改革开放新时期历史上，我国几次三中全会，都是非常重要的。推进一轮又一轮有力度的改革，最早就要说到十一届三中全会，是确立改革开放基本国策、大政方针，后面有邓小平南方谈话之后确立社会主义市场经济目标模式，十四届三中全会作出关于改革通盘规划指导文件。十八大新的领导集体形成之后，十八届三中全会有好评如潮的“60条”那样一个关于全面改革《决定》的文件，当时有心人把这个文件里面涉及到具体改革动作、改革措施切入点的事项排列成一览表，是336项。印象很深的，是在中央要求中，有这一套改革部署要取得决定性成果的时间表，而且当时得知领导人希望财税改革要靠前先取得决定性成果。实际上改革到了深水区以后，如果从其步履维艰来说，还是在难度上超出我们想象的，原来的时间表已不再提及。这一次又有中央二十届三中全会的明确安排了，已宣布7月中旬就要开会，那就意味着决策层认为准备已经到位，会议上将有一个规范程序的审批认定，然后将改革指导文件公诸于世。
和历次三中全会类似，这一次三中全会是聚焦改革，而且已经明确地说是谋划重大改革举措，跟着又有谋划新一轮财税改革的表述。在全面改革和重大改革后面，先提财税，和前面几十年改革中间每一轮有大动作的时候，财税的改革都是作为突破口或者叫做先行军这样一个逻辑关系相吻合。当然从学术上来说，这个逻辑关系就是印证着“财政是国家治理的基础和重要支柱”，要在改革深水区攻坚克难来谋划和推进重大改革举措，财政势必要成为重头戏，要成为配套中的突破口、先行军。现在我们可以注意最近的一些信息，比如前一段时间有全国政协常委会会议，会上有中央常委丁薛祥同志的报告，其实可认为是政协常委会最主要的信息来源、政治报告。这个报告给人的印象，特别突出的主题词，是构建高水平社会主义市场经济体制，这和二十大的基本精神一脉相承。二十大来临之前，舆论界曾经有一段很热闹的关于“人民经济”和“市场经济”这两个概念的观点碰撞，而到二十政治报告出来后，我们心里一块石头落了地，报告非常明确的说我们要坚持深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制，现在丁薛祥同志的报告是延续这个主基调的。当然，同时也非常强调全面性和系统思维。全面这一边是特别强调的“四个坚持”，这是80年代初就反复给出的概念;另外一边，坚定不移支持民营企业发展，要特别注重创新过程中要给出弹性空间，不能认为政府什么事情都可以管，过多的干预是不可取的等等。全都说到，是很全面考虑的论述。最近又有政治局会议在三中全会之前重申式地给出目标，到2035年要建成高水平社会主义市场经济体制，使中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力的现代化——这句话可是十八届三中全会“60条”那么丰富内容的一个最浓缩的概念。有国家治理体系和治理能力现代化表述后，那时候我们就讨论：“治理”和宏观管理的“管理”是一字之差，境界大不一样，管理是个自上而下的掌控架构，而治理是什么呢?是更多强调多元主体充分互动、更多平面展开，把管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融于一炉来最大限度地调动一切积极因素，发掘一切潜力，来形成活力充沛的高质量发展新局面，是对这个境界的诉求。现在重新强调治理概念，对应到2035年基本建成社会主义现代化，本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国，即是“新的两步走”战略部署。所以，对三中全会做一个前瞻的话，是我们期待着在重大改革举措方面，在全面改革方面，改革深水区里按照系统思维做配套攻坚克难方面，中央给出权威的指导与部署。但是我们也不讳言，不能期望过高，就是不可能这次三中全会文件推出后，使中国的改革毕其功于一役，肯定还是“多轮最小一揽子推进”这方面新的一轮比较有力度的部署，却不大可能一下子就把我们待解决的很多改革深水区啃硬骨头的问题全都解决。但又肯定不是在日常生活中感觉的步履维艰、温吞水状态。期待不过高是审慎态度，有所期待也是民心所向，三中全会文件公布后，我们要认真学习。
