当前我国内需总体处于持续扩大、稳中向好的趋势之中，但是，受制于投资和消费增长乏力，内循环机制尚未系统运行，内需不足仍然是我国当前经济运行面临的主要困难挑战。对此，建议短期内强化政策支持和政策落实，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策措施；中长期则需要深化体制改革，优化供求匹配，以“新三大需求”为支撑，加快构建完整内需体系，在供需协调发展中推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革。
内需是我国经济发展的基本动力。2023年12月，中央经济工作会议提出，进一步推动经济回升向好需要克服一些困难和挑战，主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升。2024年《政府工作报告》进一步强调，加大宏观调控力度，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革。据国家统计局发布数据显示，2024年1-2月份，随着各项宏观政策发力显效，国民经济持续回升向好。但国内有效需求不足问题犹存。目前，我国内需扩大仍面临一些约束，亟待深化改革、完善机制，以着力扩大有收入支撑的消费需求、有合理回报的投资需求、有本金和债务约束的金融需求等“新三大需求”为支撑加快构建完整内需体系，持续为中国经济高质量发展注入强劲动力。
我国内需整体保持稳中向好态势
经济增长主要由投资、消费和出口等“三架马车”所拉动，围绕这“三架马车”的宏观调控政策被统称为需求管理政策。当总需求和总供给实现动态有效匹配，那经济就基本处于均衡状态，增长均衡、就业充分、物价稳定，这就是需求管理政策的核心目标。长期以来，需求管理政策在我国经济发展中发挥了核心的作用，是宏观经济调控最主要的政策支撑。从内外关系上，投资和消费主要由国内所决定，这是内需的基本范畴。当然，外需会通过带动效应拉动内需的增长，内需和外需紧密关联在一起。
当前，我国内部需求整体呈现三个基本状态：一是我国内需整体处于持续扩大、稳中向好的趋势之中。虽然我国经济发展面临诸多内外挑战，但是，作为全球第二大经济体，我国经济仍然保持长期较快增长。2023年我国经济增长5.2%，总体持续恢复向好，三四季度更是出现多重积极变化、经济稳步回升态势更为显著。从产业结构看，第一、第二和第三产业保持恢复态势，特别是高新技术产业和第三产业增长态势较好，服务性消费提升较为显著。从增长结构看，外贸总体平稳运行，进出口规模逐季抬升，一个季度比一个季度强，全年进出口总值高达41.76万亿元，但外需增长相对乏力。这亟待我国内部需求进一步扩大，对冲外需增长偏慢的压力，以保障经济平稳增长。
二是我国投资扩张速度相对较低。2023年以来，我国经济保持扩张态势，经济持续回升向好，但是，仍然面临较多的内外不确定性。作为内需两大动力，消费和投资总体保持扩张态势，特别是消费处在较好的修复提振之中，但是，固定资产投资增长相对较弱。2023年固定资产投资同比增长3%，投资增速低于GDP增速。这说明资本形成对经济增长拉动相对不力，这一方面反映投资动能相对不足，另一方面反映经济结构正在进行深刻调整。
三是内需修复与高质量发展统筹推进。在扎实推进中国式现代化的进程中，在高质量发展的目标下，我国内需的内涵已发生了重大的改变。2023年1月，中共中央政治局就加快构建新发展格局进行第二次集体学习，会议指出：“尽快形成完整内需体系，着力扩大有收入支撑的消费需求、有合理回报的投资需求、有本金和债务约束的金融需求。”2023年12月，中央经济工作会议更进一步强调：“着力扩大国内需求。要激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。”新发展阶段中，这“新三大需求”是统一整体，将构成我国内需高质量发展的三大支柱。当前，内需修复与房地产市场新发展模式、地方政府债务管理、公共服务均等化等政策相互统筹，着力推进高质量发展。
