20世纪70年代后期开始，党领导农村改革取得辉煌成就，积累了丰富的农村工作领导经验，这是中国共产党治国理政经验的重要组成部分。在改革过程中，党对农村工作的领导贯穿政策制定和政策执行的全过程，集中体现在如何对待农民、如何对待基层、如何对待理论与实践等方面。农村改革之所以能够取得巨大成功，重要原因是做到了“三个正确对待”。
1、正确对待农民：尊重农民的创造，顺应农民的意愿
中国革命以农村为基地取得胜利，在国际共产主义运动中另辟蹊径，体现了高度的创造性。中国农业集体化，借鉴苏联经验教训，避免了苏联集体化过程中造成的巨大灾难，但长期僵化的治理体系抑制了农民的创造性，影响了农村发展。1981年6月党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对新中国成立以来农村工作的经验教训进行了系统总结：不论是农业合作化过程中的政策错误，还是人民公社化运动、“大跃进”运动、学大寨运动的政策错误，根本问题都是没有充分尊重农民。这是农村改革的历史前提，由此，“尊重”“顺应”农民的首创精神和选择权力，成为农村改革的基本经验。
从1952年土地改革到1955年合作化高潮，农村政策顺应农民的要求，受到拥护支持。随着高级社和人民公社化推进，对农民的政治性强制越来越多，农民在多个方面表现出消极性：推广高级社时有人闹分社、闹退社、抵抗统购统销等；人民公社化后，有的农民集体生产消极怠工、自留地经营不辞辛劳，有的冒着被批斗、逮捕的风险搞市场经营活动等。面对农民的消极抵抗，决策层没有及时反思制度和政策的重大失误，而是认定农民政治上落后，是“自发的资本主义势力”。采取的办法是不断开展政治运动，用所谓的“教育”“改造”来维护不受农民欢迎的政策和体制。1957年8月《中共中央关于向全体农村人口进行一次大规模的社会主义教育的指示》，针对的主要是农民抵制合作化和统购统销，这是第一波“社教”运动。在随后二十几年间，这种“社教”运动连绵不绝，持续升级。“文化大革命”期间，用政治运动推广“大寨经验”，给大寨经验加上一套“左”上加“左”的政策。把一切问题政治化变成农村工作的基本手段。本来，《农村人民公社工作条例》给农民保留了一定的自由空间，如自留地、养鸡养鸭、集市贸易等，学习大寨经验时，这些政策允许的空间都关闭了，统统作为农民的自发资本主义倾向来批判和取缔。所谓“大干社会主义”，经常是无偿征调劳动力；建设大寨田，往往不讲科学，破坏生态，劳民伤财，折腾农民，伤了农民的心，影响了农村发展。
1976年以后，国家政治环境发生重大变化，农民的能量得以释放。1977年夏，万里调任安徽省委第一书记，在农村考察走访中深深感到一些政策措施束缚了农民的手脚。他说，“中国的农民是很聪明的，几千年来农民积累了许多好经验，让农民放手干，不会没有饭吃，现在是我们有些政策限制了农民的积极性”。从此，改革从安徽开始，出发点就是顺应农民需要，抛弃极左政策。主要做法就是突破旧体制，实行“大包干”，把农业经营自主权还给农民，解决农民的温饱。1982年起，连续出台五个中央一号文件，推行家庭承包经营制度，探索建立统分结合的农业基本经营体制，进而废除人民公社制度。
尊重农民选择作为政策立足点，不仅表现在20世纪80年代的改革初期，也表现在进入新世纪后的深化改革时期。从2003年到2012年，中共中央、国务院出台一系列新的政策，特别是连续推出新一轮一号文件，提出了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的战略思想，推出了免征农业税、实行种粮补贴等重大政策，作出了推进新农村建设的战略部署等，从根本上说都体现了尊重农民意愿，维护农民利益的根本原则。比如，20世纪90年代开始，农民响应市场经济的呼唤，流动就业成为自发选择，但有关部门规定农民外出要政府审批，要办理流动就业证卡，城市企业用农民工要行政审批，甚至要收费等，在保守和僵化政策的挤压下，导致世纪之交“三农”问题爆发。为了纠正政策制度上对农民工的歧视限制，取消了对农民流动的限制性政策，废除了原来的收容遣送制度，建立了城乡统筹发展的政策思路，有效地维护了农民流动就业权利，体现了对于农民首创精神的尊重。