我觉得十八届三中全会“60条”那个文本，是非常值得高度评价的。但后面实际的贯彻落实，就体现着攻坚克难了。领导人所说感觉：好吃的肉都吃完了，剩下的都是骨头，啃硬骨头的事要冲破利益固化的藩篱，也就是我们说了多年的冲破既得利益的阻碍，那谈何容易?克强总理在世的时候专门说过“触及利益比触及灵魂还要难”。我们今天在座的主要是年轻同志，可能听不出这句话里黑色幽默的意味，但我们经过口口大革命的人一听就懂，口革里有一句广泛流传的话“这是一场触及人们灵魂的大革命”，斗私批修，要成为共产主义新人。而现在实际生活中这么多年走下来，我们知道的是触动利益比触及灵魂还要难——这个事情上又别无选择，必须迎难而上，攻坚克难。
下面就更多谈一下对新一轮财税改革的前瞻。我有以下几点作为研究者的认识跟各位交流。
第一是我觉得，肯定还是在中国渐进改革路径依赖已经形成的情况之下，延续突破口和最小一揽子配套推进相结合这个逻辑。财政在80年代初期作为全局的，宏观层面上的突破口，是有先例的。在改革开放大政方针确定以后，农村方面是开始容忍、以后中央引导和积极鼓励了老百姓说的分田到户，叫做联产承包责任制，那个过程相当复杂，但是在打开局面时，一两年之内这个做法基本明朗化了，越来越主流的是要鼓励联产承包责任制了，其后几年中国的农业就翻了身，原来说的吃饭问题，到了1984年的时候，成了一个粮食多了往哪儿放的挑战。吉林作为粮食的主产区，不得不逼出一个“民代国储”，国家的粮库放不下那些粮食，让老百姓把粮食存在家里，但政府认为它已经上交给国家了，还得给他一点儿保管费。当然效果不会好——你想放在老百姓家里，虫蛀鼠咬霉变，那都是没办法的事儿。那是农村改革带来的解放生产力迅速表现出来的成果的挑战啊。当时，周其仁写了一个文章，新华文摘转载了，叫做“第二粮食的挑战”。什么意思?“粮食多了可以拿去喂猪”这是毛主席1956年、1957年的时候认为中国的潜力很大而曾经说过的话。周其仁当时是把这个意思换了一下场景，就是把这种粮食、植物蛋白转换成由作为饲料带来的动物蛋白，叫“第二粮食”，讨论怎么把这个结构调整过来。当然，后来我们实际上又感觉到大起而有大落回调，很快到城市改革的时候有新的问题，农村这边的发展，没有像原来所想的能保持迅速的不断上升势头，也有后面的一些波动，但总体来说，中国粮食供给的问题，是在80年代初有了这样一个决定性的基层变革之后，基本解决了，一直延续到现在。企业方面，是从所谓企业基金开始，然后到利润留成，然后进一步往前还有“两步利改税”。地方上，是从建特区和设立沿海开放城市开始逐渐推进。宏观层面怎么办?决策层知道拿不出一个全面改革的蓝图设计，决定摸着石头过河，要找突破口，在中国是找到了财政这个分配环节，因为不可能一夜之间取消指令性计划，国民经济、社会再生产还不能停车检修，那么以财政作为突破口，先从分配环节在宏观层面上松动，做分权：财政分灶吃饭是中央向地方分权，然后要求地方继续向下分权，让企业活起来，这就是当时的突破口概念。
走了十几年以后，那种行政性分权的弊病已经充分显露，企业并不能在条条为主变成块块为主以后真正活起来，仍然受行政隶属关系组织财政收入和控制企业这种“条块分割”之苦，仍然不能够真正实现当时已经认识到的有计划商品经济所需要对应的市场环境，划不出企业公平竞争的一条起跑线。经过反复的努力，小平南巡是关键，先把市场经济的概念确立起来，后面跟着要求朱镕基同志在一线主持经济工作，紧锣密鼓准备后1994年1月1号推出了分税制改革，这就是把经济性分权做出来了。政府和企业的关系，放在所有企业依法纳税、划出公平竞争一条起跑线的新的境界里，中央和地方不要再讨论什么体制周期、三年五年不变了，就是分税制方案阳光化出台以后长期执行。我们1994年以后到现在三十年了，再没有什么体制周期之说，就是中央和地方可以动态讨论怎么样完善分税制的问题。其实还有一个公权体系即各级政府和公民即作为自然人的纳税人之间怎么样有一个规范的分配关系的问题，那是在1994年把原来已经较紊乱的跟个人有关的税收，合并成一个相对规范的个人所得税，现在还在深化改革过程中。
