内容提要：自1952年《旧金山和约》生效至1972年中日实现邦交正常化，在东西冷战和“旧金山体制”背景下，日本政府在与美国联盟的同时，在对华关系上，一方面致力于让中国的台湾地区留于西方阵营，另一方面，又试图在社会经济发展上赢得中国市场并优化安全环境，一直奉行既与台湾当局保持所谓政治及外交关系，又与中国大陆维持经济及文化交流的“政经分离”的原则。政经分离形成之初本质上是依附于美国战略的外交机制，但随着20世纪60年代后日本国力的增强及国际形势的变化，它反过来起到了牵制美国对华外交的作用。这一政策对日本的对华关系也产生了多方面影响，既有助于实现其阻碍两岸接近的政治目标，又在一定程度上为日本先于美国实现对华邦交正常化奠定了社会基础。
关键词：冷战 旧金山体制 日本对华政策 美国远东战略 政经分离
1952年4月28日《旧金山和约》生效之日，日本与台湾当局签订了《日台和约》，这是日本加入旧金山体制和美国为首的西方阵营的必然结果。但战后日本不愿轻易放弃曾不惜以全面战争试图独霸的中国市场，这为政经分离政策的产生提供了历史前提。所谓“政经分离”，通常是指二战后一段时期内日本在政治外交上承认台湾当局的同时，也与中国保持经济及文化交流。实际上日本历届内阁均认可并在一定程度上支持民间与中国大陆发展贸易，即日本政府在不影响确保中国的台湾地区留于西方阵营的政治目的下，也支持中日民间的商贸及文化交流。政经分离可以说具有左右逢源的战略特征。就如为战后日本拟定基本发展路线的吉田茂首相在1951年的“吉田书简”中所说，“日本终究希望与邻邦中国建立全面的政治及通商关系”。但同一年日本外交当局在评估英国对日和平条约草案的绝密文件中则称，“我方对台湾和澎湖归属中国的规定没有异议”，“但台湾落于中共之手，事实上会对日本十分不利”。之后随着联合国中主张接纳中国的成员国越来越多，池田勇人、佐藤荣作两内阁则都是以确保中国的台湾地区留于西方阵营为前提与美国高层协议对华政策的调整。由此可见，在把握政经分离的实质时，将重点置于日本具有追求中国与台湾当局并立的政策目标之上至关重要。不过，对政经分离无论采取何种释义，它与当时美国采取的只承认台湾当局而拒绝与中国进行任何交流的“政经不可分”是不同的。这说明日本出于使本国利益最大化的目的提出的政经分离原则，虽有辅助美国东亚战略的实质，但也存在着与美国的对华围堵政策有所不同的侧面。
围绕1952年《旧金山和约》生效至1972年中日邦交正常化这20年间日本对华关系中的政经分离政策这一议题，学界有诸多讨论，但尚未形成共识。既有研究成果大体可分四类。第一类是基于美国中心和冷战视角的考察，认为这一时期日本因丧失独立和外交权，所持对华政策本质上是追随美国战略的产物，这基本上是无视政经分离的政策意义的观点。第二类是认为政经分离的概念及其政策内涵具有很大模糊性，它适用于在有限时空解读特定历史问题，因日本在政经分离下的对华经济及文化交流有非政府性质，历届内阁即便在经贸方面也缺乏明确和系统的对华政策，20年间甚至连政府间经贸协定都不存在，故这类研究普遍将中日经济及文化交流与战后日本对美欧的经济与文化外交区别开来，认为前者为单纯的民间交流，仅客观上对中日关系发展有促进作用，基于这个视角的成果评价更侧重民间力量的历史进步性。第三类是认为这期间日本参与对华经济及文化交流的主体，多为财界、政界内的亲华、知华派人士，他们主要受个人意念或利益观的驱动，自发介入两国交流，故在评价上拒绝将这类对华活动与政府政策简单系结，并认为对此进行带有政治及感情色彩的包装不符合历史事实。第四类是在一定程度上承认政经分离影响力的研究，其中比较严谨的作品多伴有两个特征：一是很少将政经分离作为贯通历届内阁处理对华关系问题的原则予以把握；二是由于对政经分离的含义理解和解释不一，对特定内阁的对华政策评价会出现明显差异，如有的学者认为鸠山内阁的对华政策是政经分离，更多学者则认为岸信介首相是政经分离的实践者，但也有学者认为岸内阁采取的是“两个中国”政策。上述四类研究之所以呈现观点的多元化，其主要原因在于研究中泛化法理上的“两个中国”概念或对政经分离的缘起、目的与各内阁的具体政策做了重叠处理。
针对先行研究存在的不足，笔者拟基于日本涉华解密档案及报刊报道与当事人的著述等材料着重做两方面的探究。首先，迄今的研究大多不重视政经分离在对华政策中的一贯性，而笔者认为20年间日本历届内阁在对华关系上虽无明确和系统的政经分离政策，但都有以政经分离为原则，并随状况变化拟制相应对策的外交事实。在此期间日本确实没有政府部门主导的对华政治活动和系统的经贸政策，但在关于对华经贸活动的监管上并非放任不管。如对于1958年前的四次中日民间贸易协定和之后的“友好贸易”推展，政府部门都厉行监管和扶持的职责；至于1962年至1967年的“LT贸易”和1968年至1972年的“MT贸易”，日本的内阁、外务省、通产省等部门在规划、施行到验收等环节都给予政策指导和实务把关，并按照相关制度处理有关问题，所以将此看作准政府的经济运作机制也未尝不可。其次，以往的相关研究大多倾力于对特定内阁期间与对华经贸活动直接关联的政策与活动进行考察，而笔者拟以历届内阁都具有借助政经分离发展对华关系的意图为前提，注目于其在一以贯之的政经分离下的对华政策与行动所达至的边界，并在弄清各内阁相关政策变化及变化原因基础上，讨论政经分离的实质和影响。
一、政经分离原则的政策化
