完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制是党中央对金融系统的重大要求，金融机构要进一步回归主责主业，匹配风险管理和监管合规约束，实施差异化经营，着力更好服务实体经济。同时，党和国家将多措并举提升经济高质量发展水平，优化市场经济体制，健全金融法治，激励金融体系在市场化法治化轨道上推进创新发展，逐步形成金融体系有效服务实体经济和实体经济正向反哺金融体系的激励相容新范式，更加扎实地推进中国式现代化。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，是中国式现代化的根本遵循和行动指南。党的二十届三中全会在金融领域的改革部署赓续了中央金融工作会议精神和习近平总书记的重要讲话精神，全会在金融监管体制机制、完善金融机构定位和治理、资本市场建设、金融监管和内外联通等领域进行了重点强调和战略部署。其中，完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制是党中央对金融机构和金融体系的重大要求，是完善现代金融市场体系和加快金融强国建设的应有之义和必由之路。
一、深化金融体制改革是党中央对金融工作的战略部署
2024年7月18日，党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）。《决定》着重强调进一步全面深化改革的总目标，即继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。结合两个阶段发展目标，《决定》重点强调了七个“聚焦”，着重部署构建高水平社会主义市场经济体制、健全推动经济高质量发展体制机制、构建支持全面创新体制机制、健全宏观经济治理体系、完善城乡融合发展体制机制等十四个重点领域的工作。
健全宏观经济治理体系是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是我国在经济制度安排和制度执行能力的基础保障。健全宏观经济治理体系是更好发挥中国特色社会主义制度优势的内在要求，是构建高水平社会主义市场经济体制的应有之义，是实现中国式现代化的必由之路。关于健全宏观经济治理体系的内容分为完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制、深化财税体制改革、深化金融体制改革和完善实施区域协调发展战略机制等四个部分，其中，金融体制机制部分为四个小节，篇幅占比约30%。可见，深化金融体制改革的重要性。
金融是国民经济重要的组成部分，深化金融体制机制改革是国家治理体系的重要方面，是党中央对金融工作的重要战略部署。党的二十届三中全会在现代中央银行制度、优化金融服务实体经济、完善金融机构定位和治理、资本市场建设、提升金融监管质效和促进内外联通等领域进行了重点安排。习近平总书记在关于《决定》说明中进一步指出，金融领域要着重完善金融机构定位和治理，健全投资和融资相协调的资本市场功能，并完善金融监管体系。这是党中央基于中国式现代化的内在要求对金融体系提出的改革任务和战略部署。其中，健全服务实体经济的激励约束机制、健全资本市场投资和融资相协调、制定金融法等都是党中央对金融稳定和高质量发展提出的新要求。
二、完善金融机构定位与治理
完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制，是党的二十届三中全会在金融体系做出的新要求和新部署，也是对中央金融工作会议部署的再强调。从逻辑关系上，完善金融机构定位和治理，是健全金融服务实体经济、发挥激励约束机制作用的基础。从宏观角度，在过去较长时间内，为了匹配追赶型经济模式，我国金融体系较为注重高速发展，同时也呈现出以规模扩张、盈利驱动的粗放式发展趋势，但是，当前我国经济已进入高质量发展阶段，各种要素资源难以维系原有配置机制，金融机构要更多回归服务实体经济的定位，提升现代公司治理水平，着力构建与金融强国和经济高质量发展相适应的强大的金融机构体系。
2023年10月，中央金融工作会议强调了金融机构定位和公司治理这两个基础性议题，并指出要完善机构定位，支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石，严格中小金融机构准入标准和监管要求，立足当地开展特色化经营，强化政策性金融机构职能定位，发挥保险业的经济减震器和社会稳定器功能。与此同时，中央金融工作会议要求，健全法人治理，完善中国特色现代金融企业制度，完善国有金融资本管理，拓宽银行资本金补充渠道，做好产融风险隔离。党的二十届三中全会赓续了党中央在中央金融工作会议中的部署，进一步强调金融机构的定位和治理。