有了这种经济性分权以后，到现在财税改革仍然面临着啃硬骨头的问题。1994年当时已经是非常不容易地推出了这样历史上中外没有先例的把财政体制和整个税制大洗牌式来一个新的通盘安排的举措，取得了成功，但是由于种种条件的制约，它还有非常浓厚的过渡色彩。这个过渡色彩在不断消退的过程中，现在仍然遗留着非常现实的重大问题。在这一段时间，大家纪念分税制改革30年，有不少的文章和观点见诸于媒体，但我愿意做一个点评：我觉得我接触到的一般的评论，大都停留于表面，没有抓住最实质性的问题。现在于“问题导向”之下，如果要讲深化财税改革，最实质性的问题是什么?是中国省以下的体制迟迟没有进入分税制的实际运行状态。分税制在中央与省代表的地方之间，这些年是延续下来了，使1994年这个改革的基本制度成果得以维系，只是共享税的比重越搞越大——这是不得已。但省以下呢?实际情况是一直没有真正能够贯彻分税制。所以，这些年人们所抨击的基层财政困难、地方隐性负债风险，以及土地财政短期行为的偏颇与弊病，它们的来源是什么?就成为一个非常重要的判断。有一种观点是说分税制实际上重启了中央集权、所以造成了这些问题。要按照这个判断来往下说，那是否定1994年分税制的基本思路，那么得回答走什么路?其他可能要走的路径，过去早都探讨过无数遍，我们的基本结论是：搞市场经济除了分税制之外别无他途。那么我们的正面认识是说，正是因为现在强调的省以下分税制迟迟一直没有能够落实，才有前述的三大问题。我们有充分的依据，把各省关于省以下体制的文件合在一起，列出了一览表，在一些有影响的沿海地区，如浙江、江苏、福建、辽宁，还有中部有影响的湖北，是直接规定当地省以下不搞分税制，叫“总额分成”，这是传统财政体制里典型的一种分成制，其他地方大都是表述为比照中央跟省之间，也搞分税制，但实际上只能做成什么呢?只能做成按税种分成。中国现在将近20个税种在三十几个(包括计划单列市)行政区里，各自的分成，可叫做五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重，这就是现实的基本情况。这种情况，是我们早就知道分成制要带来弊病的这样一种状态。所以，我的观点非常鲜明：人们所抨击的三大问题，最主要的制度性成因，就是分税制没有实际得到贯彻落实造成的。所以，合乎逻辑的选择，是必须坚持分税制改革方向，让分税制跟市场经济匹配的制度框架“横向到边，纵向到底”，真正在中国解决完全落实的问题。这样一个直截了当的表述还没有出现在红头文件里，但十八大、十九大以后中央提出的财税改革三大任务，实际上就是继续推进分税制路径上的改革。
三大任务是什么?十八大列出的第一项是进一步推进预算改革，预算是整个财政体制的运行载体。第二项是税制改革，这是财政行使职能首先要解决的主要财力从何而来。第三项是理顺中央和地方各层级的体制关系，这其实是讲分税制框架下深化改革——理顺体制那就是必须跟市场经济的客观要求相适应。到了十九大，这三大任务顺序变了，第三项变成第一项，原来的第一项变成第三项，这并不意味着预算改革的份量减轻了——这三项改革都很重要，也不存在此消彼长的关系，主要是在实际上考虑解决问题这方面，预算改革基本没有争议，它往前的推进是在已有的一系列成绩的基础之上，进一步强调绩效导向。十八届三中全会“60条”所要求的三年滚动绩效预算，实际上我们达不到那样一个预测和编制的能力水平，后来只好退到三年滚动规划，而三年滚动规划的实际影响就有限了，还落不到实际的预算操作上去，但是以绩效为基本取向的推进，没有任何争议，这主要是怎样进一步去落实的问题。