近期两大事件再次将公投民主拉入人们的视野：其一，伊拉克北部库尔德自治区公投，以超过90%通过，引发伊拉克政府极力压制及周边国家联合反弹；其二，西班牙加泰罗尼亚自治区独立公投遭到西班牙政府及警方直接镇压，造成流血冲突，未能完成既定程序。公投有直接民主的外形，但在特定宪制框架下又有违宪之嫌。库区公投与加泰罗尼亚公投均属于未经所在国宪法授权的法外公投，同时又具有民主的形式，其政治性质只能定性为革命或叛乱，一场关于少数族群脱离国家框架的革命/叛乱。

库区公投可能撬动中东政治平衡，甚至引发区域性战争。库尔德人是中东第三大民族，仅次于阿拉伯和波斯，但长期以来未能完成建国目标，而是分散于土耳其、叙利亚、伊拉克和伊朗。牵一发而动全身，如果库区独立成功，则其他国家内的库尔德人必然效仿，甚至会出现“大库尔德斯坦运动”，造成中东政治版图崩解。对库区公投，目前似乎只要以色列支持，美国态度暧昧，而伊斯兰世界基本持反对立场。                    

这一公投具有深刻的宪制及地缘政治内涵：其一，公投是单方开展的，不具有伊拉克宪法上的合法性，其效力及后果存疑；其二，伊拉克处于2003年伊战以来国家重建的关键期，库区公投对冲和消解了这一重建的宪制意义，必然遭到伊拉克国家与国民的整体反对；其三，库区在地缘政治上处于内陆型与被包围态势，即便独立亦无法自我支撑，必然诉诸外援；其四，库区独立若诉诸以色列甚至美国支持，将埋下中东新一轮战争及长期冲突的隐患；其五，独立建国可能引发周边国家连锁效应，必然带来联合干涉，成功几率很低；其六，对于未获国家宪法授权又非专制独裁极端政体下的地区公投，国际社会与联合国通常不会承认，其国际法上的合法性难以保障。

与库区境况相比，西班牙的加泰罗尼亚公投曾被认为是公投民主的某种榜样，是在宪政民主转型发展相对成熟的国家发生的地区分离，可能成为全球解决类似分离问题（比如苏格兰、魁北克等）的样本。但分离终究是国家之祸，即便是通过合法公投这样的程序正义方式达成。面对地区公投，加拿大在经历1995年的惊险时刻之后果断修法以提高公投门槛及加入联邦确认程序，而英国面临的苏格兰公投也导致国家如履薄冰，步步惊心。近日，加泰罗尼亚的独立公投终于酿成了血案，800余人受伤，有一张投票者大妈的流血照片在网上疯传。西班牙政府声称这是在实施法治，维护国家宪法权威。公投在法治面前撞了一回腰。但是，依靠法治固然可以暂时压抑分离势头，而经由公投动员起来的激情与民意，尤其是在宪政民主国家发生的民主血案，则可能会给西班牙宪政体制留下永久的伤痕，而如何治疗此种政治伤痕将比公投现场的警察暴力维稳更加复杂及困难。

19-20世纪的分离运动流行武装斗争，21世纪的分离运动流行公投，这是人类政治文化与行为艺术的一种进步。西方现代性的内核是自由，其政治哲学与宪法学上的表现就是合意治理，因而允诺了一种对大众意志的理论推崇和实践追随。这种政治自由的集体行为会存在一个难堪的“次级尺度”问题，即完备的人民主权原则是否毫无节制地同等适用于一国之内的次级地区或团体？人民主权本是重构现代政治秩序的基本原理，在应用于一国尺度时，无论是温和的政治革命，还是激进的社会革命，其合法性大体无碍。但这一原理若适用于一国之内的某个地区，则国家必遭肢解，人民必遭分裂，政治冲突甚至战乱很可能长期尾随。因此，一方面地区独立涉及共同体整体利益，不宜适用仅限于地区居民的公投形式；另一方面，若一定要采取公投形式决定分离，则需要共同体层面的公投做出决定或者经过共同体宪法授权由地区居民公投决定。总之，地区分离之公投由于缺乏宪法上合格的“人民”作为政治主体，从而不能直接产生独立的宪制效力，而必须依赖共同体国家的同意，这种同意如需要公投，则可以是国家的整体公投，也可以是国家授权下的地区公投。对于合法授权的地区公投，为保障程序合法性及地区居民意志的正确而真实的表达，通常需要再经过国家的确认程序。不经武装斗争而能够达成国家的聚合或分离，这是一种难度极高的政治作业，即便是欧美发达民主国家亦可能玩砸了。因此，加拿大审慎完善了魁北克公投程序法，苏格兰若再启公投，英国议会必然会跟进完善相应法制，不能重演脱欧式的轻率悲剧。

英、加的法治取向对西班牙应当有所启发：其一，公投闸门一经开启就不可能关闭，只能完善法治程序及检讨地区政策合理性；其二，地区公投必须纳入国家宪制的完备程序之中，引入合理的宪制监督与确认机制，不能简单诉诸暴力镇压，也不能听任地区自行公投决定；其三，正视公投背后的国家认同与治理危机，反思公投民主的激进性，重建国家认同及精英责任政治。  

当然，对于那些尚未引入公投程序的国家和地区，应当祛除对于公投式直接民主的迷思，将重点放在提升各地区、阶层民主参与度及国家法治权威上来，加强国家认同与融合的教育及实践，提升公民文化与公民身份的优先性，促进每一个人对国家与宪法的“第一认同”。在人类政治更加文明的21世纪，公投是处理多民族秩序与多元化体系演变冲突的一种思路，但不是唯一、更不是最佳思路。公投法制需要引入宪制监督与确认，确保地区分离经过共同体整体的同意，就像最初的联合经过了每一地区的同意一样。无公投法制的，则需要建构强有力的民主法治框架来替代公投，以积极的“公民参与权”取代“分离自决权”。公投如幽灵一般降临，严重威胁着21世纪的各国及地区政治秩序与和平，需要引起充分的理论反思与法治应对。库区公投余震未了，加泰罗尼亚公投血案连连，皆属于国家治理失败的典型案例，也是滥用直接民主的一个教训。而国家政治上的善后与宪制上的重建将是一个长期的复杂艰难过程。                

（原载多维新闻网2017年10月4日，作者系北京航空航天大学高研院/法学院副教授，全国港澳研究会理事）