财政是国家治理的基础和重要支柱，财政体制改革是中国整体改革的重要组成部分和几轮改革重大方案实施时的突破口。在上世纪90年代邓小平“南方谈话”引出党中央关于建立和完善社会主义市场经济体制的历史性改革部署后，1994年实行的财政分税制改革，确立了以“分税制为基础的分级财政”匹配市场经济间接调控体系而正确处理政府与企业、中央与地方、公权体系与公民三大基本经济关系与分配关系的制度框架，具有里程碑的意义。但由于种种约束条件的限制，1994年的分税制改革还具有较浓重的过渡色彩，一系列后续的深化改革任务，是又以陆续推出各具体方案的方式而使财政体制和运行机制得到动态优化的。但迄今为止，基本情况是中央和省为代表的地方间的分税制体制虽得以维系，但省以下的财政分税制并没有真正落实到位，实际在省以下政府间，财力分配仍主要延续分成制，所产生的负面效应，表现为规范性低，稳定性差，财力保障功能不到位。这些年来，人们诟病的基层财政困难、地方隐性负债和“土地财政”短期行为等问题，都与此有关，亟应以深化配套改革解决这个重大现实问题。

改革和健全省以下财政体制，大思路应是在配套改革中，以财政层级“扁平化”为中央、省、市县三级为基本方向，正确理清三级框架下的各级政府事权，在全面依法治国轨道上规范地推进“税收法定”原则指导下的地方税体系建设，合理化形成体现“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级产权、一级举债权、一级预算”原则要求的省与市、县两级地方财政，配之以中央、省两级自上而下的转移支付和辅助性的横向转移支付（如“对口支援”、“生态补偿”）机制，达到从中央到地方各级“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的境界，从而有效发挥财政制度安排和分配体系服务于经济社会发展全局、支持现代国家治理长治久安的功能作用。

当前，中国的地方税体系还很不成型，成为一大制度短板。省和省以下政府的主要财源支柱税种，现阶段是来自“共享税收”，即与中央“五五分成”的中国第一大税增值税，以及按“六四”分成的企业和个人的所得税，另外有按照属地原则由地方征收的资源税，以及其他一些地方小规模税种。在现代意义的税收体系中应归属于地方、并成为主力税源的房地产税（“财产税”），多年来未能如愿地“加快立法并适时推出”（仅有以“房产税”名义进行的上海、重庆两地试点）。地方应有的税种选择权、税率调整权和因地制宜设税权，也都还未能落实。这种情况下，地方基本财力和自我发展能力缺乏健全的地方税体系做支撑，容易导致越到基层越具有财力困难特征、滋生隐性负债、乱收费、乱罚款等扭曲、失序状态的负面问题。

所以，坚持建设高水平的社会主义市场经济体制，必须在我国改革的深水区锐意攻坚克难，以推进地方税体系建设并与财政层级、行政层级简化、扁平化为改革重点，把分税制为基础的分级财政体制“横向到边，纵向到底”地全面落实。房地产税的改革，是首当其冲难啃的“硬骨头”，需要按照中央已明确的“双管齐下”推进路径，在适当时机扩大“房产税改革试点”范围，五年为期以更丰富的本土经验支持积极稳妥的房地产税立法，一俟立法完成，中央可对地方授权分批逐步在国内依法推开房地产税征收。其他的地方税体系建设方面的改革任务，还可能涉及环境税制建设（如碳税），以及遗产和赠与税制度建设等。

适当降低间接税比重而提高直接税比重，是中国税制体系配套改革的一个重要取向，事关强化税收的结构调节功能、优化改进宏观反周期调控和促进共同富裕，这与健全省以下财政体制，合理地减税降负，实现政府职能转换，化解地方财政困难等政策目标，是有机地联系在一起的系统工程。

现阶段省以下财政体制的问题，又与防范化解地方债务风险、特别是地方隐性债务风险，有内在的关联。地方政府在缺乏地方税体系提供的大宗、稳定财力来源情况下，为贯彻本辖区的经济社会发展战略，往往“以潜规则强制替代明规则”，通过操纵设立地方融资平台，违规提供融资担保等形式，形成地方层面的隐性负债，带来风险因素。在前些年中国完成《预算法》的修订，“开明渠，堵暗沟”式使地方公债得到相关法律依据而登堂入室得到以阳光化发行之后，地方和隐性负债问题得到一定的控制和化解，但迄今为止还未得到很好的解决。虽然全国当下地方隐性债规模的数据缺乏权威可靠的信息来源，但从一些局部情况和具体案例看，对相关风险不可忽视。尤其是前面几年新冠疫情冲击，普遍加大了地方政府财力紧张状态，新的一些隐性负债有抬头之势。比如，仍未很好完成“市场化转制”的地方融资平台会暗渡陈仓形成新的政府隐性负债，仍然有违规实行地方政府担保而形成的地方隐性负债，以及以PPP（政府与社会资本合作）项目非规范的方案形成的地方隐性负债。

为了有效地防范、化解地方隐性债务风险，必须把制度建设创新、管理创新和科技创新相结合，疏堵结合，综合施策：

——制度创新是基础性制度建设，必须实质性推进省以下财税体制改革和相关配套改革，在制度安排层面夯实地方税体系和转移支付等要件组合而成的、全覆盖的“分税制为基础的分级财政”，从而对地方隐性债的潜规则成因“釜底抽薪”。

——管理的创新和严密化，涉及一系列专业化规则的设立、执行和有效的监管保障。

——以新技术革命时代的信息技术支持的“金财”、“金税”工程，则需与制度、管理的创新、进步融为一体，使综合绩效提升与风险防范相得益彰。

——从源头、规则、过程中综合施治防范、化解地方隐性债，还应继续贯彻预算法修订时已明确的“疏堵结合、堵不如疏”的方针，经过“开前门，关后门，修围墙，治存量”的通盘努力，以阳光化、可持续的地方公债制度机制的健康运行，把隐性负债的空间挤压、屏蔽于无形。