摘要：钓鱼岛主权争议，事关中日两国；而其战后的“制造”过程，却主要与美国相关。确保美国对琉球等地的独家战略管控，不断修正琉球政策使之与美国的亚洲政策、全球政策协调，诱导日本 “与自由世界大体结盟”，对抗中苏，是战后美国战略的基本点。在对琉球政策的演进过程中，美国内部特别是美国国务院和军方势力，基于不同的战略考量，为琉球的地位、管制和未来进行了激烈的争论和博弈。日本在朝鲜战争爆发、冷战愈演愈烈的背景下，利用所谓的“共产主义威胁”，不断“蚕食”美国对琉球的管控，最终“迫使”美国作出了“放弃”琉球“管辖权（行政权）”的决策。战后海峡两岸对峙，日美两国居间乘隙，将自古以来属于中国的钓鱼岛及其附属岛屿裹挟在琉球群岛概念中，私相授受，同时美国宣布在中日钓鱼岛主权争议中持“中立”立场。琉球问题的演变说明了海洋因素对中国历史重大而深远的影响。

关键词：美国战后对外政策 中日关系 琉球 钓鱼岛

钓鱼岛及其附属岛屿不是古琉球国的一部分，在海洋地理上与琉球群岛有黑水沟（今冲绳）作为天然的区隔。至于日本，在近代以前更是与钓鱼岛及其附属岛屿没有任何实质性交集，甚至将琉球国强行吞并为藩（1872）、继之“废藩置县”（1879）后，钓鱼岛及其附属岛屿仍在其官方文件和地理书籍设定的日本国境之外。而中国则最早发现、记载、命名钓鱼岛及其附属岛屿，将其作为航标和边防镇山。

钓鱼岛与琉球有着千丝万缕的联系，古代东亚史中，钓鱼岛及其附属岛屿是在中琉交往的历史中出现的。甲午战争后，日本利用清政府战败，窃取钓鱼岛及其附属岛屿，通过《马关条约》将其作为台湾“附属各岛屿”纳入治下。日本管辖时期，将其更名为“尖阁列岛”，并将其作为此前历史上并未存在过的“南西诸岛”的一部分，置于冲绳县的管辖范围内。

第二次世界大战后期，在台湾及其附属岛屿必须归还中国的大国共识下，琉球因为其与中国绵密的历史渊源，曾被考虑交给中国。美国研究报告中就提及“国民政府立法院院长孙科在1942年7月7日要求归还琉球群岛主权，外交部长宋子文在1942年11月3日在重庆的一次新闻发布会中也强调要求归还琉球群岛主权”。该报告还指出钱端升(T.S.Chien)在1943年7月的《外交事务》中也表达了“拒绝中国对琉球群岛（包括台湾和满洲）的索还等同于质疑中华民族独立主权的存在”的观点。约翰·文森特(John C.Vincent)从重庆发回报告，称“钱端升的观点反映出中国大部分具有影响力的人物的态度”。而担任重庆报道的美国记者武道(Maurice Votaw)称“中国人将始终坚持让日本归还琉球群岛”。开罗会议前，宋美龄赴美。1943年2月28日，宋美龄从美国电告蒋介石27日她与罗斯福（Roosevelt）谈话情形，“关于战后问题，琉球群岛、满州及台湾将来应归还中国，香港主权应属中国，但可划定为自由港，朝鲜独立可由中美共同担保”。开罗会议期间，蒋介石与罗斯福同意“战后，日本通过武力掠夺的东北四省、台湾和澎湖群岛要归还中国，并且辽东半岛及它的两个港口大连旅顺也包含在内”。随后，罗斯福还提及琉球群岛问题，“不止一次地问及中国是否要获得琉球”。蒋介石表示：“中国同意中美两国共同占领琉球，最终在国际组织之下两国共同托管。”蒋介石在琉球问题上如此表态，用他自己的话说是：“一以安美国之心；二以琉球在甲午以前已属日本；三以此区由美国共管，比归我专有为妥也。”德黑兰会议期间，曾论及琉球：“罗斯福总统回忆到，斯大林熟知琉球群岛的历史，完全同意琉球群岛的主权属于中国，因此应当归还给中国。”

战后中美共同托管琉球最终没能实现，美国占领并单独管控琉球，作为其东亚战略与政略的基石，是战后东亚的基本事实。在美国占领、管控，最后向日本“放弃”琉球施政权的过程中，钓鱼岛问题浮现出来，并演变为东亚的热点、核心问题。

所以，探讨美国战后的琉球政策，才能厘清钓鱼岛问题的由来和症结，并为解决这一问题提供思路。

一、美军与美国国务院的“对立”及其后果

因为战争关系，美军对琉球的军事战略地位关注较早且认识充分。太平洋战争爆发后，美国军方多次对琉球群岛进行调查，美国国务院也多次讨论琉球群岛的主权归属问题。1945年3月26日，美国海军元帅尼米兹（Nimitz）发布“美国海军军政府布告第一号”，终止日本在琉球群岛的一切政治、军事权力，成立军政府。同年4月1日冲绳战役之后，布告生效。战后，远东美军司令麦克阿瑟（MacArthur）1947年9月1日就美国国务院对日和约草案中日本可以保留琉球群岛的条款，提出：“该群岛对我国西太平洋边界的防御至关重要，其控制权必须掌握在美国手中。”他警告说，如果美国不能控制此处，日后可能给美军带来“毁灭性打击”。

1948年11月8日，美国国家安全委员会要求参谋长联席会议评估，“如果中国新政权为克里姆林宫所利用”，台湾、澎湖列岛及其附属岛屿对美国国防有何影响。12月1日，李海（Leahy）上将代表美军参谋长联席会议致国防部长指出：“新中国政府很有可能敌视我国，利用台湾削弱我国军力，参谋长联席会议建议琉球群岛继续由美国控制。”如何控制？其时美国国防部和国务院对琉球的处置意见大体一致。1950年4月7日，美国国务卿特别助理霍华德（Howard）备忘录显示，国务卿顾问杜勒斯（Dulles）“对于琉球群岛的看法与国防部一致，即认为对琉球群岛实施普通托管即可，不需要进行战略托管”。他们“认为大西洋协定已对美国造成负担，在太平洋及远东地区推进一个类似的协定，无疑将加重美国的负担”。