那么，体制理顺就成了一个最主要的问题。前面所说到的基层困难、地方隐性负债、土地财政短期行为，都跟体制息息相关，我的基本观点是愿意直截了当说，就是体制上没有解决分税制在省以下贯彻落实的问题。这个问题怎么样从原来的过渡态变成凝固态以后再来突破，变成以深化分税制改革的啃硬骨头推进而真正解决问题的状态呢?其中又紧密结合着一个省以下体制层级必须扁平化的问题。中国特色是中央、省、市、县、乡镇为原来说的五层级，按五层级分税是无解的。1994年的时候，来不及讨论省以下体制，是说各个地方可以按照分税制精神去探索怎么样在省以下分税，似乎是希望走出一个中国特色的五级分税之路，但很快就知道不可能，技术上就过不去。那时候已经把原43种税归并为二十几种税，现在已经演变到二十种以下，要再增加也不可能增加多少了(顶多是社保费改税，多一个社保税;有人说以后是不是可以单列一个碳税，这有激烈争议的)，不可能有更多的税种。20种左右的税在五层政府之间分，根本就拿不出一个稍微像样一点的方案。实际生活中，由于种种原因，推进着扁平化却是有可能一步一步去实现有解的。第一，2000年之交中国的农村税费改革，已经水到渠成解决了乡镇这一级不必再把它看作一个实体财政层级、不必再给它配税基、配金库的问题，原来所说的乡镇财政建设这个概念，就不用再提了，“乡财县管”就是把乡镇看作县级预算下管的一个预算单位。第二，再往上一个层级，就是实体财政层级的基层，直观看是县，但又有浙江经验——多年来浙江无论怎么换班子，无论怎么风云变幻，始终坚持着“市和县行政不同级但财政同级”，这叫财政省直管县，市和县是在一个平台上对省说话搭体制，它的好处越来越被人们所认可。浙江的县域经济和民营经济的大发展，跟这个体制是有内在关系的，而且从配套改革来说，它的种种好处可以引伸到怎样减少行政体系运转的成本，减少信息不对称，以及我们所说精简机构等等，都是正面的综合。效应这是有望在配套改革中按照财政省直管县往下推进的。财政省直管县合乎逻辑地使人们再前瞻到行政的扁平化，中央过去曾经有文件明确说有条件的地方还可以试行行政的省直管县体制，以后全国有文件依据做这个试点的，只有广东顺德一家，再以后无疾而终，没有人再提了。这就是说扁平化这个事情在中国只走到半途。乡财县管我感觉完全有把握把它稳定下来，现在实际上已经稳定多年。省直管县2012年按照中央精神，财政部有文件要求全国推开，到现在为止主要还是各个省级行政区都有试点而没有真正全覆盖，是这样一个局面。所以，展望三中全会，现在这个框架上理顺中央财政和地方各级财政之间的体制关系，要追求省以下分税制落实的话，我觉得应该伴随着进一步明确强调扁平化的改革取向。能说到什么表述上，我们还得拭目以待。有些实际生活中间的矛盾问题，已经有经验来解决它，省和市的上面这两级，省当然是愿意直管县的，对它来说，行使权力不受到多大影响，现代信息条件下几乎没有影响;而市这一级是不愿意的，这可想而知，但是市这一级的一些考虑确实有道理，比如杭州旁边的萧山，曾经是全国百强县的第一名，你说把萧山归省里管了，市里会老大不愿意，但是因为萧山跟杭州越来越经济一体化，那么后来顺理成章把萧山改为杭州的一个区，自然就不必考虑对萧山的省直管县了。以后类似于这样一体化的区域，都可以按照这样的模式处理，不会产生多大的矛盾。
诸如此类的问题，我是觉得心里应有数，进一步深化改革，省以下这个事情必须继续推进整个体制层级的扁平化。先把财政省直管县落到位，行政省直管县不用着急，以后慢慢再说。结合着的大事情，是地方税体系的打造。这就是十八大、十九大一直在说的第二项任务——税制的改革。大家现在更多关心、很多朋友都问的，是地方困难，是不是对消费税要打主意，这主要还是技术性的问题。最根本的认识，是地方税体系迟迟不能成型，跟我前面所说的省以下分税制迟迟不能落实，是一枚硬币的两面，这个事情要一体化解决。
