农村改革何以成功?学界寻找解释，通常着眼于改革行动者，即聚焦于参与改革的各种政治力量。这种分析视角至关重要，但还不够。在若干时代，改革者常有，但是改革成功不常有。因为改革还需要特定的政治条件，改革参与者的活动离不开这种政治条件。考察农村政策演变过程可以发现，改革所以发生，是因为出现了一种宽松的政治空间。这种考察可以展示改革的政治逻辑。
一
中国农村发展70年，道路很不平坦，有辉煌时期农民心情舒畅，生产蒸蒸日上；也有困难时期，经济凋敝，甚至野有饿殍。原因在于政策安排。所谓改革，就是根本性政策转变。1980年代农业家庭经营制确立，堪称划时代的政策转变。家庭经营重构了农村经济制度，人民公社再造了基层政权。在此基础上，允许私人拥有大型生产资料、允许雇工经营、允许外出务工经商，奠定了市场经济基础。如果历数中共建政以来农村社会之变局，最大者非此莫属。
1958年12月，中共八届六中全会通过《关于人民公社若干问题的决议》，指出：“根据马克思列宁主义的理论和我国人民公社的初步经验，现在可以预料：人民公社将加快我国社会主义建设的速度，并且将成为实现下述两个过渡的最好的形式，即第一，成为我国农村由集体所有制过渡到全民所有制的最好的形式；第二，成为我国由社会主义社会过渡到共产主义社会的最好的形式”。文件还说，“现在也可以预料，在将来的共产主义社会，人民公社将仍然是社会结构的基层单位。”(中共中央党校出版社1981年10月出版，国家农业委员会办公厅编?农业集体化重要文件汇编?下册第112页)。
关于人民公社制度的构思，也是关于中国社会发展的宏伟构想，期间高层经历了若干次会议讨论，调集了那个时代最懂马列的政治家和理论家，堪称历史发展道路的大设计。但是，人民公社被农民无情地抛弃，不仅没有成为通向共产主义社会的“金桥”，反而成为一段充满痛苦记忆的历史弯路。可以说，家庭经营摧毁人民公社，也摧毁了一整套革命建设的理论逻辑，标志着一代人政治理想破灭。
农村家庭经营制建立，是简单的生产组织方式变化，也是深刻广泛的社会政治转折，还是旧意识形态破产。改革之难，植根于此。家庭经营制不仅奠定了新的农村经济制度和政权格局，而且超越农村，撕裂了旧的城乡关系，推进了城市改革。八十年代以降，改革虽不乏建树，但难以相提并论。改革经验显示，人的理性有限，无法依靠某种思想理论去设计社会发展及制度，而要尊重人民的创造和选择。
变革为什么发生在八十年代？追溯历史会发现，在六十七十年代，甚至更早的五十年代后期，一些试图突破人民公社体制的冲动就不断出现，有的甚至一度相当强劲，但都归于失败。作为重要高层智囊，杜润生主持了八十年代农村政策研究，曾多次说：这场改革是“无心之作”，是“有心栽花花不开，无心插柳柳成荫”。本来，中央高层的政策设计，是在人民公社体制框架内适当放宽政策，但是未料想包产到户横空出世，从根本上彻底推翻了人民公社。历史上的大变局。将近四十年过去，中国农村社会依然运行在这场演变而形成的基本治理格局之内。关于这场变革的发生过程，虽然已经有若干回忆和研究，但是，追究政策演变的政治过程，探究改革发生的政治逻辑，学界的努力仍然不够。
二
通常，人们主要从改革参与者角度解释改革发生。
(一)关于中央领导
这种解释强调中央高层的号召指导和政策安排，甚至认为是中央领导层的政策设计。谢淑丽的研究(1990)、傅高义的研究(2010)等都有很多分析。洪源远( Yuen Yuen Ang )在新作“中国如何跳出贫 困 陷 阱”( How China escaped the trap,2016)中,则总结为“中央引导创变。”
