2020年7月，中共中央政治局会议提出，要“加快形成以国内大循环为主体、国内、国际双循环相互促进的新发展格局”。这是适应新的国际国内形势而提出的，针对的是经济增长对外需的依赖偏重，内需持续不足的结构失衡状况，以及产业链的某些重要环节和某些重要产品受制于其他国家封锁的情况。

目前社会上和学术界对这些问题有各种不同理解。例如有些人以为内循环为主就是要减少进出口，减少我国经济与世界的联系，把生产和市场移到国内来；这种理解是不正确的。本文阐述作者在这个问题上的观点。第一节将首先讨论双循环的含义，对一些概念进行澄清。第二节回顾和分析过去十几年来中国经济在高投资条件下形成的内需不足，及消费需求与投资需求结构失衡问题。第三节讨论扩张性货币和财政政策对需求结构失衡现象的影响。第四节分析需求结构失衡现象背后的深层体制原因。第五节简单概括未来实现双循环健康发展需要推进哪些方面的政策调整与体制改革。

一、关于国内大循环为主的双循环

所谓“国内大循环”，通常意义上是指经济循环的全过程（即生产、流通、分配和消费）都在国内完成，或者说供给侧和需求侧都在国内市场，其中供给侧的产业链也基本布局于国内。而“国际大循环”是指上述经济循环的某些环节依赖国际市场，特别是产业链的某些部分和最终产品的市场在国外，通过国际分工和国际贸易完成经济循环。

在现代市场经济条件下，没有任何一个市场经济国家能够把国家封闭起来，完全靠内循环完成经济运转。这是因为自给自足的封闭经济必然导致低效率和发展迟缓。国际分工不仅能互通有无，更重要的是能实现资源高效率配置。因为任何国家都不可能自己生产全部所需产品；有些产品虽能生产，但成本显著高于他国，不如依靠国际分工。有些产品有比较优势，就应大力发展，为国际市场服务。因此，扬长避短、服从国际分工，是现代国家经济健康发展的必要条件。

中国在改革以前，在种种内外条件影响下，形成了一个闭关锁国和排斥市场的经济模式，导致了严重的低效率和发展缓慢。到1978年，中国的人均GDP只有220美元，数亿人口生活在绝对贫困中。1978年开始的改革开放使中国经济逐步转轨到市场体制，同时打开了国门，经济才走上了健康发展之路。

1987年，青年学者王建建议，利用国内丰富的劳动力资源，发展沿海外向型经济，实行“国际大循环”发展战略，被决策层采纳[1]。随着政策放宽，限制解除，出口加工业在沿海地区迅速发展起来，并提供了大量就业机会，使丰富的劳动力资源得到有效利用，经济外向化程度迅速提高，中国经济融入了世界经济体系。这期间由于打开国门，强劲的外需显著加快了经济增长。从1978年到2020年，中国的外贸依存度（货物进出口总额/GDP）从9.7%上升到31.6%。其间在2005-2007年间，即中国加入世贸组织以后、全球金融危机爆发前的一段时间里，外贸依存度超过了60%。[2]

从1978年至2015年，中国经济保持了38年的高速增长，年均增长率达到9.7%。截至2020年，中国人均GDP已经从1978年的220美元升至1万美元以上。中国实现长期高速增长的关键因素是市场化改革，同时也直接得益于通过对外开放实现了经济的国际大循环。

不过即使在外贸依存度超过60%的时期，也并不意味着经济运行以外循环为主。这是因为外贸依存度数据得自进出口额加总。单纯计算2005-2007年出口额，只相当于GDP的33%-35%。再扣除出口产品中包含的进口原材料价值，出口产品增加值在GDP中占比可能只有1/4左右。因此大部分产品还是国内生产、国内销售，内循环仍占主导地位。

实际上，当今世界所有经济大国在保持经济开放的同时，都仍然以内循环为主。原因是优先利用国内资源和满足国内市场在很多情况下能够节约生产流通成本、减少交易费用。还有一些生产领域，可以通过引进技术和研发创新来变短板为长项，培育自己的竞争优势。因此，内外循环互相补充的双循环模式是扬长避短的最优发展模式。而对中国这样一个经济大国而言，内循环占主导地位也是必然的。

尽管中国经济长期得益于对外开放，但目前遇到了两个难题：

其一是近年来某些关键产品和技术受到某些国家封锁。一国经济参与国际分工本来是正常现象，尤其作为发展中国家，我国很多技术还跟在别人后面走，需要在技术和产品方面与其他国家互补。但面临有些国家政府出于政治目的对中国进行封锁打压时，就陷入被动局面，不得不付出巨大努力促进自主创新，弥补技术短板，更多依靠自身力量来突破某些关键技术、关键产品的瓶颈制约。当然，这绝不意味着要回到闭关自守的经济模式。继续保持和扩大开放、加强与各国的经济合作，继续深度参与国际分工，仍然是中国不可改变的基本国策。