朝鲜战争的爆发，使得日本的战略地位急剧上升。但国务院和参谋长联席会议为如何确保日本对于美国的战略重要性产生严重分歧，琉球恰恰是双方关注的重点。

1950年8月9日，杜勒斯给助理国务卿索普（Thorp）的备忘录显示，他在8月7日起草了简版的对日和约，希望以下列条件实现对日和平：“台湾、澎湖列岛以及北纬50°以南的库页岛的所属权由美、英、中、苏、法五国决定，日本必须同意。如果日本在一年内拒绝同意上述决定，缔约国依照联合国大会的裁决处理。日本同意其托管岛屿的托管权由……联合国安全理事会决定。同时，日本同意联合国决定，将托管范围扩展至整个或部分琉球群岛、小笠原群岛。”对此，政策设计办公室的凯南(Kennan)提出疑问：“如何处理这些领土势必会在联合国大会引起争论……我更倾向于换一种方式，仅要求日本重申‘日本领土主权仅限于本州、北海道、九州、四国及其他由同盟国家认可的其他次要岛屿’，以之作为和平条约的内容之一。”

军方的反应十分强烈，参谋长联席会议主席布莱德利（Bradley）提出：美国所有对日措施都应保证日本的军事潜能为美国所用。对日和约必须规定，未经美国允许，任何外国势力不得入驻库页岛和千岛群岛以南的日本岛屿；“该条约必须保障美国对北纬29°以南的琉球群岛、马尔库斯岛、孀妇岩以南的南方诸岛享有独家战略管制权”。他代表军方拒绝接受国务院拟定的条款。

对于军方严厉指责国务院起草的对日和约草案没有顾及美国的最低安全利益，“国务院对此不敢苟同”。国务院认为，“国务卿递交给国防部长有关安全一章的草案，字里字外都达到了参谋长联席会议的要求”。国务院指出，草案中已经规定：日本承认美国对马里亚纳群岛、加洛林群岛以及马绍尔群岛的战略托管，由美国管制“北纬29°以南的琉球群岛，以及包括西之岛、硫磺岛、冲之鸟礁和南鸟岛的小笠原群岛”。国务院表示欢迎在参谋长联席会议方便的时候，与之就此问题进行商榷。

1950年9月7日，国务卿和国防部长声称已就对日和约达成共识，准备递交给美国总统，内中第二条关于“谈判要点”表述甚多，其赤裸裸的占领军姿态，体现了国防部的强硬立场：“条约必须保障日本的自然、工业以及人力资源不被苏联利用”；“条约必须规定，除非经美国允许，任何国家军队不得进入库页岛及千岛群岛以南的日本岛屿”；“条约必须保障美国对北纬29°以南的琉球群岛、马尔库斯岛以及孀妇岩以南的南方诸岛享有独家战略托管权”；“条约不可禁止美国应日本政府请求，派驻守军队镇压严重内乱。”该备忘录甚至规定：“国务院将择时发表宣言，声明美国政府有必要进一步推进条约，且已通过外交渠道展开谈判。该宣言的内容需经国防部同意。”

1950年10月4日，参谋长联席会议未等与国务院协商一致，径自颁发命令，确立了美军直接管制琉球的体制：“该地区的美国政府称作‘琉球群岛美国民政府（United States Civil Administration of the Ryukyu Islands）’。”任命美军远东司令为琉球群岛民政长官，在美国民政府管制下，在琉球建立起市级政府、省级政府和中央政府。“民政长官保留以下权力：a. 有权否决、禁止或搁置执行上述政府制定的任何法律、法令或法规；b. 有权命令上述政府执行任何其本人认为恰当的法律、法令或法规；c.民政长官下达的命令未得到执行，或因安全所需时，有权在全岛或部分范围内恢复最高权力。”按照美国宪法，美军无权设立“琉球民政府”，可以看出美军对琉球迫不及待的管制态度，早就超出了“托管”的范围。

1950年10月26—27日美国国务卿顾问杜勒斯和苏联代表马立克（Malik）会谈时，马立克称，日本投降条件中明确指出，盟军曾经决定，日本主要四岛以及“其他次要岛屿”仍归日本所有，他无法理解为何美国能够建议托管琉球群岛与小笠原群岛，因为二者均属于“其他次要岛屿”。11月15日，杜勒斯向麦克阿瑟通报了会谈情况并评论说：“毋庸置疑，共产主义在日本宣传时，势必强调苏联期望琉球群岛归日本所有。”

苏联显然有意识利用琉球问题影响美日关系。有鉴于此，美国国务院力主尽快通过政治安排诱使日本成为“自由世界”的一部分。1950年12月8日，杜勒斯给国务卿艾奇逊（Acheson）的备忘录称：苏联势必寻求利用日本与德国两大力量。最近朝鲜局势发生变化，使其“怀疑日本能否作为非共产主义世界一部分的可靠力量”。“想办法使之成为非共产主义世界的坚实后盾，对我们至关重要。”他建议：“即刻采取措施，确保日本在精神上与政治上为自由世界的事业奋斗。……任何拖延与不作为都将对我们严重不利。”12月13日，艾奇逊为此致函国防部长，建议在国务院和国防部共同起草的致总统备忘录中增加4条，征询其从军事角度是否反对：“（1）在朝鲜问题得到有利于美国的解决之前提前签订和平协议；（2）以美国将大力保卫日本在内的岛屿链为前提展开谈判；（3）规定琉球群岛与小笠原群岛为日本所有，与此同时，二者均受制于即将与日本签订的军事安全协议，该协议将就冲绳的地位作出特别规定；（4）依照附件备忘录中第4段原则，试图签订太平洋协定。”艾奇逊解释了如此“宽大”处理日本的原因：“日本的工业及人力资源多年来一直在亚洲占有重要地位，如果苏联在现有资源之外额外获得日本的资源，将极大地改变世界权力平衡的状态，对美国及其盟友不利。在这种形势下，防止日本落入共产主义影响的设计显得愈发重要，我们必须意识到，除非可以向日本保证，从军事与经济角度而言，日本可通过自身力量以及与美国的合作，保卫自身安全，实现经济独立，否则日本可能不愿加入自由世界。”

