金融是现代市场经济的血液，金融活，经济活。金融在与实体经济相互融合过程中不断强化并拓展资源配置功能，同时为实体经济高质量发展提供有效服务。在中国经济改革开放40余年中，中国金融业发展取得了重大进展，拥有全球第一大银行业、第二大债券市场、第二大股票市场，助力中国成为全球第二大经济体，为如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标作出了重要贡献。
金融发展离不开战略的指引和政策的保障。1994年，我国明确发展中国特色社会主义市场经济战略以来，金融政策重要性日益凸显，其中全国性金融工作会议发挥着极其重要的战略统筹和政策指引功能。从1997年11月召开首次全国金融工作会议起，我国已经成功召开五次全国金融工作会议。2023年，中央金融工作会议首度召开，第一次提出金融强国战略，要求坚定不移走中国特色金融发展之路。这是一次承上启下的大会，为我国金融高质量发展提供了根本遵循和行动指南。本文梳理六次全国性金融工作会议的重点工作演进，以更加深刻领会党中央对金融工作的决策部署，更好地学习贯彻落实中央金融工作会议精神。
着力优化领导机制，深化党对金融工作的全面领导
金融工作的领导体制改革是历次全国性金融工作会议的核心议题。金融改革、发展和稳定的推进，各项目标的取得，都依赖于强有力的金融领导体制。第一次全国金融工作会议将金融领导体制建设作为首要任务，其后正式成立中共中央金融工作委员会（以下简称中央金融工委），强化了党中央对金融工作的领导以及对金融机构党组织的垂直领导，同时明确金融工作是中央事权的管理体制。2002年第二次全国金融工作会议则强调专业化监管体系建设，次年撤销中央金融工委，成立中国银监会，正式形成“一行三会”各自履职的分业监管体系。这为中国金融体系现代化发展和专业化监管提供了良好的组织保障，是中国金融平稳健康发展的监管体制基础。第三次、第四次全国金融工作会议保持金融领导机制的相对稳定性，为金融体系治理、改革和发展提供坚强的领导保障。面对日益凸显的系统性金融风险威胁，2017年第五次全国金融工作会议着重改革金融稳定和发展的领导机制，着力提升政策统一性和协调力，设立国务院金融稳定发展委员会。
2023年党中央国务院实施机构改革，组建中央金融委员会，着力强化党中央对金融工作的集中统一领导。此次中央金融工作会议强调，加强党中央对金融工作的集中统一领导，是做好金融工作的根本保证。要完善党领导金融工作的体制机制，发挥好中央金融委员会的作用，做好统筹协调把关。本次会议还对中央金融工委、地方党委金融委员会和金融工委、金融系统党建和金融干部人才队伍建设进行部署。本次会议通过进一步明晰中央金融委员会职能、强化金融领导机制、顺畅政策传导机制和夯实干部队伍基础等举措，将更好地优化金融工作领导机制，将对我国金融高质量发展提供更为坚实的领导保障。领导机制的功能还体现在金融发展战略目标的引领上，本次会议首次提出金融强国目标，要求坚定不移走中国特色金融发展之路。
适时应需调整监管体制，改善和加强金融监管
重大金融风险应对是历次全国金融工作会议一个永恒的主题。金融系统是一个经营风险的专业体系，金融风险应对和处置是常态任务，金融监管是有效防范化解金融风险的基本保障。为进一步保障金融监管有效性，亟待构建现代化金融监管体系与之相匹配。1997年第一次全国金融工作会议以来，历次会议均将金融监管体系改革完善作为基础性任务，我国金融监管体系改革发展大致可以分为三个阶段。
整顿内部、设置框架。第一次全国金融工作会议以深化金融改革、整顿金融秩序和防范金融风险为核心，一是整顿金融乱象，健全规范化和法治化金融发展道路；二是着重调整金融监管架构，会后成立中国保监会，出台《证券法》；三是强化中央银行职能与独立性。会议还要求建设与市场经济相适应的金融监管体系。
接轨国际、专业监管。2002年第二次全国金融工作会议后，我国着力构建符合世界贸易组织规则或适应国际标准的金融监管制度，组建中国银监会，正式形成一行三会的分业监管体系，其后2005年7月开启新一轮人民币汇率形成机制改革。2007年第三次全国金融工作会议强调发展现代银行体系和多层次资本市场，深化金融要素市场化改革以及双向金融开放等，金融监管专业性和有效性大大提升。十余年期间，我国银行、证券、保险等监管以国际准则为重要指南，结合我国实际情况，不断优化完善金融监管。