农村改革过程是对农民基本态度的转变过程，即从强调“教育”“改造”农民转变为“尊重”“顺应”农民。这个说法不是空洞的政治说辞，而是有实际性政策内容的，有具体工作思路和措施的。20世纪90年代初，万里在一次政治局会议上说：“不要老是对农村改革、对农民横加指责。农村改革初期，我们有的同志就横加指责。我不赞成在农村搞所谓‘社会主义教育’，主张对农民要进行基本路线教育，目的是把生产搞上去，这是得人心的，农民是欢迎的。不能老是摆出一副教师爷的架子，动不动就去教育农民。农民创造出联产承包责任制，把生产搞上去了，为中国农村改革、为发展生产、为社会稳定做出了巨大贡献，为什么还要整人家？我们现在有些领导干部，既不懂农业，更不了解农民，瞎指挥，形式主义还很严重。”万里的这些话朴实而深刻，至今仍然具有重要的现实意义。
2、正确对待基层：鼓励基层探索，尊重基层创新
从农村改革启动过程来看，政府体系内部最早对极左政策和体制进行反思的是基层干部。在人民公社体制下，公社管理农村生产大队和生产队，干部直接指挥农民，是对农村情况最了解的群体。容忍基层干部表达不同的政策意见，允许基层组织开拓新的政策渠道，是改革时期党领导农村工作的重要经验。
农村改革主要从安徽开始，安徽的改革主要从滁县地区开始。1977年7月底，万里主政安徽后批转的第一个报告是滁县地委《关于落实党的农村经济政策的调查情况和今后意见的报告》。他在批示中说：“滁县地委组织力量深入群众，对农村经济政策认真进行调查研究，这是个好的开端，这个问题很值得引起各地重视。报告中所提的意见，可供各地参考。”以此为契机，安徽省委部署各地区开展农村调查，并在此基础上形成了《关于当前农村经济政策几个问题的规定》。这是安徽省第一个农村改革文件，也是中国农村改革的第一个省级文件。
滁县地委所以能够率先实现政策突破，就因为他们尊重基层。时任滁县地委书记王郁昭重视深入基层，善于从基层探索中学习和总结。1978年9月，地委召开农村工作会议，众多公社书记提出一个问题：“农业长期搞不上去原因究竟在哪里？一个公社搞不上去，两个公社搞不上去，为什么全地区242个公社都搞不上去？难道我们这些公社书记都是笨蛋吗？”公社书记们认为是政策有问题，捆住了手脚，只要让我们放开手脚干，我们就能搞上去！地委鼓励这些书记把意见讲出来，把办法提出来。于是有人就抛出了“秘密武器”，这就是包括包工到组、包产到组的责任制。地委给予肯定并在全区范围转发这些典型经验，鼓励基层探索创新。正是在这样的政策环境中，基层充分释放创造性，凤阳县小岗村包干到户便应运而生。其实，小岗村被发现有一定偶然性，类似做法在当地有不少，而且比小岗村更早。
从高层决策来看，包容基层不同意见，尊重基层自主改革，对改革非常重要。1979年3月，国家农委召开七省三县农村工作座谈会，华国锋主席和国务院副总理兼国家农委主任王任重听取汇报并讲话。安徽省全椒县委书记王杰发言，对文件稿依然规定“不许包产到户”等内容表示不满，并说：“如果文件稿这样写，那么你们写你们的，我们回去干我们的。”主持会议的国家农委副主任杜润生不仅没有打断他的发言，而且鼓励他把自己的意见说出来。在20世纪80年代文件制定中，基层负责人尖锐批评上层领导、因政策主张尖锐对立而激烈争论的例子不胜枚举。可以设想，如果因为基层负责人说了不同意见就指责，甚至处分，就不可能制定出符合基层情况的好文件，就不会有生动活泼的农村改革局面。
