内容摘要：较之于清末民初的"五族共和"，南京国民政府在民族治理制度建构方面更多奉行的是一种淡化族裔观念、强调"中华民族是一个"的国族主义话语。这种淡化族裔色彩、强调国族整合的思路，也体现在南京国民政府时期的边疆治理政治、法律实践之中，如强调"边政"属性、以及察哈尔等地的政区改革等。但从整体上来讲，南京国民政府缺乏动员群众改造边疆多民族地区旧有社会、经济制度的意识形态、动员能力和交往媒介，由于中央政府的羸弱而不得不在边疆治理中与地方军阀保持着一致委托与渗透的关系，其秉持的优礼边疆上层人士的做法虽然有利于中央与边疆地方的沟通，但过于实用主义、也缺乏长远规划与通盘考虑，进而收效有限。
南京国民政府成立后，面临的形势较之北洋政府时期更为严峻：在1928年张学良东北易帜仅仅三年后，就爆发了"九一八事变"，中华民族的生存面临空前挑战，边疆局势也愈加恶化。在这种情况下，南京国民政府实际上更多地奉行的是一种淡化族裔观念、强调"中华民族是一个"的国族主义话语。
这种国族主义的政治话语，虽然仍是对清末北洋以来中国这个多民族大国的民族国家建构之路的继续 ，但在具体实施策略上，则力图淡化族裔观念，甚至有中华民族之下没有具体民族、只有宗族的极端观点，但其目的，无疑在于强化边疆民族对于中华民国、中华民族的认同；这种强化也影响到当时的立宪事务，如在抗战期间的立宪建国活动中，"国内各民族均为中华国族之构成分子"即被写进了当时的《中华民国宪法草案》之中。
所以，南京国民政府时期的民族治理方面的相关宪法实践，虽然继续设立诸如蒙藏委员会之类民族治理事务机构；对边疆少数民族上层人士也极尽优礼，在少数民族公民的政治参与方面还有所扩大，但更多的是则淡化内部族裔色彩而强调"中华国族"整体的政治整合。 同时，也必须承认，从整体上来讲，南京国民政府缺乏动员群众改造边疆多民族地区旧有社会、经济制度的意识形态、动员能力和交往媒介，在边疆、民族事务的具体施政方面也过于实用主义而缺乏长远的规划与通盘考虑。因此，南京国民政府国族主义背景下的民族治理和国家建构，虽然在乱世危局中保存了中国的国家领土，也有效的增强了全国各民族人民对于中华民族的认同感；但由于南京国民政府自身政治、经济等能力方面的缺陷和当时国内外局势的限制，实际上并未实现中国这个多民族大国从清末立宪开始的民族治理转型与民族国家建构之路的质的飞跃。
一、前奏：孙中山的"国族主义"观
辛亥革命后，以孙中山为首的南京临时政府，将五族共和确定为官方的民族治理意识形态，并通过南北和议的达成，解决了多民族国家的国家统一问题，堪为五族共和宪政思想的最生动彰显。其后的北洋政府，继续奉行五族共和的宪政方略，并进行了一系列的宪政实践，客观上对维护国家统一、民族团结、边疆安全起到了重要作用。
但整体而言，辛亥以后北洋政府所奉行的以五族共和为圭臬的民族治理方略和相关宪政实践，在清末以来的"合汉、满、蒙、回、藏诸族"为一大中华民族的国族整合步伐中的进展并不明显，一方面边疆局势仍然非常严峻，如外蒙沦为沙俄的附庸，仅保留名义上的宗主国地位；另一方面限于国力所限和当时地方上四分五裂的格局状态而使得"五族共和"某种意义上停留在在对上层少数民族人士的优礼待遇层面上。
同时，在国际地位方面，尽管中国作为亚洲第一个共和国，虽然经历了袁世凯称帝和张勋复辟两次回潮，北洋政府的内阁更迭也是你方唱罢我登台、几令人目不暇接；但毕竟从形式上已属于共和政体，而非像清末那样被视为落后与世界潮流的专制政体。而且，段祺瑞内阁积极推动的中国参加一战决策也使得中国在一战之后居然成为了战胜国，这似乎使当时的国人看到了老大帝国成功融入世界列强主流的曙光。 但一战战胜国并未使中国的国际地位得到实质性的改变，当巴黎和会中英美法等列强欲将原德国在中国胶州湾的一系列特权转交日本时；整个中国愤怒了，而北洋政府也陷入了严重的信誉危机。
