中国古代王朝政治的终极目标是「大一统」，郡县制是配合这一目标的地方政治制度。然而王朝的统治力受到空间和技术的局限，由中心向边缘逐渐递减，设想中由天子直接统治天下每一个角落的郡县制因而难以真正达到偏远的角落。从秦汉至清朝，历代王朝在无奈中设计出「守在四夷」、「因俗而治」的族群和边疆政治体制，在现实中给予边缘、非华夏群体高度的自治空间，容忍封建制度与郡县制度长期并行，形成一统与自治结合的族群政治空间秩序。
秦汉之际，王朝即在西北、西南非华夏人群聚居或混居地区建立特殊的政治管理模式。唐宋的「羁縻府州」、明清的土司制度，即是这类特殊模式制度化演进的结果。相对于以上古「华夏」为基础的汉人，身处汉人聚居范围四周的「边疆」非华夏─汉人群，不唯在地理层面，而且在政治、经济与文化层面皆处于王朝的边缘。古代王朝政治法律制度（「国法」）及其哲学基础「天理」、社会基础「人情」，大致由汉人文化构筑而成，非汉人则被动或主动受到汉文化「礼」的「教化」。
一、「华夷一家」的「大一统」意识型态体系
「夏夷一统」的观念萌生于黄帝、炎帝、东夷、九黎、三苗共处之际，在「夏」人建立大规模古代国家时，开始发育，到西周之际，成为古代国家最高意识型态，即：「溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣」。春秋战国的诸侯混战，大致都是以「一统天下」为目标的；《礼记．礼运》倡导「天下为公」，为「一统天下」做出道德正当性的论述。汉武帝「罢黜百家独尊儒术」，大一统被尊奉为「天地之常经，古今之通谊」，其含义并不限于领土的「统一」，还包含孔子所谓「有道」、孟子所谓「天下定于一」及荀子所谓「一天下，财万物」等政治清明、社会安定、经济繁荣的核心内容。质言之，政治版图的「统一」是工具与路径，而「天下大治」才是最终的目标。
大一统观念到唐朝之际进一步发展出「胡越一家」、「四夷一家」这样兼具包容性与共同性的论述，并体现于政治法律实践之中。唐律制定和实行了「诸化外人同类自相犯者，各依本俗法，异类相犯者以法律论」的条款，从法律层面彰显出封建制与郡县制并行的精神。
面对族群交往的现实，历代思想、政治菁英持续完善大一统架构之下族群关系的论述。例如贾谊揭橥「首足」观；司马相如向往「遐迩一体」；司马迁推断「华夷诸族同祖于黄帝」，韩昌和张猛主张「汉与匈奴合为一家」；《淮南子》主张「肝胆胡越，万物一圈」；桓宽在《盐铁论》中提出「肢体与腹心」论；隋文帝宣示「四海一家」；唐太宗则标榜「自古皆贵中华，贱夷狄，朕独爱之如一，故其部落皆依朕如父母」，吐蕃赞普尺带珠丹致书唐中宗时也表示希望蕃汉「和同为一家」；明太祖也揭橥「华夷无间」、「抚宁如一」的国策。
入主中原的非汉人统治者几乎都接受司马迁的论断，极力攀附华夏汉族宗祖。氐人符坚称：「朕方混六合为一家，视夷狄为赤子」；匈奴刘渊以汉为国号，追尊后主刘禅，表示上接汉统；建立夏的铁弗匈奴人赫连勃勃自认是「大禹之后」；北魏鲜卑拓跋氏标榜自己是「轩辕之苗裔」；北周鲜卑宇文氏称其先「出自炎帝」；建立辽的契丹人踵继鲜卑，认为「辽为轩辕后」。非汉人建立的统一王朝，更打破族群间的政治界线，促进了族裔间的文化交流与融合，在政治实践中进一步强化中华整体观念。元世祖忽必烈于即位之际诏告天下，宣示新朝是「绍百王而纪统」的正统王朝；面临「华夷之辨」挑战的清朝，更强调其承继了周、汉正统地位。康熙帝曾在祭祖诗中写到：「卜世周垂历，开基汉启疆」；雍正帝亲撰《大义觉迷录》，驳斥「华夷之辨」论，阐述「自我朝入主中土，君临天下，并蒙古极边诸部落俱归版图，是中国之疆土开拓广远，乃中国臣民之大幸，何得尚有华夷中外之分论哉！」；乾隆帝更将「尊王攘夷」改为「尊王黜霸」。
二、「一国多制」的「大一统」政治体系