底线思维、宏观审慎。鉴于系统性金融风险的巨大破坏性，以及国际社会改革的镜鉴，2012年第四次全国金融工作会议将宏观审慎监管纳入金融监管政策框架之中。2017年第五次全国金融工作会议，着重强调要守住不发生系统性金融风险的底线。在强化国务院金融稳定发展委员会协调功能同时，强化人民银行宏观审慎职能，合并设立中国银保监会，组建地方金融监督管理局加强地方金融监管，防范区域性和系统性金融风险。
本次中央金融工作会议同样将完善金融监管体系作为基础任务。一是着力金融监管全覆盖。要求要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险，切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管。二是加强金融监管新范式。在传统机构监管的基础上，全面强化行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区。三是部署重点领域金融监管。提出要严厉打击非法金融活动、及时处置中小金融机构风险、防范化解地方政府债务风险和有效应对房地产市场风险等重点任务。四是着重防范风险跨区域、跨市场和跨境传递共振，有效处置内外共振风险。在本次中央金融工作会议的部署下，我国金融监管体系将进一步强化金融监管覆盖面、针对性和有效性，国家金融监督管理总局将承担证券业外的所有监管任务，具有统一监管属性或“监管兜底”功能。
持续深化市场改革，健全现代金融体系
现代金融体系最基础的特征是市场在资源配置中发挥决定性作用。金融市场是各类要素市场中最活跃的领域，应在资源配置中发挥更大的作用。优化金融机构发展路径，深化金融要素形成机制改革，着力发展金融市场体系，是历次全国性金融工作会议的重大目标。
首先是“定方向”。第一次全国金融工作会议明确了金融体系在社会主义市场经济体系中的地位和作用，要求建立与社会主义市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系。
其次是“搭框架”。2002年第二次全国金融工作会议强调完善现代金融机构体系、市场体系、监管体系和调控体系等现代“四体系”建设，这为我国现代金融体系发展搭建了基本的框架。
再次是“成体系”。2007年和2012年两次全国金融工作会议均注重强化金融法律制度建设，大力发展金融基础设施，深化人民币汇率形成机制改革、稳步推进利率市场化改革，强化现代商业银行体系建设、大力发展多层次资本市场、有效发展保险市场，逐步形成了法治化、多层次和现代化的金融体系，我国主要金融市场迈入全球前列。特别是2012年全国金融工作会议后，现代银行制度、农村金融体系、资本市场和保险市场、资本市场对外开放等不断优化，较好提升多层次金融市场和现代金融体系的水平。
最后是“提质效”。2017年第五次金融工作会议强调市场导向原则，通过深化金融供给侧结构性改革，大力发展数字普惠金融，提升金融市场发展质效，加快建设多层次资本市场，设立运营科创板，试点并全面推广注册制，要求创新和完善金融调控，健全现代金融企业制度，完善金融市场体系，提高金融发展质效。
2023年中央金融工作会议首次提出坚定不移走中国特色金融发展之路，加快建设中国特色现代金融体系。这对过往五次全国金融工作会议精神发挥了承前启后的作用。一方面，继续强调现代金融体系建设，一是要让市场发挥资源配置的决定性功能，同时更好发挥政府作用；二是要健全金融要素的定价机制，深化金融要素市场化定价改革，着力推进利率市场化、汇率形成机制以及国债收益率曲线建设，充分发挥信用利差的定价功能；三是优化金融供给与需求的匹配，优化金融机构体系、金融服务体系和金融产品体系，为中国式现代化特别是经济高质量发展提供更具针对性的金融供给服务。另一方面，着重强调中国特色：中国特色金融发展之路和中国特色现代金融体系。体现在四个方面：一是党对金融工作的全面领导，二是金融要突出政治性、人民性，三是要注重实践创新、理论创新、制度创新，四是要深度融合中华优秀传统文化。
加强重点风险应对，保障金融稳定发展
过去40余年，我国金融风险应对有力，金融体系整体保持稳定。现代经济金融体系的建设与发展过程中，可能存在经济金融风险的触发、累积甚至暴露。有效认识金融风险，遏制金融风险传染，保障金融机构、市场和体系稳定，成为历次金融工作会议的重点内容。我国金融风险防控大致可以分为三个阶段。
一是治乱。第一次全国金融工作会议任务之一就规范金融乱象、处置不良资产、应对金融风险，采用大剥离、补资本、强监管的政策举措提升银行业发展质效，定向发行特别国债，为国有商业银行充实资本金2700亿元，并设立信达、华融、长城和东方四家资产管理公司以承接高达1.4万亿元的不良资产。