巴黎和会的结果，也使得孙中山开始重新思考其三民主义中的民族主义问题。孙中山将民国四分五裂的政治格局，归咎于五族共和在国族整合方面的不足：
更有无知妄者，于革命成功之初，创为汉、满、蒙、回、藏五族共和之说，而官僚从而附和之;且以清朝之一品武官之五色旗，为我中华民国之国旗，以为五色者，代表汉、满、蒙、回、藏也;而革命党人亦多不察，而舍去吾共和第一烈士陆皓东先生所定之中华民国之青天自日国旗，而采用此四分五裂之官僚旗……此民国之不幸，皆由不吉之五色旗有以致之也。夫清朝之黄龙帝旗，我已不用，而乃反用其武员之五色旗，此无怪清帝之专制可以推覆，而清朝武人之专制难以灭绝也。天意乎?人事乎?
因此，孙中山认为，当务之急在于"汉族当牺牲其血统、历史与夫自尊自大之名称，而与满、蒙、回、藏之人民相见于诚，合为一炉而冶之，以成一中华民族之新主义，如美利坚之合黑白数十种之人民，而冶成一世界之冠之美利坚民族主义"， 即效仿美国融合黑人白人而成美利坚民族的先例，整合国内诸民族，使之相"见于诚，合为一炉而冶之"，进而"以成一中华民族"。
在1920年11月4日上海中国国民党本部会议上，孙中山在就中华革命党改组为中国国民党等事项进行说明的演说时，再次强调：中国之所以处于半殖民地半封建的格局，如租界和治外法权的存在，完全在于国内统治者和国外列强的勾结，以至于遏罗在国际上的地位都比中国要搞，因此一定要"积极的将我四万万民族地位抬高起来，发扬光大……应该把我们中国所有各民族融成一个中华民族(如美国，本是欧洲许多民族合起来的，现在却只成了美国一个民族，为世界上最有光荣的民族)；并且要把中华民族造成很文明的民族，然后民族主义乃为完了。现在实还没有做到，所以我们还是三民主义缺一不可"。 即之所以在国民党章程中继续保留民族主义的提法，是因为中国尚处于半殖民半封建社会的格局，在国际上缺乏应有的地位，而要想提升国际地位，就必须合四万万民众之力，融合国内所有民族为一大中华民族。
在1921年3月6日国民党本部特设驻粤办事处的演说中，孙中山除了继续批驳五族共和的含混之处、和强调融合汉、满、蒙、回、藏"成以大民族主义的国家"之必要性；并将其国族整合的观点与当时国际政治秩序中的"民族自决"风潮联系在一起，"自欧战告终，世界局面一边，潮流所趋，都注重到民族自决。我中国尤为世界民族中底最大问题"，因为当时中国虽然幅员辽阔、人口众多，但半殖民地的地位很难称得上是真正的民族独立，所以中国整合国内各民族而成一大民族本身也是符合欧战之后美国总统威尔逊鉴于世界潮流所提倡的民族自决的一种体现。 另外，《在桂林广东同乡会欢迎会的演说》中，孙中山还提出"民族主义即世界人类各族平等，一种族绝不能为他种族所压制" ，即一个正当的世界政治秩序应当是各国、各民族一律平等的政治秩序。
1923年1月1日，国民党公布了《中国国民党宣言》（下简称《宣言》），对三民主义理论正式做了新的系统诠释。《宣言》指出：
"盖以言民族，有史以来，其始以一民族成一国家，其继乃与他民族糅合搏聚以成一大民族。民族之种类愈多，国家之版图亦随以愈广……至今清廷虽覆，而我竟陷于列强殖民地之地位矣。故吾党所持之民族主义，消极的为除去民族间之不平等，积极的为团结国内各民族，完成一大中华民族。欧战以还，民族自决之义，日愈昌明，吾人当仍本此精神，内以促全国民族之进化，外以谋世界民族之平等。其大要如左:甲、励行教育普及，增进全国民族之文化。 乙、力图改正条约，恢复我国国际上自由平等之地位。"