大一统的终极目标在于建立「华戎同轨」的政治体系，但在现实中，达成终极目标的过程必然是漫长的，过程之中必然充满妥协。秦朝试图建立书同文、车同轨、行同伦的一体化政治体系，但却敌不过现实，只能在有限范围内有条件地实行。从夏商的「五服」制、周代的「同服不同制」，到唐代的华戎同轨、明清的改土归流等，呈现出达成「华戎同轨」目标过程中的妥协与进展。唐代以降「华戎同轨」所指涉的事实上已经是妥协后的内容，具体而言，是指各非汉人群体、边远地带与汉人、核心地带共处于一个大的共同体之中；在同一个政治法律实体之内，有着相同或相似的权利与义务关系，接受同一个朝廷的设官建置、册封、婚姻、赏赐、优抚，负有向同一个朝廷缴纳税赋、服劳役、兵役或纳贡、助国讨伐等义务。
夏朝依其统治区内的各族裔群体与王城间的地理距离远近和经济型态差异，将群体分为五类（「五服」），分别采取不同的统治方式。对于边远地带，不需实行夏朝颁订的法律制度，只要其承认夏的统治地位，缴纳象征性的贡献即可。商、周承夏制，并在此基础上发展为完整的体系：「令天子之国以外五百里甸服；…甸服外五百里侯服；…侯服外五百里绥服；…绥服外五百里要服；…要服外五百里荒服。」其中，甸服「为天子之服治田」；侯服「斥候而服事天子」；绥服「服王者政教」；要服「要束以文教」，荒服「政教慌忽，因其故俗而治之」。
西周对待各族群采内外有别的政策，「内其国而外诸夏，内诸夏而外夷狄」，即由内至外分为邦内、邦外、侯卫、蛮夷、戎狄，「要服者贡，荒服者王」，即不要求要服、荒服接受周的直接统治，但不应违背周的政治利益；但在面对「要服」、「荒服」不服从王朝政治意志时，奉行周公「敬天保民」、「明德慎刑」的德治理念，采「有不祭则修意，有不祀则胸言，有不享则修文，有不贡则修名，有不王则修德，序成而有不至则修刑」，依照制度和是非，先文后武的行动准则。在对待四方蛮夷、戎狄族群时，采取「戎者，来着勿拒，去者勿追」；「蛮者，縻也，以近夷狄縻系之以为政」；「修其教而不易其俗，齐其政而不易其宜」的政策。《礼记．王制》中关于「中国戎夷五方之民，皆有性也，不可推移」，「五方之民，言语不同，嗜欲不同」等认知，奠立了历朝奉行「因俗而治」、「以夷治夷」政策的基础。
秦朝依照绝对大一统的理念，在非华夏人聚居区域设置郡县，试图直接统治这些地区（如在东北方向设置辽东郡、辽西郡；在北方阴山山脉一带设置34 个县和九原郡；在西北地方设置陇西郡、北地郡；在岭南设置象郡、桂林郡、南海郡；在东南设置闽郡、会稽郡等），但也不得不面对郡县制的限制，而特别制定〈属邦律〉，在朝廷中设置管理非华夏人事宜的典客官吏；在非华夏人区域采「谪戍民」政策，派遣华夏人进入武陵蛮、长沙蛮等区域从事开发，但仍承认非华夏人在法律、社会、文化层面的自治。《后汉书》载：「及秦惠王并巴中，以巴氏为蛮夷君长，世尚秦女。其民爵比不更」，「杀人者得以钱赎刑」，事实上承认非华夏人的有限自治和非华夏人习惯法的效力。
汉在秦制的基础之上，做了更多体现「因地制宜」、「因俗而治」精神的调整。在中央设置大鸿胪，专门管理非汉人事宜；在非汉人区域分别设置郡县、属国、都护、中郎将、校尉、都尉等制度，以非汉人为主的县改称为「道」，采取特殊的治理方式；对于归顺的非汉人酋长，封官职，赐印绶，令其就地依原本方式统治。
唐朝强调平等对待汉人与非汉人的原则，但对非汉族群实行「依本俗法」的政策，即依各非汉族群习惯法处理其内部的刑、民事纠纷；唯有各族群之间的纠纷，才依国家法律处理，给与非汉人群体一定的政治、行政与立法自治权。唐律中特别制订了前述针对族群关系（「诸化外人」）的法律条款，同时进一步确立了「蛮夷之俗，羁縻而已」的绥抚政策，在其统治的非汉人地区实行羁縻府州制。《新唐书．地理志》载：「唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县，其大者为都督府。以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，着于令式」。羁縻府州制度是在确认朝廷最高政治权威的前提下，不改变非汉人风俗与社会制度，承认非汉人社会政治首领具有相对独立的自治权力的体制。
历代非汉人政权对其辖下跨越族群边界的统治中，也同样实行「因俗而治」。如契丹所建大辽政权规定「以国制治契丹，以汉制待汉人」；辽代的南北面官制度，西夏、金代的的藩汉官制，都体现了「因俗而制」的原则。