在农村工作中高层尊重基层特别重要。道理非常简单，因为基层代表国家管理乡村社会，基层官员最了解农民群众，对现实中问题最为敏感。西方有句谚语说：最靠近问题的人，也最靠近解决问题的办法。在农村工作中，高层没有基层办法多是正常现象。高层领导是否英明，不在于多么神机妙算，而在于创造宽松条件，让基层干部充分发挥聪明才智。改革家因为容忍了农民，容忍了基层，而成就了自己的伟大。这可以说是20世纪80年代前后领导改革工作的重要经验。
农村改革之初，参与中央制定政策的国家农委、农业部等单位，对家庭承包经营并不赞成，有的甚至坚决反对。1981年万里同志连续召开国家农委党组会和农业部党组会，严厉批评农口领导人思想僵化，要求“深入农村调查两个月，亲身感受一下，广大农民在想什么、在做什么”。随后，农口机关组成15个调查组，140余人，其中部级干部20余位，深入农村两个月。每个调查组都写了调查报告，其中国家农委副主任张平化等领导的报告受到总书记胡耀邦的充分肯定：“这是个真正深入实际，并且认真开动了机器，提出了问题的好报告。平化、秀山同志年事已高，能带头去农村考察，而且一去就是两个月。这种工作精神尤其难能可贵。”当时张平化、张秀山等领导都已年过70岁。这次大调查在20世纪80年代农村改革中起了重要作用，被称为中央农口的思想解放运动。
在农村工作中，高层对于基层的尊重也表现在具体工作方法上，甚至表现在文件措辞上。20世纪五六十年代，很多中央文件都是关于某某问题的“指示”，而且“指示”都非常细致具体。如1959年4月中共中央《关于人民公社的十八个问题》要求，“省里召开的各级干部会，最好每一个公社来七八人，其中穷队、富队和中间的队，穷大队、富大队和中间的大队，各来一人，而公社只来一二人”“县里召开的各级干部会，每个生产大队和生产队的队长，总支书记，支部书记都要到，小队长也要到，还有一批学员（包括积极分子和持有不同意见的人物）参加”。还有一些中央文件则具体规定生产生活细节问题，如农作物种植“不可太稀，也不可太密”；节约粮食要“按人定量，忙时多吃，闲时少吃，忙时吃干，闲时半干半稀”。这样发文件当然不能说错，但是效果不理想。事实证明，文件、“指示”越多，指挥越细致，越收不到预期效果，反而越抑制基层活力。
进入改革时代后，从中央会议到中央文件发生重大变化，显著的特点是对基层放手，给基层干部更多创造发挥的空间。通观改革时期的农村工作文件，特别是20世纪80年代连续五个中央一号文件，既体现重大政策突破的原则性，又体现基层农村工作的灵活性，体现对于基层创造性和自主权的尊重。农村工作不再用战争的方式领导农民，不再用运动的方式实现发展，而是尽量减少对于基层工作的具体干预。
在农村工作中尊重基层，很重要的是正确对待先进典型。从合作化运动到人民公社运动，“树典型”是惯用方法，“大跃进”时期放高产“卫星”也树典型，用政治运动强行推广大寨的典型等，改革前一些重大失误就在于此。1980年11月中共中央发出文件，系统反思总结这方面的教训，指出“历史已经证明，人为地树立先进典型，最终没有不失败的”，强调“更不允许滥用职权，动用国家财力物力和人力去支撑所谓先进典型的门面，甚至容许作假，欺骗上级，欺骗舆论。那种把先进典型的经验模式化，绝对化永恒化的做法是错误的，有害的”，在推广先进经验的时候，“绝对不能生搬硬套，强迫命令，重犯过去农业学大寨运动中的错误”。随着农村改革不断深化，我们党鼓励基层不断探索创新，不再刻意树立典型，不用运动方式推广典型经验，体现了高度的领导智慧。
3、正确对待实践，制定政策不能只从理论出发，还要从实际出发
改革前农村工作指导思想脱离实际的教训非常深刻。政策制定往往从理论出发，从理想出发，甚至以经典著作做依据。在人民公社制度的设计过程中，充满了大量的经典词汇，构建了宏大的理论支撑，并把它宣布为“共产主义社会的基本单位”。实践证明，只从理论出发设计政策和制度，必然陷入空想，甚至发生颠覆性错误。