从国际法史和国际政治史上来看，日本历届内阁将政经分离作为对华政策的原则，也是日本加入旧金山体制尤其是被纳入美国远东国际格局的结果。1951年9月《旧金山和约》签署后，美国为将中国的台湾地区建成西太平洋上的战略据点，急切期待日本放弃对中国市场的幻想而选择与“台湾”讲和，所以和约签订后仅数日，56名美国参议员即联名致函杜鲁门（Harry S Truman）总统，提出国会不会承认日本与中共签订和平条约，要求白宫对日本施以压力。而英国则希望日本能在与中国妥善处理战争遗留问题基础上重回大陆，以便自己在东南亚市场推行“科伦坡计划”时不至于遇上日本这一昔日的对手，英国外长莫里逊（Herbert Morrison）在和约签署的当天就劝说吉田首相，不必急着选择与台湾当局交涉。因此，吉田内阁为不得罪美英任何一方，更是为了在对华讲和对象的选择上确保本国利益最大化，在一段时间内采取了试探性的平衡策略。如1951年10月日本驻台北的事务所开设不久，吉田在国会答辩时称：如中国大陆同意，日本也可在上海设置同样的事务所。日本政府首脑如此就敏感时政作倾向性的表态，给予美国强烈刺激。于是，当时以国务卿顾问身份主导美国对外政策制定的杜勒斯（John Foster Dulles）亲赴东京劝说，督促吉田内阁尽快与“台湾”开启所谓“日中政府间”讲和交涉。美方的说辞是，日本如选择与拥有联合国常任理事国地位的“台湾”讲和，不仅有利于美国国会尽快批准《旧金山和约》，而且也有助于今后解决美日行政协定和琉球归还等问题时得到美国的协作。当日方领导人显出犹豫不定的姿态时，杜勒斯在再次会见吉田时就拿出了美国方面事前拟就的信函稿，强制要求吉田署名后寄出。这就是吉田于12月24日签署，表明日方因中、苏已签订以日本为“假想敌国”的军事同盟条约及中国人民志愿军已至朝鲜作战，遂决定将与台湾当局讲和的所谓“吉田书简”。
“吉田书简”虽看似是美国主导，但日本方面也并非完全被动。作为战后日本现实主义外交奠基人的吉田茂所持的时局观是“日本立国的基调应与自由国家尤其是美国亲善互助”。为了实现发展而引进技术和资本，日本除了与美、英这样强大的海洋国家保持一致并成为西方阵营一员以外，“别无他途”。从这一点看，“吉田书简”并未脱离日本的外交根本，而是让美方就此给世人留下了骄横印象，这样不仅有助于日方在对台交涉中得利，也为之后日本以“轻武装、重经济”的吉田主义旗号发展对华经贸关系预留了空间。
实际上，日本在对台讲和上还有更深远的战略意图。双方交涉之初，它主要体现在日本不认同美国的台湾当局是“中国统治者”的立场。吉田首相在参议院答辩时就称即将开始的对台交涉只是与台湾当局之间缔结的条约，它与代表中国的政府间缔结的“和平条约”性质完全不同。因此，吉田内阁在日台交涉前就以日本民众及英国的反对为由，坚持把交涉的目标即日台协议定名为“日华条约”，而不是台方所要求的“华日和平条约”，以此喻示日方的缔约对象并非代表中国的正统政府，而所签条约也不具有国家间和平条约的性质。最后日方为取得台方放弃赔偿请求权等让步而作出妥协，把该条约的适用范围改为“现在中华民国政府控制下或将来在其控制下之全部领土”，遂与台湾当局签署了所谓和约。
吉田内阁以这种方式解决了对台承认和中日政治关系的切割，同时对产业界以民间身份与中国大陆建立经贸关系采取默认立场。1952年至1953年，日本国会议员高良富、帆足计、宫腰喜助等即在此背景下，分别以日本国际经济会议、中日贸易促进会、中日贸易促进议员联盟的代表身份与中国国际贸易促进委员会签订了进出口总额均为6000万英镑的第一次和第二次中日贸易协定。不过，从第一次中日贸易协定规定乙方为“日本民间商工界的正式代表”的做法可见，还不能把这个双边贸易关系就认同为基于政经分离的经贸机制。也就是说，吉田茂虽有意为与中国大陆发展关系预留空间，但在其主政期间的中日经贸关系充其量只处于肇始阶段，真正使对华经贸发展为政经分离下的制度，是在1954年12月的大选中击败吉田的鸠山一郎组阁时期。
鸠山与吉田的政治理念有相当大差异，他上台之初宣称的政治口号即为“反对吉田的一切”。在1954年12月的广播节目中，鸠山进而称，北京也是“出色的独立政权”，“大陆民众”有建设共产主义国家的自由，所以日本人如果因其信仰“敌视那个国家，就是错误的”。这在当时日本“反共与对美一边倒”的社会舆论中，实为惊世骇俗的发言。1955年4月，鸠山首相竭力排除执政党内的反对意见，派遣经济企划厅长官高碕达之助率领日本代表团参加万隆亚非会议，促成了现任阁僚与尚未建交的中国的总理周恩来之间的历史性会谈。在此前后，经鸠山内阁的默许，以雷任民为团长的中国贸易代表团抵达东京，与日本的国际贸易促进协会、日中贸易促进议员联盟展开商贸会谈，5月签订的第三次中日民间贸易协定就是其成果之一。该协定中值得注目的协议内容有多项：一是确认双方交易的支付和清算事宜由中国人民银行和日本银行签订具体交易合同来实现；二是双方在对方国家首都设常驻商务代表机构，以及该机构人员享有“外交官待遇”；三是双方同意促使本国政府尽早举行中日贸易的“政府谈判”。该协定的政治色彩比前两次明显增强，其得以达成主要得益于争取到了鸠山首相的“支持和协助”。
这时的鸠山内阁之所以试图超越政经分离原则与中国发展政治关系，与中国方面积极展开“和平攻势”有很大关系。在鸠山内阁上台前夕的1954年10月，以朝鲜战争停战为契机，中苏发表了《中苏两国政府关于对日关系的联合宣言》，呼吁对日施加复交的压力，以孤立美国。同月，《人民日报》刊载题为《努力促进中日关系正常化》的社论，称日本是受美国控制的中间地带，为反制美国的对华围堵，应争取团结日本，号召两国人士为复交努力。之后中国驻外外交官和各界人士在多种场合展开活动，称日本加入旧金山体制和签订《日台和约》，都是美国胁迫所致，希望日本独立自主施行对华复交政策，对此日本外务省的评估为“中共的对日态度值得充分考虑”。鸠山首相则在1955年年初表明：“打算从贸易和交流入手，结束日本与中、苏两国的战争状态。”1955年3月，毛泽东主持中共中央政治局会议，通过了题为《中共中央关于对日政策和活动的方针和计划》的文件。这是当时中国最高规格的对日文件，提出了争取日本人民、孤立美国、对日本政府施加压力实现复交的对日纲领。
然而此后不久，一直自诩反对吉田的鸠山却突然转变态度，他把东亚外交的方向作了倾向美国的调整，即仅将对中苏的外交目标锁定在解决对苏复交，而把对华政策的目标仅设定在政经分离之下发展经贸关系。在这个对华立场大幅倒退的背后，有美国方面加以制约的动向。
1955年1月，美国国务院给驻日大使阿利森（John M Allison）的指令指出，斯大林去世后美苏之间正出现关系缓和的趋势，这时“要强制说服想对苏复交的日本就十分困难”。与美国高层对日苏关系改善所持的容忍态度相对照的是，该信函重申了“美国现在反对日本承认中共”的强硬立场。同年11月，美国驻日公使帕松（J. Graham Parsons）向日本政府递交的美国政府意见书称：第一，日本如朝着承认“中共政府”方向发展双边关系，将使日本国民落入“中共的战术陷阱”，这不仅会给自由阵营带来负面影响，也会损害日本的国际信用；第二，日本政府以为美国正在考虑承认中华人民共和国是“误解”，美中大使级会谈只是为了对中共施加压力，使其放弃对台动武，但这不意味着要承认它，更不是要同意恢复其联合国席位；第三，发展对华贸易会给日本在东南亚市场上培植对手，中国从日本等国进口战略物资，就能在全亚洲壮大可与日本进行竞争的工业和军事基础，至少美国为了保障自由世界的安全，不会撤销对中国大陆进行的贸易制裁。