如果配上三级扁平化的框架，分税制于省以下落地，就可以柳暗花明，豁然开朗。中央地方间肯定还要有共享税，中央专享的关税，肯定延续，地方层面另外一些份量不太大的地方税，也肯定延续，在地方税体系里真正要攻坚克难的，首当其冲就是这么多年来反复讨论、实际推进乏善可陈的房地产税。中央早就说要逐渐提高直接税比重，早就在讲促进共同富裕，这个房地产税是必须要用的有利于走向共富的再分配手段。我们做研究的也知道，房地产税跟分税制要解决的地方政府职能的转变是内洽的，跟以后从低端形成公众参与预算的发展，法治化、民主化机制的发展，是紧密结合在一起的，有种种正面效应。但是在房地产税上，恰恰却表现出来最明显的社会上古今中外都共通的公众的“税收厌恶”。说到房地产税，一般的人——包括在座的朋友们可能都是这样，天然就是反感。这个事情的推进，曾经在2021年8月政治局会议，总书记有重要讲话以后，明确地打算双管齐下，一边上海、重庆两地试点要扩围，另外一边中央层级要积极稳妥推进全国人大的立法——实际上这个立法一定是要跟着五年为期的试点扩围走一段儿以后，才能启动的。但是很快由于“三重压力”，明确讲凡是收缩性的政策都要审慎，那么审慎的情况之下，跟着的2022年没有动作，2023年也不可能有动作，一直到现在，我不觉得存在合适的时机。但是这个地方税体系首当其冲的改革任务，到了三中全会上，我认为是不可能不考虑的，这个改革方向中央始终没有变过调。这个方向如果能够继续明确，那么怎么推进，我估计措辞上会给一个交代，不是说开了三中全会马上就一定有动作，还是要掌握合适的时机，要社会可接受。我们可以拭目以待，看看这方面中央怎样给出指导。
跟地方税体系紧密结合的其他的问题，相对来说技术性更强一点儿。比如资源税，没有重大的纠结之处。资源税已经过一系列的推进，跟着煤炭、原油、天然气，在金属矿、非金属矿这方面是扩大覆盖面，水资源税河北首先启动试点，以后有十个行政区跟进，再以后应该全国覆盖，这就比较清楚。另外，环保税还要进一步总结经验，特别是要结合着现在国际上大家都注意的碳税概念，在中国能不能确立起来?碳税是单立一个税，还是把碳税加在环保税里，或者把碳税实际功能加到消费税里，以及也可能加到资源税里，这要专门再设计了。我们过去所说的燃油税，曾讨论了很长时间，经过十年之久才终于解决了立法程序的问题，但燃油税实际上是消费税里的一个税目，只是大家都把它叫做燃油税而已。这些事情我们都可以看三中全会如何给出权威性的指导。
这样作前瞻的话，我认为三中全会关于财税改革的总体指导方面，最大可能性是延续十八大、十九大的三大任务。在理顺中央地方体制关系这方面，前面做的事情里，要肯定的是已经有一系列的文件，一步步把各类事权和支出责任落到可操作状态，特别是中央和地方共同承担的，如公交体系、义务教育、医疗保障、环境保护等等，一个一个文件是实际上给出事权方面的一览表和支出责任明细单，大致的套路是全国所有行政区要分几大类，比如八大类、九大类，每一类里规定有哪几个行政区，再以后对各个行政区的支出责任，中央地方分担的比例上，是可以区别对待的，都一一列明。最后实际的结果，比如义务教育，中央地方都要承担它的支出，在北京、上海，可能按照一览表和明细单，落在中央只承担10%，甚至只有5%，而到了西藏、青海、新疆，可能中央承担的就是90%，甚至95%。落到这种支出责任可操作上，这就达到了所谓财权和事权相顺应、财力和支出责任相匹配，落支出责任的可操作上。这样的事情，还要进一步扩大到所有的政府要履责的正面清单状态。政府以后按照上海自贸区的原则，是跟企业负面清单正好反过来，法无授权不可为，所有的事权有法律依据，按法律依据的贯彻落实，在财政“以政控财，以财行政”的分配体系中，要落到具体支出责任非常清晰，有权必有责，而且后面跟着的是绩效考评和问责制。这一套在原则上已经看得很清楚了，具体做到位，那还要有一个渐进过程。
