内容提要：“乡政村治”是20世纪80年代后，国家基层政权建设的大背景之下，对我国农村基层政权组织架构的概括。在当下，现代国家建设进入治理体系和治理能力现代化的建设阶段，“乡村治理”日益被纳入国家治理体系之中，更多体现的是国家基层治理体系的功能和要求。在“乡村治理”的话语之下，“乡政”不仅是一个政权层级意义上的概念，而且成为一个地域意义上的治理概念；不仅兼具政权意义上的纵向层级功能，同时也具有治理意义上的横向扩展功能。从“乡政村治”向“乡村治理”的话语转变，背后体现的是农村基层政权从组织体系建设向治理功能建设的路径变迁。这一路径变迁符合现代国家政权建设的一般规律。
关 键 词：乡政村治 乡村治理 政权建设
基层政权是国家政权的最低层级，是党和国家连接社会的重要桥梁和关键节点。习近平总书记强调，基层强则国家强，基层安则天下安。2021年7月，中共中央、国务院下发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，要加强基层政权治理能力建设，以加强基层政权建设和健全基层群众自治制度为重点，推动基层治理体系和治理能力的现代化建设，进一步夯实党的执政根基。
“乡政村治”是20世纪80年代以后，张厚安教授对农村基层政权组织体系及其架构的概括。“‘乡政’是乡(镇)一级政权，是国家依法设在农村最基层的一级政权组织；‘村治’是村民委员会，是农村最基层的群众自治性组织。”[1]“乡政村治”的提出受到学界的高度关注，有关“乡政村治”的政治发展意义、运行机制、内在关系以及运作成效等重要议题的研究成果颇丰。近年来，“乡村治理”频繁出现于国家政策文件中并很快成为农村研究的热点话语。从中国知网CSSCI数据库的检索结果看，2012年之后以“乡政村治”为主题的研究成果较为零星散落，而“乡村治理”的研究成果则呈逐年上升之势，2018年以其为主题的发文数量达到306篇，2021年达到535篇，乡村治理研究可谓如火如荼。那么，如何认识这种话语转向?“乡村治理”话语的出现，是“乡政村治”在不同话语体系之下的简单重复，还是意味着“乡政村治”模式的终结?“乡政村治”向“乡村治理”话语转向背后体现了何种逻辑?
随着“乡村治理”成为研究的热点话题，一方面，其研究路径和学科视角越来越多元化，公共管理、社会学等学科日益成为研究主力；另一方面，作为研究领域，其学科属性却越来越模糊。20世纪80年代以来，人们对农村政治研究大多使用“村民自治”的话语范式，重点考察“乡政村治”的制度安排及其政治发展意义，其政治学的学科属性十分清晰。在当下的“乡村治理”研究中，多元化研究进路和视角的涌入使其学科属性越来越模糊。本文以政权建设这一政治学研究的核心话题为视角，将学术研究和实践中的话语变迁置于基层政权建设的认识维度，解释这一话语转向背后所蕴含的政权建设逻辑。
一、基层政权与农村政治变迁
政权建设是国家建设的核心内容，也是政治学研究的核心话题。政权建设的概念最早来源于对西欧现代国家建构等一系列现代化现象的经验提炼和总结，在西欧民族国家的形成过程中，国家政权建设的进路是通过战争摧毁分割的、分散的封建地方权威，通过暴力工具的垄断化、税收的国家化和行政机构的官僚化来塑造一个集中的、理性化的国家权威[2](p29)。18世纪欧洲的“政权建设”的核心内涵是权力结构的集中化，主要表现为政权的官僚化、结构分化和逐渐进入乡村社会的权力强化过程。
这一概念进入中国以后也逐渐成为观察和解释现代中国农村政治变迁的核心话题。但近代中国开启政权建设所面临的问题与西方不同，自秦汉以来中国便是一个统一的中央集权国家，通过废封建行郡县建立了完备的官僚体系从而实现了“统治的国家化”。近代中国面临的问题是军阀混战与帝国主义，团结与组织农民、从农村汲取资源以增强国家能力构成了国家权力介入农村政权建设的动机和逻辑[3](p246-250)。杜赞奇是较早研究中国农村基层政权的学者，通过研究清末民国时期河北乡村社会的政治现象，杜赞奇认为，虽然在20世纪前半期中国已经出现国家权力的延伸和对乡村社会控制加强的自觉过程[4](p65)，但是遭到乡村社会抵制的同时国家权力也失去了对乡村社会的控制。