但鸠山内阁并未简单地顺从美国意愿。当中法两国政府互设贸易代表部的消息被证实后，鸠山首相即指令政府部门就日本“设置中共贸易代表部的具体政策”展开研究，刚被释重回政界的甲级战犯重光葵外相还亲自赴华盛顿等地对美方政要展开说服工作，但得到的告诫则是不要对中国市场寄予过高期待，甚至对日方发出“中共领导人比苏联领导人更危险”之类的警告。这引发了日本政府部门内的反对以及要求改善对华关系的民众的不满。日本外务省中国课课长小川平四郎就美国的对日限制感慨称：“日本不过是美国对华政策的追随者。”在此背景下，日本出台了一个具有平衡意义的举措，1955年5月中日双方在东京签订第三次民间贸易协定，至1956年4月又被延长一年。而更具官方色彩且实际贸易额达到协定贸易额的15639％的第三次中日民间贸易协定的继续施行，也表明政经分离下的对华经贸已在政策明确的支持下大体实现了制度化。
1956年日苏邦交正常化前后，日本外务省根据鸠山首相的指示再次研究对华复交的可行性。根据解密外交档案可知，各方论证的结论为现在对华复交“不具备相应的国际形势”的否定性意见。不过，鸠山内阁的对华复交构想虽付之东流，但外交当局仍为完备对华经贸体制拟制了大量政策方案，其中有不少涉及展开对华政治接触的内容，如缔结官方性质的贸易及支付协定、渔业协定、互换邮件协定和互设贸易代表部等。特别是计划设立的贸易代表部，被外务省的政策立案者定位为“将来大使馆的基础”。然而，就在这些疏离政经分离指向的政策立案或政策构想汇集至政府决策层时，创建了战后日本两个著名保守政党——民主党和自民党的鸠山一郎却由于国内外压力和执政基础脆弱而匆促下台。继任的石桥湛山在对华观上与鸠山不乏相近之处，但因病任首相不足百日，难以在开拓对华局面上有所作为。
二、遭受冲击之下政经分离的调整
1957年2月，岸信介外相被病中的石桥湛山首相推荐为代理首相，三周后因石桥辞职便自然出任首相。岸虽执着于反共信念，但在重视中国市场方面与前几任首相无太大差异，他曾与中村梅吉、浅沼稻次郎等众议员联名提出“关于促进日中贸易的决议案”，1956年在国会通过。然而，岸信介任首相期间最看重的政务是提升日本国家的自主性和修改日美安保条约。他基于现实主义的观点认为无论是增强日本的自主性，还是实现国家经济的复兴，都离不开美国的支持和援助，所以在处理对华关系尤其是政经分离原则时，主张坚定地把政治置于经济之上，为维护日美关系的“合理化”，即便付出牺牲对华经贸关系的代价也是必要的。岸内阁发足之初，对中日两国人士为延长两国民间贸易开始协议新协定的动向并不反对，而当美国为此向日本示以“忠告”后，为避免刺激美方以致影响修订安保条约，岸内阁便对当事者施加压力，导致正待启动的贸易协定交涉被迫延迟。
1957年6月，岸信介被美国国务卿杜勒斯盛赞为战后日本“最强有力”的保守党领袖，并因其在美国参议院的演说得到美方“能信赖的伙伴”的好评。于是，以为已取得美方信任的岸就在随后的美日首脑会谈席间，提出日本希望扩大对华贸易的话题，要求美国认可日本把对华贸易限制放宽到与对苏联贸易同样的水准。尽管美方对此未示肯否，6月下旬，岸内阁自称已取得美方对日方扩大对华贸易的一定理解，便自主决定放宽对华出口限制的尺度，使它与当时日本对苏联、东欧国家的出口限制，以及英国对中国的出口限制维持相同的水准。9月，第四次中日民间贸易协定交涉重新开始。当时双方的争议点在通商代表部的设置上，最后达成的条目规定：第一，双方在本国政府批准同意之下，给予民间通商代表部和代表部成员以安全保障及其他的便利；第二，通商代表部有权在建筑物上悬挂本国国旗；第三，通商代表部的人数根据需要决定，代表部成员及其家属可免摁指纹。显然，如这些要项若能够施行，就等于赋予其所设贸易机构以准外交机构的性质。换句话说，在文件免摁指纹和在建筑设施上悬挂国旗等，在与中国尚无邦交的日本已属抵触现行法律的事项。
对此，岸信介内阁和自民党高层为避免给人以日本要承认中华人民共和国的印象，遂把协定及备忘录草案的有关内容调整为：第一，不给予中方通商代表部外交特权，即不承认该机构在建筑物上可悬挂国旗，中方工作人员的人数维持在最小限度，重申根据日本《外国人登录法》的规定，非外交机构成员及其家属免摁指纹为违法；第二，以法务大臣职权判断的方式，作为行政特例，给予中方通商代表部在日逗留一年以上的成员免除摁指纹的待遇。岸信介后来在自传中提及自民党政权并未强制要求签约双方接受政府意见，并以变通方式给予中方人员照顾性待遇时，记述称：发展日中贸易有助于两国经济，对亚洲安全也有好处，所以我坚持以政经分离为处理该问题的“最大公约数”，当时执政党内的多数也对第四次中日民间贸易协定持认可态度。3月12日日本内阁决议显示，除了不给予通商代表部成员以外交特权之外，事实上“同意”了该协定。岸信介在国会答辩时还称现内阁所持的方针是在邮政、气象等事务及技术方面与中方交涉，最终签订“两国政府协定”。在尚无邦交关系的政府间签署协定这样重大的事项，美国方面势必会严加干预。
当时正在访日的美国商务部副部长威廉斯（W. Williams）就在发言中提醒日本政府说，美国已采取对华全面禁运的方针，日本理应在应对“共产主义势力的威胁”方面，与美国持“相同的认识”。于是，岸首相为避免因美国不满而影响安保条约的修改，通过给蒋介石寄送亲笔信及向台湾当局派遣政要等方式，说明“扩大对华贸易与恢复邦交是两码事”。另外，官房长官爱知揆一则公开表示日本无意承认中华人民共和国，不会给中国商务机构享受官方地位的待遇，现有的措施不过是基于日本法令而对本国民间贸易的支持。此后，由于岸内阁在突发的“刘连仁事件”与“长崎国旗事件”应对上连续采取强硬立场，使朝鲜战争停战协定签署后逐渐回升的中日经济及文化交流再度跌入谷底。