其二是过去十几年来内需不足，要在一定程度上依赖外需拉动经济增长，而当外需减弱时，经济增长就呈现疲软状态。这是一种结构失衡状态，对中国未来的发展有严重制约。因此需要扩大内需，实现结构再平衡，以强劲的内需带动经济增长。

作者认为，当前政策强调形成以内循环为主的双循环发展格局，主要是着眼于在继续保持双循环发展格局的前提下解决上述两个问题，即：通过自身努力加快研发创新，解决某些关键产品关键技术受制于人的状况；和通过推进结构再平衡解决内需不足、过多依赖外需拉动经济增长的问题。

经济增长对外需的依赖并不由外贸依存度高低来衡量，而主要反映在净出口占支出法GDP的比重。即，如果一国需要靠保持很大的外贸顺差来拉动经济增长，否则就会面临增长乏力，就意味着内需不足、对外需的依赖过度。

就对中国经济的影响程度而言，只要中国坚持改革开放，不自己走上闭关锁国之路，外部封锁对经济发展虽有严重影响，终究不是致命障碍，是可以通过自身努力来克服的。而内需不足来自经济的内在缺陷，意味着有些政策需要调整，有些体制迫切需要改革，否则难以保持经济健康发展，因此也将作为本文以下部分讨论的重点。

二、高投资下的内需不足

在合理状态下，一个经济体提供多少总产品，就能够形成多少总需求，总供给和总需求能够保持平衡，靠内需足以带动经济增长。但凯恩斯主义经济学也指出，如果消费需求给定，而总投资小于总储蓄，就会发生总需求不足。这说明社会总产品的一部分未得到有效利用，因而导致生产或产能过剩。在这种情况下，如果有条件扩大贸易顺差，靠一部分外需来拉动增长，就某个特定时期而言是可行的，是弥补内需不足的一个途径。但贸易顺差不可能无限制扩大，而且过大的顺差会引发与他国的贸易冲突，无法长期持续。而按照凯恩斯主义的药方，政府可以使用宽松的货币政策刺激投资，或用扩张性的财政政策扩大政府投资，就能增加总需求。这意味着如果居民消费过少，储蓄过多，政府可以用刺激政策扩大投资需求，以代替消费需求，实现总供给和总需求平衡。过去几十年，凯恩斯主义经济学被广泛采用，因为各国政府发现，货币刺激或政府投资确实能在短期内拉动经济增长。

然而凯恩斯主义理论在我国的实践已经出现了明显的偏差，该理论也无法解释中国近年来发生的情况。因为中国经济的内需不足恰恰是随着投资率不断攀升并达到创历史记录的最高点而发生的。

中国的投资率（或称资本形成率，即资本形成/GDP）过去长期保持在30%和40%之间，但2000年以后在政府投资不断扩张和货币宽松的条件下经历了大幅度上升，从2000年的33.7%跃升到2010年47.0%的历史峰值，而同期消费率（最终消费/GDP）则从63.9%急降至49.3%的历史谷底值。两者分别上升和下降了13.3和14.6个百分点。[3]

这10年间，经济保持了年均10.6%的高速增长。但除了投资率急剧攀升的短期拉动作用，还有一个重要的特殊情况，即中国于2001年加入了世界贸易组织，为产品进入国际市场打开了大门。其间出口额年增速超过20%，净出口也在全球金融危机前一度上升到GDP的8.7%。外需扩大为巨额投资带来的产能急速扩张找到了出路。但2010年以后，随着外需减弱、出口增长趋缓，立刻出现了产能过剩、经济增长率下滑，而且越刺激投资，产能过剩越严重，经济增长越疲软的情况。

以2010年为界，经济增长率从10.6%逐年下降。在仍有巨大增长潜力的情况下，中国经济于2015年后脱离了延续38年的高速增长轨道，增长率降到7%以下。2019年降至6.0%，2020年在内需不振和新冠肺炎疫情冲击的双重影响下，降至2.3%（但疫情影响是特殊情况，该年经济情况仍好于世界各主要国家）。

有一种说法认为，根据国际经验，一国的高速增长期通常在人均GDP达1万美元左右时结束，因此中国退出高速增长期符合国际常态。此说与事实不符。世界上经历过高速增长期（按年增长超过7%、持续15年以上计算）的经济体有日本、韩国、新加坡、中国的台湾和香港等。它们结束高速增长期时的人均GDP（按2010年不变价格美元计）在1.1万到3.2万美元之间，而中国退出高速增长期的2015年，人均GDP同样按2010年不变价格美元计，不到6500美元[4]。因此这种情况不能用常态来解释，而是结构失衡所致。

