从1950年6月25日朝鲜战争爆发，至10月25日中国人民志愿军在朝鲜打响入朝第一仗，恰好四个月。在国家安全受到严重外来威胁的情况下，中共中央作出了抗美援朝出兵决策。这一决策过程可以说是新中国经历的第一次重大危机处理。
一、朝鲜战争爆发前后的中国安全形势
从新中国建立后的实践经验来看，国家安全形势的好坏主要受三个因素的影响：第一，国际环境，它由国际格局和国际形势这两个互相联系的方面组成。国际格局是国际环境的核心，相对稳定；中国在既定格局中的地位，对国家安全具有长期影响。国际形势则时时变动，尤以中国周边形势的变化对中国安全的影响最为直接。第二，中国自身的实力，主要指经济实力、军事实力、政治稳定性等。它在很大程度上决定了中国影响国际环境的能力和抗风险能力。第三，中国决策者的水平，主要表现在两个方面：一是他们是否对国家安全形势作出了客观、准确的判断，制定了合理的安全战略；二是他们是否有能力应付国际环境发生的重大变动或周边突发事件引起的危机。对任何国家来说，安全利益都是国家利益的基础，只有安全利益得到一定程度的满足，国家生存有了一定的保障时，其他的国家利益才可能得以实现（注：有关安全利益和国家利益的关系，可参见阎学通：《中国国家利益分析》第二章第二节，天津人民出版社1996年版。）。
从1949年10月1日中华人民共和国成立，到1950年6月25日朝鲜战争爆发，新中国的安全形势无论从国际环境来看，还是从国内环境来看，显然都处在相当紧张和不稳定的状态。
第二次世界大战结束后，国际形势的发展有两个显著的特点：第一是美苏冷战格局的出现；第二是亚洲掀起了民族解放和国家独立的浪潮。冷战首先把世界发达地区分裂成两部分，这是其迅速具有全球性影响的重要原因。随后，美、苏又试图扩大对亚洲和世界其他地区前殖民地国家的影响，美国更以“遏制苏联扩张”为名竭力控制正在兴起的民族解放运动，冷战因此从欧洲扩展到亚洲和世界其他不发达地区。两极对抗的冷战格局的出现，迫使各国不得不把国家安全作为国家利益的最主要考虑。世界上几乎每个国家都要在东西方两大阵营中选择一方作为自己的依靠对象。
新中国成立之初，面对错综复杂的国际国内形势，首要任务是巩固人民政权；恢复饱受长期战乱破坏的国民经济；继续完成祖国统一大业，追歼残余国民党军事力量，并准备进军西藏和渡海解放台湾。为争取和平环境，新中国在外交方面采取了重大步骤，同苏联签定了“友好同盟互助条约”。在当时的历史条件下，这一条约的签订为新中国提供了外部的安全保障，并有利于各项国内任务的完成。
当时，美国是从外部威胁中国的主要势力。中国革命由中国共产党领导，并具有鲜明的反帝性质，这使得新中国自成立时起就同美国处于紧张的对立之中。冷战的出现无疑加剧了这种对立。美国政府在中国内战期间执行“扶蒋反共”政策，在中国革命胜利之后仍不愿面对其对华政策失败的事实，不愿承认新中国。在中国领导人看来，美国的威胁具有双重含义：既针对中国革命，也针对新中国的国家安全。
虽然新中国领导人始终对美国的武装干涉保持着高度警惕，但他们基本的判断是：随着国民党的失败和新中国的建立，美国直接干涉中国革命的可能性正在消退。无论从当时的情况来看，还是后来的研究所表明，这个判断基本准确。当时美国对华政策正处于犹豫、观望和动摇之中，中美关系虽处于紧张的对立之中，但并没有发展成直接对抗，经过一段时间双方关系得到缓和的机会还存在。