1949年中华人民共和国成立后，国家权力介入乡村社会成为中国现代国家建构的重要任务。土地革命消除了国家政权进入乡村社会的阻力，“政社合一”的人民公社体制的建立，使得人民政权的组织体系延伸到乡村的最低层级，农民被直接纳入政权的组织体系内部[5]。但也有研究认为，人民公社时期并非代表着国家权力成功进入乡村社会，基层组织有选择地贯彻国家的意图，具有巨大的“自主性”权力空间[6](p44)。人民公社体制解体以后，20世纪80年代，我国通过重构国家政权与乡村社会的关系，形成了“乡政村治”的基层政治格局。国家政权进入乡村社会的组织体系在乡镇一级，乡村社会通过“村民自治”体系实现自我组织和管理。在这一架构下，乡镇基层政权成为国家政权和乡村社会之间的连接点或分界点。总的来说，以上关于政权建设的研究主要遵循国家权力体系下沉摧毁地方权威的社会控制，同时建构国家权威的逻辑。“乡政村治”则更多体现这一过程中政权组织架构及其与乡村社会的关系。
政权组织体系及其意志的扩张和渗透并非政权建设的唯一内涵。随着国家建设的推进，政权组织体系及其治理功能也构成政权建设的内容。国家政权建设是一个双面的过程，一方面是国家权力及其组织体系的扩张及对乡村社会的控制，另一方面也需要通过其治理功能的发挥，为社会提供公共物品从而为自身建立稳定根基。因此，国家政权建设需要塑造国家的公共组织角色，使国家成为提供公共物品、为社会提供公共服务的现代组织，从而实现国家角色的现代转型[7]。
笔者认为，从政权建设的视角看，“乡政村治”向“乡村治理”的话语转变，其背后体现的正是国家政权建设在乡村社会的实践路径。人民公社体制解体后，通过重组基层政权的组织架构，“乡政村治”成为国家基层政权的定型模式。21世纪以来，国家政权建设的重心逐渐向治理乡村社会转移，乡村社会治理逐步纳入国家治理一体化建设中，并根据国家政权的治理逻辑，重塑了“乡政”与“村治”的角色与功能。“乡村治理”是“乡政村治”的基层政权组织架构在政权治理功能上的发展与延续。
二、政权体系建设：“乡政村治”架构及其层级关系
在废除人民公社体制后，国家需要在乡村社会重建基层政权，首要任务是政权组织体系的重建。国家一方面将正式的政权组织确立到乡镇层级，将乡镇政府建设成为国家最基层的政权组织，并通过机构改革、乡级财政与人事制度建设推进基层政权的理性化。另一方面，在农村设立村民自治制度，行使自治功能。“村治”置于政权组织体系之外，以其自治功能构成国家政权的外在基石。从二者功能关系看，“乡政”与“村治”具有国家政权组织体系的纵向层级关系特征。
(一)“乡政”：最低层级的政权组织体系
人民公社体制解体后，为适应家庭联产承包责任制实施后农村经济社会发展，国家通过一系列政策法规推进农村基层政权建设，其重要内容即撤社建乡，重建乡级政权。根据1982年《宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称“《地方政府组织法》”)的规定，国家恢复乡镇建制，将乡镇政权作为国家最低层级的政权组织。国家通过《关于实行政社分开建立乡政府的通知》(1983)、《关于加强农村基层政权建设工作的通知》(1986)等一系列政策，理顺党政关系，实行政社分开，转变政权职能；通过简政放权、设置乡镇一级财政以及实行行政首长负责制，加强基层政权组织建设。通过上述制度措施，国家完成了基层政权的初步建设，国家政权体系已经撤退到乡镇一级。国家将乡镇政府建设成最低层级的“专门履行国家职能的、以有限政府为原则的国家机构”[8](p166)。