从表1可以清楚地看到，2010年既是中国投资率的历史最高点、消费率的历史最低点，同时也是经济增长率开始进入逐步下降的拐点（数据见表1）。

表1.中国的投资率、消费率（占GDP%）和经济增长率（%）

数据来源：国家统计局网站及《中国统计摘要2021》数据。

说明：表中数据均为官方公布数据。作者对多方面原始统计数据的分析发现，统计局公布的2017-2019年经济增长率数据偏高，此处不详述。另据国家统计局数据，2020年居民消费总额名义下降1.5%，社会消费品零售总额名义下降3.9%，同期GDP名义增长3.6%，推算最终消费率下降幅度应在2.7-4.0个百分点之间，而表中引用的2020年官方公布最终消费率仅下降1.5个百分点，与原始数据不相吻合。

近年来，经济疲软和产能过剩使市场导向的民营企业对投资持谨慎态度，投资增速自2015年后显著放缓，只有政府和国有企业还在某种程度上继续进行投资扩张。但由于过去地方政府（及受地方政府主导的国有企业）过度举债过度投资已形成巨大的债务负担，近年来对地方政府借债也建立了一些规范。这两方面的原因使宏观层面的资本形成率也出现了回落，从2010年的47%小幅下降到2019年和2020年的43%。

从表1可见，尽管中国的资本形成率已经有所下降，目前仍比2000年以前的常规水平高8-10个百分点，而目前的消费率比上述时期低10个百分点左右。与世界水平相比，差距更大。中国的资本形成率在世界所有主要国家中最高，比世界整体水平和中等收入、高收入国家水平高20个百分点或以上，而消费率比这些国家至少低20个百分点（见表2）。

表2.中国投资率和消费率与世界比较（占GDP%.2017年）

数据来源：世界银行《世界发展指标》数据库（World Bank: World Development Indicators Data Base）。

说明：（1）为进行比较，本表的中等收入国家数据减去了中国数据。（2）- 表示无数据。

需要说明，世界各国目前的投资率和消费率未必处在最优状态，特别是美、英等国，可能投资率过低、消费率过高。但有诸多证据证明，我国如此高的投资率和如此低的消费率也脱离了正常状态。

作者在较早的一项对中国经济长期增长的计量模型分析中发现，中国的消费率显著高于或低于67%左右的水平时，都对中国经济的长期增长率和全要素生产率有明显的负影响。与该合理消费率对应的投资率应在32%—34%左右。而过去10年来，消费率和投资率大幅度偏离该水平，同时内需疲软、经济增长不断走低，验证了这一估算基本合理。[5]

上述情况证明凯恩斯主义的投资扩张政策在中长期会趋于失效，尤其对我国这样本来投资率就很高的国家更不应长期应用。这些情况还提示，投资扩张对经济增长的作用并非仅仅是扩大总需求而拉动增长，实际情况要复杂得多。在中长期，投资扩张政策拉动供给的作用更明显，可能加剧供过于求。而且投资需求和消费需求之间并非简单的替代关系，投资扩张会在中长期对消费需求形成挤出效应，迫使储蓄率上升、消费率下降，从而加剧内需疲软。

之所以如此，原因在于货币和财政政策刺激带来的投资需求扩张是短期的，但投资持续扩张会带来生产能力的不断扩大，在中长期加快供给增长，从而加剧供过于求的结构失衡。即便在非直接生产领域（例如基础设施和城市建设领域），如果政府投资扩张过快，也必然形成额外的投资品需求（例如对金属和非金属材料、机械设备、能源的需求），刺激投资品价格上涨，向产业界传递“短缺”信号。加上宽松的货币和信贷供应，会鼓励相关产业迅速扩大生产性投资，形成新的投入品生产能力。而一旦这种刺激性的初始投资扩张放慢脚步，新形成的生产能力就会被迫闲置，更大程度的供过于求、产能过剩等失衡现象就会再次出现。

另一方面，货币持续宽松和政府大量借债投资会导致消费需求不足。这是因为过量的货币供应和政府投资扩张和必然抬高物价、地价、房价，放大虚拟经济泡沫，把负担转嫁给普通百姓，挤压居民的实际收入和消费。这进一步打破投资和消费间的平衡关系，加剧内需不足。

在中国，货币宽松对生产者价格指数（PPI）的推动作用通常不显著，是因为多数行业的产能过剩迫使企业之间展开激烈的价格竞争，压制了价格上涨，甚至导致很多年份PPI负增长。货币带来的涨价压力一部分转向不存在产能过剩的消费品领域，例如食品和其他农林牧渔产品，但更多转向供给受限的土地开发领域和与土地紧密相关的房地产领域，导致过高的地价和房价。特别在大城市，天价的住房与普通居民收入水平严重不成比例。房价上涨还通过租金的传递抬高了商业和服务业价格，把负担转嫁给更广大的消费者。以2017-2020年期间为例，全国PPI累计上涨4.3%，CPI累计上涨7.7%（其中食品价格上涨22.9%），而房地产企业每平米土地购置费上涨26.4%，商品住宅每平米售价上涨24.9%。持续上涨的房价和房租对普通工薪阶层形成剥夺，并迫使他们提高储蓄、压低消费。[6]

