2017年6月30日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在视察香港特别行政区时发表重要讲话强调，“我们实行‘一国两制’的初心不会改变、决心不会动摇，要以‘长风破浪会有时，直挂云帆济沧海’的信心，以‘千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金’的恒心，推动‘一国两制’在香港的实践取得更大成就。”习近平主席重要讲话提出了一个具有根本指导意义的观点，即：擘画新时代“一国两制”事业的宏伟蓝图，要坚持不忘初心。
完善香港特别行政区的地区治理制度，正是坚守“一国两制”与基本法初心的重要举措。特区政府早前公布完善地区治理建议方案，其内容主要包括两部分：一是优化区议会职能及改革其组成，从制度上对过往区议会“政治化”、“政权化”和“社会动员化”的不正常状况拨乱反正、正本清源。二是完善地区治理架构，引入资格审查、区议员履职监察等制度，优化区议会的咨询服务职能，维护行政主导原则，增强地区治理效能。同时，特区政府拟成立专责委员会及工作机构来领导地区治理整体策略、政策和措施，以及统筹和指挥各政策局和部门的地区工作。
有意见批评完善香港特别行政区地区治理制度是民主的“倒退”；笔者不能苟同。单凭选举办法中的所谓“直选比例”的单一指标就做此判定，既不符合科学的政治认知，也忽视了香港的历史与现实。
笔者认为，完善地区治理的建议方案，是一个坚守基本法初心、立足于香港历史与现实、兼顾各阶层诉求的好方案，符合香港社会的整体及长远利益，对保障香港居民民主权利、优化民主实现形式、促进“固治保兴”、确保香港长期繁荣稳定具有深远意义。
全面准确落实基本法
完善地区治理建议方案的最重要特征，就是让区议会的定位重回基本法初心，并以此为契机提升地区层面治理效能，为社会谋发展，为市民谋幸福。
众所周知，宪法与基本法共同构成了回归后香港特别行政区的宪制基础。其中，香港基本法订明了1997年后我国在香港特别行政区实行的主要管治制度。关于区议会组成和职能，基本法虽然没有直接提及，但在第九十七条中明确规定：香港特别行政区可设立非政权性的区域组织，接受香港特别行政区政府就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供文化、康乐、环境卫生等服务。这一条文对区议会一类的区域组织的性质、功能及工作范围作出法律意义上的规定。区议会是非政权性的区域组织，不具政治权力。有关批评意见提出重塑区议会方案的“去政治化”特征会造成所谓“民主倒退”，这一说法明显与基本法不符，并无法律依据。
曾经担任基本法起草委员会委员的全国人大常委会香港基本法委员会副主任谭惠珠回忆说，在基本法起草过程中讨论有关区议会内容时，已经确定了区议会是非政权性的区域组织，因此区议会没有行政、立法或者司法权。她强调，区议会本身不能主导或执行地区管理事务，其本质限于咨询机构的性质与功能。换言之，从基本法起草到实施，对于区议会的非政权属性，没有任何改变。
本次以“去政治化”和回归地区治理功能为宗旨的完善地区治理建议方案，正是在这一问题上拨乱反正、全面准确落实基本法的原初规定。我们在探讨完善地区治理建议方案时，必须以基本法的初心和原意作为起点；坚守基本法初心，是确保“一国两制”在香港的实践不走样、不变形，始终沿着正确方向前进的法律与政治保障。
恢复区议会的本来角色
说到拨乱反正，就要从历史说起。区议会在上世纪80年代初成立，原本就是作为地方区域组织、就市民日常生活事务向港英政府提供意见；其主要有三个职能目标：更有效协调在地区层面提供的服务和设施，确保政府对地区的需要和问题作出回应，以及鼓励市民参与区内事务。回归以来，特区政府对区议会角色职能做过一些检讨，惟区议会作为非政权性地区咨询及服务组织的定位始终未曾改变。
