到现在为止，中国的大多数政治官员都是从内部也就是执政党体制内培养出来的。官员都是从低层一级一级地往上提。这里有两个主要缺陷：第一是培养干部的封闭性。因为在系统内部培养，干部很容易和社会脱节，这些官员在社会大众的心目中的合法性也就是认可度就经

没有一个政权的清廉是一劳永逸的。人性本恶，一旦有机会，人们就会变得腐败。这就是说，要保持一个政权的清廉，改革是一项永恒的事业。政权的外在环境变化了，政权就要通过进一步的改革来防止腐败和遏制腐败。

建设清廉政府必须通过包括经济、社会和政治与行政体制方面的改革而实现。下面，我们就从这三步来讨论清廉政府建设。

一、 经济改革

一般地说，在讨论清廉政府的时候，人们大多都会关注政治改革，而忽视了经济改革。但是，历史的经验告诉我们，经济改革甚至比政治改革更为重要。

那么，经济改革如何可以使得政府变得清廉呢?我们可以从如下的具体制度细节来理解。最重要的是实现政治和经济的分离，在经济和政治之间建立边界。如果没有这个边界，政府可以随意动用经济资源，腐败就会变得不可避免。

其次是预算制度的确立。经济和政治有边界，表明政府的运作必须“取之于民”。政府本身不是生产者，那么其运作所需要的经济资源只能来自社会。那么，社会如何保证政府不会滥用其从社会吸取的资源呢?那就是预算制度。经验地看，所有清廉的国家都具有透明的预算制度。预算制度可以说是一种“数量化”的管理。

无论是经济和政治之间的边界还是预算制度，这两方面最重要的制度在中国仍然处于非常初步的阶段。经济和政治之间还没有任何边界。计划经济时代，政治和经济合为一体。改革开放以来，其中一个改革目标就是“政企分开”。不过，现实的情况令人担忧。首先是私有化。私有化或者民营化的确是政治和经济之间设定边界的一个有效方法。但民营化了并不是说政府和经济之间就有了边界。为什么?边界是否能得到确立还取决于两个因素。第一，是否存在着保护这个边界的法律体系，及其法律体系是否运作;第二，政治和经济之间的力量对比。

改革开放以来，中国的民营企业得到了很快的发展，其在国民经济中的地位也越来越重要。国家在保护民营企业方面也有不少努力。例如修改宪法使私有财产合法化，也通过了《物权法》来保护私有财产。但是这种法律上的保护并没有转化成为现实的保护。主要原因在于政治和经济之间的力量对比还是非常悬殊。中国还没有改变政治主导一切的局面，政治力量可以随意越过政治边界，闯入民营经济领域。民营企业如果不和政治权力合作，那么命运就会非常悲惨。这样，法律的信誉无法确立，民营企业很难通过法律来保护自己的边界，它们不得不求助于法律之外的手段。例如通过和政治权力结盟，收买政治权力，而所有这些也滋生出无穷的腐败现象。

同样重要的是，没有政治和经济的边界连国有企业的产权也难以保护。在中国，国企既导致了国家权力的腐败，也导致了国企内部的腐败。为什么?首先，到今天为止，国企没有完全企业化，因为国企老总仍然保持着行政级别。国企老总们与其说是企业家倒不如说是政治人物。这个行政级别是国企自己要求保留的还是国家要保留这个以图对国企进行控制?国家要控制国企的因素可能更为重要。也就是说，国家政治权力和国企之间不存在明显的边界。这样，国企可以借用国家权力来发展自身，而国家权力可以任意闯入国企而获得利益。两者的利益具有高度的一致性。

在预算制度方面，中国的问题更为严重。简单地说，中国还根本没有最基本意义上的预算制度。预算最重要的就是数字细节，其他国家预算中都会把每一分钱的用处说得清清楚楚。但中国的预算是没有细节的，所谓的预算就是大概给一个数，也不知道这个“数”的根据在哪里。“预算去了哪里?”的问题更是没有人可以回答。

实际上，即使执政党也已经意识到，没有有效的预算制度，政府官员的腐败行为很难得到遏制，这些年来，无论是政府还是社会，很多人都在呼吁建立预算制度。为什么建立不起来呢?这需要我们继续思考。

政治和经济的分离和预算制度是清廉政府的宏观制度条件。要保证官员的清廉，还需要其他很多制度的配合。从其他国家的经验看，有两方面的经济制度非常有效，一是在发展早期的高薪养廉制度，二是收入的货币化。

高薪养廉至少在一个社会发展的早期是非常需要的。如果从政者没有足够的收入来源来维持一个体面的生活，或者说不能有足够的正当收入，那么权力“寻租”和腐败必然流行。为了应对这种情况，后发展中国家就有了“高薪养廉”的实践。然而，等社会经济发展到一定阶段，高薪养廉的效用就会逐渐消失。

除了高薪制度，还有一个非常有效的制度就是官员个人收入的透明化，而实现透明化最有效的方法就是官员收入的货币化。官员的消费水平和其收入水平应当是对应的。货币化有利于对官员进行监督。

在中国的经济领域，还要简单讨论一下“原罪追究”问题。今天，无论是企业家还是政府官员，凡是手中握有大量的财富的都感觉到很不安全。因此，一有机会，他们都想把财富通过各种方式转移到国外安全的地方。“原罪追究”的声音在中国一直非常响亮。这里已经陷入了一个恶性循环，导致了财富的加速度流出。