在做了这样一些勾画以后，我想再强调一下，在实际生活中可能观点有种种不同，甚至碰撞，我还是愿意特别再重复一下：对于1994年分税制的抨击，如果落到认为它重启中央集权，认为对它应该另辟蹊径来说，是完全不可接受的。我们从中青年研究者的身份一直走到现在已经步入老年，几十年下来是反复在研讨这个事情，古今中外所有可以讨论的财政问题，我们敢说都接触了——看思想史、实践方面的可总结之处、国际经验反复的研讨，最后的基本结论，就是如果走市场经济之路必须是财政按分税制为基础的分级财政来打造它的制度安排。对这个分税制的评价，在中国，现在有些说法往往很能打动人心，比如地方困难、还有隐性债、土地财政问题都冒头以后，有一种曾有点儿影响力的说法，说要因地制宜实事求是，可以考虑把中国分成两大类区域，农业为主导的区域不搞分税制，工业化发展的区域搞分税制，同时中央和省之间搞分税制，省以下不搞分税制。有些地方同志听了以后，说哎呀，这说得太好了，这不单是实事求是，因地制宜。而我很快写文章对这个事情亮明态度，认为这个思路完全没有理解搞市场经济资源配置的基本机制要求。一个统一市场上，生产要素应该最大限度无阻碍、无壁垒地流动，你怎么可能设想在同一个国度，通过自己行政区上的认定，分成农业与和非农业区域搞两种体制?比如说吉林，我前面已提到它是粮食主产区之一，但吉林省里又有非常像样的吉林化工、长春的汽车制造业基地等等，你把吉林划到这两边的哪边?要作更细的划分，也不行，一街之隔、一河之隔，你就说这边是农业区，那边是工业区，搞两个体制?一旦想到这个位置，就知道了这个主张是完全脱离实事求是精神的。这是说首先不能考虑“横向分两块”，肯定不行。至于说中央跟省之间搞分税制、省以下不搞分税制的“纵向分两段”，那么好，我前面已经论证了实际情况就是如此，省以下就是迟迟没有进入分税制，所以才有这些问题困扰，才有我们现在不得不啃硬骨头的深化改革，所以你这个话等于说没有解决任何问题。所以，我愿意亮明态度，是认为这其实是中国深化改革的大是大非，在有扁平化的这样一个配套改革情况之下，要坚定不移通过一步一步的“最小一揽子”推进，最后达到跟市场经济能够有机结合的、财政服务于全局的分税制制度安排的“横向到边，纵向到底”。
再有需要点到为止讨论一下的问题。一个是可能各位朋友也注意到的事权优化。前面说了已经有一览表和明细单的推进，但这方面也确实有一些存在争议的难点问题。比如，十八届三中全会“60条”有一个非常明确的要求，设立中央的巡回法庭和试行跨行政区划的司法机构设置。什么意思?这个主要对应的，就是经济案件的司法审判权，应该把这种事权往中央提，这不是简单的搞集权还是分权的问题，就是合理化的问题。集权分权那个战略层面上的争议，已经在1994年的框架里基本解决了，我们叫“经济性分权”。现在讨论的这种往中央提还是往地方放，是技术性的，是怎么合理化。巡回法庭是中央的，跨行政区划的司法机构当然也是中央的，它解决的就是经济案件的司法审判权如果总是放在地方，副作用非常明显。一个经济案件的利益关联，非常容易就跨行政区划。比如说山东审这个经济案件，而利益关系牵连到江苏、浙江、广东，甚至国外，而在这个地方开庭审这个案子，所有的地方保护主义的力量、本位主义的力量、拉关系处关系的力量，可以一拥而上，近水楼台先得月地去影响这个审判结果，就非常容易产生最后判决的不公正性。所以，更合理的选择，是将经济案件司法审判权划归中央。不敢说提到中央就绝对能够公平正义，但是制度安排上提到中央，可以最大限度避免那种由地方审案带来的利益纠葛和牵连形成影响公平正义的扭曲。就是这个道理。