我国内需扩大仍存在部分约束
内需是驱动经济增长的内在动力，我国当前内需总体处于修复扩大趋势之中，但是，受制于投资和消费增长乏力，内循环机制尚未系统运行，内需不足仍然是我国当前经济运行面临的主要困难挑战，这其中存在多方面的原因。
一是市场预期制约消费扩张速度。近期，消费有较好的修复趋势，但消费复苏仍然处在相对较低水平。这主要在于家庭部门的收入增长和未来预期发生改变。一方面，由于疫情疤痕效应的影响以及当前市场预期走弱，预防性储蓄显著增加，同期减少负债或贷款，并随之削减消费支出。2023年各项存款余额289.9万亿元，同比增长9.6%，其中境内住户人民币存款增长13.8%。2023年人民币房地产贷款余额为52.6万亿元，同比下降1%，个人住房贷款同比下降1.6%。
居民部门资产负债表整固使居民消费更谨慎。居民部门约六成的资产配置在房地产部门，随着全国房价整体走弱，居民资产面临一定的下滑压力，特别是二、三、四线城市居民资产价值下行压力更显著。根据财富效应，当经济主体财富面临缩水压力时，其消费支出就更加理性。值得注意的是，实际上，我国居民部门资产负债表并没有出现“缩表”或“衰退”，特别是存量住房抵押贷款利率动态下调后，居民资产负债表整固压力减小。但是，资产负债表整固对居民消费支出的影响仍存在。
消费支出主要受当期和未来收入、预防性储蓄和财富效应等的预期影响。如果对未来收入增长预期偏谨慎，同时财富增长偏慢，居民消费将主要消费必需品，而消费升级动力相对不足。2023年，全国居民人均可支配收入3.9万元，实际增长6.1%，高于GDP增速，但是，消费者景气指数回升速度仍偏慢。消费支出减少且消费行为保守化是消费结构的重要变化，这意味着我国内生消费修复是一个相对较长的过程，需要优化外部政策供给来缓释消费约束。
二是制造业结构调整深化。工业品价格偏弱使市场主体投资意愿相对不足。由于内部需求不足和外部需求下降，以及大宗原材料价格下行，我国工业品价格持续走低，工业品出厂价格指数（PPI）跌幅较为明显。PPI是工业部门特别是制造业部门的“终端价格”，PPI持续下降代表工业企业经营绩效没有有效改善，企业投资动能相对不足。
制造业部门正在进行结构调整和布局优化。2023年我国制造业投资整体保持平稳增长态势，但是，PMI产成品库存和原材料库存多个月份出现持续下滑的趋势，同时工业产能利用率较低。我国工业企业投资预期有所好转，但投资意愿有待进一步提升，固定资产投资特别是制造业投资新模式正在探索发展之中。从建设性质看，2022年以来，固定资产投资的改建部分增速持续下滑，而新建部分增速保持较高水平，这说明技术创新应用和产能升级优化的趋势得到一定的强化。同时，高新技术企业投资增长保持在相对较高水平，2023年，高技术产业投资同比增长10.3%，增速比全部投资高7.3个百分点，更重要的是，高技术产业投资占比提高了0.7个百分点。当然，在制造业结构调整深化过程中，投资对经济增长的贡献暂时可能会弱化。
三是基建投资受制于债务约束。政府主导基础设施建设的投资模式面临债务约束。作为固定资产投资的又一个支柱，基础设施投资不仅有效提升居民生活便利程度和社会福利水平，而且是支撑固定资产投资的重要力量。特别是在疫情阶段以及房地产调控阶段，以政府为主导的基础设施投资起到较为显著的“兜底”功能，使我国固定资产投资维持在相对稳定的水平。但是，由于基础设施成本收益不匹配以及投资回报周期长等特征，在地方政府城投债面临较大风险的背景下，一些地方政府对基础设施投资的投入面临债务约束和融资约束。积极的情况是，基础设施仍具有较强的“兜底”支撑功能，2023年基础设施投资累计同比增长5.9%，仍高于经济增速。