及至1958年夏秋，因认为政经分离会限制日本政府对华进行政治交涉，而一直在“静观”对华关系恶化的自民党政要判断风波似乎已过，便纷纷开始隔空表态。8月下旬，岸信介会见记者时称：日本政府一直被指责为“敌视中国”，其实日方在设置通商代表部和解决“指纹问题”上是把两国关系“切实发展了一步甚至两步”。赤城宗德内阁官房长官则表示：岸内阁不采取“两个中国”政策，也不支持“台独”；日本政府不同意参加像东南亚条约组织那样把矛头指向中国的东北亚条约组织，并会继续反对把核武器搬入国内；日本还将在国会特别会议上讨论和制定对华“积极政策”。同年9月，藤山爱一郎外相与英国外相会谈时甚至指出：“金门、马祖地理上与中国很近，为了圆满解决台湾海峡问题，恐怕正确的做法是要把金门、马祖还给中共。”这个发言因藤山在一周前与杜勒斯会谈时都未提及，遂使美国外交当局十分震惊。自此至1959年年初，藤山外相还多次表示“自己要亲手打开日中关系局面”，岸首相也曾几度授意日本外交当局设法在第三国举行日中大使级会谈。日本政要如此竞相向中国“示好”，至少表明岸内阁并无否定政经分离的政策意图，当然也不意味着岸内阁所设置的政经分离边界会与鸠山内阁相同。根据日本外务省解密档案，岸内阁期间所有的对华经济关系调整方案都是以不损害日美关系为前提的。
不过，日本政府内并非没有对此深切反省之士。时任岸内阁通产大臣的池田勇人即对中日之间有事件发生时囿于政经分离原则而政府不能以政治对话直接介入问题处理的机制困境具有批判意识，他在1960年就表示，日本在“新安保条约批准后，应推进与共产圈各国的友好关系，特别是要打开日中关系”。随即他还公开强调，日本不能无视中、苏等邻国，甚至主张日本在承认“中共政权”前，先应在经济领域“与其握手”。同年7月，池田勇人内阁刚刚组建，便指示外务省拟制对华政策调整方案。池田之所以表现出积极的对华姿态，主要基于以下背景。
首先，是经济发展的需要。日本自20世纪50年代中叶经济开始恢复，至60年代初期进入经济高速增长阶段，池田内阁在适时提出“国民收入倍增计划”等远期规划的同时，为进一步拓展海外市场，将中国定为目标之一。这样，发展对华关系对日本就具有拓展市场和有利于安全的双重意义。其次，是为防止一些具有影响力的时局观对国内政治稳定产生不利影响。日本政府的民意调研显示，部分对中国抱有亲近感的民众因不满政府在对华关系上的消极立场，认为是台湾当局在阻碍日中关系的正常发展，于是官方判断民众对台湾当局的反感如果为日本的革新势力所利用，就很容易影响日本社会的政治稳定。最后，是美国要素的影响。池田内阁及其智囊通过分析美国政要的一些言行，大多推测1960年大选后上台的肯尼迪（John F Kennedy）政府有可能大幅调整对华政策。如肯尼迪就任总统前就称，中国如有令人信赖的表现，“就可以考虑承认该国”，“最终还是要承认中共，并让其加入联合国”；在肯尼迪新政权中担任副国务卿的鲍拉斯（Chester Bowlas）此时也频频发言，认为现实的“台湾”政治地位是建立在台湾当局依然统治着六亿五千万中国民众的虚假“神话”之上的，所以美国与大陆发展友好关系，“并不违反美国的利益”。这些无异于给池田内阁传递了美国新政权将对围堵中国政策松绑的信号。于是，日本外务省根据池田首相的指示，在1960年年底至1961年夏期间为准备日美首脑会谈，成立了主要由该省美洲局、亚洲局的局长及相关官员组成的政策拟制班子，专就与美国协调对华政策、调整方案展开调研，最终提出包含以下要旨的调整方案。
第一，日本认为中国的联合国席位和承认等问题最终将与台湾问题的处理密切关联。这些问题必须置于日美关系之下考虑，但“日中关系将越发重要”也是显而易见的。因此，日本希望以对台湾问题的特别处理为条件，承认恢复中华人民共和国的联合国代表权。究其理由，一是“不可无视拥有七亿人口的中共政权”的存在；二是中国恢复联合国合法席位后参加裁军和终止核试验协定，将使这些协定更有实效；三是如一味拒绝承认中国，日本国内要求改善对华关系的舆论将变为“外交压力”。
第二，日本为谋求国际环境稳定化，在与中国建立外交关系时，会“把台湾留于自由世界”作为对华政策的长期目标。只能从“两个政权并存”的现实出发，作为应对这个国际关系问题的“底线”。日本与美国同样判断建立“台湾人”的政权、将台湾置于联合国托管及以公投决定其归属等方式，是“非现实甚至危险的”，但因为日本受制于自身条件，无法对台湾当局施加有效的影响，因此不得不在对华政策上主要采取协助美国的姿态。
第三，国际社会接纳中国已势在必然，对于“自由阵营最重要的是确保台湾安全”，《旧金山和约》“并未规定台湾的最终归属”，日本对此已经无法采取任何积极立场，现实中一些国家热衷于将台湾当局“虚拟”为全中国的统治者，将加剧自由阵营的困境：承认“中共政权”为正统的政府，不会过多提升其实际的国际地位；而“虚拟”台湾当局的统治者地位，则会使美国的策略失去更多国家支持。
与以前各届内阁相比，池田内阁对华政策的不同点在于：首先，先前内阁基本上是在美国“一个中国”政策的底线内施行政经分离，而池田内阁则一方面做好与中共接触甚至建立对华政治关系的准备，另一方面则积极要求美国政府促使台湾当局意识到自身的困境，选择“地方政权化”乃至“台湾国家化”的道路。用池田的话来讲，就是为了自由世界整体及国民党政权自身的利益，“必须要求台湾做出牺牲”。其次，鸠山、岸两内阁时期的外交当局虽也拟制过“台湾国家化”方案，鸠山首相甚至还屡屡倡导要与中国复交，但均未见有较为具体和可操作性的“中台分立”构想，而池田内阁则在视“台湾”为“国家”的同时，也将政治上承认中国纳入视野。故可以说自民党政权自池田内阁起，开始在对华政策中纳入了处于分立状态的“大陆”与“台湾”两个对象，从而使战后日本对华政策的内涵真正变质为对两岸政策。其结果就使政经分离的政策边界明显模糊化。当然，日本要实现这些政策构想，无疑须经过美国政府的认可。
三、超越政经分离的尝试
池田勇人内阁时期以中国问题为主要议题的首次日美首脑协商在1961年6月20日池田首相与肯尼迪总统和21日小坂善太郎外相与拉斯克（David Dean Rusk）国务卿的会谈中展开。在池田与肯尼迪会谈之际，为使美方认同日方的对华政策构想，曾这样展开说服：由于地理及历史的原因和战争给中国带去的损害，日本民众对抱有亲近感的中国至今没有联合国席位感到难以理解，所以自然会质疑日本政府的对华政策；日本现在尚能站在自由主义阵营一边处理两岸问题，而一旦中国恢复联合国席位，“台湾”就可能被“大陆”吞并，结果将是日美受损最大。池田强调称，日本政府赞同西方国家主张的“台湾不能落入共产圈”的观点，但蒋介石之后并非没有“国共合作”之虞，对此美国应利用自己的对台影响力，使其放弃“全中国统治者”的想法，以“台湾政权”的代表保住联合国席位。然而，肯尼迪则明确反对这个实质是“一中一台”的建议，他坚持只要“台湾”在联合国，中国就不能加入，如果让中国加入联合国，白宫就难以说服美国的国会和人民。