参谋长联席会议的答复简单粗暴：“强烈建议停止所有对日和平条约的谈判，在朝鲜问题得到解决后方可开展谈判。……美国不可正式承诺将承担武力守卫日本安全的义务。”至于规定琉球群岛与小笠原群岛为日本所有：“参谋长联席会议强烈反对美国放松对上述岛屿控制的政策。……参谋长联席会议认为NSC 60/1中认可的政策颇为中肯，应坚持达到其中所述的最低要求：‘该条约必须保障美国对北纬29°以南的琉球群岛、马尔库斯岛、孀妇岩以南的南方诸岛享有独家战略管制权。’”参谋长联席会议提出：试图建立太平洋协定，“将遭到强烈的军事反对”。

麦克阿瑟与参谋长联席会议的态度有所差异，但他对琉球的态度同样强硬：“从军事角度考虑，切不可归还琉球群岛与小笠原群岛给日本。……琉球群岛与小笠原群岛构成了我国边防防线的重要部分，我们对两地的控制已正式确立且得到了国际认可。现在要牺牲美国利益，放弃控制两地，使我国对两地的使用权受日本政府对条约安排的限制，这简直无法想象。”

在军方强烈坚持下，1951年1月3日，艾奇逊致电驻日盟军总司令政治顾问塞巴德（Sebald），称杜勒斯、腊斯克（Rusk）等国务院官员与参谋长联席会议及其主席布莱德利将军讨论对日和约。参谋长联席会议同意美国承诺大力保卫岛屿链，将太平洋协定缔约国限制在澳大利亚、新西兰、菲律宾、日本、美国，甚至印度尼西亚等岛屿国家，不仅规定成员国共同抵御外敌，还包括共同抵御某一成员国的侵略行为，如日本有可能再次侵略其他国家。参谋长联席会议坚持认为，应对琉球群岛和小笠原群岛实施战略管制，不可归还给日本。国务院称如果国防部执意如此，国务院将尽力实现上述目标。可见，军方用防卫包括日本在内的岛屿链的承诺，换取了国务院对其独家战略管制琉球群岛和小笠原群岛的支持。

参谋长联席会议在英美两国1951年6月14日起草了对日和约后，还提出了具体的要求：“日本同意在有美国提议的情况下将琉球群岛北纬29°以南领土、孀妇岩以南的南方诸岛、小笠原群岛包括西之岛、硫磺岛、冲之鸟礁以及南鸟岛的托管权移交联合国，由美国独立行使领土管理权。另外，在美国作出该提议及后续工作开展之前，由美国全权行使对上述领土及其居民的立法、司法和行政权力。”

1951年6月27日的杜勒斯备忘录界定了美国对与琉球相关的重要概念的态度：

1.因为种种原因，尤其是因为美国政府谨遵1942年1月1日宣言，不寻求“领土扩张以及其他扩张”，美国自身不愿获得主权。

2.然而，如果日本放弃主权而不宣布应归谁所有，国际局势将出现混乱，尤其是考虑到联合国可能不会批准我们的托管协议。因此应作出以下（具有选择性的）声明：

（a）琉球群岛的主权归琉球群岛居民所有，日后有权依靠联合国支持驱逐美国；

……

（d）事实上美国获得了主权。

可以看出，在战后苏美对峙、朝鲜战争爆发以及中国人民志愿军抗美援朝的背景下，经过与美国国务院的斗争，美国军方关于琉球处置的意见占了上风，并实现了以“琉球民政府”为平台的实际管控。

“琉球民政府”实际管控琉球之后，肆意解释《旧金山和约》，界定其管辖范围。1952年2月29日，颁布民政府第68号令，指定琉球政府的政治和地理管辖范围包含“以下界域内的岛屿和领水：以北纬29°东经125°22′为起点，经北纬24°东经122°、北纬24°东经133°、北纬29°东经131°之各点至起点”。中国钓鱼岛及其附属岛屿“分布在东经123°20′—124°40′，北纬25°40′—26°00′之间的海域”，被其非法囊括在内。1953年美日奄美群岛归还协议处置了琉球群岛北部的奄美群岛，“琉球民政府”副长官、美国陆军少将戴威德·A.D.奥格登（Ogden）乃于1953年12月25日扬言根据《旧金山和约》（笔者按：《旧金山和约》中并无界定“琉球民政府”职权和管辖范围的条款）公布了民政府第27号令，重新指定美国民政府管辖区域经纬度为：“以北纬28°东经124°40′为起点，经北纬24°东经122°、北纬24°东经133°、北纬27°东经131°50′、北纬27°东经128°18′、北纬28°东经128°18′之各点至起点。”中国的钓鱼岛及其附属岛屿再次被非法包括其中。20世纪70年代美日协商冲绳“归还”时，日本以此作为“领有”钓鱼岛及其附属岛屿的重要依据。

可以说，美军与美国国务院折冲而以“琉球民政府”为舞台“暴走”，是中国钓鱼岛及其附属岛屿被裹挟进“琉球群岛”，最终其管辖权被非法“归还”日本的初因。

二、日本的反制和效果

1946年1月29日，驻日盟军总司令部（GHQ）发布SCAP-IN—677号指令，对日本行政权的范围进行了规定：“日本国土系以四个主岛（北海道、本州、四国、九州）及其邻接之约一千个小岛含对马岛及北纬30°以北之琉球（南西）群岛（不含口岛）构成，不含……B.北纬30°以南之琉球（南西）（含口岛）伊豆南方小笠原火山（硫磺）群岛以及一切其他外围之太平洋岛屿（包括大东群岛、冲鸟岛、南鸟岛、中鸟岛）。”其后，3月22日，又发布SCAP-IN—841指令，规定“（一）伊豆七岛，及（二）北纬三十度以南的孀妇岩又画入日本的行政范围以内”。这个指令的政治意图表明，“GHQ把分离统治地区扩大到军事上并不重要的北纬30°线，也是以岛津入侵后与论岛以北被萨摩藩割去之前琉球王国的领域为背景来考虑的”。也就是说，北纬30°以南琉球群岛除少量岛屿外，被划出了日本的行政管理范围，如何改变这一局势，成为日本着力的重点。

