2023年底的中央经济工作会议提出，加大宏观调控力度，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，统筹高质量发展和高水平安全。这三个统筹既是2024年的重要政策，又是长期性的重大战略。未来一段时期，受发展阶段转变和国内外形势变化影响，我国经济增长仍将面临总需求不足和结构性矛盾的困扰，必须从中国宏观调控的实践框架出发，立足新发展阶段，围绕构建新发展格局，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革。同时，应当深化对这方面的理论和政策研究，加快建立具有中国特色的宏观调控理论框架，为有效实施这项统筹政策提供扎实的理论基础。
一、对两大政策关系理论阐释的思考
党的十八大以来，我国对于总量政策和结构政策的结合问题，经历了一个认识不断深化的过程。这反映了党中央根据经济形势变化而调整宏观调控重点的过程，也表明了对两大宏观政策组合的把握能力不断增强。从理论联系实际的角度看，以统筹方式使扩大内需和深化供给侧结构性改革有机结合起来，将成为一项长期性、基础性、综合性的宏观调控和深化改革政策。
经济理论界对统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革政策的阐释大多数是正确的，但存在一个比较突出的问题，许多学者按照西方宏观经济学和发达国家宏观政策的框架来理解两大政策的关系，没有注意到中国宏观调控框架与西方国家宏观政策框架的重大差别，导致对两大政策关系的解读不符合中国现阶段的实际情况。例如，把总需求不足当成周期性问题，把扩大内需当作需求管理的短期政策。我国经济高速增长期结束之后，尤其是进入新发展阶段以来，总需求不足尤其是内需不足问题的主要导因，除了国际环境变化和新冠疫情的影响外，基本上不是周期性的，而是阶段性的（这是经济新常态的表现）。内需不足不是经济周期冲击引起的短期性问题，而是发展阶段转变引起的长期性问题。因此，扩大内需不应该是短期性政策，而应该是阶段性、长期性政策；扩大内需和供给侧结构性改革的关系不是短期需求管理和长期供给管理的关系，不是短期总量政策和长期结构政策的关系，而是两大政策都要上升为长期性政策，两大政策的结合是两大长期战略的结合。
统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革或两大政策的有机结合，是由中国宏观调控的实践框架决定的。中国特色的宏观调控框架既包括需求管理也包括供给管理，既包括总量政策也包括结构政策，还包括深化改革促进发展等政策，因而短期政策是长期化的，特别是新发展阶段的宏观政策更需要立足长远着眼当前。近些年中央文件提出的跨周期调节、宏观治理等新概念，表明创新和完善宏观调控的一个重要方向是扩大调控的时空范围，而加强对一系列重大政策的统筹协调，就是创新宏观调控方式的体现。同时，经济理论界对于实施这项政策的内在逻辑、理论基础仍缺乏深入的研究。因此，从理论联系实际的角度进一步深化对这些问题的研究和阐述，对于更好贯彻落实和发挥这项政策的重要作用，具有值得重视的实践意义；对于丰富发展中国自主的经济学知识体系，也有明显的学术价值和理论意义。
二、把两大政策结合起来的阶段性、长期性逻辑
扩大内需和深化供给侧结构性改革都是基础性的大政策，把两大政策结合起来的战略取向和深层逻辑是什么？如何认识统筹两大政策的阶段性、长期性特点？对这些问题，需要从理论上进行深入的分析。这里提出的阶段性、长期性是什么含义？笔者认为，阶段性的基本背景是我国高速增长期结束后的经济新常态和转向高质量发展阶段，政策背景是指我国全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，长期性主要是指从2020年到2035年基本实现社会主义现代化的一段时期。