从雇工政策的演变过程来看，这个问题尤为明显。早在合作化时期，就明文规定不准雇工。理由很简单，就是根据经典理论，雇工产生剥削，而社会主义不允许剥削。改革开始后，1980年中共中央75号文件，虽然允许部分贫困地区搞包产到户，但仍明确规定“不准雇工经营”。在实践中，雇工现象越来越普遍。广东农民陈志雄雇工经营承包的集体鱼塘成为热门话题，引起激烈的争议，以致1981年5月《人民日报》组织专题讨论。有人依据马克思《资本论》的论断提出：“雇工到了八个，就不是普通的个体经济，而是资本主义经济，是剥削。”在这种情况下，中央采取的办法是不提倡、不宣传、不取缔。1983年12月，邓小平曾经让秘书打电话给时任中央书记处书记胡启立，谈对农村雇工问题的意见：“听其自然，看两年再说。”1985年11月，邓小平同薄一波谈话。薄一波谈到农村党员干部有三种情况:一是带领群众共同致富；二是带头个人致富；三是依仗特权致富，其中有的是雇工经营者，得到上边特殊扶持，占用公共资源，大量贷款。邓小平指出要“保护前两种发展，如果不保护就会乱，这必须认真注意”。“对第三种要控制……要管一下……将来还是要引导到集体经济。”邓小平谈话后，中央农村工作会议审议1986年中共中央一号文件草稿时，对怎样落实“管一下”雇工问题，怎样“引导到集体经济”进行了热烈的讨论。鉴于情况太复杂，意见无法统一，也没有适当的措施，最后文件中没有提出相关的政策意见。后来市场化发展锐不可当，问题也就自然而然地解决了。这个过程说明政策设计不是依靠引经据典和理论先行，而是要理论联系实际，关键是要从中国实际出发，顺应农民意愿。如果只从本本出发起草文件，制定政策，必然扼杀群众创造力，扼杀发展活力。
从理论出发制定政策，往往依靠“理论家”起草文件。从20世纪50年代到70年代中期的农村政策，基本上都出自一些理论家之手。陈伯达、张春桥等所谓“大理论家”，既不懂农业，也不懂农民，但擅长引经据典，占据理论“制高点”，把持着政策研究中枢。在政策制定过程中，农村工作机构只是提供辅助资料，至于农民和基层干部，则只能成为聆听的对象。1978年11月，邓小平在党的十一届三中全会前的中央工作会议上指出：“一个党，一个国家，一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前进，它的生命机体就停止了，就要亡党亡国。”结合农村改革的具体历史情景来体会这句话，尤其意味深长。
新世纪之初，税费改革的政策制定是理论与实际相结合的重要范例。当时，很多学者反对取消农业税，认为取消农业税后农民会缺乏责任感和义务感，将带来治理上的混乱。中央没有被这样的理论假想所束缚，而是立足现实，不断试验探索。改革初期的思路并不是彻底取消农业税，而是按照减轻、规范、稳定的原则“正税清费”。试点过程中，发现新税制存在明显问题，主要是税率仍然比较高，农民负担依然沉重。同时，税制本身不科学，城市居民纳个人所得税有起征点，农民种地赔钱还要照章纳税，明显存在不公。在这种情况下，中央认识到，农业社会以农养政，工业社会以工养政，这是历史规律；市场经济条件下按收入纳说、公平纳税是基本原则。在我国全面进入工业化时代以后，在社会主义市场经济体制建立的过程中，农民负担重问题突出，废除农业税，对于缓解党群干群矛盾，巩固党的执政基础，具有更为重要的意义。由此，2003年新一届政府决定全面取消农业税，不仅解决了我国深层次的矛盾，而且开创了农村发展新局面。
农村改革已经40多年，党对农村工作的领导经验不断积累，日益丰富。党领导中国农村改革，对中国农村发展道路的探索，特别是中国特色社会主义乡村振兴理论体系、制度体系、政策体系、工作体系的建设，农业农村现代化的有序推进等，其领导思想、领导方略、领导方式、领导艺术等都是一笔珍贵的精神财富，需要全面系统深入地总结。
赵树凯，山东大学政治学与公共管理学院教授
原载：《中国领导科学》2021年第2期