从历史脉络来说，区议会后来所具有的政治化色彩，是港英当局别有用心政治操弄的结果。在区议会成立以前，香港的地区行政主要由市政局负责，地区议员均由港督委任。到了1979年3月，在时任港督访京了解到中国政府将收回香港的坚定立场后，英国政府立即改变其过往在香港民主发展问题上的消极被动态度，迅速着手布局“政制改革”，意图以“民主”来“拒中”。
1980年6月，港英当局以发表绿皮书的形式，就地方行政发展进行公众咨询；其后在1981年1月发表地方行政白皮书，提出成立18个区议会，并由1982年起实施。首届区议会共有490个议席，约三分之一为官守议席，另有三分之一为委任非官守议席，其余则为民选非官守议席。港英当局通过大幅引入和扩大选举元素，将区议会变身政治角力平台──这与区议会原有的定位和职能相去甚远。
1997年香港回归祖国后，由于历史的惯性作用，区议会政治化趋势在“反对派”力量操弄下得以延续。在2014年非法“占中”后，区议会屡屡被“反对派”力量利用；到2019年，区议会更为反中乱港势力骑劫，由此而造成的种种乱象社会有目共睹。此次完善地区治理建议方案，将区议会“去政治化”，有助于区议会产生与运作均重回服务社区、为市民谋福祉的正轨和初心。
摒弃简单化的民主观
民主是全人类的共同价值，实现民主的形式应该是丰富多样的。用单一的标尺衡量世界丰富多彩的政治制度，用单调的眼光审视人类五彩缤纷的政治文明，本身就是不民主的。批评新的区议会组成方案的意见认为，直选比例相对减少是“民主倒退”。这种以选举作为唯一标准定义民主的简单民主观，并不恰当。
美国哥伦比亚大学已故著名政治学家查理斯．蒂利（Charles Tilly）曾对目前为止政治学家们所赋予“民主”的种种定义做了系统梳理。简单以选举元素判定民主的方式，他称之为“以程序来定义民主”。蒂利教授就认为，相较于这样简单以选举元素来衡量民主的办法，以“过程导向型（process-oriented）”的方式来定义民主显得更有优势。他认为，判定民主质素的最关键过程，是政府与社会之间的谘商过程。选举和投票等具体程序仅仅是实现公共谘商的形式和手段之一，远非全部内容，更不应该被作为衡量民主水平的单一尺度。
以过程为导向判定民主制度，就要求我们摒弃仅仅以直选议席多少作为衡量民主认受性和代表性的简单民主观；而应秉持基于全过程的民主观来综合审视，特别是重视代表性是否多元化、不同阶层是否均衡参与、公众谘商过程是否涵盖决策与执行全过程等等。新的区议会组成混合模式保留部分直选的同时，从制度上鼓励更多不同专业人士和地区长期服务人士能够均衡参与，更体现了多元参与的民主精神。特区政府关于完善区域治理制度的建议方案符合发展及优化香港基层民主的实际需要。
混合模式有利于治理成效
“民主倒退”论另一个站不住脚的立论在于治理效果。现代民主质素的核心评判标准是治理成效，而非其他。若区议会组成中维持高比例的直选，在当前形势下，有可能的结果是区议会再次被假民意骑劫，2019年曾经发生的种种乱象有机会死灰复燃。那样的区议会，既不能提高地区治理效能，更无法实现改善民生、提高香港居民获得感及幸福感的目标，反而会成为新的社会动荡的乱源；对此，我们必须倍加警惕。
完善地区治理建议方案，根本目的是在制度上构筑香港长治久安、由治及兴、固治保兴的坚实基础。正如中联办主任郑雁雄所指出的那样，“由治及兴必须牢记固治保兴……‘治’是‘兴’之基，‘兴’是‘治’之本；欲‘兴’先要固‘治’，‘治’不固则‘兴’不保；‘治’世必然求‘兴’，‘兴’不成则‘治’不久。”
完善地区治理架构，在基层治理层面为“爱国者治港”提供制度保障，不但是“固治保兴”的重要制度措施，也是坚守“一国两制”和基本法初心的重要体现。相信优化后的区议会将会是配合政府施政的好伙伴，协助政府掌握地区脉搏，凝聚民心，提升地区治理效能，为良政善治开启新篇章。
阎小骏，全国港澳研究会理事、香港大学中国制度研究中心总监