党中央对国有大型金融机构、中小金融机构、政策性金融结构和保险业等提出了明确的机构定位要求。首先，对于国有大型金融机构提出两个重要的定位要求，一是要成为服务实体经济的主力军，二是要成为维护金融稳定的压舱石，这两个定位紧密关联成为一个有机整体。更为重要的是，国有大型金融机构要更加强调政治性和人民性，践行以人民为核心的价值取向。其次，对于中小金融机构，一方面要强化准入标准和监管要求，特别是要从经营可持续角度来优化中小金融机构的总量和结构，对于不具有可持续经营能力的中小金融机构要分类处置，以可持续经营作为核心指标，着力推动兼并重组、减量提质和高效发展，对于不具有可持续经营能力的，该破产清算就坚决破产清算；另一方面要结合金融机构所在区域实际情况开展特色化或差异化经营，避免无序化扩张、同质化重复和低水平竞争。再次，对于政策性金融机构，要聚焦服务国家战略，主要做商业性金融机构干不了、干不好的业务，其中一个重要的要求就是进一步落实分类分账管理改革。最后，发挥保险业的经济减震器和社会稳定器功能。作为全球第二大保险市场，我国保险业在养老保险、巨灾保险、灵活就业人员保险保障以及保险资金运用等领域还有亟待提升的空间。不同类型的金融机构，有着差异化的机构定位和主责主业，要在金融高质量发展进程中发挥应有的作用。
完善公司治理是金融机构保持稳健发展态势的微观基础。完善金融机构治理需要着重强化四个方面的工作。一是完善中国特色现代金融企业制度。要加强党对金融工作的全面领导，完善法人治理结构、规范股东行为、强化内部监督、健全风险防范机制，推动金融机构建立权责一致、激励约束相融的经营管理体系。二是优化国有金融资本管理体制。在总结归纳2018年《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》等制度实施经验基础上，加快国有金融资本管理的法律建设，着重明确履行国有金融资本出资人职责机构的管理事项和权责，着重理顺履行出资人职责机构和受托管理机构的内在关系。这在本质上是要求完善国有金融资本参与的金融机构的股权和控制权体系。三是拓宽银行资本金补充渠道。在经济下行压力较大的情况下，银行部门盈利受到挤压，以利润为核心支撑的内源式资本补充机制难以维系，为此要创设外延式资本补充新机制，夯实金融机构稳健和金融系统稳定的资本基础。在内外复杂形势下，资本金补充是金融机构公司治理的基础性任务和保障性举措。四是构建产业资本和金融资本“防火墙”。产业资本和金融资本结合一度是现代经济的重要体现，但是，随着金融创新和技术应用的深入发展，部分金融机构将产融结合演绎成为重要的盈利模式甚至套利机制，引发诸多复杂关联和潜在风险。《决定》着重强调“防火墙”，旨在防范资本无序扩张、资金空转和产融功能异化，而更好地回归服务实体经济的本源。从这个角度上，“防火墙”政策主要是为了限制金融机构与非金融机构过度复杂的资本负债表关联，从而降低风险管理和内部控制的压力，促进机构稳健经营。
三、健全服务实体经济的激励约束机制
传统的激励约束机制来自产业组织理论，当产业组织存在委托代理关系时，激励与约束相容或有效平衡对产业组织持续发展具有关键作用。一般地，激励约束机制包含了提出激励约束主体、客体、目标、评价和条件等基本要素，一般由目标体系、考核指标和制度保障等作为核心支撑。对应党的二十届三中全会的政策要求和《决定》的部署，首先提出这一激励约束机制的主体是党和国家，其次激励约束的客体是金融机构，随后在具体实施中是金融机构遵循既定的评价体系、政策指引或约束条件来达成党和国家设定的发展目标，最后获得达成目标的正向反馈和有效激励，形成一个可自我强化的正向循环。作为实体经济部门的“负债端”，金融部门作为服务实体经济的部门但同时又具有相对独立的业态，要满足产业组织微观运行逻辑；金融服务实体经济的激励约束机制符合产业组织理论的基本逻辑和客观规律，核心在于形成一个可持续的运行机制和服务体系。
服务实体经济是金融机构的目标导向和基本约束。金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职。党中央强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，金融要为经济社会发展提供高质量服务，要着重防范金融空转、资本无序扩张或服务功能异化。当然，当前金融服务实体经济高质量发展存在一些短板或弱项。首先，金融赋能创新驱动的服务供给体系尚未健全，科技创新和自立自强的金融服务存在较显著短板，科技－产业－金融良性循环需进一步完善。其次，金融服务实体经济功能体系有待进一步提升，金融体系在交易促进、信用转化、风险管理、政策传导和内外链接等领域的作用均有待加强。再次，金融系统的投资功能或资产供给功能存在短板，金融体系缺乏安全性、流动性和收益性兼备的投资产品，金融体系的融资和投资相互转化机制亟待顺畅化。最后，金融部门和非金融部门之间的风险相互溢出效应较为明显，部分金融风险成为制约经济增长和结构转型的硬约束。