其实凯恩斯本人在其著作中并不否认其政策效果的短期性。当别人问及该政策的长期作用时，他回避道：“在长期我们都死了”[7]。但活着的人会承受这种长期的负面效应。可惜，各国政府往往选择忽略这一关键点，不顾其在中长期的负面效果，持续或反复使用这类刺激政策。

三、扩张政策、产能过剩和金融泡沫

过度和低效率投资带来了产能过剩、负债过高、生产率下降等一系列结构失衡现象。而其主要原因，是长时期的货币宽松和政府过度投资。从2000年到2020年，GDP实际增长4.3倍，而广义货币M2增长了15.2倍，大幅度超过GDP增长。

自2000年以来的货币宽松和大规模政府投资一度对改善基础设施和加快城市建设起了积极的推动作用，也加快了经济增长。但即便在大规模基础设施建设和城市建设时期，资本形成率最高达到40%左右就应该是上限水平了（这基本上就是2008年以前的情况）。而2008年以后，在大规模双宽松政策的推动下，资本形成率迅速上升到47%，大幅度偏离了合理区间。其后投资率虽有小幅度回落，也始终保持在43%以上的高水平。过犹不及，一旦货币宽松和投资扩张超过合理限度，负面影响就会压倒正面影响。近些年来产能过剩严重，地方政府、国企和房地产企业债务负担过重，经济增长疲软和生产率下滑，就是其结果。

我国制造业产能利用率下降的情况大致在2000年后就开始出现[8]。2010年后，产能过剩日益严重。2013年，国务院发布了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，指出我国传统制造业产能普遍过剩，其中钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶制造等行业的过剩尤为突出，并提出了化解产能过剩的若干措施。2015年，中央经济工作会议进一步提出了“三去一降一补”的结构调整任务；即去过剩产能、去过大的房地产库存、去过高的债务杠杆、降低生产成本、补齐某些行业和产品短板；并连续几年采取严厉措施推进，要求各地关闭淘汰小规模的钢铁、煤炭等企业。

尽管已采取了大量行政措施压缩产能，但除少数行业外，工业产能普遍过剩的情况近些年来没有根本性好转，内需不足的情况仍然突出。2013年上半年，国家发改委公布工业产能利用率为78%，2016年国家统计局公布的工业产能利用率只有73.3%，显著低于2013年。2017年回升至77.0%，2018和2019年分别保持在76.5%和76.6%，2020全年降到74.5%。如果上述数据准确的话，经过几年去产能后，工业产能利用率仅比2016年略有提高，仍低于2013年水平。

其他方面的结构失衡问题也依然严重。在“去杠杆”方面，近年来总体杠杆率还在持续上升，金融风险还在扩大。用社会融资规模近似代表全社会非金融机构负债总额（但口径不全）来计算杠杆率，2001年负债总额是GDP的1.15倍，2010年是1.57倍，2020年已上升到2.80倍，我国已进入金融高风险时期（见图1）。

图1.以社会融资存量计算的债务杠杆率变化

注：2018-2019年央行调整了社会融资统计口径，统计范围扩大。2019年杠杆率上升主要是统计口径的变化导致，但2020年的上升应反映实际情况。

数据来源：人民银行网站，http://www.pbc.gov.cn/。

事实说明，扬汤止沸，莫如釜底抽薪。只有根本解决货币过度宽松和政府过度投资问题，产能持续过剩、经济增长疲软、债务包袱越背越重、金融风险越来越大的问题才能根本改变。

应当注意到，近年来中国结构调整已经出现了某些转机，广义货币M2的年增长率从2001-2016年的平均16.6%降到了2017-2019年的平均8.3%。这是货币恢复中性的关键一步，也是结构再平衡的一个关键条件。不过M2还不能反映全面的情况。该时期的“贷转债”使地方政府专项债券有年均近40%的大幅度增长，人民币贷款年增长也仍在12%以上，杠杆率还在继续上升。2020年，出于应对新冠肺炎疫情影响的需要，M2和债券发行都出现了加速趋势。过去10年平均，M2增长率仍然高出经济增长率4.9个百分点（见表3）。这些情况说明未来结构调整的任务仍然繁重。

表3.各时期货币供应增长与经济增长

数据来源：国家统计局网站和人民银行网站数据。

表3显示，我国货币供应长期存在大幅度宽松。根据传统的货币理论，货币供应增长与经济增长需要保持平衡关系。但上世纪80年代和90年代的M2平均增长率高出GDP增长率13个百分点以上，2000年代高出近8个百分点，2010年代高出近5个百分点。为什么我国在2000年代以前没有出现持续增长疲软和严重结构失衡？