由于经历了公社体制下党政合一、政社不分的体制弊端，重建基层政权组织的乡，更加强调政权组织的自身建设。在确定乡政府为最低层级的政权组织后，国家通过完善乡政府组织结构和财政人事制度，提升基层政权的制度化程度。第一，构建分工明确、职能分化的组织结构，完成基层政权体系的内部机构建设。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确了乡镇党委对乡镇人大、政府的政治思想和方针政策、干部管理、重大决策上的领导责任。1982年的《地方政府组织法》明确规定了乡镇人大、乡镇政府的权力责任，推进了国家权力在基层政权组织的横向分工。在纵向职能分化上，乡镇政府按职能设置内部办公机构，包括乡镇人民政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、文教卫生办公室、企业办公室等机构[9](p20)。除此之外，乡镇政府还领导着“七站八所”等县的下派部门。到1991年，国家将“七站八所”下放到乡镇，逐步理顺了条块关系。
第二，乡镇财政制度改革，推进基层行政机构的理性化。财政是国家官僚制度扩张的重要因素，充足的财政供给是维护官僚机构理性化的关键因素。为了稳定乡的财政供给，国家建立了乡级财政，在《关于实行政社分开建立乡政府的通知》(1983)中规定，“应当建立乡一级财政和相应的预决算制度，明确收入来源和开支范围”。相对稳定的财政来源是维持乡级政权机构理性运转的必要条件，然而“吃饭财政”的困境阻碍了乡政权理性化的发展，乱收费、乱摊派的财政乱象使正式官僚出现“非正式化”。2002年国家在全国推行农村税费改革，取消乡的各种集资收费和“五统”收费。2003年财政部出台了《农村税费改革中央对地方转移支付办法》，国家通过财政转移支付解决乡镇财政供给问题。在统收统支的财政管理体制中，国家将乡级政府负责征收的预算内收入交由县统一管理，县级政府按照“统一支出标准、综合平衡、确保运转”的原则对乡级转移支付进行核定[10]。乡级财政改革进一步推动了乡级政权的理性化发展。
“乡政”直接面对农村社会承接并履行自上而下的国家政权职能。一是税费征收，国家产生后要维持国家公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税[11](p170-171)。税收是最古老的政权职能，其本身构成了政权建设的基本内容。乡政府不仅负责征收国家规定的农业税、农业特产税等，还负责征收公共事业的集资以及用于乡镇道路、农村教育、民兵训练和优抚的“五统”费用来维持国家政权的其他公共职能。二是维持社会治安。保障社会成员安全是国家政权的基本功能，也是利维坦国家的主要任务。改革开放后农村犯罪、宗族派性、封建迷信、土地纠纷、生育乱象、催粮派款、村庄的黄赌毒威胁到村庄的治安稳定，因此乡级政府承担着防控犯罪、维持社会成员安全的治安职能。三是经济、社会管理。乡级政府承担的经济社会管理职能旨在维护乡村经济社会生活的基本秩序，并服务于国家的统治职能。在1982年地方政府组织法中，乡政府的经济社会管理职能主要是制定辖区内的经济发展规划，协调经济组织间关系，落实国家经济政策法规，维护市场经济的有序发展。
(二)村治：国家政权的外在基石
人民公社解体后，乡村社会处于一盘散沙的状态，将农民再组织起来成为政权建设的重要任务。广西合寨村通过自治解决了村庄公共服务不足问题，这为国家再组织农民提供了地方性经验，村民自治最终由地方性经验上升为国家治理农村的基本政治制度。在村民自治中产生的“村治”，是国家在农村社会的重要组织资源，它处于国家政权组织体系之外，通过自我管理、自我服务、自我教育为国家治理乡村提供基本秩序。