1947年7月26日，日本外相芦田均以备忘录的形式向民政局（GS）局长惠特尼（Whitney）以及行将回国的乔治·艾奇逊大使递交了反映日本政府媾和希望的文件，其中提及：“关于《波茨坦宣言》所说的‘吾人所决定的其他小岛’的归属问题，希望充分考虑日本本土与这些岛屿之间所存在的历史、人种、经济、文化及其他方面的关系。”艾奇逊和惠特尼以“接受这个文件会刺激其他各国为由，将文件退还给了芦田”。

随着冷战的升级，美国的对日政策支点，从如何遏制其再起，逐渐向利用日本遏制苏联及国际共产主义的“威胁”转移。1948年1月6日，美国陆军部长罗亚尔（Royall）公开主张改变对日占领政策，将日本建成一个反对共产主义的堡垒。凯南的思想更具颠覆性，“日本和菲律宾最终将成为足以保卫美国利益的太平洋安全体系的基石。如果日本、菲律宾掌握在友好政权的手里，而美国对这两个列岛保持有效的控制，在现代的东方将不会对我们的安全产生严重的威胁”。他敌视中国革命的胜利，认为“作为世界政治发展的潜在因素来看，日本会比中国更为重要……战后如果让苏联领导人选择控制中国，还是控制日本，那他会毫不犹豫地选择后者”。而目前“共产主义在中国大部分地区的胜利会增强共产主义对日本的压力。一旦这些压力取得压倒性优势，那么就像莫斯科期望的那样，我们所面对的日本将会成为一个敌对者”。美国政府应该越来越把“注意力集中于日本的局势以及美国在那里的占领政策”。

1950年2月《中苏友好同盟互助条约》签订。同年6月，朝鲜战争爆发，9月，美军仁川登陆，直接干预朝鲜内战，10月初，美军把战火烧到中朝边境，中国安全面临严重威胁。值此危急关头，应朝鲜党和政府请求，中国党和政府作出抗美援朝的历史性决策。1950年10月19日，中国人民志愿军进入朝鲜战场。这些成为美国东亚政策考量中的压倒性因素。论者指出：“这场战争令美国眼中的日本价值急剧上升。……媾和谈判的最重要对手美国政府为了把价值‘上涨’的日本留在西方阵营之内，做出了有必要以宽大政策尽早实现媾和的判断。”杜勒斯与日本首相吉田茂会谈时提出：“如果三年前缔结和约，情况将和今天不同，条件势必十分苛刻。但在今天，我们已经不想缔结战胜国对战败国的和约，而是在考虑缔结友邦之间的和约。”这印证了美国对日政策转换中中苏因素的巨大影响。

发现美国对所谓“共产主义威胁”十分忌惮并加以利用，不独朝鲜战争期间为然，从此成为“琉球归还”之前日本对美政策的主要抓手之一。

在和约谈判中，吉田茂向杜勒斯提出：“（a）希望日后如果不再需要托管上述岛屿，可尽快回归日本；（b）保留日本对上述岛屿的领土主权；（c）日本与美国共同行使权力。”由于日本已在无条件投降时作出承诺，同意日本领土主权仅限于主要四岛及主要同盟国家决定的其他岛屿。杜勒斯认为“日本不可重提这一问题”，并要求吉田茂“应限制有关琉球群岛问题的运动”。

和约起草之时，日本“努力不使《波茨坦公告》中所说的‘日本通过侵略所夺得的领土’的范围受到不适当的扩大解释”。1951年1月28日，日本外务省拟定了日方的见解方案，称“从日本民众的感情来看，很难接受把琉球群岛、小笠原群岛以及库页岛从日本本土分离”。“建议琉球群岛和小笠原群岛置于联合国托管制度之下，并以美国为管理当局。日本已经准备满足美国任何形式的军事需求，为了日美间长久的友好关系，我们恳求考虑这个建议。鉴于托管是必不可少的，我们建议以下举措来消除一种认为把这些岛屿永久从日本剥离的恐惧——这是一种在日本人头脑中最大的恐惧。”

1951年2月5日，杜勒斯阐述了美方对日本领土的意见：“日本放弃对朝鲜、台湾和澎湖的权利及权利名义，并接受把北纬29°以南的琉球群岛、小笠原群岛，包括西之岛、硫磺岛、冲之鸟岛和南鸟岛置于联合国托管制度之下而以美国为管理当局的托管体制。在联合国通过一个或一个以上托管协定以前，美国保持对这些岛屿的控制。”虽然日本没能阻止美国对琉球群岛、小笠原群岛等岛屿的管控，但美方并没有对这些岛屿进行主权处理的意涵。吉田茂在2月11日杜勒斯使团离日发言中，表达了感谢，“对日本人民没有看作战败者，而是平等对待，他充分考虑到了日本民众的情绪与感受”。

不仅如此，日方在领土条款的概念表述上大做文章。1951年4月4日，日本外务次官井口贞夫给美国远东军司令部一份备忘录，建议将和约草案第3款第4条“北纬29°以南之琉球诸岛”修改为“北纬29°以南之南西诸岛”。井口贞夫解释说：“北纬29°以南的奄美群岛不属于琉球群岛，而属于萨南群岛，而南西（南—西）诸岛既包括萨南群岛也包括琉球群岛，也就是说所有在九州和台湾之间的岛屿。”对于这一要求，塞巴德居然认为，“在历史上看起来是正确的”。事实上，“南西诸岛”是日方事后“发明”、包含钓鱼岛及其附属岛屿的新名词，先前历史上并无这一名称，细节的打磨，反映了日方的处心积虑。7月18日，美国国务卿艾奇逊电告美国驻澳大利亚、巴拿马、加拿大等国家及地区大使馆，要求把和约第3条“北纬29°以南琉球群岛删去代之以北纬29°以南南西诸岛（包括琉球群岛和大东诸岛）”。在美日谈判冲绳“放弃”时，日方坚持认为钓鱼岛及其附属岛屿为南西诸岛的一部分，为钓鱼岛争端埋下了伏笔。