从八十年代农村改革进程来看,没有哪条重大政策创新是来自高层设计。农村改革开始时，十一届三中全会还没有召开。更重要的是,这次会议文件明确规定“不许包产到户”,依然认为人民公社制度适合中国的生产力水平,高度强调要巩固人民公社制度。包产到户大规模出现以后,直到1980 年秋天,中央文件还规定只有“三靠”(即“吃粮靠返销、生活靠救济、生产靠贷款”)的贫困地区可以搞包产到户,一般地区不要搞。允许“三靠”地区包产到户,也非有意于先“试验”而后推广,而是减轻中央财政负担的权宜之计,设想三五年之后再回到人民公社集体经营。直到1981年3月,关于一般地区不要搞包产到户仍然是中央政策的基本原则。包产到户势不可挡,突破了“三靠”限制，使得既定政策原名存实亡,中央才在1982 年一号文件宣布由农民自主选择。1983 年1号文件,则从理论上追认并提升为“中国农民的伟大创造”马克思主义合作化理论在中国的新发展”。关于雇工的政策也是这样。最初，部分中央领导认为“雇工”属于剥削,不符合社会主义制度,要求纠正,有研究人员从马克思《资本论》中找出曾有“四个帮工,三个学徒”不是剥削的说法,中央文件遂规定雇工“不能超过七个人”。后来这个限定被突破,高层曾经一度试图再加新限定,但是大势所趋,无法约束,政策限制不了了之。在改革过程中,面对基层的创新突破,中央领导层的政策倾向也是分化的,就支持者而言也有快慢之别,后来则解释为“认识需要过程”。坚持反对到底者,也不乏其人。
德国学者韩博天在《红天鹅——“中国非常规决策过程”?(Red Swan，Sebastian Heilmann，2018)中，把中国改革决策特点概括为“分级制试验”，即“中央确定政策目标，政策实施的工具却是由地方自己摸索和尝试，最后才在全国范围内推广”。但是，从农村改革进程来看，改革的关键性突破并非如此，中央高层并不存在所谓“分级制试验”的政策设计。如果说存在某种“分级制试验”，也是在改革获得根本性突破之后。
有一种说法认为，八十年代所以能制定出好政策，是因为领导重视农村农业，深入基层调研。这个说法听起来很有道理，但是，如果联系历史来分析，其实也不尽然。毛泽东本人早年起家于农村调研，开辟了党的农村调查传统，建国后，经常安排派身边工作人员到农村去，绕过体制性程序直接了解情况。1955年下半年，为推进农业合作化，毛泽东亲自选编调研报告176篇，成?中国农村的社会主义高潮?一书，并写“编者按”104篇和全书序言；1958年推进人民公社化，多次到农村考察做出部署；1961年亲自召集多次座谈会，主持讨论修订?人民公社条例?(通常称为“60条”)，确立了人民公社体制。毛泽东本人还经常直接找基层官员深谈，如纪登奎在河南担任地委书记时曾十多次被毛泽东召见，每次谈四五个小时。从其他领导人来看，不论五十年代，还是六十年代，副总理谭震林、邓子恢等人，农业系统的部长们，都曾进村蹲点，通常一次长达一个月，而且多数情况用化名。1961年刘少奇本人曾回到家乡驻村一个月，1963年让夫人王光美住在农村搞四清。1970年初，分管农业副总理、农业部长都曾在山西昔阳县、大寨村蹲点。陈永贵本身就是农民，担任副总理后也经常跑农村。陈永贵提出县级干部每年参加生产劳动一百天，公社干部二百天，大队干部三百天，成为中央对基层官员的硬性要求。但是，凡此种“深入农村”举措，未能保证政策符合实际，相反，越是“深入农村”，政策越是脱离农民，甚至走向农民对立面。
总体来看，建国初到改革前，不能说中央领导不深入农村，一段时间内中央还要求官员与农民“三同”(同吃、同住、同劳动)。可以说，这种“深入”程度为改革时期不能比拟，改革时期的领导人也没有达到这种“深入”。万里在安徽，经常只带秘书进村走访，但从未驻村。可见，从领导方法上来解释改革发生也有诸多勉强。
(二)关于农民
“包产到户”是农民的发明创造，也是农民推动了新制度确立，所以，将改革成功归结为农民，根本道理.上是对的。但是,如果展开高层政策过程,探究政策过程的政治逻辑，则不能用农民决定论来归结。
