在过去两年中,为拉动经济增长,中央提出并实施了扩大内需的方针,并采取了诸如实行积极的财政政策,增发国债,加强基础设施建设等多种行之有效的改革措施。应该说,这些措施发挥了重要作用。但是,国民经济运行表现出的需求不足、通货紧缩趋势目前尚未得到根本扭转。有鉴于此,实现2000年国民经济较快增长,仍要首先立足于扩大内需。今年扩大内需,从目前情况看,应把增加农民收入、扩大农村需求作为一个重要方面。其理由：
一是农村需求潜力巨大。目前农民消费水平仍然很低,城乡消费差距十分明显。我国潜在的消费市场,相当一部分在农村。1998年城镇居民人均消费水平为6182元,农村居民人均仅1895元。城镇居民已经饱和的消费品,在农村的普及率仍很低。1998年底每百户拥有量,彩电：城镇为105台,农村为33台;电冰箱：城镇为76台,农村为9台;洗衣机：城镇为91台,农村为23台。其他各类消费品的情况也大致如此。另外,我国农业和农村基础设施、技术装备、农民住房水平还很低,农村对钢材和水泥等建材、农副产品加工和储藏设备、农业生产和运输机械还有很大的需求潜力。
二是当前农村需求明显不足。9亿农民生产投入减少、生活消费增长缓慢,这是国民经济出现需求不足、通货紧缩趋势的重要原因。从农户生产投入看,水平在下降。1998年全国农户人均生产投入为706.8元,比上年减少59.5元,降幅达7.8%。其中,人均家庭经营生产费用支出652.5元,减少53.8元,降幅为7.6%;农户人均购买生产性固定资产支出54.3元,减少5.7元,降幅达9.5%。从农村集体和个体固定资产投资看,增幅在下降。1998年农村集体和个体经济的固定资产投资为59.5亿元,增幅为219%,比上年7.5%的增幅低4.6个百分点,比当年全社会固定资产投资13.9%的增幅低11个百分点;在全社会固定资产投资中所占份额为20.8%,比上年的23%低2.2个百分点。从农村消费品零售额看,比重在下降。全国县及县以下消费品零售额占全社会消费品零售额的比重,90年代初以前在50%以上,1998年却仅为38.86%。1999年农村消费品零售额增幅继续低于城市。
三是农村需求不足的主要原因在于农民收入增幅减缓。农民收入是影响农村需求的重要因素。1978年到1983年是农民收入增长较快时期,农民的净货币收入年递增24.2%。农民收入的较快增长,拉动了农村需求。这一时期,农民年新建房屋面积从1亿平方米猛增到7亿平方米,新增加的社会商品零售总额中约2/3来自农民。近年来,全国农民人均纯收入增幅减缓。1997年为4.6%,比上年减少4.4个百分点;1998年为4.3%,又比上年减少0.3个百分点;1999年农民收入增长形势也不容乐观,收入上不去,直接影响到农民生产投入的增加和生活消费的提高。
四是扩大农村需求能有力地拉动国民经济增长。据匡算,1979-1983年国民经济增长的贡献因素中,消费增长占79%,投资增长占21%;而在新增消费中农村占64%,在新增投资中农村约占56%。综合计算,农村消费和投资增长在国民经济增长中的贡献份额在62%以上。在农村需求中,农民建房投资对拉动经济增长能发挥重要作用。1998年在农民收入增幅比1995年减少0.7个百分点的情况下,农村个人建房投资还达2402亿元,比1995年增长693亿元;而1998年全国房地产开发投资3614亿元,仅比1995年增长465亿元。如果进一步增加农民收入,对农民建房采取一些扶持措施,农民建房投资对拉动经济增长将发挥明显作用。
农业是国民经济的基础,开拓农村市场也是扩大整个内需的基础。遏制国民经济运行中出现的需求不足、通货紧缩趋势,要到农业这个国民经济的基础中去寻求办法。我们认为,2000年扩大内需,应把增加农民收入、扩大农村需求作为一个重要方面。建议如下：
(一)稳定农产品收购价格总水平、特别是粮食保护价水平。从发达国家的情况看,农产品价格支持政策是积极财政政策的重要组成部分。然而,近年来我国在实行积极财政政策的同时,农产品收购价格总水平却不断下降。全国农产品收购价格总水平,1997年下降415%,1998年下降8%,1999年仍继续下降。这对农民增加收入、扩大农村需求是不利的。2000年增加农民收入,很重要的一条是稳定农产品收购价格总水平、特别是粮食收购价格水平。在目前粮食总量供大于求的情况下,稳定粮食收购价格水平,主要靠稳定粮食收购保护价水平。但是,据了解,一些地方准备2000年进一步下调粮食保护价水平。这么做,会减弱积极财政政策的效应。因此,建议2000年的粮食保护价水平宜稳不宜降,而且要切实做到按各地公布的保护价敞开收购,不能压级压价、限收拒收。超储费用补贴层层包干,是导致基层不认真执行按保护价敞开收购农民余粮政策的一个重要原因,这个问题也亟待解决。