1951年9月8日，《旧金山和约》签字。对日和约第3条，杜勒斯是这样解读的：“某些联合国成员强烈要求日本放弃这些岛屿的主权给美国。另外一些则建议全部还给日本。鉴于联合国内部的观点的分歧，美国认为最好的方式是让日本对这些岛屿保持剩余主权。”“剩余主权”在此前的国际法文件中并不存在，纯属“美国制造”。吉田茂在接受条约的演讲中，进一步故意会错其意地指出：“我以日本国民的名义非常高兴地赞同美国和英国全权代表所作的，主张把将要根据和约第三条置于联合国托管制度之下的奄美大岛、琉球群岛、小笠原群岛等北纬二十九度以南诸岛的主权交由日本保有的发言。我希望……这些岛屿早日回到日本行政管理之下。”

美英等与日媾和，不仅践踏了《开罗宣言》和《波茨坦公告》，而且也违背了《联合国家共同宣言》的规定：“每一政府承允与宣言签字国政府合作，并不与敌国缔结单独停战协定与和约。”周恩来外长代表中国政府声明：“旧金山对日和约由于没有中华人民共和国参加准备、拟制和签订，中央人民政府认为是非法的，无效的，因而是绝对不能承认的。”

日本通过《旧金山和约》争取到对北纬29°以南岛屿的“剩余主权”，此后的主要任务就是逐步蚕食美军对琉球的管控，努力让美国在此基础上早日“放弃”琉球。其抓手，一是所谓的“共产主义威胁”，二是日本和琉球人民的反美斗争，而这两者又被日本政府故意联系在一起，不断催促美国：如不“放弃”琉球，则日本的左翼和社会主义势力会不断壮大，日本政局难保不被中苏居间利用而对美国不利。

1954年12月，鸠山一郎出任日本首相。鸠山内阁“提倡对美协调仍为主流，但同时也显示了作为独立国家适度与美国保持距离的‘自主外交倾向’”。日本与苏联接触，苏联因素对美国是个重大制约，1955年4月，美国国家安全委员会第244次会议上，杜勒斯就提出：“如果我们设法要求苏联退出千岛群岛和南库页岛，那么同样的我们会发现自己会被迫退出琉球群岛和小笠原群岛。”1956年8月19日，杜勒斯在与日本外相重光葵就日苏和平谈判时威胁道：“千岛群岛与琉球群岛在投降条款中是以相同方式处理的，美国在对日和约中同意日本保有对琉球群岛的剩余主权，然而根据和约第26款，如果日本给予苏联更好的条款待遇，那么我们也可以有同样的要求。”这也意味着，“如果日本承认苏联对千岛群岛拥有全部主权，我们同样拥有对琉球的主权”。苏联因素，使得美国不得不重视日本的诉求，即通过主动在琉球问题上让步赢得日本的合作和感激，占据对苏话语优势。

1957年1月7日，美国远东事务助理国务卿罗伯森（Robertson）在给国务卿的备忘录中指出，日本与苏联建立了外交关系，“正发展与红色中国更广泛的经济社会联系”，“越来越多的迹象表明日本人不满意他们目前的角色和地位，特别是与美国的关系”。所以，他敦促在琉球等问题上调整政策，“包括在有利于提升保守党政府声望和逆转社会主义趋势的最佳时机作出一些让步，根本上来说，社会主义者是中立的而且很大程度上是反美的”。杜勒斯1月8日在给国防部长威尔逊（Wilson）的信中指出：“目前美国对琉球群岛的管理很快将给我们的外交事务带来很大的麻烦……这种骚乱更广泛地反映了他们对导致继续军事占领的管理的不满。这些不满在当地招致了更多人希望琉球群岛归还日本的压力，而这些压力反过来又刺激了日本的民族主义情绪。日后琉球群岛和日本之间这种相互作用的复苏将给我们造成重大的外交麻烦。”美国在琉球的处境伴随着岸信介的组阁更趋紧张，日本首相岸信介于1957年6月21日与美国总统艾森豪威尔（Eisenhower）发表联合公报：“强调日本人民强烈要求收回琉球和小笠原群岛的管辖权。”艾森豪威尔在公告中重申了“日本对这些岛屿拥有剩余主权的立场”,同时把矛头指向中苏：“只要东亚威胁和紧张局势依然存在，美国认为有必要保持现状。”话虽如此，1960年12月16日，美国驻日大使馆给国务院的电报中指出：“岸信介于1957年2月上任以后，向美国驻日大使表达了很多不满，其中包括日本政府公开强烈要求美国将冲绳岛和琉球群岛的管理权归还日本”。大使馆同时建议：“我们必须明白，除非最终将管理权归还日本，否则归还问题将一直是美日关系中的隐患。”大使馆分析说，最近日本左翼势力活动大量增加，要求归还冲绳岛，而日本的社会主义者也带头在国会提出草案要求归还冲绳岛。“如果这个问题加剧的话，冲绳岛的基地地位将不稳”。可见，中苏在战后支持日本进步势力与琉球人民反对美国军事占领政策的斗争，成为日本政府反制美国的借口。

1961年5月3日，美国政府制定《对日政策纲领》，其对日长期目标是：“1.重新将日本建成亚洲的主要大国。2.使日本与美国结成大致同盟，并使日本势力和影响的发挥大致符合美国和自由世界的利益。”在此框架之下：“1.对琉球和小笠原群岛仅维持我们的关键安全利益所必须之水平的管辖；2.除非明显有损美国在这一地区的安全利益，否则同意日本与琉球群岛建立更密切关系的要求，尤其是允许日本与琉球政府在该地区的经济社会发展领域进行合作，以此努力将日本和琉球群岛内要求返还的压力限制在可控的范围内。”美国政府分析说：“脱离美日联盟的要求，对日本的政策有重要影响。日本一直面临着来自中苏方面和来自日本左派要求日本采取中立立场的压力。这些要求经常得到积极的回应……尤其是在琉球群岛和中国等敏感问题上。”日本的反制，在美国国策层面得到了呼应。