四是房地产市场正在系统优化。房地产进一步回归必需品属性，房地产市场进入一个以真实需求为驱动、以收入为支撑的理性发展新阶段。近期，家庭部门收入修复进程偏慢，家庭部门的房地产消费需求更加理性和审慎。这使得部分地区的房地产需求明显萎缩，市场供给相对过剩，房地产新开工面积、竣工面积以及房地产投资等数据持续低迷。虽然，调整过程较为艰难，但是，在确保稳定前提下，房地产市场进行较为系统的调整或出清对我国固定资产投资提质增效和经济发展模式有效转型是有积极促进作用的，要以构建房地产新发展模式来促进高质量发展。
五是多重因素弱化内外互动水平。在个别国家遏制打压下，全球产业链和我国外需驱动发展模式面临调整压力，内外需求互动水平受到冲击。改革开放以来，出口对我国内部需求的拉动是非常显著的，本质上我国是一个出口驱动投资的外向型发展模式。2023年以来，我国出口整体保持稳定，但全年进出口总值同比增长偏低。进出口对我国经济增长的拉动效应有所弱化，这导致与出口部门相关的投资被弱化。值得注意的是，在个别国家霸权主义影响下，我国制造业产业链有部分向东南亚地区转移的态势，这也弱化了相应投资需求。2023年8月以来出口增速跌幅收窄，外需出现了企稳回升趋势，这对稳定出口相关的投资需求有积极促进作用。整体来看，出口驱动和投资拉动的增长模式面临显著的内外约束，有效扩大内需是加快构建新发展格局的关键任务。
以“新三大需求”为支撑构建完整内需体系
受制于美欧等快速加息等紧缩政策以及国际博弈深化等影响，以内需扩大作为核心工作是未来稳增长的基本路径。未来需要有效统筹内需外需，短期内强化政策支持和政策落实，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策措施；中长期则需要深化体制改革，优化供求匹配，以“新三大需求”为支撑，加快构建完整内需体系，在供需协调发展中推动经济发展质量变革、效率变革和动力变革。
（一）短期之策
从短期看，我国需要重点关注外需偏弱、内需增速偏慢以及经济持续回升向好但基础还需巩固等压力，特别是要警惕有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多等内部因素叠加外部因素潜藏的共振传染风险。扩大内需亟待宏观经济政策的强力支持。在宏观经济政策决策和实施中，要稳中求进、以进促稳、先立后破，把推进中国式现代化作为最大的政治，将经济建设作为中心工作，将高质量发展作为首要任务，强化逆周期和跨周期政策应对，多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，提振市场信心、稳定经济大盘。
第一，建议财政政策更加积极有力，重在稳预期稳增长。坚持积极财政政策，着力用好财政政策空间，优化财政支出结构。在适度扩大财政赤字的同时，要着力发挥特别国债、再融资债券等的功能，继续扩大专项债规模，以更大的资金投入有效填补稳增长的资金缺口。着力支持稳增长、扩内需的关键领域和重要群体，比如，低收入群体的医疗和住房保障、农村地区的教育提升、房地产市场保交楼的资金周转等。继续强化减税降费，给企业部门减负，特别是要用降低税率等简单、透明和普惠的政策举措，提高积极财政政策的获得感和有效性。考虑到当前经济形势、经济规模和市场预期，需统筹稳预期和稳增长的一揽子政策组合，将资金归集达到较高规模，才能有效稳定预期、保障增长。当然，应有效合力使用特别国债、再融资债券和专项债等投融资工具，专项债使用要求避免“一刀切”，使用期限和资金拨付等要符合投融资规律，要按照项目规划和实施进展来科学合理使用资金。地方政府或相关市场主体在各类投融资工具使用中要加强项目储备，强化项目必要性、可行性、成本收益性等的前置研究与论证，杜绝不符合国土空间规划、不符合环境评估以及不符合产业政策等诸多“容缺”审批。