朝鲜是中国的近邻。近代的历史经验表明，朝鲜的安全同中国的安全密切相关。日本的侵略便始自朝鲜半岛，然后向中国大陆扩张。在反对日本侵略和殖民统治的长期斗争中，中朝两国人民互相支援、并肩战斗。不过，在新中国成立前后，有关朝鲜的问题与中国关系不大，主要由美、苏两个大国的对朝政策和朝鲜内部的发展所决定。中国人民对朝鲜人民的支援基本是道义上的。
第二次世界大战结束后，朝鲜摆脱了日本的殖民统治，获得了民族独立，但冷战的出现造成了朝鲜的分裂。朝鲜人民有统一的愿望，是必然的。以历史的眼光来看，朝鲜战争的不可避免性就在于冷战造成的态势和亚洲民族解放、民族独立以及随之而来的国家统一问题之间的冲突。
朝鲜战争爆发后，新中国原先就十分紧张的安全形势立即变得极其严峻，中美关系从对立发展为对抗。美国借朝鲜战争爆发之机，在武装干涉朝鲜的同时派遣第七舰队侵入台湾海峡；随后，美军又大规模越过三八线，将战火烧到中朝边界的鸭绿江边。与此同时，不利于新生政权巩固的国内因素也大大增加。逃到台湾的国民党政权，不仅突然得到了喘息的机会，而且感到了反攻大陆的希望，残留在各地的反动势力也蠢蠢欲动。
从中国的角度看，美国的行动不仅是侵犯了中国的主权和领土完整，严重威胁了新中国的安全，而且阻碍了中国的统一进程，是对即将取得彻底胜利的中国革命的干涉。面对如此严重的挑衅和危机，中国政府不能不迅速作出反应。
二、抗美援朝出兵决策的过程
一般地说，当一场危机出现之后，相关国家处理危机的决策过程大致经过四个步骤：(1)作出初步反应，观察危机的进一步发展，收集有关信息，分析可能出现的各种前景；(2)制定对策，估量这场危机对国家安全和国家利益的影响，分析影响危机前景的因素，对各种可能的应对方案进行利弊比较，首先采取外交行动，同时为可能采取的军事行动作出准备，协调盟国间的关系；(3)确定必须采取军事行动的底线，向对手发出警告或威慑信号；(4)作出最后决断，采取军事行动，并明确这一行动所要达到的目标。在处理危机的实际过程中，这四个步骤不可能截然分开，往往互相交错。其中，发出警告和威慑信号是十分关键的一环，危机有可能在这时被成功地制止。如果警告失效，被迫采取军事行动，危机升级为战争的可能性就大大增加；但军事行动所要达到的目标，通常是有限的，战争被控制在局部范围。
中共中央抗美援朝出兵决策带有典型的危机处理性质，其过程也大致符合上述一般规律。现简述如下：
1950年6月25日，朝鲜战争爆发。27日，美国总统杜鲁门发表声明，美国对朝鲜实行武装干涉，第七舰队侵入台湾海峡。28日，周恩来以外交部部长名义发表反对美国武装侵略中国领土台湾的声明（注：中共中央文献研究室、中国人民解放军军事科学院编：《周恩来军事文选》第4卷，人民出版社1997年版，第29页。）。这时局势尚未完全明朗。30日，毛泽东和周恩来决定推迟解放台湾的时间，并派人入朝同金日成保持联系；但他们仍按原计划签署了1950年人民解放军复员工作的决定（注：刘武生、杜宏奇编：《周恩来军事活动纪事》下卷，中央文献出版社2000年版，第128～129页。）。虽然中国初步反应的重点是反对美国侵略台湾，但中国领导人显然担心美国要借机实施干涉亚洲事务的一揽子计划。周恩来说，朝鲜打起来了，杜鲁门政府不仅宣布派兵入侵朝鲜，侵略台湾，而且对进一步侵略亚洲作了全面部署。他们把朝鲜问题同台湾问题和远东问题连结在一起（注：刘武生、杜宏奇编：《周恩来军事活动纪事》下卷，中央文献出版社2000年版，第128～129页。）。