“村治”不属于国家政权体系范畴，是被置于国家政权体系之外的群众性组织。“村治”的法定身份是非官僚化的、相对独立的群众自治性组织，代表村民行使自治权力，按照村民的共同意志治理村庄内部公共事务。在村民自治制度中，“村治”的组织结构包括村民大会、村民代表大会、村民委员会、村党委，各组织的产生、职能和运行也得到了明确规定。首先，村干部由村民依照《村委会组织法》选举产生。乡镇政府并不直接决定村干部的人选，只在程序上监督村民选举的规范运转。其次，在决策上，由村治组织按照自治程序自主决定村庄公共事务，不受乡镇政权的直接干涉。在村庄集体土地分配、宅基地分配、村庄内部道路建设、村民的社会福利等事务上，村治拥有自主决策权。再次，在财务上，村庄自主管理财务资源，集体资源的使用、财务开支由村庄按照自治程序决定。乡镇不干预具体开支的内容和资源分配的结果，只负责监督审查村庄财务管理的规范性。
随着村民自治制度的逐步完善，“村治”在国家政权建设中发挥着重要的基石作用。一是“代行政务”作用。虽然村委会是村民自治组织，但实际上还需要承担国家政务。乡镇政权通过下派任务的方式将税费征收、计划生育等政务下派给村干部，由村委会负责执行。“自治村”由此具备了实际意义上的“行政村”的内涵。二是自我整合作用。虽然外在于国家政权的组织体系，但依托村庄内部的治理资源，村民自治发挥着自我整合作用。村治组织掌握着熟人社会内部的地方性知识资源，贴近村民的生活，更容易把握村民的公共诉求。村治组织掌握村庄的社会资源，可以运用乡村熟人社会中村民基于血缘、地缘、共同记忆和风俗习惯等形成的社会关联来治理村庄。村治组织还掌握着乡村内生的制度资源，能利用乡村社会中形成的具有历史根基的乡规民约开展村务治理。因此，国家通过村治将村庄内生的治理资源整合起来，构建乡村社会的安全和秩序，从而实现了乡村安则基层安的政权功能。
(三)“乡政—村治”关系：国家政权组织体系中的层级关系
在“乡政村治”制度架构下，“乡政”与“村治”是指导与协助关系。在治理事务上分开，“乡政”管政务，“村治”管村务；在组织结构上，“乡政”是政权组织，“村治”是群众自治性组织，两者权责分工明确，各司其职，各尽其责；“乡政”要指导“村治”做好村务，“村治”协助“乡政”做好政务。应该说，“乡政”与“村治”的指导协助关系不是以强制性政治力量为后盾的政权层级关系。
然而在20世纪90年代的基层治理实践中，不断被诟病的“村治行政化”实际上反映了“乡政”与“村治”的指导协助关系具有了政权层级关系的特质。这种变化源于国家不断增多的治理任务和财政供给的限制。从国家治理任务看，“乡政”承担着税费征收、收征购粮、计划生育等政务，除此之外还要完成国家下派的诸多经济社会任务指标。在执行这些任务时，不论乡政机构完善与否都无法从以户为单位的分散农户手里完成任务[12](p38-46)，所以“乡政”在不断向“村治”下压任务中将村治组织转变为执行国家政策的“腿”。研究表明，村治承担的管理事务中，除收取村提留是用于维持村委会运行，其他任务都是国家政务[13](p69)。
“村治”还要负担落实国家行政任务所需的人力财力成本[14]。20世纪80年代重建的乡级财政有相对稳定的财政来源，但也不同程度面临着财政供给不足的状况，导致“正式官僚的非正式化”，即正式官僚机构需要通过完成收费任务和罚没任务弥补财政供给不足[15]。财政供给不足加剧“乡政”向“村治”下派任务的冲动，“乡政”支配外在于政权体系的“村治”，形成两者之间类似于政权层级的科层制关系。
因此，从政权结构及其功能来讲，“乡政”一级直接行使政权功能，在村一级，通过“自治”的方式来实现国家政权的功能。“乡政”和“村治”之间的关系，更多体现的是一种政权的结构关系。“乡”是国家政权的组织终端，“乡政”直接面向农村基层社会行使国家政权功能。“村”是村民自治单元，在政权组织结构之外，“村治”在“乡政”的指导下，通过“自我治理”实现政权功能在乡村的延续。