基本原因是中国在改革开放早期的80-90年代，经历了产品和服务市场逐步开放，原来由国家低价或无偿分配的物资和服务逐步变为商品进入市场，价格自由浮动，必然带来货币需求的额外增加。其后又经历了要素资本化过程，90年代初建立了资本市场，后来土地资源也从政府划拨转向拍卖，同时住房供应逐步商品化。产品和服务商品化、生产要素资本化的过程会产生额外的货币需求，其间货币增长快于经济增长有合理性。这大大缓冲了货币快速增长带来的副作用，虽然也出现过较高的通胀和资产泡沫，但影响程度被大大减轻。

随着产品商品化、要素资本化基本完成，上述额外的货币需求已基本不复存在，货币供应需要减速并回归中性，以与经济增长相适应。而事实上2000年以后货币增长继续显著快于经济增长，就必然带来投资过度、产能过剩等结构失衡和严重的金融、房地产泡沫。

货币超发并不完全是货币当局的主观原因导致，外汇收入和结汇大量增加促使货币被动发行是一个重要原因。这种情况本来可以通过采取相应措施进行对冲、完善货币发行机制来及早解决，但由于种种原因未能如愿。宽松货币曾经带来了短期快速增长和某些利益团体大量获益，也使宽松政策在利益驱动下形成刚性，迟迟难以纠正。

在财政政策方面，近年来经济增长减速，财政收入增长缓慢，但支出增长显著快于收入增长，赤字逐年扩大。事实上，在正常财政收支之外，过去20年间还派生出大量其他渠道的政府收支，包括以土地出让收入为主体的政府性基金收支、社保基金收支和国有资本经营收支。它们都是由政府掌握的国民收入的一部分，其支出方向和规模都会对宏观经济发生影响。这里将上述三项支出与财政支出合并，定义为全口径政府支出。全口径政府支出在2000年只占GDP的22.8%，而2020年已上升到44.0%，比例扩大了一倍。在政府支出中，出自财政预算拨款的政府投资相对有限，更大量的政府投资来自举债和政府性基金（以土地收入为主）。其中大量投资是由政府主导的地方融资平台或其他国有企业名义进行的，并未统计为政府投资。2020年，“国有控股投资”（包括政府和国有控股企业投资）高达26.9万亿元，相当于当年GDP的26.1%。[9]

在投资率居高不下、政府投资继续保持巨大规模的情况下，内需继续不足，经济增长持续下行，说明长期应用凯恩斯主义的货币刺激和投资扩张政策，对经济有严重危害。

针对上述情况，当前确立内循环为主的双循环发展格局，需要扩大内需、优化需求结构，特别需要保持货币中性、减少过度的政府投资，促进消费率回升、投资率回落到合理水平。

四、需求结构失衡的体制原因

导致需求结构失衡，除了理论认识和宏观政策方面的问题，还有更深层的体制原因。其中一个突出的因素，是政府改革和职能转变滞后。

在成熟的市场经济体中，市场通过要素自由流动和竞争机制优化资源配置，调节供求关系，促进提高效率，推动经济增长。政府主要担负市场不能承担的责任，包括维护良好的法治环境，维护社会稳定和国家安全；在经济方面主要是弥补市场失灵领域的缺失，包括为全民提供公共服务和社会保障、改善收入分配、推动基础设施建设和基础科学研究，以及解决某些市场调节暂时不能解决的其他问题，其中也包括推动对某些关键技术瓶颈的研发攻关。

我国过去实行过全面排除市场的计划经济体制，政府全面配置资源、指挥生产、主导产品和收入分配、规定居民消费，是一个无所不包的全能政府。但实践证明这种体制使权力过度集中于政府少数人，把广大社会成员和企业置于被动执行政府命令的地位，不利于调动全社会成员的积极性主动性，不利于优化资源配置，导致了效率低下和发展缓慢。

随着1978年开始的经济改革，我国从计划经济体制逐步转向市场经济体制，经济增长大大加快，人民生活显著改善。但政府职能没有根本转变，在诸多方面保留和延续了计划经济体制下的政府职能和管理方式。与市场经济的需要相比，政府存在越位和缺位，是导致结构失衡的主要原因。

政府越位主要表现在各级行政权力对市场、对企业、对资源配置干预过多，干扰了市场优化资源配置的作用。各级政府过度热衷于扩大投资，延续了计划经济时期的“投资饥渴症”。同时由于权力集中度过高，官员自由裁量权过大，行政管理透明度低，对权力缺乏有效监督，导致政府投资领域以权谋私、腐败盛行、决策错误频繁发生。

就需求结构而言，在市场经济中，投资率和消费率本来是由市场决定的。只有在市场出现失衡而无法自我调整的情况下，政府可以进行辅助调节，以帮助市场尽快恢复平衡。例如，如果基础设施建设缺位，或者投资率过低，政府可以使用政府资源适度扩大投资，或者在短期采取货币宽松政策促进投资率回升。