由上可见，孙中山与国民党此时所主张的民族主义，旨在对内寻求国族之整合、对外寻求国际交往的自由平等地位，其所谓"自决"，是一种中华民族意义上的"独立"和"自决"。 其后公布的《国民党党纲》中对于三民主义这一国民政府立宪之本中的"民族主义"的解释也是"以本国现有民族构成大中华民族，实现民族国家"。
孙中山晚年的国族主义和民族观，最集中的体现当属其1924年1月到3月之间关于"三民主义"之"民族主义"部分的连续演讲中 ，在这些演讲中，孙中山开宗明义，指出 "民族主义就是国族主义"，并认为"中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义，所以中国只有家族主义和宗族主义……所以中国人的团结力，只能及于宗族而止，不能及于国族……如果再不留心提倡民族主义，结合四万万人组成一个坚固的民族，中国便有亡国灭种之忧，我们要挽救这种危亡，便要提倡民族主义，用民族主义来救国"。 孙中山还用国外民族建国的事例、中国半殖民地的历史、高丽安南等殖民地的惨痛教训、当时中国所处的恶劣国际环境、帝国主义对中国的经济掠夺、中国民族的历史等方面论证了"国族整合"的必要性； 而孙中山所认为的整合国内诸族为中华民族之国族的力量，则是"固有的高尚道德，并强调这个道德必须从恢复能让宗族的团结一致的儒家伦理-忠孝、仁爱、信义、和平的所谓八德开始" 。
总体来看，和清末北洋时期无论是立宪派还是革命派、乃至北洋当权派主要是从帝国主义列国竞争、适者生存角度论述国族建构的必要性不同，孙中山此时已经能从境内各族人民共同反抗列强殖民、寻求民族解放的角度进行来论证中华民族建构的正当性。另外孙中山将国内民族关系中"有机陧不安之象的原因归于"中国之政府乃为专制余孽之军阀所盘据， 中国旧日之帝国主义死灰不免复燃"的帝国主义与封建主义的勾结所致，"自当随国内革命势力之伸张， 而渐与诸民族为有组织的联络， 及讲求种种具体的解决民族问题之方法矣"， 即把国内民族问题的解决和反帝反封建的革命大背景联系在一起；这种转变，一方面是受国共合作的影响，另一方面也可见一战后反帝反封建之民族革命风潮的影响。 而孙中山在《民族主义》演说中对于宗族、传统儒家道德在国族整合中的作用，也被其后国民党的领导者-蒋介石所继承。
二、国民党相关决议中的"国族"整合方案
在1924年1月24日中国国民党第一次全国代表大会通过的"组织国民政府之必要"提案上，国民党明确了"以党建国"的建国方略，"国民党当依此最小限度政纲为原则，组织国民政府"，并制定了具体的"国民政府建国大纲"，指出"国民政府本革命之三民主义、五权宪法，.以建设中华民国"，并对民生、民权、民族之三大主义做了新的诠释；关于建设之程序，则"分为三期，一曰军政时期，二曰训政时期，三曰宪政时期"。 这种"以党建国"的建国方略，是孙中山"以俄为师"的结果，其目的是通过建立一个具有群众基础的现代动员型政党和在党领导、控制下的新型军队，进而以此为核心力量实现国家的实质性统一，"国民党从此步入一个新的发展阶段，中国政治亦将由此进入一个新的党治时代"。 因此，审视南京国民政府时期的宪政纲领、主张，无疑绕不开国民党政纲、宣言、决议中的相关论述；以国民党历次代表大会以及中央全会的决议为例，就包含了相当一部分"国族"整合和边疆、民族事务治理方面的内容。