(二)加大农业结构调整力度,实行优质优价政策。这是增加农民收入的一个现实途径。调整农业结构,一要注意提高农业的经济效益,使农民真正在农业结构调整中增加收入。二要做好规划,减少盲目性,避免同结构地发展农业生产。三要实行优质优价政策,让生产优质农产品的农民得到实惠,调动农民种植优良品种的积极性。
(三)扩大以工代赈规模,加强中西部基础设施建设。80年代中期以来,国家为了帮助贫困地区农民解决温饱问题,先后拿出一部分粮、棉、布以及中低档工业品,用于补助国定贫困县农民修建农村水利和道路。近年来,为了加大“国家八七扶贫攻坚计划”实施力度,又拿出部分粮食,扶持国定贫困县开展以工代赈项目。这对改善国定贫困县基础设施条件、增加贫困农民收入,将发挥重要作用。2000年应当进一步加大这方面工作的力度。另外,当前钢材、水泥等建材以及日用工业消费品积压严重。另一方面,在中西部国定贫困县以外,还有相当一部分地区农民也只是刚刚解决温饱,对工业消费品的消费水平非常低,当地农村基础设施仍十分落后。国家可考虑于2000年拿出部分库存积压的钢材、水泥和中低档工业消费品,补助这类地区的农民修建农村水利和道路。这既可使过剩的工业生产能力得到利用,又可改善中西部地区农村基础设施,也是为实施西部大开发战略创造条件的一个重要举措。
(四)实施以粮代赈,加强中西部生态环境建设。中央已经决定,为了加强长江、黄河上游地区生态环境建设,对农民毁林开荒种植的坡耕地,要采取“退耕还林(草)、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的措施。这有利于缓解粮食收储困难、扩大内需、改善生态环境。为确保这些措施的落实,提五点建议：第一,“以粮代赈”是关键环节,直接关系到农民有无退耕的可能性,因此对农民的粮食补助标准、期限应合理确定;第二,为调动农民植树种草的积极性,国家应无偿提供苗木、草籽,并给予一定现金补助;第三,稳定承包关系,谁承包的坡耕地退耕还林(草)后仍继续由谁承包,通过合同的形式,明确权、责、利;第四,退耕计划、植树种草计划,要落实到地、到户,登记造册,建档立卡,以便今后对是否退耕、是否植树种草进行监督、检查;第五,扶持退耕后的农民发展多种经营,开辟新的生产和增收门路,以防复垦,巩固植树种草成果。
(五)加快乡镇企业结构调整。乡镇企业能为农业剩余劳动力创造就业机会,为农民提供收入来源。目前乡镇企业面临问题的深层次原因,是技术落后,布局分散,结构不合理。因此,充分发挥乡镇企业提供就业机会、增加农民收入的功能,当前迫切需要加大乡镇企业结构调整力度,开辟新的发展空间。一是以市场为导向,调整乡镇企业产业结构,并与农业结构调整密切衔接;二是要重点发展农产品加工业和运输、营销业,为农业和农村经济发展服务;三是有条件的要逐步向小城镇相对集中;四是要与农业产业化经营相结合,在农业产业化经营中起龙头带动作用。为使农民真正从农业产业化经营中受益,有必要对农民联合兴办的合作制龙头企业,在土地、税收、资金、出口等方面给予重点扶持。
(六)加快小城镇建设。农村城镇化水平低,是制约农村经济发展的重要因素。当前粮食等农产品和工业品供给有余,有条件加快小城镇建设,应抓住这个机遇。加快发展小城镇,有利于转移农业剩余劳动力、提高务农者收入,有利于增加农村投资和消费需求,有利于过剩的工业生产能力得以利用,进而有利于拉动国民经济增长。可考虑采取的措施：一是调动民间投资积极性。一些地方试行的在小城镇规划区投资达到一定规模者即可落户的政策,可以扩大实行范围。小城镇的基础设施可以实行商业化运作,以吸引民间资金进入。二是在保持耕地总量动态平衡的前提下,鼓励少数有条件的村庄整体搬迁到小城镇,将原村庄用地复垦;实行宅基地“以旧换新”,退出原籍宅基地的可优先在小城镇购房或建房,并减免土地使用费;将宅基地指标集中使用,或以各村的宅基地指标顶抵在小城镇规划区内的用地指标。三是允许到小城镇落户的农民在承包期内继续保留原承包地,作为基本的社会保障,消除其后顾之忧。