政策上的阶段性和长期性是对立统一的，是稳中求进、以进促稳、先立后破的基本体现。为什么要强调统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革的阶段性和长期性？主要理由有几点：一是强调这个阶段需求问题对经济发展的长期性制约，扩大内需是这个阶段的长期性政策；二是强调这个阶段需求管理与供给管理结合的长期需要，总量政策的成效要借助结构政策的不断深化；三是强调这个阶段宏观调控政策与深化改革政策结合的长期需要，创新和完善宏观调控要依靠深化供给侧改革等改革创新政策的持续推动；四是强调这个阶段总供求矛盾可能引发金融风险，促进发展与防控风险的结合是长期性要求。
（一）需求问题制约经济发展的阶段性和长期性特点
需求问题对我国经济发展的阶段性制约，基本上是从高速增长期结束后开始的。2010年以来，我国经济增速一直面临下行压力，稳增长已经从年度性任务演变为长期性问题。从2010年到2019年，我国GDP增速由10.6%下降为6.1%；疫情影响下的2020—2022年，GDP年均增速为4.5%；2023年经济全面恢复但增长动力不足，在上年增长3%的低基数上实现5.2%的增速。根据国内外机构的大多数预测，未来一段时期我国经济增速下行的压力仍较大。而根据我国新发展阶段的长期规划，从2020年到2035年经济总量要实现翻一番的发展目标，年均GDP增速需要达到4.73%，实现这个目标的任务相当艰巨。总需求不足的深层原因是结构性问题，总量问题与结构问题相互影响，需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力难以消除，特别是需求收缩和预期转弱相互加重，需求制约的长期性问题日益突出。从现在到2035年的10多年时间里，我国经济发展中需求制约的阶段性和长期性特点，主要表现在以下几个方面。
1.发展阶段转变引起需求增速下行。我国经济高速增长期结束以来需求增速持续下行的原因是多方面的，多种因素导致了阶段性影响的长期化。一是增长阶段变化的影响。从国际经验看，高速增长期结束后投资和消费增速都出现阶段性回落，主要是大规模基础性投资的空间减小，大范围基础性消费的内容减少。特别是在消费领域，消费结构升级使质量需求的比重较快上升，质量供给难以适应质量需求的变化，质量供求矛盾导致结构性滞存和短缺并存的局面，会在相当一段时期内引起有效需求不足，影响总供求的平衡关系。同时，经济增速下行与需求增速下行相互影响，导致需求对长期增长的制约强化。二是收入分配格局的影响。不同的经济发展阶段和收入分配结构，使经济增速下行对消费需求的影响程度不一样，在收入差距过大（基尼系数过高）的条件下，经济下行对低收入及中低收入群体的收入和消费产生较大冲击，导致消费的收缩大于收入的收缩，消费需求增速下行幅度更大。并且，这种收入分配格局会使经济下行和需求下行的相互影响出现放大效应。三是阶段性刺激政策的影响。高速增长期结束后会出现一个经济波动的过渡阶段，我国采用了刺激需求稳定增长的政策，抵制和减弱需求下行的冲击，这避免了经济社会波动和金融风险，也导致了市场没有出清、需求回升乏力的问题。四是疫情的影响。三年新冠疫情期间，市场微观主体的基本面受到严重冲击，特别是大批民营企业、个体工商户和务工人员的收入大幅减少，导致全社会的消费能力和投资能力大幅下降，对需求的影响将持续一段时间。
2.房地产市场调整的中长期影响较大。我国在城市化过程中房地产市场和价格持续扩张了20多年，基本上走完了西方发达国家要经历许多个房地产周期才能走完的路，大多数城市积聚了大幅度超越发展阶段的房地产泡沫。现在房地产市场进入一轮趋势性大调整，房地产泡沫的消化调整主要有两种情况：一是在宏观政策和地方政策的逆向调节下，房地产价格过高、供给过剩的压力逐步释放，房地产市场缓慢调整，这个过程估计需要5—10年的时间；二是受到经济下行和金融市场波动等影响，房地产泡沫快速破裂，房价大幅下降使市场较快出清，随后进入一段消化调整期，估计也需要5—8年时间。后一种情况对经济运行的短期冲击较大，前一种情况对年度经济增长的影响相对较小，但不论哪一种情况，房地产市场持续调整都会对内需特别是固定资产投资带来较大负面影响。