尽管朝鲜战场的形势最初看起来是一边倒，但中国领导人对战争的前景并不乐观。7月初，周恩来估计：朝鲜战争不可能轻易结束，将是一个持久复杂的斗争，一年、两年三年，甚至更长，要看各方面情况的发展变化才能确定（注：金冲及主编：《周恩来传》，中央文献出版社1998年版，第1009页。）。为此，中国领导人开始考虑对策，并着手准备。7月7日、10日，周恩来主持召开了两次国防会议，商定保卫国防和组织东北边防军的各项问题。13日，中央军委正式作出保卫东北边防的决定（注：《周恩来军事文选》第4卷，第34页。）。8月4日，中共中央政治局召开会议，进一步商讨中国应采取的措施。第二天，毛泽东指示东北边防军应在月内完成一切作战准备（注：中共中央文献研究室、中国人民解放军军事科学院编：《毛泽东军事文集》第6卷，军事科学出版社、中央文献出版社1993年版，第90页。）。
此后，中国领导人的忧虑不断加深。早在7月初，毛泽东就推测美军可能在仁川登陆（注：孙宝升：《毛泽东曾预言美军可能在仁川登陆》，载《军事史林》1990年第5期。）。8月23日，中央军委总参谋部作战局经对朝鲜战局研究，得出同样结论，并认为美军登陆在即。毛泽东和周恩来立即决定：严令东北边防军务必于9月底前完成一切作战准备，保证随时可以出动：并速将敌军可能在仁川等地登陆的情况告诉朝鲜政府和苏联政府（注：《周恩来军事活动纪事》下卷，第137页。）。此后几天，毛泽东和周恩来反复强调，朝鲜战争持久化的可能性正在逐渐增大。9月15日，美军在仁川登陆，朝鲜战局逆转。毛泽东猜想的最坏情况成为现实。
自朝鲜战争爆发后，中国便不断采取外交行动。8月下旬，周恩来多次致电联合国安理会及联合国秘书长，揭露美国的侵略政策，支持苏联关于和平调处朝鲜问题的提案，要求在朝鲜停止军事行动，从朝鲜撤退外国军队；同时，就美国侵占中国领土台湾、美国空军侵犯中国领空提出控诉。但在当时的历史条件下，这些外交行动作用有限，不可能起到缓解危机、制止战争进一步扩大的作用（注：联合国安理会迟至10月下旬才将中国控诉案列入议程，并同意中国政府派代表参加讨论，但此时朝鲜的形势已发生重大变化，美军越过三八线，中国人民志愿军也开赴朝鲜。）。
9月下旬，中国发出警告信号。21日，周恩来会见印度驻华大使潘尼迦，明确指出：由于联合国不承认中国代表的合法地位，因此中国对联合国也不承担任何义务。几天后，代理总参谋长聂荣臻在与潘尼迦的谈话中强调：鉴于美国飞机已经对中国东北进行轰炸，中国决不会忍气吞声，不作出反应。潘尼迦表示，如果中国作出强硬反应，将把中国拖入与美国的战争，中国的建设将拖后八年甚至十年。聂荣臻当即回答：“我们已经考虑了一切问题，他们甚至会向我们扔原子弹……杀死几百万人，但一个国家不付出牺牲是不能捍卫独立的。”（注：有关聂荣臻谈话的内容见柴成文、赵勇田：《板门店谈判》，解放军出版社1989年版，第74页。）印度政府很快将上述谈话内容通报给英美两国。
9月29日，在美国公开宣称将向三八线以北进军后，中共中央决定对美国扩大侵朝战争的企图予以严正警告。30日，周恩来在政协全国委员会庆祝中华人民共和国建国一周年大会上作报告时声明：“中国人民热爱和平，但是为了保卫和平，从不也永远不害怕反抗侵略战争。中国人民决不能容忍外国的侵略，也不能听任帝国主义者对自己的邻人肆行侵略而置之不理”（注：中华人民共和国外交部、中共中央文献研究室编：《周恩来外交文选》，中央文献出版社1990年版，第23～24页。）。