(七)为农民进城务工创造条件。这是增加农民现金收入最直接的门路。据国家统计局资料,1999年上半年农民人均现金收入为997.5元,比上年同期增加20.5元。其中,劳动报酬收入326.4元,同比增加32.5元;家庭经营收入569.1元,同比减少6.8元。由此可见,劳动报酬收入在增加农民现金收入中占举足轻重的地位。而在劳动报酬收入中,进城务工收入又占重要地位,特别是乡镇企业不发达的地区更是如此。一部分农民进城务工,不仅有利于增加他们的收入,而且也有利于农民购买城市企业生产的工业消费品。进城务工农民所得到的就业岗位,多数是城市下岗职工不愿干的劳动强度大、环境差、收入低的工作。不能把农民进城务工与下岗职工再就业对立起来。目前,一些城市以帮助下岗职工再就业为名大力清退农民工的做法,是欠妥当的。当然,农民进城务工,应有组织地进行,避免盲目性;同时还要加强培训,提高技能。
(八)发挥货币政策的作用,化解农村金融风险,强化农村金融服务。在扩大农村需求方面,货币政策还有很大的发挥余地。一是增加中央银行对各地再贷款的规模,支持地方政府清理农村合作基金会。目前,各地正在按照中央部署清理整顿农村合作基金会,所面临的突出问题是,一方面清收欠款难度大、进度慢,一方面无钱归还农民“股金”。这对农村经济的发展、农村市场的开拓和农村社会的稳定都不利。如果由中央银行增加对各地的再贷款,以此归还农民“股金”,则既可缓和清欠的压力,化解不稳定因素,又可帮助一部分农民扩大生产投入和增加消费需求,以后由地方政府逐步用清收回的欠款归还中央银行。二是商业银行要进一步改善对乡镇企业的金融服务。目前一些地方确实存在乡镇企业“贷款难”问题。这既有前些年乡镇企业重复建设严重、技术落后、产品档次低、不良贷款增加,导致信用等级低、资信差、银行不敢放贷的原因,也有金融服务意识不强、配套措施不完善、存在所有制歧视的因素。对符合国家产业政策要求、产品有销路、效益好的乡镇企业,银行部门要积极给予信贷支持。为此,要进一步规范贷款抵押,简化抵押登记和评估手续、降低收费标准、延长有效期限;逐步建立乡镇企业信贷担保体系;加强银行内部资金调度,支持中西部地区乡镇企业发展;大力扶持个体、私营经济发展。三是农村信用合作社要切实承担起支持农村经济发展的重任。一些地方农村高利贷重新抬头的现象说明,清理整顿“两会一部”后,农村信用社在满足农民对信贷资金的需求方面承担着更大的责任。农村信用社在抓好自身“改革整顿、规范提高”的同时,要下大力气拓展业务,把“两会一部”的市场夺回来,遏制农村高利贷发展。一些地方农村信用社探索出的“信用村”、“小额信贷、自报公认”等信贷管理方式,既提高了贷款入户率、满足了农民的信贷资金需求,又保证了回收率、有效避免金融风险。这些做法值得提倡。
(九)启动农村税费改革,从根本上减轻农民负担。中央对减轻农民负担极为重视,先后下发了一系列文件。从实际效果看,有的地方解决得好些,有的地方农民负担仍然沉重。特别是农民中的低收入阶层、中西部地区农民负担较重,以现金支付的负担额比重相对过高的状况仍未得到改变。据统计,1999年上半年农民三项负担(缴纳税金、上交集体承包任务及集体提留、摊派)合计比上年同期增长3.8%,高于同期农民现金收入增长幅度。尤为严重的是,农民各种隐型负担加重,一些地方巧立名目乱集资、乱收费、乱摊派现象屡禁不止。看来,减轻农民负担仅治标是不够的,还需要治本,也就是改革农民、集体、国家之间的分配体制,具体办法就是税费改革。2000年在搞好农村税费改革试点的基础上,完善办法,逐步推开。同时,改革乡镇机构、精简乡镇干部、减轻乡镇财政负担,也是减轻农民负担的重要途径,宜尽快实行。
(十)继续推进农电“两改一同”。1998年以来,为了降低农电价格,国家拿出部分国债资金用于农村电网改造,并部署了农电管理体制改革。一些地方已初见成效。如广东省102个农电单位,截止1999年第三季度未已有一半实现了每度电1元以下的目标,前三季度农民用电同比增长15.71%,大大高于城市居民用电0.68%的增幅;电价的降低还刺激了农民消费,前三季度全省农村商品零售额同比增长13.8%,是城镇6.9%增幅的近一倍。在看到成效的同时,还应看到目前离城乡同网同价的最终目标还有很大距离。2000年在继续抓紧农村电网改造的同时,应下更大功夫抓紧抓好农电管理体制改革,废除乡镇及以下趸售体制,取消农电价格中所有不符合国家规定的加价,从严核定农村低压线路维护管理费,防止和纠正各种形式的“电费承包”、“个人卖电”,力争尽早实现城乡同网同价的目标。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员）
转自：《调研世界》2000年 第2期