但在政府权力过大、支配资源过多的情况下，特别是如果政府一味追求扩大投资，就必然导致投资率过高、消费率过低的结构失衡。此时一部分投资成为无效投资，而消费受到挤压而无力带动经济增长，经济呈现内需不足的状态。我国前些年出现的某些地方政府疯狂透支搞大拆大建，造成大量烂尾工程和诸多“空城”、“鬼城”，就是明证。低效无效投资项目还挤占了高效企业和高效投资项目的可用资金，导致效率下降、资源错配。

政府缺位突出表现在全民医疗、教育、住房保障、养老托幼等公共服务提供不足或分配不公平，社会保障覆盖不全等情况。此外市场秩序混乱、竞争不公平、法纪阤废，分配不公，原因也是政府未尽到应尽的责任。这些情况影响居民消费能力，是内需不足的重要原因。目前仍然存在的一个重大缺项，是2.3亿长期在城镇工作和居住的新城镇人口仍然未能取得城镇户籍，不能在城镇安家落户和享受同等的公共服务，其多数未被城镇社会保障覆盖。这不仅妨碍社会公平，也严重限制了他们的消费能力。

2019年，以全部城镇就业人员4.42亿人为基数计算，城镇职工基本养老保险、职工基本医疗保险、失业保险和工伤保险参保率分别为70.5%，54.7%、46.4%和57.6%，仍然有1.3亿至2.4亿城镇劳动者未参保，绝大部分是被称为农民工的新城镇居民。此外，新城镇居民几乎全体未享受住房保障，必须自己负担全部住房费用。由于城市生活费高昂和缺乏保障，他们多数只能把父母子女留在农村，年老、年幼、生病者往往缺乏照顾。一部分随迁进城的子女不容易进普通中小学，也不享受在迁入地参加中考高考的权利。这些情况迫使这些劳动者提高储蓄、压低消费，以应对未来养老、失业、病伤、子女教育等需要，是制约内需的重要因素。

上述政府越位和缺位的情况，也突出反映在政府支出结构的不平衡上。表4显示，我国各级政府和国有控股企业的固定资产投资（国有控股投资）和政府的行政管理支出自2000年以后呈大幅上升势头，2020年国有控股单位投资已达GDP的26.1%，政府行政管理支出已占GDP的6.9%，两项合计占GDP的33.0%，比2000年上升了12.5个百分点。用于公共教育、公共医疗卫生和基本社会保障这三项主要民生项目的公共支出过去20年也上升了7.7个百分点，但2020年三项合计仅占GDP的12.9%，比政府用于投资和自身行政管理的支出低20个百分点。很明显，政府投资和行政管理支出过高，而民生支出偏低，是导致投资需求和消费需求结构失衡的突出原因。

表4.推算国有投资、行政管理费和公共服务支出占GDP的比重（%）

资料来源：国家统计局网，www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj；财政部网，www.mof.cn；国家统计局，历年《中国统计年鉴》。

说明：（1）：2000年及以前行政管理费数据来自国家统计局“国家财政按功能性质分类的支出”并估算了预算外资金和土地出让收入用于行政管理费的支出。自2007年起财政部不再保留行政管理费统计，此后的行政管理费由作者根据财政部的年度“全国一般公共预算支出决算表”逐项计算，并估算了政府性基金和国有资本经营收入中用于行政管理费的支出。（2）表中带*号的数据为2019年数据。（3）国家统计局自2018年以来停止公布国有控股投资数额，仅公布了其增长率。这里的2020年数据是根据2017年国有控股单位投资额和2018-2020该投资逐年增长率计算得出。

上述情况通过国际比较可以显示得更清楚。表5用中国的若干项公共支出额占GDP的比重（2019年）与OECD（经济合作与发展组织）的38个市场经济国家的同等数据（2018年）进行了比较。表中显示，中国的全口径政府支出（财政预算支出、政府性基金支出、社保基金支出和国有资本经营支出四项合计）占GDP的比重已经上升到GDP的40%以上，与OECD国家平均的公共支出额占比基本相同，但支出结构有重大差异。其中，中国用于公共教育、公共医疗卫生和社会保障的公共支出合计占GDP的12.9%，而OECD国家的同口径数据平均占GDP的27.5%。中国政府的行政管理支出占GDP的6.9%，而OECD国家平均只占5.3%。中国各级政府和国有控股企业固定资产投资占GDP的25.5%，OECD国家未获得该项统计数据，估计在5%-10%之间，取中间值为7.5%。

表5.中国与OECD国家各项政府支出的比较（占GDP的比重，%）

资料来源：国家统计局，《中国统计年鉴2020》；国家统计局网，www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj；财政部网，www.mof.cn；OECD Statistics,https://stats.oecd.org.