在政权层级结构之下，“乡政”和“村治”性质不同，位于不同层级，发挥不同功能，同时形成一种结构上的“结合”关系和功能上的“合作”关系。“‘村治’是国家政权的基石，村民自治的有效运转，使农村的稳定发展乃至整个社会的稳定发展有了组织保证，就能把农村事情办好。”[16]正是在此意义上，“村治”构成国家政权的基石。
三、政权职能拓展：农业税取消后的“乡村治理”
“乡政村治”的形成使国家在农村基层的政权体系趋于稳定。随着工业化和城市化的发展，国家的财政能力日益强大，“三农”问题日益成为国家发展战略的重要问题。2005年，国家取消农业税，并逐步推行新农村建设、精准扶贫、乡村振兴等政策措施。伴随着国家战略的系统性推进，“乡政”与“村治”逐渐纳入国家统一的治理体系之中，构建国家治理体系内在组成部分的乡村治理体系，“乡政村治”架构的治理职能得到不断拓展。
(一)“乡政”：乡域内政权治理职能的拓展
农业税取消后，“乡政”的内涵在乡村治理实践中不断拓展，“乡政”不仅仅是一个政权层级意义上的行政管理概念，而且成为一个地域意义上的治理概念。作为地域意义上的治理，“乡政”兼具政权意义上的纵向层级功能，比如“乡”是“县”以下政权组织，执行“县政”任务，同时也具有治理意义上的横向扩展功能，比如经济建设、公共服务等。“乡政”从政权组织架构向治理职能拓展的根本动因，是国家将城乡统筹、均衡融合发展作为治理目标，构建乡村治理体系，运用新农村建设、精准扶贫、乡村振兴等政策措施建设乡村。乡村建设在农业税取消前主要由“村治”承担，农业税取消后则由国家和乡村共同承担。以建设乡村为核心任务的乡村治理使国家权力和意志在乡村建设领域延伸与渗透，使国家统一的治理规则向乡村社会拓展。
除了政权自身建设以外，“乡政”承担着越来越多的公共服务和社会建设职能。一是加强旨在保障农民权利的公共服务职能。公共服务职能是现代国家公共性的体现，现代国家承担着向公民提供基本、均等化的公共服务的责任。农业税取消后，“乡政”承担着越来越多的乡域内促进农村经济发展、社会保障、医疗卫生等基本公共服务职能。2007年党的十七大报告中提出的实现基本公共服务均等化的政策要求，以及2018年的《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》中提出的加大农村基本公共服务体系建设的要求，这些都要通过乡镇政府将农村教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、文化体育等基本公共服务输入到乡村社会。二是国家扩大了旨在加强村庄建设的公共服务职能。近年来，国家推进乡村基础设施建设的一系列项目下乡，广泛运用于村庄道路、精准扶贫、产业振兴、环境保护、生态村庄、数字化村庄等建设领域。乡村治理职能的拓展使国家权力触角伸入乡村建设领域，使国家基础性权力在乡村建设的方方面面得以成长。
“乡政”治理职能的拓展也伴随着国家规则越来越多地进入以规范国家的基层代理人。除意识形态和道德约束外，国家通过制度规则来约束基层代理人。现代国家建立在法理型权威的基础上，国家权力受法律调整，国家活动受到法律的控制和引导[17](p150)。在基层政权体系基本稳定的基础上，“乡政”的法治化建设强化了基层代理人权力运行的制度化。十八大以来，基层与地方治理的制度化得到加强，越来越多的制度规则进入乡村治理体系。乡镇权力清单制度规范了基层政权的权力与责任，数字化建设加强了乡镇权力运行的标准化与程序化。此外，乡级执法的法治化建设也得到推进，2021年修订的《中华人民共和国处罚法》为乡级政权获得和行使行政处罚权提供了制度依据。一些地方政府制定了相应的政策性规范文件，促进“乡政”行政执法的规范化建设。可以说，制度建设是在国家乡村治理中推进基层政权建设的重要手段，是“乡政”机构规范化的重要措施。
(二)“村治”：纳入政权职能体系内的功能延伸
农业税取消后，随着国家治理体系现代化战略和系列乡村发展战略的推进，“村治”不再仅仅外在于政权体系而承担功能，而是日益被纳入国家治理体系之内，成为国家治理体系现代化建设的内在组成部分。