1924年1月20日至23日，中国国民党在广州召开第一次全国代表大会，会议通过了《中国国民党第一次全国代表大会宣言》，指出"国民党之民族主义，有两方面之意义：一则中国民族自求解放；二则中国境内各民族一律平等"。关于第一方面，"国民党之民族主义其目的在使中国民族得自由独立于世界"，辛亥以后，"列强之帝国主义则包围如故，瓜分之说变为共管。易言之，武力之掠夺变为经济的压迫而已，其结果足使中国民族失其独立与自由则一也。国内之军阀既与帝国主义相勾结，而资产阶级亦院耽然欲起而分其饺余，故中国民族政治上、经济上皆日即于憔悴。国民党人因不得不继续努力，以求中国民族之解放。其所恃为后盾者，实为多数之民众，若知识阶级、若农夫、若工人、若商人是已。盖民族主义对于任何阶级，其意义皆不外免除帝国主义"。 即民族主义的实现，必须坚决扛起反对帝国主义的大旗；而反帝事业的成功，则必须依靠"多数之民众"；可以看出，孙中山和国民党此时对于中国半殖民地半封建社会的根源以及革命的依靠对象等问题上，已经有了全新的认识。
对于国内民族问题，该《宣言》明确指出："中国境内各民族一律平等"，并且将国内民族问题归结于军阀统治："然不幸而中国之政府乃为专制余孽之军阀所盘据，中国旧日之帝国主义死灰不免复燃，于是国内诸民族因以有杌陧不安之象"，而为了实现对外独立、平等的"国族" 意义上的"民族主义之贯彻"，当得"国内诸民族之谅解，时时晓示其在中国国民革命运动中之共同利益。国民党在宣传主义之时，正欲积集其势力，自当随国内革命势力之伸张，而渐与诸民族为有组织的联络，及讲求种种具体的解决民族问题之方法矣。国民党敢郑重宣言，承认中国以内各民族之自决权，于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利以后，当组织自由统一
的（各民族自由联合的)中华民国"。即反帝反封建，是中国境内各民族的共同使命，也反应了各民族的共同利益。
在其后的国民党中央一中全会和第二次代表大会中，均重申了之前强调废除不平等条约、脱离帝国主义的压迫而独立、实现国内实质性统一的民族主义政纲，并结合当时世界民族主义运动的形势，将中国革命视为世界革命和世界范围内的民族解放运动的一部分。 1928年，南京政府在形式上统一全国。1929年3月15日，在南京召开了国民党第三次全国代表大会，会议重申了孙中山之"必须团结四万万人民为一大国族，建设三民主义的强固充实之国家，始足以生存于今日世界"的遗训；在本次全国代表大会上通过的《对于政治报告之决议案》中就国民党未来的施政方略也做了全面部署，而其中第七部分内容即为"蒙藏与新疆"， 在决议中，首先强调边疆多民族地区人民尽管方言习俗、行政管理模式与内地有差异，但自古以来在政治、历史、经济等方面都是中华民族之一份子，且在近代以来同样处于帝国主义者的压迫之中，所以国民党主张中国境内各民族团结起来，一致反帝，并组成一强固有力的国族，以使中华民族对外获得平等的国际地位。其后于1932年召开的国民党第四届第三次中央全会上通过的《慰勉蒙藏来京各员并团结国族以固国基案》中，也"宣告汉、满、蒙、回、藏各地同胞一致团结，以御外侮而奠国基"，虽然仍保留"汉、满、蒙、回、藏"的说法，但更强调团结国族以御外侮而奠国基，并强调要"多任用边地人员，以为训练其政治能力之机会，并增加国族之实力"。