研究界有部分学者从农民角度来解释改革,如美国学者柯里河有《中国农民的权力》( Peasant Power in China, Kelliher, 1992),周晓《农民怎样改变中国》( How the Farmers Changed China:Power of the People, Kate Zhou, 1999) ,都强调农民作为政治力量在政策博弈过程中的关键性角色。如果讲历史发展的大道理,这当然没有问题,中央文件也高度肯定农民的作用。确实包产到户是农民发明,也是农民从根本上推动。但是,问题并不这样简单。
历史地看,坚持农业搞家庭经营,进而搞自由市场，是农业集体化以来农民持续的要求，而且不断有所突破。1957 年进入高级社不久，就有一些地方农民搞了包产到户。1958 年人民公社、大跃进导致大饥荒,1961年后安徽出现大面积包产到户。集体化时期长达二十年,农民要求家庭经营的要求持续的存在,但是,为什么农民过去没有成功，而在八十年代之初成功了?这其中一定有另外的因素在其作用,即特定的政治历史条件。也就是说,仅仅锁定在农民身上找原因是解释不了改革何以发生。
问题还在于,农民虽然是根本性、基础性的改革推动力,但在特定的政治过程中,农民从来不是具有政治能动性的力量。在政策制定的政治性程序中,农民从来没有独立的位置，无法自己表达政策立场。或者说,在特定的政策制定过程中,农民通常是缺席者,并没有真切实在地参与政策决定的政治博弈过程。在政治高层,往往不同政策主张者都声称代表农民。考察具体政策过程,农民原本不是政治舞台上真正角色。他们对于政策过程的影响,不是直接实现，而是通过政治人物实现。
(三)关于地方领导
基于政治体制，省委书记对于一省,地委书记对于一地,县委书记对于一县,往往是政策制定的核心角色。追溯改革突进过程,不能忽略这些地方主政官员的魄力、勇气,如民谚所说“要吃米找万里”,足见万里对于安徽农村改革的重要。地区、县和公社一级都产生过一些勇于改革创新者。但是，如果放在更大历史背景下来理解地方官员作用,则情况并不这样简单。
海外有学者很早就看到了地方官员的独特作用,并从推进家庭承包政策进程的官员态度不同来解释改革的地方差异。如春的《控制与自主:后毛时代非集体化的领导和执行》(Central Control and Local Discretion in China: Leadership and Implementation During Post一Mao Decollectivization,Chung，2000)。这部著作主要分析安徽、山东和黑龙江三省主要领导的不同政策主张，如何影响了全省的改革进程,非常令人启发。但是,如果放到更宽广的政策演变历史时空中，则发现不能过度解读地方官员在改革决策过程中的作用。
上世纪五十年代后期人民公社化、大跃进后，农村出现大饥荒,1961年安徽省委第一书记曾希圣积极推行包产到户,农民拥护,绩效奇佳,但一年后即被迫“改正”。河北张家口地委书记胡开明,也曾经主张搞包产到户,被高层领导指责为“胡’开明”。那两年很多地方官员主动推进包产到户,放宽经济政策,但并没有演变为持续而普遍的改革。在安徽,1980年1月初万里主持省委会议同意包产到户,但他离任后随即受到新任省委书记的批评纠正。1980年 3月,万里进人中央书记处书记分管农业,一段时间内工作陷人被动，“包产到户”受多方压制,他晚年回忆说是“动辄得咎,工作非常困难。”即便在整个人民公社时期,有改革思想和突破性举动的地方官员大有人在,但是，改革却并不随时发生,尤其是成为大势。所以，强调地方主政官员虽然作用巨大,但是难以解释改革发生。
(四)关于政策智囊
这种观点强调,改革是因为有好的政策研究机构，即好的决策“参谋”。美国学者傅士卓《中国改革的困境》(Dilemmas of Reform in China，Few-smith,1994)。强调了一些青年学者的作用,特别是包括社会科学院农村所的发展所收集和传递数据并在中央领导影响决策的作用。