在“村治”组织建设上，“一肩挑”制度的实施使村支部书记兼任村委会主任，解决村党支部与村委的矛盾冲突和内耗，实现了两委的组织整合。国家通过村级党组织建设，充分发挥基层党组织的引领作用，“三会一课”制度、“五星党支部创建活动”等基层党组织建设在乡村治理体系中得到更多强调。
在“村治”组织的职能上，“村治”承担着越来越多的国家治理事务。国家实施的惠农政策如各种农业直补、农村合作医疗、农村养老，以及遴选型惠农政策如农村低保、精准扶贫等事务；农村的道路畅通、人居环境改造、环境治理等国家推行的基础设施建设和环境治理事务等，这些由经济社会发展催生的乡村公共事务，逐渐被纳入国家治理的范畴。
在治理规则上，国家更加重视法治规则的介入。国家对乡村的治理主要通过制度建设使国家规则融入村庄经济社会生活领域。如通过村干部权力清单制度建设使村治权力规范化和清晰化，运用“四议两公开”制度规范村治的决策程序以及村党支部、村委、村民代表大会和村民大会的决策权运行规则；运用信访制度和纪检巡视制度强化对村干部的监督规则等。另外，国家运用法治宣传提升“村治”主体的法律素养，运用“巡回法庭”“炕头法庭”等送法下乡活动，运用“民主法治示范村”创建、一村一法律顾问等措施，使法治规则逐步融入乡村社会生活中。
(三)“乡政—村治”关系：国家政权治理体系和职能中的包容关系
在乡村治理体系现代化建设中，“乡政”与“村治”逐渐由政权层级关系向治理包容关系演进。“乡政”和“村治”呈现的是一种治理的体系性关系，二者都处于国家治理体系之中。基层治理体系包括乡一级的治理，以及乡域范围内的乡村的治理。将“乡村治理”纳入国家治理体系之中，从其内涵而言，不仅包括村民委员会意义上的自治，还包括其治理主体、内容、方式等。
首先，治理主体的规范化。国家通过治理体系现代化建设将“乡政”与“村治”纳入统一规范的治理体系中。“乡政”运用制度化、规范化的管理技术与村治联结，运用坐班制、专职制、工资制、考核机制等类似公务员管理的权力技术，使村干部人事管理更为规范化；运用村账乡管以及资源、资产的清查等政策措施以及财务管理技术统一规范乡村财务管理。人事、财务管理的规范化使“乡政”和“村治”在履行国家治理职能上，形成稳定、规范的组织联结，使国家权力向村庄延伸有了稳定通道。另外，国家运用权力清单制度和监督制度推进“乡政”与“村治”的规范化。权力清单制度明确规定了乡镇政府与村干部的权力和责任，使双方的权力更为清晰可见。纪检巡视、监督技术等治理术使乡镇政府和村治组织的权力运行更为规范。党的十八大后，党和国家加强纪检巡查制度，强化县级对乡镇政权的监督，同时运用提级监督的方式将村干部的监督监察从乡级提升到县级，由县级巡视组直接下乡村，通过走访、询问发现问题并督促整改，及时查处村干部的微权力腐败行为。将“乡政”与“村治”纳入国家治理体系的规范化建设，为两者在乡村治理中相互协同奠定基础。
其次，治理规则上的协同化。第一，乡镇政权与“村治”协同制定治理规则。村规民约是有效落实国家政策意图的治理规则和制度资源。在精准扶贫、农村人居环境改造、美丽乡村建设等治理事务上形成的村规民约要体现国家性和自治性，其国家性旨在确保国家政策意图的落实，其自治性则使国家政策意图的落实更能够体现乡村需求，提升村民获得感。在基层的治理实践中，越来越多的调查发现，村规民约的制定不仅是村庄内部的事情，而且成为政府与村民互动共同完成的事情。通过乡镇党委提议，由乡镇村干部讨论，然后与党员、村民代表会议共同审议，并在法律顾问的协助下形成村规民约。这种村规民约的形成方式展现了国家、村治、村民在乡村治理中的相互协同，在加强国家权力引导的同时调动了村治的积极性，实现了村规民约的国家性和自治性的统一。第二，在乡村建设重大项目决策中，由“乡政”与“村治”共同参与议程设置以及项目方案的形成。