类似有一个例子。原来财政部楼继伟部长举过一例我印象很深：我们改革开放早期就出现走私，水上的缉私成为一个必须明确的事权。在近海、还有江河上，对走私的船要是追它、处罚它，来处理这个事情叫水上缉私，那么一开始自然就是定为地方事权，后来发现实际上在执行这个事权任务的过程中，走私船跨地方行政边界的时候怎么办?两边的事权主体必须办交接，等把这个交接办好了，走私船早已经跑得无影无踪了。所以，倒逼着明确：水上缉私就是中央的事权。这个倒逼的机制，在很多其他领域里并不存在，比如我前面举的经济案件司法审判权的例子，很难靠这种自然而然的倒逼解决问题。前面十八届三中全会这个要求，后来我们没听到回应，没有看到是怎么贯彻落实的，可想而知在实际执行过程中，地方不情愿不积极，也没有足够力量把这个事情实质性地往下推，所以，就悬在那儿了。我觉得如果这次事权要优化调整的话，应该重提中央“60条”的这个指导精神。
另外，在中国也还有可探讨考虑的其他事权调整，比如农业方面。中国人当然想，如此分散的农地，管理上就是地方事权为好，但是楼继伟同志专门说到了一个情况，他考察美国以后，提到思路上有重大启发。美国联邦政府的农业部就是管农业事权的，从州到他们称为“local”的地方，在这方面顺应着农业部的事权顶多做点儿配合。美国整个国土上的农田实行休耕轮作制度，那里早早就必须这么做了，因为它农产品的产出，动不动就严重过剩，必须休耕轮作，这样才能消除很多的麻烦。这样的一个美国农业事权归中央政府(它叫联邦政府)的这个设置，当然在美国听起来就是合理的，全国整个“一盘棋”式的国土上，各种农田怎么休耕轮作，当然是应该跨越一切细分的行政区划而在顶层规划上做合理掌握，统筹安排为好。
同样的道理，在中国已经出现了基本农田方面“占补平衡”的强烈需求。城乡结合部外推，大都要占原来的基本农田，而且大多属于好田熟田，而粮食安全又要求保证基本农田这个红线不能够再往下减少，过去说18亿亩，后来说20亿亩，都是具体数字，道理上就是国家粮食安全要求有一个“占补平衡”，城乡结合部外推而占了的，必须要有别的地方的地块来补上。这个占补平衡最合理的，应该就是全国一盘棋。所以，在这方面中国是不是应该积极探讨类似占补平衡这样的事权，至少可以把它往上明确地规定为中央事权。也不是说就简单仿效美国农业部，据说美国农业部有5万工作人员，中国是难以想象的，这与两个国家的情况大相径庭有关，但是有可借鉴之处。中国现在全国一盘棋的基本农田占补平衡，按道理来说属于中央的事权是最合理的，这是另外一个例子。
再有，说到地方税体系建设里可能各位关心、现在似乎觉得可以在动作上想得大一点儿的消费税。这个消费税在过去曾经有过热议，就是在1994年的时候增量归中央的消费税，它是有鲜明意图的。过去云南称为烟财政，四川、贵州称为酒财政，烟酒的消费税对当地的财力贡献，是非常明显的，但是1994年规定这种消费税以后100%归中央了，地方都拿不到了。此税征收的特点是什么呢?出厂环节上，非常容易掌握，在产品出厂环节这个税就由中央拿走了，进国税的金库。当时朱镕基同志说，地方同志要想通，原来靠烟财政、酒财政带有单打一特点来做自己财源建设之路，此路不通了。这是跟全国所要追求的产业结构优化升级发展联系在一起的。烟和酒为什么进入消费税?就是因为烟和酒老百姓虽离不开，但它又带来明显的一些问题——成瘾以后对健康的伤害，对一些事故的引发，由于酗酒、抽烟造成的车祸、火灾等等。大家也心知肚明，由于吸烟造成的肺癌，整个社会综合成本上，就不能简单拿烟草做的税收贡献来衡量了。两个对冲以后是什么样?不可能精确计算，但可想而知是另外一种评价结果。所以，烟酒消费税的设置，是有特定调节目的的，这是消费税的一个特点。消费税作为流转税，跟其他的像增值税这样的流转税明显的不同，就是在中国概念下的消费税，特别看重调节功能，所谓“寓禁于征”，禁不是说完全不许它生产，就是为遏制它的生产和消费，要加上一个税负。这样一个归中央的税收，在营改增以后地方没有自己像样的主力财源的情况下，人们开始打主意：能不能把它划一块给地方?开始的思路是把生产环节征收的税推到消费环节，因为如果在生产环节继续征，那么茅台所有的税都归贵州了显然不行——原来是全归中央，再由中央转移支付全国受益，现在要继续按照出厂环节征税给地方作为收入，那显然会产生地方拼命发展烟、酒财政这种严重不可接受问题。