两国外长会谈时拉斯克坦言美国政府的立场为：如果中国恢复联合国席位意味着同时要驱逐台湾，美国就一定会坚决反对，这也是出于对台方的“礼仪”。小坂善太郎则认为重要的是美国要让台方认识自己的真实地位。对此，拉斯克主张只有坚持台湾当局的“全中国政府”地位，才能使国民党政权的存在具有法理根据；美台关系虽好，但“台湾”并非美国的“卫星国”。小坂尽管知道20日肯尼迪已在首脑会谈中拒绝了池田相同的建议，但仍对拉斯克强调日本政府的立场是希望国民党的统治限于“台湾”，并以此为前提，国共双方分别以“台湾和中国的政府”的地位拥有联合国席位，这样“台湾”就不会因中国的加入而被逐出联合国。小坂还对拉斯克提示日本政府的如下时局观：如果外部推进“一中一台”举措不当，反而会刺激蒋经国趋向“国共合作”，这是日本“最惧怕的”。拉斯克则批评日方的对台展望过于悲观、欠缺现实性。
值得注目的是，美方在会谈中搬出所谓“继承国家理论”要求日方接受。美国所谓“继承国家理论”，是指将中国和“台湾”看作联合国成员国中华民国的“后继国家”，故在联合国都应占有席位，而“台湾”拥有联合国大会和安理会的席位，中国则有大会席位。但根据稍后日英两国外长会谈时就此议论的记录可知，日方并未认同美国的理论及方案，即这时日美政府虽在避免“台湾”为“大陆”合并及维持“台湾”在联合国的地位上立场一致，但关于台湾政治地位的认识则明显存在着分歧：美国对台湾当局重建“全中国统治权”保持着期待；而日本则从现实政治出发，已把“台湾”的所谓“全中国合法代表”及“反攻大陆”视为“幻想”而不予一顾。
就是说，这次日美首脑会谈的结果，美方并没有同意日方在政治上承认中国同时使台湾地区分立的政策构想，相反还迫使其再度承诺在对华关系问题上必须负有与美国协调的“义务”，这使得池田通过访美会谈突破政经分离底线的期待完全落空。但如果说日方在这场首脑会谈中还有所获的话，那就是促使肯尼迪政权比之前的美国政府更多对中国问题予以关注，这也意味着日本今后对华关系问题的处理会对美国的东亚政策更具牵制性，亦即使日本的对华政策开始带有外交性质。明显体现这一点的事例，就是池田访美后对松村谦三集团的对华交流活动加大了扶持力度。
“松村集团”是20世纪50年代末以自民党顾问松村谦三众议员为核心的、旨在以渐进及积累方式推进中日交流乃至复交的政治、财经界人士组成的对华交流集团。松村集团通过一系列对华交流活动为尚无邦交的中日高层架设了沟通政治意见的重要渠道，其所起的国际功能在显示池田内阁尝试突破政经分离的政治意图上，具有鲜明的象征性。松村等以下对华活动实绩也印证了这一点：一是与中方确立了中日长期备忘录贸易体制，在平等互利的基础上，形成了采取渐进、积累、互惠的方式发展两国中长期经贸的机制；二是与中方签署互派记者和互设贸易事务所的协议书，这是日本新闻界继向英国、法国、加拿大派出常驻特派记者之后，首次向社会主义国家派驻记者，故引至社会各界尤其是媒体的极大关注，而所建贸易办事机构因一定程度上具有处理外交事务的职能，故对尚未恢复邦交的两国间关系而言意义重大，最终也因池田首相以政治判断抑制执政党内外的激烈反对，促成了中日贸易办事处的设置；三是与中方共同确认了以渐进及积累方式谋求两国邦交正常化的原则，在这之前，中方一直强调以政治与经济不可分的原则发展中日关系，这实际上是主张以政治方式解决邦交问题，然经松村等的解释，使中方加深了对日本与旧金山体制关系的了解，认识到一步到位解决两国邦交正常化并不现实。如陈毅副总理就谈道：“根据松村先生的说明，深知其目前与台湾断绝关系很困难。”周恩来总理也在与松村等会谈时表示今后仍将坚持中日外交三原则，但不会要求日方即刻废除《日台条约》和在中国的联合国代表权问题上转向反对美国的立场，从而显示中日高层间意思沟通的深化。日本方面，池田首相曾对松村这样说：“我在立场上必须把脸朝向美国，因此松村你就作为我面向中国的脸，关于中国的事情就全拜托你了。”这个嘱托实际上把松村等通过对华交流为池田内阁发挥实践政经分离的“别动队”的作用揭示得十分清楚：一方面积极推进对华交流，为复交创造条件；另一方面则以这层双边关系为外交牌施压美台，使其为放弃虚拟的“中国统治者”地位而及早拟制对策。
就在松村等在池田支持下推进对华备忘录贸易之际，疑虑日本会突破政经分离限制的美台则相互配合开始了对日批判。美国负责远东事务的助理国务卿哈里曼（William Averell Harriman）在日美协会演说时示意日中贸易量微不足道，“日本如果与社会主义国家扩大贸易，就会为其利用，最终必将不利于日本，共产圈国家则会要求日本进而让步，日本应洞察这样的危险。”美国驻日使馆官员在会见日本外务次官时则胁迫说：如果日本拿着美国的援助，却同时给予中国延期付款等贸易优惠，“美国纳税人显然不会满意”。台湾当局则一面通过媒体批评日本“背信弃义”，动员“抵制日货”；一面逼迫日本相关企业和机构停止对华经贸活动。但池田首相有限度地抵制美台干预的意图并未因此受干扰，这从日本方面应对突发的“周鸿庆事件”的姿态上也可看出。
1963年10月，中国油压机行业访日代表团翻译周鸿庆在东京期间突然出逃苏联驻日大使馆要求政治庇护，这起政治事件客观上为池田内阁尝试触碰政经分离政策底线提供了机遇。原本只是个人出逃的偶然事件，由于美台的介入很快演化为国际政治事件。台湾当局凭借美国支持，一面诱迫周鸿庆投诚，一面则对日本施加压力促其配合。对此池田内阁主张，台方的“要求已明显干涉日本内政，日本为维护本国司法体制的自主性，应对上即便会有损日台关系，也属迫不得已”。即日方坚持把该事件作为国内问题处理。最后池田内阁还多次婉拒美国的调停，并无视台湾当局发出召回“驻日大使”、发起抵制日货运动等威胁，按照国内法原则将周鸿庆送回了中国。