第二，建议货币政策更加灵活适度，注重大总量结构双驱动。强化货币政策主动性，充分发挥宽松货币政策的信号功能，通过更加显著的总量扩张政策来稳定和引导预期。在总量扩张的基础上，通过优化各种货币政策工具，强化结构性优化的力度。着重在重点风险领域或重要经济领域优化政策安排，同时，着力引导金融机构加大对科技金融、绿色金融、普惠金融、数字金融等的支持力度。比如，保障房地产市场平稳发展是一个基本的政策逻辑，是要长期坚持的，但是，当前房地产市场部分调控政策已不符合市场发展现实以及市场稳定需要，要强调以市场为主导的资金配置机制和供求匹配机制。目前已出台一系列房地产市场支撑政策，取得了积极成效，未来要继续深化构建房地产新发展模式，加强资金保障，提高增长质效。
第三，建议因地制宜落实落细扩大内需政策举措，提升经济自循环绩效。当前，党中央对扩内需和稳增长进行了战略部署，出台了一系列具有针对性的重要政策举措。要结合各部门和各地区的现实情况，有效地落实落细相关政策安排。在扩大消费需求上，千方百计提高居民收入水平，积极有序地落实稳定大宗消费、扩大服务消费、促进农村消费、拓展新型消费和完善消费设施等二十条支持政策。着重优化汽车购买使用管理、扩大新能源汽车消费、支持刚性和改善性住房需求，提升家装家具和电子产品消费，以稳定大宗消费。在必要情况下，可通过发放家庭补贴、消费券等方式直接拉动居民消费。在稳定和优化房地产需求方面，要根据市场形势变化和现实供求关系及时调整政策举措，针对需求受限、融资不畅、账户冻结等核心堵点优化应对之策，提升房地产市场要素流动和资源配置的顺畅化水平。从全国一盘棋角度，统筹促改革、扩内需和稳增长的关系，充分调动居民、企业和政府积极性，着力加强经济高效自循环的能力和水平。
（二）中长期之策
第一，夯实内需扩大的四个基础。有效扩大内需是一个系统工程，内需扩大政策更要着眼于未来与长远，着重夯实四个基础。一是收入提升。着力提高居民收入水平，稳定收入和预期，才能夯实消费需求的基础。居民收入不增长，大部分着力消费需求扩大的政策举措都是无本之木、无源之水。有收入支撑的消费需求才是真实有效的需求。二是创新驱动。着力创新驱动的资本形成机制，优化固定资产投资的成本收益性，杜绝重蹈高投入、低产出的老路，有效提高全要素生产率，着力发展新质生产力。即使是公共服务和基础设施投资，也要因地制宜、实事求是、量力而行。三是改革引领。针对性地解除限制内部需求扩大的体制机制约束。着力改革公共服务均等化、城乡二元结构、市场主体地位等限制各种需求持续扩张的体制机制约束，坚决杜绝需求无序或无效扩张。四是市场作用。党中央着重强调，要顺应市场规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。加快建设全国统一大市场，以市场机制来链接和匹配供求，并提高经济体系应对风险的弹性和韧性。政府要在法律制度、市场规范、营商环境、公平竞争等领域发挥更加积极的作用，特别是要以法治保证各类主体具有公平的市场地位和扎实的权益保障。
第二，重塑供求的总量与结构关系。重塑总需求和总供给的内在关系动态优化是扩大内需的必要支撑。2023年底中央经济工作会议和2024年《政府工作报告》均强调要统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革。在扩大消费需求方面，最核心的是夯实消费需求的基础，即提升收入水平。在强化投资需求方面，最核心的是提高投资有效性和中长期效益，而不是强调短期投资增速。在优化供给方面，最核心的是有效匹配现有需求，以高质量供给引领消费扩张。