池田勇人组阁后，琉球的反美情绪没有平息，美国总统肯尼迪乃委派卡尔·凯森（总统国家安全事务特别助理）特别调查团去冲绳进行实地调查。1962年3月19日，肯尼迪指出：“琉球群岛的美国基地，对于保证从日本到东南亚这一弧形地区的各盟国安全是有益的……我承认琉球是日本本土的一部分，从自由世界的安全考虑，我期待着有朝一日冲绳的主权完全重新归还日本。”这是美国总统首次公开声明琉球是日本本土一部分，而其理由中的“盟国安全”，正是针对苏中特别是苏联。1964年11月佐藤荣作出任日本首相，次年8月19日到21日佐藤访问琉球，这是战后日本首相首次踏足琉球。佐藤发表演讲称，“只要冲绳重新复归祖国的愿望未实现，对日本来说，‘战后’状态就没有结束”。1968年11月，美国中央情报局根据至今未解密的渠道侦知：佐藤的“冲绳委员会”认为，“除非早日将冲绳归还日本，否则拖延对美日关系造成的影响可能是‘毁灭性的’。……日本人民族‘意识’的增长也是刺激返还要求以及左翼煽动的一个主要的，并且经常被忽略的因素”。

1969年7月25日，新任美国总统尼克松(Nixon)发表了“关岛演说”，其主张的亚洲收缩战略，对美日间的琉球“复归”谈判影响甚大。1969年11月22日，佐藤在与尼克松的联合公报中指出：“包括本岛和冲绳的日本人民要求的，在日美两国友好基础上把冲绳的施政权归还日本政府，实现冲绳地位正常化的时刻已经来临了。”尼克松对佐藤的观点表示认同，同意“归还施政权给日本的冲绳仍旧被纳入日美安保条约中”。

从被占领到获得所谓“剩余主权”，到可以讨论“放弃”琉球管辖权、加强日琉联系，到迫使美国承认琉球是日本本土的一部分，再到确定“放弃”日期，最终到1971年正式签订“放弃”协定，日本的对美反制步步得逞。特别是其设定的中苏因素和日本国内政局的互动，成为美国不断退让、就范的痛点和痒点。但如果就此认为美国对日本的反制只能被动接受，那又低估了美国制造议题的能力。

1967年6月，美国伍兹霍尔海洋学院教授埃默里（K.O.Emery）和日本东海大学教授新野弘（Hiroshi Niino）突然联合发表了《中国东海与朝鲜海峡海底底层与石油的展望》，宣称中国东海可能富藏石油。1968年10—11月，“亚洲近海海底矿物资源共同调查委员会”（CCOP）对东海海域进行调查。乘坐美军舰船考察、并未深入钻探的埃默里说，东海的两个平行的海脊像大坝一样阻挡了中国地区流来的将近三分之一的河流沉积物。特别重要的是，“台湾东北20万平方公里，包括钓鱼台列岛海域可能富藏石油”。随即，“日本政府多次非正式向美国大使馆要求加强钓鱼岛列屿的巡逻，我们（美国大使馆）也已经将这一信息以非正式方式告知琉球”。琉球当局于1968年8月12日开始派船巡视南小岛，驱赶中国台湾渔民。钓鱼岛问题一跃而出东海海面。

在新野弘建议下，日本率先改变东海现状，从1969年6月4日到7月13日对中国钓鱼岛附近海域进行调查。佐藤政府指出：“台湾东北100英里的钓鱼岛列屿石油和天然气储量可能是世界上储量最丰富者之一。”但海洋地理对日本不利，钓鱼岛及其附属岛屿“处在中国大陆架上，是中国大陆架的自然延伸”。美国媒体声称：“如果中国东海能发现石油，那么它会对东亚的政治局势产生重要影响。”钓鱼岛因为石油而越发重要，台海两岸的政治现实却有碍这一问题公正地获得解决。

三、两岸局势中的多方博弈

中华人民共和国中央人民政府是代表中国的唯一合法政府。但台海两岸处于未统一状态，在美国等势力的操控下，台湾当局曾长时间非法占据中国在联合国的代表权。这就是说，台海两岸都认为钓鱼岛及其附属岛屿（台湾当局称之为“钓鱼台列屿”）是中国固有领土，但两岸在谁代表中国、特别在联合国和国际社会主张权利上存在根本分歧；同时，“现在琉球群岛被美国管辖，而法律上属于日本的双重地位也使得形势更加复杂”。

旧金山和会召开之前，围绕谁代表中国出席和会，和会主导者美英两国产生了严重争议。1951年5月在行政秘书赖伊（Lay）给美国国家安全委员会的报告中提出：“英国与印度对中国和台湾的政策建立在两国对台湾问题的看法以及对中国形势的估计的基础上，英国与印度在这两点上的看法均不同于美国。”1951年3月21日英美两国在伦敦商谈对日和约时，“双方一致认为中国参与权的问题尤为费解”。英国外交部彼得·司各特（Scott）指出，“如果只允许两个中国政府中的一个加入条约，就过早地判断了日本将承认哪一个政府。如果只邀请国民政府，势必招致日本埋怨，因为想必日本不愿永远与中国大陆隔离。此外，国民政府的加入也将从法律上引入中苏条约问题”。杜勒斯的代表阿利森（Allison）说：“对这一建议不作评论，但称美国政府认识到英国将强烈反对任何邀请国民政府的企图。”

英美争议的结果是台海两岸均未参加旧金山和会。中华人民共和国中央人民政府被排挤出和会，是美英等国公开违背战时条约和承诺之举，其对日本领土处置当属国际法意义上的“反言”。台湾当局后与日本签订非法的“日华和约”，但它根本无力讨论琉球的地位和未来。所以，战后在“南西诸岛”概念下管控琉球、把中国钓鱼岛及其附属岛屿非法裹挟其中的美国，其态度和举措影响甚大。

在钓鱼岛纷争以前，“美国发现除了用作偶尔的炸弹演习靶场外，钓鱼岛列屿没有多大用处”。钓鱼岛纷争出现之后，美国越来越注意其离间中日、分化台海两岸的巨大潜在“价值”。美国国务院从最初的“日本对于包括尖阁群岛在内的整个琉球群岛具有潜在主权”的立场，逐渐向“任何有争议性的主张应该由涉及方自己解决”的立场转变。