二是规制。第二次全国金融工作会议、第三次全国金融工作会议通过设立制度、完善法律、健全机制，提升金融风险应对的针对性、法治化和有效性。第二次会议着力推进国有商业银行改制上市，并启动农信社风险处置和分类改革。第三次全国金融工作会议继续深化商业银行、农村金融改革，强调外部风险防范，着重加强跨境资本流动管理，警惕短期资本流动风险。更具有深化风险应对的机制改革是在第四次全国金融工作会议，各类金融风险应对进一步加强，着重提出地方政府债务风险和房地产市场应对，同时，宏观审慎政策框架逐步建立，跨境资本流动风险、顺周期效应、影子银行、系统重要性问题等风险受到密切关注，相应的机构和市场得到有效规制。
三是攻坚。2017年第五次全国金融工作会议彰显了系统性金融风险防控的紧迫性，党中央提出防范化解系统性金融风险是金融工作的永恒主题。房地产市场、地方政府债务、互联网金融、影子银行、资产管理业务、大型互联网平台和中小金融机构等风险点得到针对性处置。2018～2020年金融风险攻坚战、重点领域风险专项处置逐步深化，我国金融体系整体稳定，牢牢守住了不发生系统性金融风险的底线。系统性金融风险防控取得阶段性胜利。
2023年中央金融工作会议仍然继续强调金融风险应对与处置。着重关注三个重大风险。一是地方债务风险。要求建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。二是房地产市场风险。要促进金融与房地产良性循环，健全房地产企业主体监管制度和资金监管，完善房地产金融宏观审慎管理，一视同仁满足不同所有制房地产企业合理融资需求，有效缓释风险。同时更好地支持刚性、改善性和保障性住房“三大工程”建设，构建房地产发展新模式。三是共振风险。要规范金融市场发行和交易行为，合理引导预期，防范风险跨区域、跨市场、跨境传递共振。
深化金融对外开放，有效统筹发展与安全
改革开放是我国的基本国策，金融高水平对外开放是我国的既定方针。过去40多年来，我国金融开放取得了重要进展，特别是加入世界贸易组织以来，我国金融体系开放程度实质性提升，与国际金融市场互动不断增强，同时金融稳定和金融安全得到有效保障。
“引进来”主导。第一次全国金融工作会议强调进一步全面推进改革开放。第二次全国金融工作会议后，党中央着力部署现代银行体系建设，推进国有银行股份制改革，着重部署三家国有大行战略投资者引入、股份制改革、运营提升和海外上市等。这是我国银行业有效摆脱“技术性破产”困境、加快对外开放步伐提升国际竞争力的重点举措。
双向开放。第三次全国金融工作会议着力提出双向开放的政策逻辑，总结2008年国际金融危机的应对经验，我国着重部署跨境贸易人民币结算、人民币国际化、香港离岸人民币金融市场等重大举措，QFII、QDII、RQFII等“管道化”开放升级。2012年第四次全国金融工作会议将对外开放作为重大举措，提出稳妥有序推进人民币资本项目可兑换，提高外汇储备经营管理水平。深化内地与港澳台金融合作，支持香港巩固和提升国际金融中心地位。加快上海国际金融中心建设。其后，港股通、债券通（北向通）等金融开放新举措得到落实。2017年第五次全国金融工作会议积极支持金融对外开放，其后由于外部环境变化和疫情等影响，金融双向开放进程整体有所放缓。
中央金融工作会议对金融高水平开放给予关切。要求坚持“引进来”和“走出去”并重，稳步扩大金融领域制度型开放，提升跨境投融资便利化，吸引更多外资金融机构和长期资本来华展业兴业。增强上海国际金融中心的竞争力和影响力，巩固提升香港国际金融中心地位。在党中央的部署下，未来要致力于统筹国内国际两个市场，重点深化准入前国民待遇原则和负面清单管理模式，着力完善金融机构准入标准，同时更要注重金融业务准入许可，提升外资机构在华的商业存在和业务关联。当然，在加快构建新发展格局中，需要统筹发展、开放与安全，促进内外两大市场良性互动、有序融合、共同繁荣。
中央金融工作会议胜利召开，为未来金融高质量发展提供了根本遵循和行动指南。金融系统要坚持目标导向、问题导向，全面加强党对金融工作的领导，扎实做好加强金融监管、防范化解金融风险、推动金融高质量发展。在加强党对金融工作的集中统一领导中，进一步改善和加强现代金融监管，提升金融体系现代化水平，促进内外资源配置良性互动质效，金融高质量发展必将取得重大进展，金融强国目标必然能够实现，中国特色金融发展之路将更好地助力中国式现代化。
郑联盛，中国社会科学院金融研究所金融风险与金融监管研究室主任、研究员
原文载于《中国金融》2023年第22期