说明：（1）中国数据根据财政部网公布的“2019年全国一般公共预算支出决算表”、“政府性基金决算表”、“社会保险基金决算表”、“国有资本经营支出决算表”数据，以及国家统计局《中国统计年鉴2020》数据计算，其中行政管理支出的计算见表4说明，均为2019年数据。（2）“国有控股投资支出”包括国有控股企业投资支出和政府投资支出；（3）OECD数据来自OECD数据库，为2018年数据；（4）带*号的数据为估计数。

与中国相比，OECD国家公共投资支出偏低，对其改善基础设施可能有不利影响，是其短板。但其政府的平均民生支出占比成倍高于我国，行政管理支出占比低于我国，应是其社会总体安定、收入差距较小、居民福利水平较高、政府相对廉洁的重要原因，也是保证内需充足的重要条件。这些经验值得借鉴。

上述政府越位和缺位，与官员的政绩评价和激励机制关系密切。事实上，不少地方政府仍然把经济增长率和投资规模作为评价下级官员政绩的主要依据，而对民生与公共服务关心不足。对个人政绩和升迁的追求又往往鼓励了这些官员过度举债、盲目扩大投资。之所以如此，还在于官员的激励机制都来自上级评价，而与老百姓的切身利益、全社会的利弊得失关系不大。这意味着政府管理体制需要改革，政府职能亟待转变，人民群众对政府的监督必须加强。

在各种抑制消费需求的因素中，现行土地制度的影响也不容忽视。我国的建设用地供应，在过去20年间形成了由各地方政府独家征地、独家卖地的垄断供地模式。2013年十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”的任务，但近年来除个别区县在土地市场化配置方面进行了试点、部分城市放开了农村集体建设用地建房出租外，上述目标迄今未能实现。土地制度不改革，对宏观经济有严重不良影响。

其一，在不开放土地市场的情况下，现有的城市化开发地区可用土地资源有限，加上地方政府为获得高额土地收入而控制土地供应量，使地价不断攀升，推动房价不断上涨。2020年与2015年相比，全国商品房平均平米售价上涨了45%。尤其是一线城市单套价值几百万至上千万元的普通住房，已至少是工薪家庭年收入的数十倍，成为他们难以承受的负担，也严重挤压了居民的消费需求。

其二，严重降低了土地资源的使用效率。随着城市化推进和人口迁徙，农村宅基地和集体建设用地已出现大量闲置乃至荒废。而政府征地只限于规划中的待开发地区，又不允许通过市场转让闲置土地和建设用地指标，使广大农村居民的闲置土地无法有效利用，也妨碍了农民获得应得的财产收入及收入消费提高。

其三，不断上涨的地价房价促使投机者和开发商囤地囤房，占压了巨额资金，2020年末，房地产相关贷款已占到银行贷款总额的39%，不仅挤占了其他行业的正常贷款供应，也形成了巨大的金融风险，对未来发展已经构成威胁。

以上情况说明，要实现以内循环为主的健康的双循环发展战略，需要改革现行的土地制度，加快实现土地资源配置市场化。

五、实现双循环健康发展所需的调整和改革

本节将简要概括本文提出的若干主要论点，即：要形成双循环健康发展格局，解决困扰中国经济的内需不足问题，需要推进哪些政策调整和体制改革。

第一，保持中性货币政策，财政政策逐步恢复稳健。扩张性货币和财政政策是适用个别情况的短期政策，不能作为长期政策使用。否则必然导致投资过度、资源错配、消费需求不足。未来一个时期，M2（广义货币）和社会融资年增长率基本控制在不超过GDP增长率2个百分点为宜。同时设定渐进的降杠杆目标，逐步化解过高的债务负担。财政政策要逐步恢复稳健，缩小财政赤字。

第二，转变政府职能，理顺政府与市场关系。资源配置由市场决定，意味着政府不能代替市场主导资源配置。政府工作要从事实上的以GDP为中心、投资为中心，转向为社会公众和企业提供服务为中心，并着力维护良好的法治环境和公平竞争的市场环境，精兵简政，实现与市场的合理分工。在事关民生的领域，政府要更好发挥作用，包括提供全民覆盖的公共服务和社会保障，改善收入分配，以及维护公平竞争的营商环境和良好的法治环境。为推动政府职能转变，公众对政府的监督必须加强。

第三，改革财税体制，实现政府支出结构转型。转变政府支出结构，降低政府投资支出和行政性支出比重，并严格遵守基础设施和和城市建设投资的合理性有效性原则。财政政策的重心从政府投资转向保障民生，扩大公共医疗、教育、基本社保、保障性住房支出，推进公共服务均等化和社会保障全覆盖。改革财政转移支付制度，制定按各地常住人口数计算的公共教育、医疗、保障房等服务最低标准，财政转移支付制度与公共服务最低标准挂钩，根据最低标准、各地常住人口数和各地财政能力制定滚动的财政转移支付方案。扩大以国有资本补充社保基金，降低企业缴费负担。