10月1日，中国收到金日成首次向中国提出的紧急出兵援朝的请求；随后，又得知南朝鲜军已越过三八线，美军也准备就绪。3日凌晨，周恩来紧急召见印度驻华大使潘尼迦，再次警告说：美军企图越过三八线，扩大战争，“我们不能坐视不顾，我们要管”（注：《周恩来军事文选》第4卷，第66～68页。）。事实上，这是宣布必须采取军事行动的底线。潘尼迦在给印度政府的报告中称，中国人的决定是“最终的”，美军越过三八线，就意味着朝鲜冲突的扩大化（注：Foreign Relations of the United States,1950,Vol.7,Korea,p.850.）。美国政府很快收到了有关信息。
10月上半月，中共中央的决策进入最后拍板阶段。在毛泽东主持下多次召开政治局会议，讨论究竟是否出兵援朝。10月2日凌晨，毛泽东草拟了一份致斯大林的电报，内容是决定派遣志愿军入朝参战。但由于政治局内部意见不一致，这份电报很可能没有发出（注：中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第97～99页。这本文集在注释中说明，该电报没有发出。）。当日下午，毛泽东召见苏联大使罗申，让他转告斯大林：现在派遣志愿军援助朝鲜“可能会承担极其严重的后果”，“中共中央的许多同志认为对此表示谨慎是必要的”，目前最好“不派出军队，同时积极准备我们的力量”。毛泽东说明：“关于这个问题还没有作出最后决定，这是我们的初步电报”（注：俄罗斯联邦总统档案馆，全宗45，目录1，卷宗334，105～106页。转引自沈志华：《中苏同盟与朝鲜战争研究》，广西师范大学出版社1999年版，第153～154页。）。同时，他要求派遣周恩来和林彪赴苏直接同斯大林商量。然而，经过进一步讨论，政治局于10月5日正式作出抗美援朝、保家卫国的战略决策。6日，周恩来主持召开党政军高级干部会议，商讨部署志愿军入朝作战事宜。他在会上强调：现在不是我们要不要打的问题，而是敌人逼着我们非打不可。党中央、毛主席决心已定，因此现在不是考虑出不出兵的问题，而是考虑出兵后如何去争取胜利的问题（注：中共中央文献研究室编：《周恩来年谱》1949-1976（上卷），中央文献出版社1997年版，第84页。）。8日，毛泽东正式下达组成中国人民志愿军的命令，并通知金日成，“根据目前形势我们决定派遣志愿军到朝鲜境内帮助你们反对侵略者”（注：《毛泽东军事文选》第6卷，第111页。）。
在志愿军出动前，最后一个关键环节是同苏联商讨军事援助和出动空军掩护志愿军地面部队的问题。10月8日，周恩来和林彪飞赴苏联与斯大林会谈。由于事关重大且情况紧急，中苏磋商时间不长，但过程一波三折。由于篇幅所限，这里不作具体叙述，只想指出两点：第一，由于斯大林不愿立即提供空军掩护，志愿军出动的具体时间有所延误，但事实上中国出兵的决心没有动摇。第二，这次会谈其实是中苏之间最后的讨价还价。因为中国需要从苏联得到尽可能多的援助和保证，而深谋远虑的斯大林在没有证实中国参战的决心之前并不打算松口。在志愿军首次作战后的第五天，苏联空军第一次出现在鸭绿江上空。这个时间比斯大林最后允诺的两个半月早了不少。不过，在朝鲜战争中，苏联空军的任务是保卫后方和交通线，始终没有承担掩护志愿军地面部队作战的任务。
10月19日，彭德怀率志愿军秘密跨过鸭绿江；25日，打响入朝第一仗。至此，出兵决策的过程结束。
三、决策中的难点和关键问题
现在的研究表明，朝鲜战争的爆发对美国来说是出乎意料的，但战争爆发后美国的反应相当迅速。与此相比，中国对美国介入朝鲜战争的反应则慎重得多，决策过程也长得多。考察中国的决策过程，可以看到中国的决策者们面临的三个基本困难：