3.人口负增长的经济影响逐步加大。我国人口出生率从2016年以来持续下降，2022年开始总人口出现负增长，比上年减少85万人，2023年比上年减少人数扩大到208万，人口负增长势头比较严峻。目前，我国生育率已经很低。在年轻一代婚育观念发生巨大变化及经济社会层面多种因素的影响下，即使国家较快出台全面鼓励生育的综合政策，改变人口下降趋势也有很大难度，并且需要一个较长的过程。人口负增长将对经济发展产生多重影响，其中一个重要方面就是制约消费、投资的市场前景，对内需增长的影响可能由阶段性影响演变为长期性影响。
4.外需收缩的影响可能持续较长时间。我国依托外需增加出口的大规模扩张阶段已经过去，现在外贸总量巨大的基数使继续增长难度较大。未来一段时期，全球经济增长前景依然暗淡，世界主要国家在应对通胀之后经济增长和需求增长将进入一个低速波动时期，美国等西方发达国家对我国外贸出口的限制性影响可能持续较长时间。受多种因素的影响，我国外需格局将要经历一个调整转变的过程，出口增长将要经历一个比较艰难的维稳阶段。
5.需求收缩和预期转弱形成相互影响。我国经济发展面临的三重压力不仅是短期问题，更是中长期挑战。其中，需求收缩和预期转弱的相互影响，会导致需求增速下行幅度加大和时间延长。预期转弱的一个重要方面或集中表现是收入预期转弱，对经济发展前景的预期影响个人对就业、创业和收入的预期，进而影响消费支出，特别是低收入和中低收入群体，收入预期转弱会较快引起消费需求收缩，并产生相互影响的效应。从整体上看，总需求不足引起价格总水平波动下行，2023年以来，我国PPI同比水平持续下降，CPI同比涨幅在1%以下波动，市场上的通缩预期逐步上升。通缩预期将加强需求增速下行趋势，对企业投资发展产生不利影响。如果通缩预期演变为一定程度的通缩态势，需求制约经济发展的阶段性、长期性问题将进一步加深。日本正是在通缩问题影响下连续失去了三个10年的经济增长，其深刻教训值得引以为戒。
（二）需求管理与供给管理结合的阶段性和长期性
统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革属于需求管理与供给管理的有机结合，把两大政策结合起来，主要取决于三个方面：一是稳增长和推动高质量发展的需要，二是发挥两大政策综合作用的需要，三是为其他政策提供基础和引领的需要。
从宏观经济学理论看，需求管理与供给管理的结合主要是总量政策与结构政策的结合，但中国宏观调控中的需求管理不像西方发达国家基本等同于总量政策，而是包含结构性政策的内容和作用。在这种条件下，需求管理与供给管理的结合可以有多种方式，一是短期需求管理与长期供给管理的结合，主要是应对经济周期波动的影响；二是短期需求管理与短期供给管理的结合，主要是应对短期供给冲击的影响（如外部冲击或疫情影响等）；三是长期需求管理与长期供给管理的结合，主要是应对需求长期性制约的影响。上面已分析了我国需求制约经济发展的阶段性和长期性特点，这要求相应的需求管理也要有阶段性和长期性视角，需要进一步论证的是需求管理与供给管理结合的阶段性和长期性问题。