钓鱼岛纷争掀起后，美国驻日大使约翰逊（Johnson）建议美国政府，应该“承认日本政府有保护我们认为其尚有剩余主权的领土不受争议的合法权益”。这实际上建议美国政府偏袒日本。但美国政府注意到：“‘中华民国’坚称日本并不对琉球群岛拥有剩余主权。这一观点是基于它对1943年《开罗宣言》和1945年《波茨坦公告》的解释，这两份文件提议将战后日本的主权限制在4个本岛的范围内，除非盟国另有决定。《旧金山和约》并未规定美国将琉球群岛归还日本。”在佐藤访问美国之后，台湾当局发言人表示遗憾，但美国发现，“‘蒋总统’已经将声明提前通知了‘日本大使’，并表示他希望日本政府不要误解或对此过分担忧”。蒋介石还对日本在安全问题上的立场表示感激，并对公报表示满意。美国方面因此判断，“‘中华民国’的反应看似主要是为了平抚国内对‘中华民国’获取琉球群岛主权抱有希望的人士。‘中华民国’也切实担心日本的左翼势力会很快在琉球群岛占据主导——即使不在日本本土占据主导的话——并因此拒绝美国使用基地，从而给‘中华民国’的安全造成严重问题”。美国据此认为自己摸清了台湾当局在琉球和钓鱼岛问题上的底牌。

1970年9月10日，美国国务院发表对钓鱼岛主权归属的见解。妄称“根据对日和约第三条规定：日本对于包括尖阁群岛在内的整个琉球群岛具有潜在主权”。此举在日本受到了“热烈欢迎”。9月14日，台湾当局发表对美国“关于钓鱼台列屿之法律地位”的口头声明，表达了对美日的不满。9月15日，台湾当局“外交部代理部长”沈剑虹拜会美国“驻华大使”马康卫（McConaughy），指出不能同意美国9月10日关于钓鱼岛问题的解释，希望美国以后在该问题上不要做“更多的声明”。9月16日，台湾当局“驻美大使”周书楷向美国亚太事务助理国务卿格林（Green）指出“反对日本拥有这些岛屿的主权”，并于第二天再次向格林递交了“钓鱼台列屿之法律地位的口头声明”。台湾当局的举措使美国发现误判了其在钓鱼岛争端上的立场。所以，当年10月，美日就琉球“归还”协定协商时，日本外务省条约司司长中岛敏次郎（Nakajima）认为，“尖阁诸岛问题……对日本政府至关重要”，希望在《冲绳归还协定》界线描述上涉及这一问题，美国大使馆官员推托称：“（1）美国政府不欲卷入尖阁诸岛问题；（2）在《冲绳条约》中提及尖阁诸岛争端可能并不合适，哪怕只是间接提及；（3）《和平条约》第三条并没有这样的领土界线描述；（4）附件本质上是多余的，而根据原则，正式的国际文件应避免一切冗余。在协议中以不同方式提及同一问题会造成日后的误解。”

其时，美日在“外交”上承认台湾当局，但他们以台湾当局为交涉对象解决钓鱼岛问题定然不为中华人民共和国政府所承认。1970年12月4日，《人民日报》指出：“日本军国主义勾结蒋朴集团，准备‘合作开发’中国台湾省及其附属岛屿周围海域和其他邻近中国和朝鲜的浅海海域的海底石油资源，并妄图把钓鱼岛等属于中国的一些岛屿和海域划入日本版图。”此后，《人民日报》多次就钓鱼岛问题发声。《华盛顿邮报》猜测，由于“11月16日在首尔召开的三方联合经济委员会把韩国、‘中华民国’与日本联系起来一起规划开发中国东海的海底石油资源”，这是“被广泛认为此时北京可能作出反应的触发器”。英国驻北京代办处分析说，中国作出反应：“第一个原因是日本或者其他国家会争先恐后追逐这些资源，会损害中国的利益；第二个原因是如果该计划实施，日本在台湾的利益、对台湾的影响就会增加，那么解决台湾问题就会变得更为复杂。”

1971年1月29—30日，美国各大都市的中国留学生举行示威运动，“反对日本对钓鱼台列屿的无理主张”。2月23日，台湾当局“外交部长”魏道明在“立法院”答复“立委”李文斋质询时表示：“关于钓鱼台列屿的主权，日本政府主张系属日本南西群岛之一部份，我们不能同意。”“钓鱼台列屿事关国家主权，即使寸土片石，我们亦必据理力争，此项决心绝不改变。”据分析，台湾当局态度的转变，很大程度上是因为“中国共产党公开地加入这一争论以及中国学生在美国给予的困扰”。1971年2月23日，自称苏联驻联合国代表团二等秘书的卡拉车夫（Kalatchey）在纽约拜访台湾当局“外交人员”薛光前，对其分析中国大陆政情，提示美国可能与其交好。

3月17日晨，台湾“驻美大使”周书楷拜访美国助理国务卿格林并强调：“当年美国军事管制琉球时，将钓鱼台亦包括在内，我方以美之行动系代表盟国维持整个地区安全，且以美方此项控制必为时甚久，不发生转移问题，故未提出异议。现我根本对琉球归日均表反对，自更反对将钓鱼台一并归还”，因此盼美方能助其“平息此事”。格林虽仍坚持：“美国当时系根据《旧金山和约》第3条规定占领琉球。今美国既决定将琉球交日，钓鱼台自当一并归还。”但他亦指出：“此所谓归还未必即谓其主权属日，主权问题自仍可由中日双方谈判解决。”

根据约定，周书楷将于4月12日面见尼克松。为此，由美国国务院执行秘书艾略特（Eliot）为尼克松准备了与周书楷谈话要点。他建议尼克松，如果周书楷提起钓鱼岛问题，可以这样回答：

……

2．表明我们也希望避免尖阁群岛成为中、美、日之间的争议点。这种争议仅仅会使中国共产党获益。

……

4．指出我们的立场，即无论是和平条约还是返还协定都不一定是尖阁群岛主权问题的最终决定。

6月4日，台湾当局“驻美大使”沈剑虹面见格林，要求美国政府“勿将钓鱼台列屿、琉球一并交予日本，改为分案办理”。格林仍坚持“惟在法律上美必须得将钓鱼台行政权交还日本，但对钓鱼台主权谁属则不置喙”的立场。