第一，来自美、苏两方面的原因和朝鲜战局的发展使中国处于被动卷入的地位。战争爆发后，美国立即实行大规模武装干涉并把朝鲜问题和中国的台湾问题连到了一起；面对美国出乎斯大林意料的行动，苏联却很快确定了竭力避免同美国对抗的政策；在朝鲜人民军遭到重大军事挫折之后，战火已经烧到鸭绿江边。这样，中国就被推到了解决朝鲜问题的前台，被迫进行出兵决策。
第二，在进行决策的过程中，美国是中国的明确对手，而中美双方实力相差悬殊。这不仅是军事力量和经济力量的直接对比，还包括双方在处理危机时拥有手段的多寡，政策选择余地的大小。除军事力量之外，美国可以动用经济制裁、施加外交压力、调动盟国参与等手段。而中国所能动用的手段有限，惟一可能有效的办法就是出兵参战。
第三，中国的决策是在极不稳定的国际国内环境中进行的，面临的变数多，风险大，必须综合考虑各种因素。不同的选择将引起不同的连锁反应，从而导致不同的后果。然而，关系重大，不容失误。中国领导人必须为决策的后果承担责任。对他们每个人来说，这都是极其沉重的压力。
上述困难使中国领导人在决策时着重围绕以下三个问题进行了讨论：
第一，应不应该打。从原则和统一思想的角度来看，这个问题比较容易解决。抗美援朝决策体现了中国在处理周边事务时必须考虑的两个要素：一是国家安全的基本需要，二是国际关系中的道义原则。这两者互相联系。即使没有冷战这样的大背景，中国也不能允许另一个大国侵略我们的邻邦，并把它的军事势力一直延伸到我们的家门口。如果对此置之不理，我们国家就没有安全可言，没有国格和尊严可言。所以，毛泽东说：“别人处于国家危急时刻，我们站在旁边看，不论怎么说，心里也难过。”（注：彭德怀：《彭德怀自述》，人民出版社1981年版，第257页。）周恩来说：我们“不能听任帝国主义者对自己的邻人肆行侵略而置之不理”。
做出打的决策是有前提条件的，这个前提条件不由中国决定，而由美国决定。当中国再三发出警告后，美国完全不予理会。究其原因在于美国的决策者认为：(1)中国没有力量与其对抗；(2)中苏同盟的存在应使中国采取和苏联同样的不卷入政策；(3)在中国的警告中没有明确宣布出兵参战（注：参见林利民：《遏制中国：朝鲜战争与中美关系》，时事出版社2000年版，第176～182页。该书第四章第三节叙述了美军跨过三八线之前，美国决策部门预测中国的反应及是否出兵的情况。）。显然，美国对中国的判断出现了严重失误。中国军事力量的状况决定了中国在发出警告的同时必须隐藏自己即将采取的军事行动。而美国判断失误的关键原因在于它过低估计了中国的能力和决心。事实上，正是美国越过三八线的行动促使中国领导人最终得出了必须出兵参战的一致意见。正如毛泽东稍后指出：“大家都明白，如果不是美国军队占领我国的台湾、侵略朝鲜民主主义人民共和国和打到了我国的东北边疆，中国人民是不会和美国军队作战的。但是既然美国侵略者已经向我们进攻了，我们就不能不举起反侵略的旗帜，这是完全必要和完全正义的。”（注：《毛泽东文集》第6卷，第184页。）
第二，出兵与不出兵，两种决策的利弊得失的比较。凡决策都要权衡利弊得失，而任何一种选择，都要付出代价。当危机到来时，决策者常常处于“两害相权取其轻”的境地，决策的第一步还不是设法争取圆满的结局，而是要防止事态的进一步恶化，化被动为主动。抗美援朝出兵决策就是一个典型案例。