池田勇人内阁甘冒美台及国内亲台派抵制采取上述做法，似是对中国的示好，实际上无非是想以“一中一台”方式尝试触碰政经分离的底线。不过，池田虽然反感美台尤其是台湾当局干预日本的国际事务处理，但还不至于违背旧金山体制而在日本外交框架内颠倒中国、中国台湾的位置。因此，池田首相在善后过程中为打开对台关系的僵局尤其是排解美国的不悦，特地派前首相吉田茂、外务省政务次官毛利松平和外相大平正芳等先后访台，反复表明日本的两岸政策将继续以与中国台湾保持“外交关系”为前提，强调日台关系问题应根据“舍小异尽大道”的原则处理。然而，因池田内阁的应对与之前历届内阁以政治优越于经济的原则处理两岸关系的做法有很大不同，不免在自民党内引致激烈攻击，遂使池田首相不得不宣布停止施行对华经济关系中重要的照顾性政策，即以公共资金融资向中国出口成套设备，以平息国内外反对势力的不满。
四、政经分离的变相延续
池田勇人本以为随即就可放宽对华融资和成套设备的出口限制，但不久他本人却因病再无缘于中央政界。1964年11月，吉田茂的另一保守党政坛高足佐藤荣作被池田推举继任首相。佐藤在作为阁僚辅助池田执政期间曾屡屡表示要着手打开对华关系局面。根据佐藤荣作日记的记载，他在任科技厅长官时就在会议上对美国拉斯克国务卿的对华政策观提出批评，称如美国仍持强硬对华政策，就会让一些国家“十分难办”，这里的一些国家显然是指日本等美国的盟国；他还把池田首相向美国前任副总统尼克松（Richard M Nixon）所提的意见，即如果“美国仍以顽固的态度对待中共，就不能为亚洲带来真正的和平和稳定”，引为共识。1964年春，佐藤无视日本政界关于政要不得参加非邦交国政府方面举办的活动的惯例，以科技厅长官的阁僚身份正式出席中国经济贸易展览会。他在与中国国际贸易促进委员会主席南汉宸举行秘密会谈时，甚至明确表示要“以政经不可分来推进”对华关系，佐藤为实现自己与周恩来总理的会谈，指示众议员久野忠治代为联络，这场原本安排在仰光进行的秘密会谈虽因故没有实现，但赢得了中方好感，中方有关部门表示“衷心欢迎佐藤政权诞生”。
然而，就如佐藤的智囊千田桓对佐藤外交能否超越美国制约的评论所示：“佐藤时代想在对华关系上采取大国的行动，那不过是幻想。”即在对华政策的方向调整上，佐藤内阁并无例外地须得到美国的认可。同年12月，为出席联合国大会赴美的椎名悦三郎外相与拉斯克国务卿在纽约举行会谈，揭开了佐藤内阁与美国政府正式协议对华政策的序幕。椎名外相在会谈中指出，佐藤内阁不会改变对台友好，但如果中国为联合国接纳，日本舆论就很难再接受拒绝中国的立场。这也是继池田内阁后，日方再次向美方表明日本政府已把中国恢复联合国合法席位作为正式转换政经分离的基线。但对日方这个关于对华立场的重要说明，拉斯克只是以美日为使中国政府改变立场，应坚持经贸封锁和拒其于联合国之外的政策基调加以搪塞。
1965年1月，佐藤首相直接与拉斯克国务卿在华盛顿就对华政策进行协商。佐藤认为随着联合国成员国支持中国的越来越多，美国的阻挠也许会比预想更早归于失败，日本政府目前尚能化解要求承认中国合法席位的国内民意压力，但中国如为联合国接受，那时日本想同时承认“北京”和“台湾”，就不会为“北京”接受。对此拉斯克提醒佐藤切不可“脚踩两只船”，日本应与美台站在一边。佐藤表示日本保守政界其实对台湾问题最大的忧虑是蒋介石之后可能出现的“两岸合作”，以及台湾国际地位或发生大变化。拉斯克则主张只要美国干预，不管蒋介石的后任是谁，“台湾都不会屈从大陆”。拉斯克在协商中反复强调围堵和封锁中国的必要性，等于是给十分期待美国调整对华政策的佐藤大泼冷水。即在佐藤等看来，美国阻止中国恢复联合国合法席位的议案一旦遭到否决，台湾当局被逐不过是时间问题，而日本虽最关注这个问题，却又完全无力解决它，故希望美国能有所作为，而美方对此却刻意淡化问题的严重性，更使日方感到美方已力不从心。相反，美方仍然一如既往地要求日方在对华关系上保持高度的对美“协调”，而且这个协调中是不包含吸纳日方的利益诉求和建设性意见的，这就意味着直至20世纪60年代中期，美国高层定位的日本对华政策实质上仍是美国远东战略的一部分。但为安抚要求被拒的日方，显示最后会谈结果的《日美联合声明》采取了有一定对等性的各表其辞方式，即美国总统强调美国坚决支持“中华民国”，同时对中国的“扩张主义”表示忧虑；而日本首相则表明日本的基本政策在于与台湾当局维持政治外交及友好关系，同时则与中国大陆基于政经分离继续开展民间贸易等的接触。这个联合声明及相关报道的表述既表明佐藤内阁在对华关系上复归政经分离的意向，也可视为美国政府首次以国际文件对日本的政经分离作了认可。
1965年2月，佐藤首相也许是为回应美国的上述姿态，在众议院预算委员会答辩时特意称：1964年5月前首相吉田茂致台湾当局秘书长张群的信中所说的民间对华出口成套设备不能动用日本进出口银行贷款的内容，与现内阁方针“没有冲突”。这意味着日本官方今后仍将对民间对华出口成套设备设置高门槛。随后日本外务省宣布即便普通对华贸易项目也不能由日本进出口银行放贷。同时，日本政府派遣前首相岸信介数次访台，承诺给予高达一亿五千万美元的贷款援助，因这个数值几乎与朝鲜战争开始后美国援助台湾的总额相等，也就有着日本已替代美国承担对台援助主要角色的象征意义。这些明显向台湾当局倾斜的动向，引致中日在同年2月接连发生相互制裁事件：中国机械进出口公司和廖承志办事处宣布废除已签订的购买船舶和尿素成套设备的合同；接着日本通产省决定撤销对在京沪举办日本商品展览会的民间机构的国家财政补助。至1966年元旦，佐藤首相在新年致辞中就日本外交构想表示：去年签订的日中渔业协定不过为民间协定，它在政治上“没有特殊意义”，该协定充满批判美国和《日韩条约》的内容，所以不利于日中关系的改善。佐藤为向国内外表明日本一系列消极对华政策的正当性，甚至不顾场合接连攻击中国。如对中日友好协会会长廖承志关于日本官方如不宣布（第二次）“吉田书简”无效，“LT贸易”就难以发展的发言，佐藤斥其为“干涉别国内政”；在众议院外务委员会会议上，佐藤拒绝社会党议员申请批准中国外交学会代表团访日的要求；并对自民党众议员中曾根康弘等关于举行日中大使级会谈的建言，认为时机未至而给予否定；甚至当1971年美国总统尼克松决定访华被报道后，佐藤在国会答辩中仍称美中接近固然应该欢迎，然而日中复交如须以“台湾”离开联合国为前提，就应该慎重处理，台湾问题虽为“中国内政”，但两岸对日本“都很重要”。值得注目的是，此时日本政界高层的对华认识氛围虽已如此紧张，但佐藤内阁的政要却并未言及要放弃政经分离。