1971年6月17日，美国与日本签订了《冲绳归还协定》。12月30日，中华人民共和国外交部严正声明：“绝对不能容忍”“美、日两国政府公然把钓鱼岛等岛屿划入‘归还区域’”。同时，提醒日方：“中国政府和中国人民一贯支持日本人民为粉碎‘归还’冲绳的骗局，要求无条件地、全面地收复冲绳而进行的英勇斗争，并强烈反对美、日反动派拿中国领土钓鱼岛等岛屿作交易和借此挑拨中、日两国人民的友好关系。”但接任日本外相的福田赳夫认为，“关于冲绳，在这次归还协定附属文件A表列举了向美军提供的基地，其中也包括了尖阁列岛，现在岛上有美国基地。考虑到上述情况，尖阁列岛作为我国领土的地位是不容置疑的”。日方的单方面倾向性解释，并没有得到美国方面的背书。

1971年7月9日，尼克松派基辛格（Kissinger）秘密访华，美国对钓鱼岛的立场乃在原先的基础上作“圆润”的解释。11月2日，美国参议院外交委员会确认美国在钓鱼岛争端上的立场，“认为琉球归还日本，并不影响到中国对钓鱼台主权的主张”。（笔者按：此处使用“中国”，而不是“中华民国”）日本政府甚为不满，1972年3月17日和22日，两次正式通知美国国务院，表达其对“美国政府公开采取的中立立场感到不满，并指出这一公开立场与美国政府要求保留岛屿上的靶场前后矛盾”。1972年8月，美国政府对此作出尖锐的回应：对日本应当清楚说明，“尽管美国政府的媒体指导已进行了部分修改以符合日本政府的要求，这丝毫不意味着我们改变了美国在尖阁诸岛争端问题上保持中立的基本立场”。理由何在？美国政府诉诸了历史：“我们坚持，将这些岛屿的管辖权归还日本，既不增加亦不减少此岛屿为美国接管前日本所拥有的对该岛的合法权利，亦不减少其他所有权要求国所拥有的业已存在的权利，因为这些权利早于我们与琉球群岛之关系。”这一表态，不仅没有排除日本之外其他钓鱼岛主权声索者的历史性权利，而且耐人寻味地使用了“琉球群岛”而非“南西诸岛”。美国后来还试图反向利用钓鱼岛问题，1974年1月，已任美国国务卿的基辛格在讨论南沙群岛问题时，为“教会日本人敬畏”，讨论了将中华人民共和国“引导”到钓鱼岛问题的可能性。

可见，钓鱼岛问题上的“美式中立”，不仅不能解决问题，反而是问题产生的根源之一。

结语

综上所述，我们认为：第一，美国战后全球战略布局下对东亚战略资源的关注与汲取，对东亚整个政治生态产生了重大影响。美国的东亚政策，以对日政策为基石；对日政策中，尤以对琉球政策为焦点。从1947年3月杜鲁门主义的出台到1972年美国“放弃”琉球，无一不是在冷战主轴下开展，时刻体现着对苏联及共产主义的遏制，是“两个阵营”对抗在东亚前沿的体现，钓鱼岛问题正是在这一形塑战后世界史的大国博弈中呈现出来的。而台海两岸局势和20世纪70年代初中美苏大三角关系成型，使其进一步复杂化。

第二，在美国的琉球政策调整中，日本因素不可低估。从1947年“芦田备忘录”开始，到旧金山会议前日本寻求限制战胜者对日本领土内涵的解释，美国为了把日本稳住在西方阵营，对日作出让步，使得日本在旧金山会议上不仅没有受到应得的惩罚，反而使其近代以来通过武力非法吞并的领土如琉球群岛等，以所谓“剩余主权”的名义留下争取空间。随着日本国力增强，美国越来越顾忌日本的诉求。《旧金山和约》后奄美群岛“归还”、小笠原群岛“归还”，以致琉球“放弃”，无不显示了日本“蚕食”美国管控体制、争取自身权益的效能。

第三，中日钓鱼岛问题，表面上是中日两国之间的领土主权之争，但内里充斥着大国间博弈和牵制。战后初期苏联在琉球问题上的表态，包含离间日美之意；20世纪50年代当日苏开始改善外交关系、谈判领土问题的时候，美国利用琉球地位问题来敲打日本，使日苏关系不致走得太近；20世纪70年代，美国又利用中日间的钓鱼岛领土争端来离间中日，使中日关系暗礁密布。杜勒斯在20世纪50年代中期曾说过，对日本的战略，需要“（1）保持美国对冲绳的控制；（2）利用日本的领土争端作为它反对其共产主义邻居的楔子”。这样，在中日美的三角关系中，美国就“处在了十分主动的有利地位”。钓鱼岛问题逐步成为中日之间“楔子”的尖部，履霜冰至，非一日之寒。

第四，战后美国对琉球的处理，一直以来都贯穿着美国对《联合国宪章》《开罗宣言》《波茨坦公告》等盟国处理战后问题准则的践踏。旧金山会议上，美国制造出一个国际法中从来没有过的概念——“剩余主权”，为其以后驾驭日本、操控东亚事务留下任意解释的空间。“放弃”琉球时，美日私相授受，把中国钓鱼岛及其附属岛屿裹挟其中，但又摆出“行政权放弃不涉及主权”的“中立立场”，假“中立”之名逃脱历史责任。动辄以国际法说事的美国，实际上是根据自身需要任意解释、玩弄国际法的行家。

第五，自从1972年美日私相授受琉球以来，美国实际上仍然保持对日本政府的强力管控。在琉球，美军一直保持强大的军事实力，并操纵选举；日本政府亦执行牺牲琉球以结好美国的政略。近年来，在美国“重返亚洲”战略下，琉球的战略重要性有增无减。中国钓鱼岛及其附属岛屿被美国解释为《美日安保条约》的适用范围，显示美国战后的琉球政策仍在发酵过程之中。

第六，过往的中国历史研究中，多从大陆内部着眼。钓鱼岛从地理意义上的“边缘”一跃而成现今东亚和中美日关系的核心、焦点，提示了东亚海洋上的波澜对中国历史重大而深远的影响，并且与中国“进入”全球史基本同步，海洋史的地位应当重新认识。

〔本文注释内容略〕

作者张生，南京大学中华民国史研究中心教授（南京210023）；殷昭鲁，鲁东大学马克思主义学院教授（烟台264025）。

来源：《中国社会科学》2024年第4期P182—P203