经济高质量发展是金融服务实体经济的最重要激励。经济兴，金融兴；经济强，金融强。金融在服务实体经济中要更好地赋能经济增长、结构转型和发展质效。与此同时，经济高质量发展是对金融最直接和最有效的反哺。从资产负债的视角看，实体经济部门的负债是金融系统最基础的资产。金融部门提供资金和服务，实体经济部门获取资金进行最终消费或实施新的资本形成等，从而形成金融系统和实体经济的良性互动、风险共担和收益共享。当然，除了金融服务之外，经济高质量发展还有多样化的影响因素，未来要按照党的二十届三中全会部署，在高水平社会主义市场经济体制、经济高质量发展体制机制、全面创新体制机制和宏观经济治理体系等领域重点发力，构建适应经济高质量发展的市场环境、创新体系、治理体系以及相应的法治环境等。当前经济、产业及科技发展呈现的是一种分布式的创新格局，如何有效培育市场微观主体、保障市场主体地位、缔造公平公正营商环境等都是非常关键的工作，也是党的二十届三中全会着重部署的重点环节。《决定》强调，必须更好发挥市场机制作用，创造更加公平、更有活力的市场环境，实现资源配置效率最优化和效益最大化。如果经济发展形成新动能新趋势，那将直接带动金融走上新的高效发展轨道。
社会主义市场经济本质是法治经济。党的二十届三中全会着重强调制定金融法，这对于金融体系在市场化法治化环境下开展金融创新将提供更为扎实的法治保障。对于金融发展来说，契约精神及其相应的法治保障是极其关键的，健全金融法治对于契约精神的保护及其功能发挥而言是一种不可或缺的内在激励。对于监管而言，金融法治是依法监管和有效监管的基础保障。
金融发展在服务实体经济过程中还有风险管理和监管合规两个基础约束。从机构自身稳健发展而言，风险管理和相应的内部控制机制是基础性的，风险底线是基本约束。当前，金融部门需要着重防范与经济发展相关的信用风险、流动性风险以及其他部门或外部市场的外溢风险。从外部约束来说，监管部门的合规要求对金融机构同样是基本约束，且金融机构需要将这外部约束与内部控制、业务发展、服务模式等有效融合在一起。当前，银行体系最基础的是要有效统筹资本补充、风险拨备以及分红派息等之间的关系，特别是要以有效的资本补充来满足较为严格的资本金监管要求。当然，更进一步，宏观审慎管理也是金融部门需要着重匹配的政策约束，务必要牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。风险管理和监管合规压力加大，对金融机构来说是一种驱动业务模式转型的内在动力，特别是银行需要从以净息差为主导的盈利模式转向差异化发展模式。
经济发展与金融发展形成激励相容是最佳模式。金融是处理资金和风险的系统，金融具有逐利这种自然属性，总是在追求利润和规避风险之中权衡。而在中国特色社会主义制度中，金融更加具有政治性和人民性这种凸显中国特色的社会属性，金融要更加强调服务实体经济的针对性和更加强调服务普通大众的有效性。中国式现代化具有世界各国现代化的共同特征，同时，更有基于自己国情的中国特色，社会主义市场经济及其金融市场发展要符合现代市场体系的基本规律，同时要发挥出中国特有的制度优势。为此，在社会主义市场经济发展中，要着力优化制度安排或体制机制，将资本自然属性和社会属性、将金融机构逐利性和服务性有效融合在一起，共同实现整体利益最大化和中国式现代化。
总之，党的二十届三中全会对金融体制机制改革进行了再部署，将有效促进金融高质量发展和金融强国建设。完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制是党中央对金融系统的重大要求，金融机构要进一步回归主责主业，匹配风险管理和监管合规约束，实施差异化经营，着力更好服务实体经济。同时，党和国家将多措并举提升经济高质量发展水平，优化市场经济体制，健全金融法治，激励金融体系在市场化法治化轨道上推进创新发展，逐步形成金融体系有效服务实体经济和实体经济正向反哺金融体系的激励相容新范式，更加扎实地推进中国式现代化。
作者：国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地主任 郑联盛
来源：国家金融与发展实验室