元明清时期，王朝对边疆的直接统治逐渐扩大，但整体上依然有限。元朝挟强大的军事力量，将金后期的行尚书省制度推行到其全部统治范围内，在辽阳、岭北、甘肃、云南、湖广、四川等少数民族聚居区一律建置中央政府的派出机构──行中书省，显示朝廷有意在边陲地区推行郡县制，而且在一定程度上也达成了「唐所谓羁縻之州，往往在是，今皆赋役之，比于内地」的成效。然而，军事手段的短暂及衰退特性，还是迫使元朝面对现实，在朝廷设置专理藏区事务的宣政院，在华南、西南和西北实行土官、土司制度，有条件地承认当地酋长的自治权。明朝在完善土司制度后，才在部分条件成熟的区域展开「改土归流」，逐步取消土官的特权。清朝在中央设置专理蒙藏事务的理藩院，以宗教、通婚等带有内亚（Inner Asia）政治传统色彩的手段稳定蒙、藏、回疆，雍正年间的「改土归流」，在规模和内容上才超过元、明。
三、与「大一统」郡县制并行的「大一统封建制」
在以宽松标准诠释「华戎同轨」，对非汉人地区一直实行汉夷两制、分而治之的操作原则下，王朝并未在其边缘地区强行推行中央集权的郡县制，而是实行着「大一统」原则下的封建制。
元明清时期，政治统一但国土广袤，这些王朝国家有必要立法明确规定其在边缘区域所实行的封建制度的内容。元朝为强化对少数民族酋领的驾驭与控制，创立了「蒙夷参治」之法，设「流」、「土」二类官员，创立「土司制度」。清朝除沿袭元明土司制度，同时也推动「改土归流」之外，更针对清朝族群政治的核心事务──蒙古事务，制定、完善了针对内外蒙古的盟旗制度、札萨克制度，以及针对回部的伯克制度，针对西藏的达赖、班禅和噶厦制度等。
清朝「大一统」原则下的封建制设计，呈现「分而治之」与「因俗而治」一体两面的政策取向：一方面参酌边疆地区各族的文化、经济和政治传统「因俗而治」；另一方面尽量扩大「封邦建国」的数量，以「众建其力」达成「分而治之」，限制和缩小边疆非汉人首领权力的效果。除政治面外，清政府在法律事务上也娴熟运用「分而治之」与「因俗而治」的两手政策，为不同的非汉人地区颁订了各有差异的特殊法规，包括针对蒙古人的〈蒙古律〉；针对蒙古、西藏、青海的〈理藩院则例〉；适用于宁夏、青海、甘肃等地边缘族群和汉语穆斯林的〈西宁青海番夷成例〉、〈回律〉；适用在塔里木盆地的〈回疆则例〉；适用于藏语区的〈禁约十二事〉、〈酌定西藏善后章程〉、〈藏内善后章程〉；适用于西南部分非汉人区域的〈苗律〉等等。
清朝在蒙古游牧或半定居区域实行盟旗制度。盟旗制度是在蒙古原有的兀鲁斯、土绵、鄂托克和爱马克制度的基础上，参照满洲八旗制度的组织原则建立的。各盟、旗一方面实行内部自治，另一方面彼此隔绝加深，而在各盟、旗之上，还有清政府驻防将军、都统、总督、大臣的太上管辖。
清朝在西藏本部确立政教合一的政治体制，并以法律形式规定中央政府对西藏的最高政治权力。元代已对西藏进行政教合一的统治，并由出身藏人的政教高僧担任主官的宣政院直接管辖。至18世纪中叶，清朝与西藏政教势力各取所需，建立达赖、班禅和噶厦制度，规定僧俗官员的品位、职权、名额，颁行〈藏内善后章程〉（又称〈钦定西藏章程〉）等。此外，在活佛的继承制度上建立「金瓶掣签」制度；由驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅额尔德尼协商处理政事，但在西藏本地事务范围内由驻藏大臣拥有最后决策权。以上方式皆同时体现了自治与统一的主旨。
清朝在新疆三个主要区域，因地制宜制订不同的政治管理方案。在邻近甘肃，汉人移民较多的区域实行与内地相同的州、县、保、甲制，在邻近蒙古又与清朝长期维持政治联盟关系的区域实行札萨克制，在塔里木盆地各绿洲定居的突厥语穆斯林聚居地区参用原有的伯克制，但将各级伯克定位为新疆最高行政军事长官伊犁将军军府之下的僚属，并逐渐由世袭改为任免。
总之，从西元前11世纪开始，中国王朝即确立了一方面追求天下一统，另一方面以「化外主义」精神处理「天下」边缘事务的政治观念，成为秦汉以后「羁縻而治」治边方略的基础，这使得中国王朝在其统治范围内，奉行「大一统」原则下的郡县制与「大一统」原则下的封建制长期并行的策略，在很大程度上吸纳了王朝边缘非华夏人群分离自立的能量，维持了王朝国家的政治统一。