那么，为何佐藤在长达近八年的政府首脑位置上，会从誓言以“政经不可分”方针打开对华关系局面，一直下滑至政经分离的边缘，仅限于维持最低限度的对华经贸活动呢？首先，经池田、佐藤两届内阁，日本经济地位已通过高速增长而跃升至资本主义世界亚军的宝座，于是相较于经济利益势必会更重视国家安全利益。而这一时期因中国核武器研发成功和“文革”等原因，佐藤淡化了对华接触的积极性，甚至还发生安全观的大转变，即明确把未来可能威胁日本的潜在敌国由苏联改为中国。其次，佐藤内阁也与战后日本历届保守党政权一样，执着于中国“两岸分离”更符合日本国家利益的地缘政治观，但由于日本受战败与战后体制的限制，不能采取任何军事行动以谋求问题的解决，就如佐藤1967年访台时对蒋介石要求日本参与“反攻大陆”时的回复，日本宪法禁止日本军事介入，“我自己也希望遵守宪法和自卫队法，自始至终贯彻以和平方式解决纷争和不行使武力的原则。”在这样的消极对华观之下，日本难免会放大安全要素中中国问题的影响力，甚至故意夸大所谓外部威胁。随着中国恢复联合国席位越发现实化，佐藤等既担心日本失去与台湾当局保持关系的理由，又十分忧虑蒋介石之后出现“第三次国共合作”，于是为实现日本历届内阁所期待的确保中国台湾留于西方阵营的战略目标，就只有借力于美国。正是在这样的背景下，佐藤内阁首次明确向美国提出给予日本核保护伞的请求，同时则将政经分离纳入美国战略的框架内。
颇具讽刺意味的是，当一年后田中角荣因对国民约定将超越政经分离解决对华复交问题，于1972年7月当选为自民党总裁和内阁首相时，他所提出的新内阁要遵循的“胜者逻辑”，竟然也是自民党历届内阁一贯坚持的外交根本方针，即对美协调。在这之前，美国通过基辛格（Henry Alfred Kissinger）国家安全事务助理和尼克松总统的相继访华，使长达二十余年对立的中美关系发生急剧转变。而田中首相在组阁当天即发表日中复交的“时机已成熟”的谈话，并表明将“迅速推进复交交涉”。但两天之后，田中却在政情咨文中就台湾归属问题表现得十分瞻前顾后。根据以外务省条约课课长身份随田中至北京参加复交交涉的栗山尚一的事后分析，田中后退的主要原因不外乎以下几点：一是现实政治的动向，在自民党政权看来1949年后一直控制台湾的是国民党；二是国际法的制约，根据二战结束前后的“国际协议”，有关台湾归属的具体处理应由美、中等盟国协商解决，后因冷战等国际局势变动而未成，日本既已通过《旧金山和约》放弃所有对台权利，遂在法理上处于无法就台湾归属表态的地位；三是因日美安保体制的束缚，台湾地位的规定与日美安保有着密切关系，如明确承认台湾是中华人民共和国的一部分，会使中国的武力攻台具有“正当性”，也使日本援助美国“防卫台湾”的行动“失去法律根据”，这就意味着被作为地域安全机制发挥作用的日美安保体制的功能事实上处于瓦解状态。所以，只要中国的台湾问题立场未变，在台湾归属上持模糊姿态就是“日本要坚持的原则”。
另一值得注目的事实是，这时田中首相对台湾问题的认识甚至不如其前任当政末期的立场。1971年10月25日联合国通过阿尔及利亚等国提出的邀请中国加入和逐出台湾地区的决议案后，佐藤首相曾在国会答辩时作出令保守政界震惊的发言：实现日中关系正常化之际，“台湾就应是中华人民共和国的领土”。此后不久，佐藤还公开赞同中国提出的“日本不追随美国炮制‘两个中国’阴谋”的对日政治三原则。可见，田中内阁的对华复交观并非一步到位，它主要是在日本对美协调的外交过程逐渐形成的。
美国主要出于对苏战略的需要突然转变对华政策，故在日本选择与尚处于与苏对立的中国交涉复交上就难持异议，但因担忧日本在复交交涉中签署改变台湾海峡现状或过于有利于中国的文件，所以对日方的复交政策尤其是细节处理的原则极为留意。田中首相为消解美方的狐疑，指示驻美大使牛场信彦通过与美国副国务卿约翰逊（U Alexis Johnson）会谈，转达日本政府在对华交涉中将持如下方针：一是日本政府认为中国领导人已明确表示田中首相访华期间不会要求日方“谢罪”和接受中方“复交三原则”为邦交正常化的前提条件，故实现日中复交为目的的交涉时机已经成熟。但如交涉时中方要求日本承认“台湾是中国不可分割的领土”及“《日台和约》从开始就是无效的”，复交交涉会趋于长期化。二是日本政府承认中华人民共和国政府为“中国唯一并且合法的政府”，但对台湾是中国不可分割的一部分的中方立场，只是表示“理解和尊重”，既不以明确的方式接受中国的主张，也不接受中国政府关于《日台条约》从一开始就无效的立场。三是日中复交后，日本将与台湾当局保持非政府的关系，日台断交和《日台和约》的失效虽不可避免，但日本政府将会与台方长期维持经济及文化关系。
这里值得留意的是，约翰逊特别提醒牛场信彦目前的美中关系是建立在“特殊的政治基础”而非法律之上的，所以日本在进行对华交涉时不应在台湾问题上作“过多让步”。约翰逊的这个牵制性发言，表明美方对中日复交交涉最关注的正是台湾归属议题，稍后美国国家安全会议为1972年夏秋之际的美日首脑会谈起草的报告中把中国的台湾主权作为中日复交交涉的核心问题提起，也佐证了这一点。该报告中的对日劝告部分指出：只要中国不明确主张“对台主权”，日本就不应在任何交涉场合提及该问题。从后来的复交交涉结果看，美国的这个施压是奏效的。
1972年8月，田中内阁公开表明对华复交交涉的最大难题为台湾归属问题，并宣称“台湾应归属中国”是显而易见的，但其最终实现应为“将来状态”。这一见解包含了以下立场：一是日本在复交交涉过程不会把台湾从《日美安保条约》的“远东”条项中排除；二是日方虽不确定台湾海峡是否会发生武力冲突，但对于有可能损害正在履行美台相互防卫条约义务的美国利益的情况，则持竭力加以避免的立场；三是1969年日美联合声明中的“台湾条项”，宜在美中接近的国际环境下适当调整；四是复交后的日台关系将根据政经分离处理；五是台湾的将来应由“大陆”“台湾”双方作为中国内政问题予以解决。
