口，更有可能原来不是贫困人者。为此，需要重新研究扶贫战略，重新编制扶贫规划，重新拟定扶贫政策。

（二）抓好特殊类型贫困地区的扶贫。

所谓特殊类型贫困地区，是指革命老区、人口较少民族区域、边境一线区域、自然保护区周边区域、生态脆弱区域等，是扶贫开发工作的一个重要领域，是扶贫开发最难啃的硬骨头。这些地区的问题不仅是长期发展缓慢，群众生活困难，更突出的表现是与其他地区的差距在不断扩大，关系到政治稳定、民族团结、边疆巩固和社会和谐。特困类型贫困地区的工作思路，需要不断丰富，思路是：有条件的地方实行扶贫搬迁；难以搬迁或暂时不能搬迁的地方，积极推动劳动力转移；下决心加强这些地区的基础设施建设；提高防灾减灾能力，发展防灾农业、减灾农业和避灾农业；实行类似退耕还林这样的生态补偿政策；异地育人；探索新的经营机制。

（三）把扶贫和减灾结合起来。自然灾害是云南省农村致贫、返贫的主要因素。采取有效的防灾、减灾措施也是扶贫开发的重要内容和有效手段。建议加强扶贫与灾害应对措施的研究。进一步完善应对自然灾害的工作机制，提高贫困地区抗灾能力；积极探索建立全省扶贫系统灾后恢复重建工作机制。贫困乡村的灾后恢复重建要与整村推进相结合、与产业调整相结合、与移民扶贫相结合、与劳动力转移相结合。

（四）推动农村低保与扶贫工作的结合。

2007年中央决定在全国农村建立最低生活保障制度，这对于农村减贫事业有重大意义。扶贫开发和农村低保制度的工作基础和工作平台都在县、乡基层，充分发挥基层的作用。各级扶贫部门，特别是县级扶贫办，在贫困人口的认定和识别方面，在针对不同群体采取不同帮扶措施方面，要主动加强与民政部门的沟通与协调，共同推进减贫事业。

（五）下决心改革贫困地区农村金融服务。

改革贫困地区农村金融服务，充分发挥农村金融在扶贫中的作用。一新建农村金融组织。根据中央要求和国家银监会的意见，在贫困乡镇新设村镇银行，在村委会新设农村基金会；二是调整扶贫贴息贷款的投放结构，加大对贫困农户的投放规模和调整投放比例，帮助农民发展种植业和养殖业。三是商业银行每年也应拿出一定比例的资金，用于贫困地区，帮助贫困农户增加收入。四是金融管理机构应批准贫困地区从事投资业务的企业和个人建立贷款风险担保公司，以降低贷款风险，解决贫困农民贷款难的问题。五是贫困地区的农村信用社、邮储银行要加快改革步伐，不但要为农村农业或大户（种粮、养殖、农产品加工、运销等）贷款，更应该为小农户提供小额贷款，使其真正成为为农民服务的信用合作组织。

（六）创新工作机制，提高扶贫资金使用效果。

要研究建立重点县的进退机制。目前有不少专家学者认为，应取消重点县，以便将扶贫工作的重心下移到村，让扶贫开发政策措施覆盖到更多的贫困人口，同时也可以进一步调动和发挥村级组织的主动性和能动性。这种考虑有一定的道理，但是取消重点县，各方面影响较大。可考虑改变现在重点县一定几年不变的做法，制定合理的考核办法，把重点县领导干部的政绩、升迁与扶贫工作挂钩，并采取一定的奖励措施，鼓励贫困县脱贫摘帽。

要建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制，促进扶贫责任的落实。在建立绩效考评机制基础上，完善扶贫资金分配方式。将财政扶贫资金分为两部分来进行分配，一部分资金按照贫困规模、贫困程度等因素进行分配，以体现公平性。另一部分可以考虑按照绩效考核情况分配，以保护、激励各地扶贫积极性。这部分资金可以实行“以奖代补”，对扶贫开发工作实绩突出的多补，差的少补甚至不补。

探索建立财政扶贫资金直接支付方式，完善项目招投标制，重大项目严格实施招投标制度，小项目尽量交由村级组织，由群众自主决策实施。完善扶贫资金报账制。健全多元化的检查监督体系和公告公示制度，完善“财政扶贫资金管理监测信息系统”，利用现代技术手段强化资金监管，确保资金安全有效使用。

要强化绩效考评机制，进一步研究完善符合不同地区特点的考核指标体系，充分考虑各地不同的贫困程度、致贫原因和工作难度等因素，确定每项指标的合理权重，以正确评价不同地区的工作绩效。要继续探索和完善财政扶贫资金可持续使用和民主理财的机制。要建立和完善资金监管机，定期对扶贫资金监管中存在的突出问题开展专项治理。

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11．赵俊臣主编：中国扶贫攻坚的理论与实践，云南科技出版1997年12月社昆明版。

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