在扩大需求方面，进一步优化需求的总量和结构关系。从总量看，我国巨大规模的人口蕴藏着巨大的内需市场，内需总量扩大具有现实的基础。同时，还要优化内需和外需的关系，不能因外部形势复杂就弱视外需。外需是我国经济增长的重要支撑，在拉动内需恢复和改进方面具有重大意义，要着力于优化开放政策，着力于制度型开放，全面有效实施国民待遇原则和负面清单管理模式，强化外资在华的利益存在和利益关联，加快培育外贸新动能，巩固外贸外资基本盘，促进外需和内需有序高效互动。从结构看，居民部门存在消费普及和消费升级的双重动力，欠发达地区消费普及的空间较大，而发达地区消费升级的弹性很大；企业部门技术创新需求较大，产能优化和结构调整空间巨大；政府部门高质量公共服务有很大的现实需求，公共服务均衡化和公共服务质效提升仍然任重道远。可见，结构优化蕴藏巨大的内需增长动力。
在优化供给方面，一是更加高效地对内需总量和结构变化做出反应，改变以数量为中心的供求匹配关系。当前供求关系中，主要矛盾是需求不足，而非供给不足。总供给水平不宜过度扩大。二是着力完善供给结构，优化产能布局、强化产业链融合、减少低效产能，以更好地匹配需求变化。三是着力供给体系自身技术创新、模式创新、产品创新和服务创新，优化产品和服务的质量、功能及多样化水平，以高质量供给来强化供给体系竞争力。四是着力优化数字技术应用和数字经济发展。以平台经济为代表的双边经济或多边经济是一种供需匹配的新范式，这种需求和供给相互决定的市场形态总体上对于拉动内部需求特别是消费需要具有重大价值。在大型互联网平台和数字经济监管进入常态化新阶段后，以更加开放、包容的政策理念和以更加法治、规范的政策实施来提高数字经济高质量发展水平。
第三，理顺扩大内需的体制机制。国内需求管理要与全国统一大市场建设相融合。我国消费部门和投资部门整体规模巨大，但是，二者均存在条块分割、地域分割或机制分割等约束。典型的是城乡居民公共服务尚未均等化、城市农村固定资产投资相对分割、工业部门产业链上下游融合不足，生产、流通、分配、消费等环节尚未在全国层面形成统一有机体，这充分制约了大消费市场和大投资系统的形成。全国统一大市场建设亟待加速，各种要素在全国范围内自由流动水平亟待提高，国际与国内、城市与农村、实体与金融等关系亟待更进一步统筹。更开放、更广泛的统一市场体系中在进行要素集中和资源配置时，就是一个总需求扩大的过程，也是需求管理政策有效的基础保障。
国内需求扩大要与经济体制改革相促进。各级政府特别是地方政府应着力提高公共服务水平，加强养老、教育和医疗等领域改革，打破居民部门潜在的预防性储蓄紧缩螺旋。全力以赴保就业，着重对老旧劳动技能人群、大学毕业生、农民工等重点人群强化职业技能培训，提升就业市场供求匹配水平。对企业部门，首先，政府应充分尊重各类企业的市场主体地位，对中小微企业要提供更加全面的发展支持，提高企业发展绩效，同时提升企业就业吸纳能力。其次，进一步厘清国有企业市场和业务边界，避免对其他市场主体造成挤出效应。再次，进一步优化中小微企业成长创新支持政策，强化技术创新、模式革新和市场创新的政策支持。最后，提升政策统筹水平和一致性水平，实质减少各类数据报送、检查督导等行为，给予企业稳定的市场预期和宽松的自我发展空间。对政府部门，应着力强化本金和债务约束，特别是隐性债务约束。深化财税体制改革，加强和完善现代金融监管，改变部分地方政府混淆公共服务和市场功能的行为，减少以平台公司作为支撑、以多样化隐性债务融资大规模进行基础设施、园区开发、招商引资、产业发展等非审慎行为，有效约束地方政府事权，杜绝低效甚至无效投资。
国内需求管理要与新发展模式相统筹。我国外需驱动、内需拉动的双轮发展模式面临约束，发展模式面临转型需求。从内需看，此前消费普及和消费升级共同支撑消费需求，制造业投资、基础设施投资和房地产投资共同构成固定资产投资的三大支柱。但是，这种发展模式引发了一些风险。对此，亟待通过深化体制机制改革，因地制宜发展新质生产力，这是有效扩大内需、助力高质量发展和扎实推进中国式现代化的内在要求和必由之路。
郑联盛，中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任、研究员
原文载于《人民论坛》2024年3月30日