如在美丽乡村建设中，乡村人居环境改造需要“乡政”发挥项目的动议功能，还需要发挥村治在项目方案制定与实施中的自主性和积极性。只有在双方相互协同中才能使项目落地，才能使项目得到村民的认可。为此，将“乡政”动议的项目交给“村治”，由村治按照“三重一大”事务的决策规则以及“四议两公开”的程序进行决策。这种决策机制实际上将乡镇政权与村党支部、村委会、党员大会、村民代表会议都纳入决策议程中，实现了决策上的协同和统一。第三，国家通过下派干部协同“乡政”与“村治”的政策执行。在驻村制度、第一书记制度下，下派干部作为“国家治理的新代理人”[18]立基于乡村来落实国家的各项服务制度。下派干部是国家权力的象征，通过政策宣传将国家政策直达农户；同时下派干部必须立基于乡村实际推进治理任务，将村庄和农户的需求传达到上级政府。下派干部成为“乡政”与“村治”互动一致的“粘合剂”，将相互协同化于日常的执行实践中。
四、从体系建设到职能拓展：农村基层政权的建设路径
“乡政村治”的提出，是在国家政权建设视角下，对农村基层政权组织架构的概括。在当下，这一概括需要更多置于国家治理体系的视角下理解和思考。
“乡政村治”向“乡村治理”的话语转变，实际上反映了农村基层政权的建设路径变迁。这种变迁置于国家政权建设的历史进程中，透过“乡政村治”的制度框架在农村基层治理中的发展演变，发现“乡政”功能由纵向层级的政权功能向兼具地域意义的治理功能拓展，“村治”由外在于国家政权的基石向内在于国家治理体系的组成部分转变，“乡政”与“村治”的关系由政权层级关系转变为治理包容关系。
改革开放后国家政权建设过程中，通过废除人民公社体制，打破了集体化时期国家权力向基层延伸的组织载体。随着家庭联产承包责任制的实施，重构国家在农村基层的政权体系是国家政权建设的首要任务。为此，通过撤社建乡，建立了乡级政权作为国家最基层的政权组织体系。同时，面对失去组织化的个体化、分散性的小农户，通过实施村民自治制度，建立“村治”组织来重新组织农民，代行国家政权的组织职能。同时，通过自我管理、自我服务和自我教育，自我供给村庄公共服务，提供村庄秩序，从而形成政权的基石。
在当下的“乡村治理”体系中，“村治”不仅仅是外在于国家政权组织体系的自我组织架构，更多体现了国家治理体系在乡村社会的延伸和拓展。虽然从组织架构而言，作为群众自治性组织，“村治”仍然处于国家政权组织体系之外，但其治理规则和职能则被纳入国家治理体系之中，从而将国家政权的治理职能延伸到乡村社会。依托对乡村社会的资源输入和规则输入，运用规范化的权力技术和协同机制，使得乡村治理体系和能力，沿着国家治理体系和能力的轨道，越来越清晰化、标准化。
从政权建设视角向国家治理体系视角的转变，体现的是“乡政村治”的延续和拓展，符合现代国家建设的一般规律。现代国家建设都要经历一个从政权建设向有效治理的路径延续。政权组织体系建设是首要的任务，是实现有效治理的必经的前续一步。没有完成政权组织架构，就谈不上有效治理。传统国家时期，正是由于缺乏“皇权下县”的组织体系，乡村社会长期外在于国家权力架构自我运行，从而形成皇权治理和社会治理并行的“双轨结构”。现代国家不仅要完成政权进入社会之中的组织体系建设，而且要通过组织体系的轨道，将国家意志输入社会之中，对社会进行有效治理。国家的有效治理建立在全面协调完善的政权组织体系及其所发挥功能的基础之上。
“乡政村治”是在人民公社体制解体后，国家基层政权建设的大背景之下，对我国农村基层政权组织架构的概括。在当下，现代国家建设进入治理体系和治理能力的建设阶段，乡村治理实践更多体现的是国家基层治理体系的功能和要求。将“乡政村治”置于现代国家从政权建设向治理体系建设的路径延续视角下理解，“乡村治理”话语并不是“乡政村治”的简单重复，也不是“乡政村治”的终结，而是“乡政村治”在国家政权建设中的功能拓展和延续。