从供给创造需求的萨伊定律到政府管理需求的凯恩斯理论，西方国家在这个问题上经历了近百年的学术争论和政策变迁。凯恩斯的有效需求不足理论和扩张需求政策主张是经济学界很熟悉的内容，曾经在英美等国家应对20世纪30年代的经济危机中发挥了重要作用。经济理论界普遍认为凯恩斯的需求管理政策是短期性的，但凯恩斯有一句名言，从长期看我们都死了。从这句话的含义看，他的长期概念是很长的，因此其短期概念并不是很短。从西方国家宏观经济政策变化的过程看，20世纪80年代，西方发达国家在运用凯恩斯理论的过程中经济陷入了普遍性的滞胀状态，在需求管理政策失效的条件下，里根政府和撒切尔政府转而采用供给学派的理论和政策主张，但没有把供给管理与需求管理结合起来，导致在供给政策取得一定结构效应的同时，贸易逆差、财政赤字等问题日益严重，供给学派理论受到越来越多的质疑，供给政策最终没有能够走多远。当90年代的经济增长再度受到周期波动困扰时，发达国家又回到凯恩斯主义的需求管理理论和政策上来。这除了反映西方发达国家的宏观政策选择存在一些根本性缺陷外，也表明仅仅实施需求管理或供给管理都难以有效解决总供求矛盾，还表明实施宏观政策有一定的阶段性和期限性问题。
从中国现阶段的情况看，总需求不足不是周期性波动引起的短期问题，而主要是发展阶段转变等因素引起的长期趋势。那么，阶段性因素与周期性因素是什么关系，如何处理长期需求管理与短期需求管理的关系？笔者的主要看法是，总需求尤其是国内有效需求的增速下行趋势是阶段性、长期性的，其中可能也会有短期周期波动的影响，但周期性因素基本上被阶段性变化的大趋势所抵消或淹没。如2017年投资增速曾有所反弹并拉动经济增速反弹，但反弹幅度很小且很快就继续回落了，对需求增速阶段性、长期性下行的影响小到可以忽略。最近几年西方发达国家出现一轮高通胀趋势，但中国的通胀水平依然走低甚至出现通缩预期，就是国内阶段性、长期性需求制约强于境外周期性通胀因素影响的一个证明。现在国内增加了房地产市场趋势性调整等中长期因素的影响，更加大了国内需求增速阶段性、长期性下行的压力。因此，扩大内需必须从长期着眼，实施阶段性、长期性政策。短期需求管理作为应急政策也是必要的，但必须立足长远、着眼当前，短期需求管理要服从长期需求管理，把应对短期需求波动纳入长期需求管理框架，才能有利于从根本上解决需求不足的问题。
需求管理主要是解决有效需求不足的问题，供给管理主要是解决有效供给不足的问题。有效需求不足和有效供给不足有交叉的部分，可以通过需求管理或供给管理促进两者的协调；但有效需求不足和有效供给不足也有独立的部分，需要通过需求管理和供给管理两大政策的综合作用才能有效解决。例如，在有效需求不足的条件下，不论如何提升供给质量和有效性，总有部分供给受到有效需求的制约，这就必须把需求管理和供给管理结合起来。同时，需求管理的阶段性和长期性，也要求供给管理的配合必须有阶段性和长期性的视角，不能仅从短期出发来应对供求结构性矛盾，而是必须通过持续推动高质量发展，加强创新驱动发展的作用和效应，促进产业结构不断优化升级，发挥供给引领和带动需求的长期性作用，从动态上、根本上解决总供给和总需求相互协调、相互促进的问题。
总量政策与结构政策的结合如何反映这种阶段性和长期性？这主要表现为总量政策长期化与结构政策普遍化的结合，既是需求管理长期性的体现，也是中国宏观经济调控的特色。西方发达国家的宏观政策主要是总量政策，较少运用结构性政策，主要理论依据是市场对于总量关系的调节是失灵的，对于结构关系的调节是有效的。而中国作为发展中大国和体制转型国家，市场体系和机制还不完善，地方市场分割和保护主义现象比较突出，全国统一大市场的体系和机制尚未建立起来，结构性问题普遍存在，市场缺乏有效调节作用。如果总量政策不与结构政策结合起来，宏观调控效果将受到较大影响。因此，总量政策的长期化要依靠结构性政策的不断深化，重点是使需求结构政策与供给结构政策相互促进。例如，通过推进收入分配结构调整优化，加快提高居民消费率，增强消费增长和升级动力，发挥消费和内需拉动供给增长和结构优化的持续作用；通过推进供给结构调整升级，提升供给效率、质量和有效性，增强供给引领和创造需求的能力，发挥供给促进消费升级和需求增长的长期效应。最近中央出台的推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新的政策，就是以引导推动需求结构调整升级、促进供给结构性加速和高质量发展的重要政策。从理论上看，可以在加强和完善配套措施的基础上，通过政策实施过程的动态调查研究，适时将这项政策转变为一项中长期政策，增强对推动结构调整优化和高质量发展的持续效应。