那么，如何跳出这个恶性循环呢?根据西方的经验，一个通用的办法就是通过制定新法律，规定在某一时间段之前的非法收入，免除“原罪追究”，强制或者通过税收等机制鼓励这个群体投身到办学、社会慈善事业等。这样既留住了财富，也有益于社会。然后，在这一时间段之后，对他们的收入通过以上所讨论的种种举措来监管。中国不妨从这些先发展国家学习如何处理这个问题。要不这个恶性循环继续下去，要不对此进行“去道德化”处理，跳出这个恶性循环。两者可能各有利弊，但从长远看，后者的利肯定高过前者。

二、 社会改革

在讨论如何建设清廉政府时，最容易被人们所忽视的是社会的改革。不过，历史地看，社会建设对清廉政府的建立怎么强调都不为过。简单地说，社会建设可以为清廉政府营造一个良好的环境，不仅减少官员腐败的动机，而且也对官员的腐败构成有效的社会压力。

腐败是官员追求私人利益的结果，即经济学上所说的“寻租”。如何减少和控制官员的寻租动机和行为?等到社会进入到中、高等收入阶段之后，“高薪”方法需要调整。这不仅是因为这个时候官员无需通过“高薪”也能享受体面的生活，而且也是因为在这个阶段，社会成员的教育水平提高，人们对政治参与的要求也开始出现，“高薪”的方法会变得比较具有争议性。

到现在为止，中国的大多数政治官员都是从内部也就是执政党体制内培养出来的。官员都是从低层一级一级地往上提。这里有两个主要缺陷：第一是培养干部的封闭性。因为在系统内部培养，干部很容易和社会脱节，这些官员在社会大众的心目中的合法性也就是认可度就经

根据欧洲的经验，这个时候的社会改革必须到位。社会改革就是要建设基本社会制度，包括社会保障、医疗、教育和公共住房等。这些也就是今天中国在讨论的公共服务。社会制度的建立对减少和遏制官员的腐败动机非常有效。因为有了这些大家都可以得到的服务，官员就无需通过自己的权力来获取。

建设社会制度不仅关乎官员，而且也关乎一般社会成员。清廉政府能否建立，社会整体对腐败的态度很重要。一个社会如果存在着反腐败的文化，那么就会对腐败产生强大的社会压力。但如果一个社会普遍接受官员的腐败行为，对腐败冷漠，那么社会压力难以产生。中国社会这方面也面临困难。社会成员一方面抱怨官员的腐败，但对一些人来说，一旦自己获得了权力，也同样会腐败;对他们来说，抱怨官员腐败，是因为他们自己没有腐败的机会。

社会改革的另一方面内容即培养社会力量，对清廉政府建设的影响比较容易理解。这里我们从两方面理解。第一，如果社会力量微弱，社会没有自我管理的能力，那么就需要政府来管理社会。这意味着政府的权力范围的扩大。而政府权力范围的扩大则容易导致腐败，因为政治腐败总是和权力有关的。从这个角度看，中国政府面临困境。长期以来，中国管得太多，什么都管，什么都管不好。而正因为政府管得太多，社会没有足够的成长空间，高度依赖政府。政府管不好，社会又依赖政府，这样社会和政治之间就产生了紧张关系。如何跳出这个困境?唯一的办法就是向社会放权，或者还权于民。分权于社会，社会就会得到空间发展，社会就会逐渐发展出自我管理的能力。而社会自我管理能力的提高，就会大大减轻政府的负担和责任。也就是说，政府的权力范围就会缩小。而权力范围的缩小非常有利于清廉政府的建设。

第二，向社会分权可以培养社会力量，对政治权力构成制约。中国已经进入中等收入阶段，社会力量有了长足的成长，人民对政治的期望和参与政治的愿望也在快速增加。这要求政府以加速度改革自身，来满足社会的要求。

三、 政治和行政体制改革

清廉政府的建设更需要通过政治和行政体制改革。实际上，前面所讨论过的很多方面的经济和社会方面的改革都必须通过政治改革才能推行下去。

第一是政治内部的边界问题。政治和经济、社会要有边界，政治内部也要有边界。在中国，一个突出的问题是政治领域和公务员领域要确立边界。任何国家的管理都需要公务员，主要是专业人才组成，是非政治性的。对公务员的廉政建设，也就是“吏治”，各国已经积累了很丰富的经验，例如前面所讨论的预算、收入的货币化和透明化等。对中国来说，最重要的是要对公务员系统进行“非政治化”。

从清廉政府建设的角度，这里还有一个社会培养政治人才的问题。到现在为止，中国的大多数政治官员都是从内部也就是执政党体制内培养出来的。官员都是从低层一级一级地往上提。这里有两个主要缺陷：第一是培养干部的封闭性。因为在系统内部培养，干部很容易和社会脱节，这些官员在社会大众的心目中的合法性也就是认可度就经常会成为问题。第二是官僚心态。中国政治官员和公务员不分，两者都是同一个系统培养，因此中国往往缺少政治家。

如何改善?从公务员系统培养一个干部仍然会继续，因为它毕竟是一个重要的途径。但此外，执政党可以考虑社会培养干部。社会培养干部有几个方面的好处。第一，社会培养干部对执政党来说成本很低。现在执政党培养干部什么都自己培养，成本非常高。第二，社会培养干部可以强化执政党的合法性。原因很简单，因为这些人从社会打拼上来，是竞争出来的，社会的认同度就高。第三，社会培养干部比较清廉。这些人本来就是社会各方面的精英，社会和经济背景比较好，他们出任公职不是为了养家糊口。

——摘自郑永年《关键时刻：中国改革何处去》