很多人知道,八十年代“中央农村政策研究室”连续起草五个一号文件，创造了改革历史上的辉煌。因此,在改革史研究中,很多学者认为政策研究机构至关重要,甚至把改革首功归为智囊人员。但是,如果联系历史可以发现，情况并非这样简单。很多人不知道,这个研究室前身是国家农委,其主体研究人员在起草五个一号文件的班子之前,也曾连续起草否定包产到户的文件。万里在安徽时,对这个机构很不满意。1981 年春，万里曾严厉批评“农业部门思想僵化”,“是左的思想路线的顽固堡垒。”这年七月,万里听农口十余位部长汇报,说:“我兼农委主任，与农业部门没有共同语言”,并表示要做机构调整。在农村改革过程中,政策研究部门经历颇多曲折,不少人的表现颇可玩味,后来人们一些回忆文章往往有所隐晦。
不论是农委时期(1979-1982),还是农研室时期(1982 - 1989),杜润生都是政策研究领军人物。上世纪五十年代中期，杜润生追随邓子恢,反对过急过快的合作化，被毛泽东贬斥为“小脚女人”之类而调离。1979 年初杜润生回到农口。农委之初，杜润生发表文章讲话反对包产到户,后来，负责起草了一系列受到高度评价的改革文件。杜润生从事政策决策中的曲折经历,从一个层面显示了改革决策的政治过程及其内在逻辑。
从更长历史时段看,从1953年到1962 年,邓子恢担任部长的中央农村工作部.提出的系列政策主张是正确的。邓子恢革命资历高深,敢于坚持意见,长期受到压制，但是不改初衷,多次上书陈词，1962年8月曾与毛泽东彻夜长谈，主张包产到户，但被毛泽东批为“十年来没有干一件好事”,农村工作部随即撤销。1981 年,中央为邓子恢平反。不论是邓子恢和中央农村部的经历,还是杜润生和国家农委、中央农村政策研究室的经历,都说明,同样一个人,同一个机构,在不同历史时期，作用不同。所以说，智库本身并非改革关键性因素。
总起来看,不论是农民,还是地方官员,也包括政策研究者,长期以来就有包产到户的主张,但所有努力都归于失败,进入七八十年代之交改革才得以发生。这是需要探究的大问题。
三
研究改革成因，当然需要首先聚焦改革参与者,即着眼于农民群体、中央领导、地方官员和政策智囊等政治力量的表现和贡献。但把某种改革参与者与改革进程归结为线性关系,则解释层次难免浅薄。所以,探究改革成因需要一种新分析视角，即超越特定改革行动者。这种视角并不忽略各类改革力量自身,但更强调考察改革参与者的互动过程以及行动体系的结构性关系。用这种视角考察发现,政策转折在根本上是因为高层出现了多元政治结构,或称多元权力。这种权力结构形成新的政治空间，包容吸纳改革政策倾向，为新的政策主张提供了生存机会。
中国农村改革快速推进,发生在七十年代末到八十年代初中期。从1976年秋毛泽东去世，到1980年春中央书记处成立,是华国锋主导农村政策制定。在这两年里,中央层面关于政策意见基本一致,并无“改革”声音。在地方则不同,从1977年下半年开始,中央的农村政策取向在地方上遭遇异议,发生一定程度脱节，主要是万里主政的安徽、赵紫阳主持的四川、池必卿主持的贵州、周惠主政的内蒙等。这种情况出现,不是因为中央政策本身松动，而是因为高层权力结构出现多元化。基本标志是,随着1977年夏天邓小平复出,华国锋的一元化权力式微。虽然邓小平当时并没有提出新的农村政策主张,但新的权威人物并肩而立，为地方领导人政策上自作主张提供了政治空间。