（三）宏观调控政策与深化改革政策结合的阶段性和长期性
把扩大内需和深化供给侧结构性改革有机结合起来，也是把加强宏观调控与深化改革结合起来的重要体现。习近平总书记指出，供给侧结构性改革，最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。深化改革，就是要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制，深化行政管理体制改革，打破垄断，健全要素市场，使价格机制真正引导资源配置。这表明，供给侧结构性改革涉及政府与市场关系的改革，关系到市场化改革的许多重要内容，是运用改革办法来推进结构调整、增强需求调控效果的重要方式。
需求制约经济发展的阶段性和长期性决定了宏观调控政策的阶段性和长期性，这个过程中需要不断排除体制机制障碍则决定了深化改革政策的阶段性和长期性。总量政策与结构政策结合的长期趋势要求宏观调控政策与深化改革政策长期结合，依靠不断深化改革来创新和完善宏观调控，不断提升宏观调控的有效性。需求结构政策与供给结构政策相互依存、相互促进的特点，要求深化供给侧结构性改革与深化需求侧结构性改革协调推进。主要取向和基本逻辑是，在持续深化供给侧结构性改革、增强供给引领需求作用的基础上，更好地把扩大内需政策与推进需求侧结构性改革结合起来，更加注重改革导向、先立后破和加强制度建设；从脱贫解困的底层逻辑出发推进共同富裕，加快深化收入分配结构和体制改革，加大力度推动乡村振兴以缩小城乡区域收入差距，建立提高低收入居民收入的长效机制；着力培育完整的内需体系和机制，改善居民消费环境尤其是新型消费的制度环境，促进消费和投资关系调整优化，建立和完善有利于内需持续增长、结构优化的体制机制，破除和改变不利于扩大有效需求、优化内需结构的体制机制。
把宏观调控与深化改革结合起来解决总供求失衡的深层矛盾，也是促进发展与防范风险相结合的长期需要。习近平总书记指出：“供给和需求严重失衡错位、循环不畅，是经济金融领域重大风险的根源之一，统筹好扩大内需和深化供给侧结构性改革也有助于防范化解经济金融领域风险。”在需求制约经济发展长期化的条件下，金融风险可能不断积聚、形成和暴露，由于经济持续下行压力、三年新冠疫情冲击、房地产市场大幅度调整等影响，我国房地产领域、地方政府债务、中小金融机构等面临的风险已比较突出，同时，逐步上升的通缩预期加剧了需求收缩，可能增加新的风险。因此，必须加强长期思维和统筹政策，在需求管理与供给管理有机结合的基础上，进一步把宏观调控政策与深化改革政策更好地结合起来。主要思路是，以深化改革的办法释放、激发经济发展的活力和动力，解决调控政策不能或难以解决的问题，提升防范化解多种金融风险的能力，增强应对各种突发风险的制度基础，既坚决守住不发生系统性风险的底线，又把各种局部风险有效化解在萌芽状态。
综上所述，我国发展阶段转变面临的需求不足问题具有阶段性、长期性特点，与结构问题、体制问题一起构成了经济长期发展的主要制约，扩大内需政策不是短期政策而是长期性政策，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革是两大长期性政策的有机结合。必须坚持实施这项长期性、基础性和综合性的统筹政策，把宏观调控政策和深化改革政策有机结合起来。由于多种中长期因素和体制机制问题的影响，以及需求收缩和预期转弱的相互影响，我国需求制约经济增长的程度可能加深，通缩预期发展和转化为实际通缩的压力可能加大。必须研究吸取日本经济增长“失去的30年”尤其是第一个10年的教训，尽早做好长期应对的政策准备。我国拥有深化市场化改革的巨大空间，应当加快深化改革开放释放长期需求潜力，激发经济发展的活力和动力，促进新质生产力的培育和发展。