决策期间，主张不出兵的主要顾虑是军队的装备训练尚不充分，派几个师到朝鲜未必能起很大作用；更主要的顾虑是国内困难太多，新中国需要一段和平时间来巩固政权、恢复经济、从事建设（注：参见《彭德怀军事文选》，中央文献出版社1988年版，第320～321页。）。但是进一步的分析表明，不出兵也要付出沉重的代价：第一，东北特别是东北南部是我国最主要的重工业基地，如果美国大兵压境，我国也不可能安心建设；第二，如果采取消极防御的办法，建立防御体系、工厂搬迁、在一千多里的防线设防，同样要耗费大量财力物力军力，而且年复一年；第三，如果对美国不抵抗，一着输了，就会处处陷于被动，敌人将得寸进尺；第四，我国在精神上将长期受到威胁，我国周围的国家也会屈服于帝国主义压力，世界和平民主运动也将因遭受打击而消沉（注：参见《周恩来军事文选》第4卷，第73～75、112～114页。）。与此相反，出兵参战则可能扭转全面被动的局面。正如周恩来所说：“如果给（美国）以打击，让它在朝鲜陷入泥坑，敌人就无法再进攻中国，敌人内部的矛盾也会发生。”（注：参见《周恩来军事文选》第4卷，第75页。）同时，人民军队同美军相比有自己的独特优势，即使同美国较量，也有取胜的机会。经过正反两方面的利弊比较，毛泽东得出的最后结论是：“总之，我们认为应当参战，必须参战。参战利益极大，不参战损害极大。”（注：《毛泽东文集》第6卷，第104页。）
第三，出兵参战的目的、参战的前景和所要达到的目标。在危机处理的最后决策阶段，行动的目的、前景和目标都必须加以明确。抗美援朝决策也是如此。关于中国出兵的目的，已为“抗美援朝，保家卫国”这八个字所说明，无须赘述；而关于后两点，笔者认为现有的研究还没有给予足够重视。
中国领导人认为，中国参战后面临两种可能：第一种是中美两军在朝鲜形成僵持，美国公开对中国宣战，把战争扩大到中国大陆，使中国现已开始的经济建设计划无法进行，并引起民族资产阶级及其他一部分人民的不满。中国必须准备应付这种最坏局面（注：《毛泽东文集》第6卷，第98页。）。不过，这只是中国领导人估计的最坏情况，而不是最可能的情况。中国领导人同时还认为，由于有中苏同盟存在，如果美国把战争扩大到中国就会变为全面战争、变为世界大战，出现这种情况的可能性实际不大。周恩来指出：“美国如果敢不顾一切发动世界大战，我们就把这叫做铤而走险，因为美国事实上还没有准备好。不到二百万的军队，是不可能进行什么世界大战的”（注：《周恩来军事文选》第4卷，第92～93页。）。
中国领导人估计的第二种可能是，中国出兵能顶住美国的进攻势头，使其受挫，使战争局部化，然后寻求和平解决的途径。中国出兵的目标也据此设定。10月24日，在政协全国委员会的一次会议上，周恩来指出：“美帝国主义用武力压迫别国人民，我们要使它压不下来，给它以挫折，让它知难而退，然后可以解决问题，我们是有节制的，假如敌人知难而退，就可以在联合国内或联合国外谈判解决问题，因为我们是要和平不要战争的。”（注：《周恩来军事文选》第4卷，第75～76页。）此后，他又反复批指出：我们的目的就是要“使美国知难而退”，使战争“局部化”，“迫它接受和平”。这种可能性要大些，也是我们所要争取的。“我们抗美援朝、保家卫国，就是要争取这种可能的实现，我们相信自己的力量是可以争取这种可能的实现的”（注：《周恩来军事文选》第4卷，第92、109页。）。
抗美援朝出兵决策在紧迫的形势下采取了民主方式，这使得对各种方案的利弊比较相当充分，这就为最后下决心提供了可靠的基础；决策过程与行动的准备过程并行不悖，这使得决策一旦确立便可立即付之实行；参战所要达到的目标也是根据客观形势，依照量力而行的原则确定的。从安全战略和危机处理的角度来看，这一决策过程中的宝贵经验，值得我们认真总结和汲取。