田中内阁在这里虽强调“台湾应归属中国”的基本原则，从而为日方展开复交交涉扫除了障碍，但也通过在台湾归属问题上持时机未至论，即以台湾问题在日美安保体系中的战略定位仍然有效的立场，竭力消除美方的疑虑。也就是说，在旧金山体制下为日本历届内阁一贯坚持的以美国战略为引导而追求对华利益的国际格局观，即便至此也未发生根本变化。此后，田中内阁根据对美协调的结果，部署了对华交涉的预备工作。一方面，于1972年9月专门派遣“亲台派”核心人物之一自民党副总裁椎名悦三郎作为首相特使赴台说明对华复交的理由，强调对华邦交正常化并非“亲媚北京之短视政策”使然，而是因联合国已接纳中国尤其是美国亦转变对华关系的形势所迫。另一方面，田中首相在复交交涉前夕先后通过公明党委员长竹入义胜和自民党众议员古井喜实、田川诚一等至北京，向中方领导人解释日本政府基于与美国进行政策协调而确定的关于台湾归属问题的处理方式。并特地解释日本政府在未来复交文本中对中国政府的台湾问题立场坚持采用“理解和尊重”的表述，是有必须与美国等西方国家保持立场一致的原委，这也得到周恩来总理对此表示的“我想不会有大的问题”的谅解。然而，在9月开始的复交交涉过程，日方则以“日中邦交正常化之际不希望制作任何密约与默契一类文书”的理由，拒绝了中方提出的具有“台湾是中华人民共和国的领土，解放台湾是中国的内政问题”等内容的“密约事项”草案。1972年9月29日，周恩来总理与田中角荣首相分别代表中日两国政府签署联合声明；1973年1月26日，日台交流民间协定正式缔结。也就是说，在日本与中国两岸关系上经历了二十余年演变的政经分离机制，至此除了两岸各自的对日地位和角色发生了180度的转变以外，仍在日本对华外交中持续着其功能。因此，被视为自民党亲台派领袖的前首相佐藤荣作评论中日邦交正常化时也坦言“并没有什么可担心的”；而美国政府文件则明确表示中日协议并“没有超出之前田中首相和大平外相在夏威夷向美方说明的范围”。
结语
政经分离是日本通过加入旧金山体制解决了国家发展所必需的政治联盟和安全保障等问题后，为弥补发展经济所需的市场资源，为各届内阁所遵循的处理对华关系问题的原则和方针。吉田茂内阁通过选择与台湾当局讲和及认可民间对华贸易，为政经分离奠立了基础。鸠山一郎内阁在扩大对华交流的尝试中开启政经分离原则的政策化，但因在确保中国台湾地区留于西方阵营问题上没有可行性的替代方案，尤其是由于自身政治影响力有限难以抗拒美国的严重干预，致使一度提出的对中、苏邦交正常化的政策目标仅限于实现对苏复交。岸信介内阁为提升日美对等性而全力以赴于《日美安保条约》的修改，加之岸信介本人在意识形态上亲台反共，遂将对华政策后退至政经分离原则的底线。池田勇人内阁以经济高速增长和亲美的“吉田主义”为旗帜，一方面在对美提出以恢复联合国席位为承认中国的基准，同时要求美国为确保台湾留于西方阵营施行有效的政策统合；另一方面则通过松村集团说服中国大陆接受政经分离发展中日关系，并安抚台湾当局平息其不满，遂使政经分离距其原点最远，从而导致政策边界的模糊化。佐藤内阁为避免台湾当局被联合国驱逐及发生“国共再度握手”，加上对正处于“文革”和已拥有核武器的中国越发持有消极态度，故即便中国为联合国接纳和美国急剧转变对华政策，也仍以维持政经分离为确保日本国家利益的前提。田中角荣内阁则利用美国并未一步到位解决中美邦交正常化及中国因苏联威胁有着与日美复交的政治需要，不仅先于美国完成中日邦交正常化，而且实现了对华复交后仍与台湾地区保持经济及文化关系的战略目标，实际上成为内容虽变而本质依然的新政经分离的创制者。
从上述政策过程，可见政经分离具有以下特点：一是依附性。处于旧金山体制的日本在国际政治和安全保障方面与美国形成的特殊关系，给政经分离带来对美依附的属性。其间不仅鸠山内阁的对华邦交正常化愿景和池田内阁的“一中一台”政策构想须经美国认可，就连岸内阁的放宽对华贸易限制也需美国准许。二是矛盾性。政经分离原本与中美主张的政经不可分是根本矛盾的，随着相关各方主体间的权力及利害关系发生变化，政经分离的互补和平衡功能就演化为牵制、制约甚至对冲、抗衡的功能。池田内阁以“一碗水端平”方式处理“周鸿庆事件”的目的不是为颠覆既有的日台关系，而主要是为对冲因美台尤其是台方的越界使日本内政被干预的风险，以及对美国在政经分离上恪守旧策表示不满。田中内阁急迫与中国复交，在某种意义上也可以理解为对美国突然转变对华关系的“越顶外交”的抗衡。三是不对称性。对于日美关系，日本基于政经分离的对华政策是需要美国出于自身的战略加以确认和调整的管理对象，以此使其在维持中国两岸分立或确保中国台湾留于西方阵营上保持工具价值；对于中日关系，政经分离的相关政策虽为双边带来一定的经济及文化交流的共同利益，并有利于增进邦交正常化所需的相互了解和理解，但它在一定程度上制约了中国解决台湾问题的迫切感和手段创制，削弱了中方要求日方接受政经不可分原则进而予以政治承认的压力，也使日方获得了武力以外干预中国两岸关系的机遇。
也就是说，政经分离在日本处理与对华关系相关问题上具有双刃剑的特性。然而，日本在对华关系与对美关系的力量构图中的地位则是不一致的。在对美关系上，日本始终处于被动地位；而在对华关系上，20世纪60年代后伴随日本国力的增强及中日关系的深化，日本开始赋予权力关系改变后的政经分离以战略道具的功能，即以对美台关系限制对华关系，又以对华关系的发展牵制对美台关系，使政经分离逐渐在平衡和对冲日本与中美之间的关系中发挥趋利避害的作用。因日本在此过程中坚持不以市场利益交换联盟利益与安保利益的原则，遂使政经分离下日本的对美台政策与对华政策不时处于非稳定与非平衡的结构中，而为确保对美关系在日本外交中的枢轴地位，又衍生了对台关系优先于对大陆关系的两岸外交定位，于是当发生国际问题时就容易挤压对华关系的空间，使对华政策的边界呈现或延续不确定性，这既是该时期日本没有明确和系统的对华政策而仅有基于政经分离处理中日关系问题的政策碎片的主因，也是其始终坚持限制甚至阻碍政经分离作为国际公共政策有效发挥其公益性特质的问题根源。因此，中日复交谈判时日方对中方的台湾问题立场持“理解和尊重”而并非明确支持的态度，也就绝非偶然。日本在那一历史性时刻无视台湾是中国一部分的国际义理，执念于“中台分立”的安全观而机巧运作政经分离的转换，在本质和逻辑上无异于对其20年前选择政经分离的初衷的回归。
（注释略）
（作者：翟新，上海交通大学国际与公共事务学院教授）