第四，城镇化以人为中心，加快落户，扩大社保覆盖。在城镇化建设中纠正重物轻人的倾向，坚决杜绝不必要的“大拆大建”和“政绩工程”、寻租工程，切实解决两亿多新城镇居民不能安家落户、不能纳入城镇社会保障、不能享受医疗教育等公共服务的问题，加快解决包括迁移人口在内的低收入和中下收入人口住房保障问题。保障农民工随迁子女享受同等教育的权利，包括在迁入地参加中考高考的权利。

第五，开放土地市场，稳定地价房价。改变土地供应由地方政府独家垄断的局面，实现农村集体建设用地同等入市，同权同价，允许农民闲置宅基地进入市场，实现土地资源市场化配置，抑制地价房价上涨。设立跨地区的建设用地指标交易市场，允许在农民自愿条件下对农村闲置建设用地和闲置宅基地进行复垦并获得建设用地指标，进入市场交易。对过高的土地溢价收入征收土地增值税，用于平衡收入分配和提供公共服务，重点用于新城镇居民安家落户的配套公共服务和社会保障。

第六，改善收入分配，促进消费回升。通过税制改革和制度化的收入再分配缩小过大的收入差距，促进提高居民收入和劳动报酬占GDP的比重，促进过低的最终消费率回升。经过一个时期的调整，实现最终消费率回升至67%左右，投资率回落到32%-34%左右，形成健康合理的投资-消费需求结构，使内需成为带动经济增长的强劲动力。

六、结语

本文认为，以内循环为主的双循环发展格局并不意味着要减小对外开放的力度和经济的国际化程度，而是意味着，其一，通过更大的国内自身努力解决某些关键产品关键技术受制于人的局面，其二，改变内需不足、经济增长对外需的依赖偏重的结构失衡局面。其中内需不足问题对中国经济的影响更大。

导致内需不足的基本原因是需求结构失衡，投资率过高、消费率过低，是长期应用凯恩斯主义的货币宽松和政府投资扩张政策带来的结果，并导致了经济增长疲软、效率下降、债务杠杆率过高等一系列问题，而且有更深层的体制原因。

解决上述结构失衡问题，除了需要货币政策恢复中性，财政政策逐步恢复稳健，还需要推进政府职能转变，改善政府与市场的关系，实现政府与市场合理分工，政府工作以民生为中心，提供更完善的公共服务，健全社会保障，并推动一系列相关改革。

[1] 参见中国经济体制改革研究会编写组：《中国改革开放大事记（1978-2008）》（北京：中国财政经济出版社，2008），170页。

[2] 据国家统计局网站和历年《中国统计年鉴》数据计算，本文以下除另外注明出处的数据外均来自相同来源，不再重复说明。

[3] 国家统计局较早公布的2010和2011年资本形成率分别是48.6%和48.3%，后下调为47.9%和48.0%，再后来又都进一步下调为47.0%。但47.0%仍然是资本形成率历史峰值。其较早公布的这两年最终消费率分别是47.4%和49.1%，后分别上调为48.5%和49.6%，再后来又进一步上调到49.3%和50.6%。但49.3%仍然是最终消费率的历史谷底值。较早公布的这两年GDP增长率分别是10.4%和9.3%，后来分别上调为10.6%和9.5%，再后来又将2011年增长率上调到9.6%。这些事后调整是否有充分的理由，有待考察。但2010年仍然是增长率开始逐年下滑的临界点。数据见历年《中国统计年鉴》。

[4] 数据见世界银行（World Bank）网，https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.PCAP.KD?locations=CN。

[5] 参见王小鲁、周伊晓，2017：“中国经济增长预测：2020-2030年”，载于宋立刚等主编：《中国经济增长的新源泉（第1卷）》（北京，社会科学文献出版社，2017，第58-77页）。

[6] 据国家统计局历年《中国统计年鉴》和《中国经济景气月报》数据计算。需要说明，上述统计的价格指数中，初步判断CPI对服务消费价格的代表性不足，可能使CPI有低估；而单位面积房价因受限价政策的影响，也对实际房价上涨反映不足（实际交易过程中有诸多途径可以绕开限价政策，这些都不反映在官方统计中），实际房价涨幅应更高。

[7] John M. Keynes, A Tract on Monetary Reform (London: Macmillan and Co., 1923), 80.

[8] 参阅国际货币基金，“People's Republic of China: 2013 Article IV Consultation”(9 July 2013), www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2013/cr13211.pdf.

[9] 数据来自国家统计局网。2018-2020年统计局未公布该项投资数额，只公布了增长率。此处数据是根据2017年该项投资额和2018-2020年该项投资增长率计算得到的。