多元权力格局成长于1978年冬十一届三中全会,从体制上正式形成于1980年春十一届五中全会,贯穿于整个八十年代。根据高层关于中央领导体制“集体接班”的共识构想，五中全会产生了中央“两线"权力格局，即中央领导层分为“一线”和“二线”。“一线”是中央书记处,领导人年富力强,二线是中央政治局及常委会,领导人资历高深。在高层政治结构中,一线二线的权力位势有轻重之分,即原则上一线服从于二线，一线遇到重大问题需提请二线最后决定。但是,在实际决策过程中，两线领导之间有一种明显的平衡作用,哪些问题一线自己决定,哪些问题提交二线决定，主要依托一线主要领导人的考量取舍。与此同时,不论在一线领导层内部,还是在二线领导层内部,也都存在一种制衡格局。一线领导人中,有胡耀邦、赵紫阳、万里等，还有姚依林、胡乔木、邓力群等；二线领导人中,华国锋在1980年12月彻底退出决策层之后,有叶剑英、邓小平,还有陈云、李先念等。不论一线领导层内部,还是二线领导层内部，都不是高度整合的,而存在政治理念和实际政策主张的竞争制约。这是一种平衡而开放的政治格局。在这种政治格局之下,权力结构交错制衡,形成了相对开放的政治空间,理念迥然相异的政策主张，都可以在中央领导中得到支持。地方由此而具有政策自主。这种地方政策自主,直接为基层农民的各种体制突破行为提供了宽松环境,也成为农民的政策自由,由此形成中央和地方之间的新型互动关系。在这个过程中，地方的政策自主性,农民的强大力量,不断得到展现,并成长为政策创新。地方创新的成长,进一步支撑了高层中创新支持者的主张,新的政策得以在中央层面被吸纳，从更大范围推动了改革。可以说,高层政策纷争,客观上为地方改革提供了平台和空间。
整个八十年代,高层持续存在政策主张分歧且彼此不能说服。伴随着政策意见争执,不断出现僵持、妥协局面。纷争根本解决,并不是因为一方说服了另一方,达成了一致意见,而是因为，当高层争论还在持续，意见莫衷一是，地方上突破创新迅速推进，呈现不可挡之势，成为发展主流。趋势和方向已在生活中强劲展现，承认、支持遂成政策的不二选择。基层创新突破的强大势能和宏大场面，为高层改革支持者提供了强大支持，进而促成了改革政策的主流化。农业家庭承包经营从萌生到席卷全国，政策上从严厉否定到高度肯定，历经三年曲折，最清晰地展现了这样一个政策创新轨迹。其后，雇工经营、农民进入非农领域、小城镇发展等政策突破过程，也都是体现了这样一种演变路径和逻辑。改革政治空间的形成,是基于新的高层政治结构，即多元化的权力结构和政策理念形成。改革发生并成功的政治逻辑就在其中。
八十年代高层政治的开放局面,或称多元结构制衡格局,并不是哪个人刻意设计的,也不是高层领导人内部协商而成的,而是在特定历史条件下权力结构不断演化过程中形成的,可说是一种妥协的结果。甚至说,这种情况高层无人满意,都是情非所愿。但客观上成为一种适宜于体制创新的理想状态。
八十年代农村政策过程显示,改革需要宽松的政治空间。政策创新需要有竞争性政治条件,不能有绝对权威。多元权力关系是政策创新的政治平台,也是改革的历史空间所在。改革发生,不仅因为出现了某些锐意改革的政治力量,而且因为出现了某种政治结构演变。这种历史条件成为适宜改革的政治环境，为改革提供了政治空间或政治机会。进一步说,改革发生,不仅需要特定改革力量出现，而且需要特定的政治空间。有了这种政治空间,改革行动者才得以展现力量；没有这种政治空间,则各类改革者难成其事。换言之,各种改革取向的政治力量总是存在,但是,改革并不总是发生，这是因为改革力量要上演出“改革”大戏,还需要特定的政治条件。这种条件主要是政治结构的开放性，即包括高层的权力结构，也包括意识形态。有了这种政治开放性,改革才有政治空间,不同的政策主张才得以自由表达,政策竞争才能出现,改革力量才得以付诸行动,改革的社会经济成效才能形成。相反，如果政治结构高度板结,官员只能按照统一政策规制来行动,智库只能按照统一的政策导向做出建议,基层没有自由选择政策或者创造新制度,则改革难以出现。所以，深化改革,其行动原则要如习近平总书记在十八届中央深改组第七次会议上所强调的，“要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索,鼓励不同区域进行差别化试点,推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”
作者单位：国务院发展研究中心