那么就得推到消费环节，在哪里消费，自然成为那个地方的收入来源，听着合理多了。但是管理上，我估计会有大家可想而知的非常明显的顾虑。所以，有热议之后，消费税只有一个动作，把属于奢侈品的珠宝首饰的消费税推给了地方，再往后没有任何跟进动作了。可想而知，这个珠宝首饰在地方层面上，它一定是在一些比较像模像样的商城、综合体里，在比较规范的店家场景中来做销售，征税管理相对容易到位。如果敢把这样的一个机制放到烟酒，放到燃油，那大家想一想，地方税收来源大为扩展了，但是星罗棋布分散在非常多的地点，比如说卖烟卖酒的小铺子、甚至地摊，卖燃油的各个地方、各个等级公路旁边的加油站，这个税收的征管能不能合乎设计意愿基本到位?这是一个考验。我估计在管理部门那边，可能是意识到这一点，以后调门很快低下来了，不说这个事儿了。但这次又重新引起了大家的关注，因为没有别的办法：房地产税方向要坚持，但是远水解不了近渴;其他的税起不了多大的作用。资源税按道理来说可以适当往上加一加，但是不可能一下子加太多。消费税便成为一个现在大家很关注的热点问题。
我估计三中全会很有可能涉及这个问题，但是怎么形成方案，现在不好预判。能够再推给地方的是什么样的，这里面烟酒、烟花爆竹、燃油，还有一些看起来更细致一点儿的一次性用筷等，可打主意的可能有那么一部分，比如主要在4S店和规范销售点卖的汽车。要看怎么下决心，管理怎么跟上。
另外，我看到已经有大学研究者们提出一些更复杂的分配办法，说消费税能不能对应一些指标，比如各地的人口，各地的社会商品零售总额，或者怎样一些和地方贸易量相关的指标来把它公式化分配。我看这些建议可能操作上很难落实。毕竟我在体制内过去更接近于决策部门，我觉得如果要这么考虑问题，是比较“玄虚”了。有一个说法，干脆把消费税作为共享税，那得在出产环节征收不变前提下找出一些计算依据，来使各地大体合理地受益而得到财力支持，那我说干脆就把消费税或者消费税中间的一部分，明确规定为中央对地方转移支付的专项财力来源。转移支付早有成套的公式，已经相对稳定运行，那就是以消费税收入专门用作给地方增加转移支付的财力来源，何必弯弯绕再做另一套复杂的设计呢?我觉得如果没有别的选择，走专项支持转移支付之路，这倒不失为一条可选路径。如果作为研究者提建议，考虑地方在营改增之后，至少阶段性地需要加强它的财力，这个作为新的地方财力来源之一，如果是把原来归中央的消费税里至少划出一半纳入公式法的转移支付给地方去纾困，这必然是可以区别对待的，按照各个地方的具体情况不是推平头的，合理性质可以基本保证，也不会产生管理上的什么难题。这是我的一个看法。
最后再说一点，地方税权这个概念议论了多年，大体有三个概念：地方的税种选择权、税率调整权和未来是不是有可能某些地方经过规范立法程序，可以有特定地方税种的设税权。最后这一项，现在讨论为时过早，前面的税种选择权，1994年的时候给出了两种税，一是屠宰税，二是宴席税，这两个税后来都不再存在了。屠宰税是地方基层困难的情况下把猪头税逼成人头税，到了2000年农村税费改革的时候，就把这个税取消了。筵席税可操作性极差，只有内蒙和通化两地搞过，以后也无疾而终，因为它不可能有税务人员盯着筵席。如果只要吃了管子就征税，不合适，如规定800块钱一桌以上，就征税，那么好，食客跟酒楼的老板可以形成共谋，我吃到了800块钱，分成两桌开发票，还是征不到;老板要较真的话，说你必须按照一桌，那等于把自己潜在的客人推到别的不严格执行这个规则的老板那儿去了。所以，这个税也就无疾而终。这是一个税种选择权，以后是不是有可能在这方面另外考虑可行的方案?税率调整权，肯定是要给的，比如最后如果真能完成房地产税的立法，各地根据情况分步来实施，不是一刀切一起做，那么凡是实施房地产税的地方，一定要给地方一定的税率调整权。
这些是我不成熟的一些研究者看法，请各位批评指正，谢谢!（来源：贾康学术平台）