随着抗战的全面爆发以及边疆地区分裂分子在日本帝国主义者的唆使下的所谓独立自决浪潮，国民党政府对国族、中华民族凝聚力也愈发加以强调，如1938年的《中国国民党临时全国代表大会宣言》中力陈"抗战之目的，在于求民族之生存独立……唯能合吾民族之力以共保之，乃能合吾民族以共享之"，强调抗战是关乎包括各族人民在内的整个中华民族的生存独立；且为了揭露日本帝国主义者以所谓民族自决为诱饵唆使边疆地区分裂分子叛国求荣的阴谋，宣言专门强调"中国境内各民族，以历史的演进，本已融合而成整个的国家……在未获得胜利以前，吾境内各民族唯有同受日本之压迫，无自由意志可言，日本口中之民族自决，语其作用，诱惑而已，煽动而已，语其结果，领土分割而已，民众零星拐骗而已"。
由上可见，为了能够积聚全民族的力量共御外侮，同时也揭露日本帝国主义和边疆分裂分子的裂土阴谋，南京国民政府与北洋政府时期相比，更强调中华民族作为国族的一体性的一面。
三、蒋介石"中国之命运"中的民族观分析
国族主义叙事的极端表现，当属蒋介石在抗战进入全面胶着时期所提出的只有一个中华民族，中国存在五个宗族而非五个民族的"宗族"式民族观。在1942年西宁的一次讲演中，蒋介石主张"我们中华民族乃是联合我们汉、满、蒙、回、藏五个宗族组成一个整体的总名词。我们说我们是五个宗族而不说五个民族，就是说我们都是构成中华民族的分子，像兄弟组成家庭一样……我们集许多家族而成宗族，更由宗族合成为整个中华民族……所以我们只有一个中华民族"
而只有一个中华民族、汉、满、蒙、回、藏系五个宗族的观点的系统阐述，则集中在蒋介石于1943年3月发表的《中国之命运》一书。蒋介石发表该书，有借废约凝聚国民抗战意志、提升民族自信的考虑，也有强调废约这个被国民政府认为是首要革命目标的事项系由国民党和蒋介石完成之政治宣传的意蕴在内。由于该书的发表刚好在美、英等列强与中国废除不平等条约、缔结新约之后，蒋介石在该书中又系统阐述了其废约之后的"建国"蓝图 ，因此该书发表后很快引起了巨大反响。
该书第一章名为《中华民族的成长与发展》，指出：
就民族成长的历史来说，我们中华民族是多数宗族融合而成的。这多数的宗族，本是一个种族和一个体系的分支……他们各依其地理环境的差异，而有不同的文化……然而五千年来，他们彼此之间，随接触机会之多、与迁徙往复之繁，乃不断相与融合而成为一个民族，但其融和的动力是文化而不是武力……中国五千年的历史，即为各宗族共同命运的记录……即如蒙古是匈奴的后裔，而史记函数考其远祖出于夏后氏。东北的女真与西藏的吐蕃，是鲜卑的子孙，而晋书魏书考其远祖皆出于黄帝轩辕氏……至于我国今日之所谓回族，其实大多数皆为汉族信仰伊斯兰教之回教徒，故汉回之间其实只有宗教信仰之分，与生活习惯之别而已。总之，我们的各宗族，实同为一个民族，亦同为一个体系之一个种族……我们中国五族的区分，乃是由于地域和宗教的，而不是由于种族的和血系的关系，这是我中华民国全国同胞不可不彻底了解的。
蒋介石在该书中，直接将中国境内各民族称之为"宗族"，并援引中国史书典籍上的相关记载，指出各少数民族与汉族其实同属于炎黄子孙后裔，汉回之间也仅有宗教和生活习惯的差异；显然是为了强调中国境内各民族除了反抗帝国主义侵略这一共同的革命任务，还在血缘上具有天然的联系。诚如有学者所言，"蒋介石认为中华民族是由国内各民族组成的，但否定国内各民族是各个民民族体，认为各个民族都是中华民族大家庭中的宗族宗支。把民族观换为宗族观，虽然能使国族的国民、民族一体的观念得到强化，但否定了中国多民族国家的历史和边疆民族存在和发展的特殊性" 蒋介石以宗族论为基础的只有一个中华民族的论证，固然实现了表面上的自洽，也是当时出于强化国族认同的现实政治需求，但显然具有明显的大汉族主义色彩，其关于我国境内民族发展、交往的描述也不符合我国多民族的历史事实。当然，这种论证，也和蒋介石本身深受儒家传统文化的家庭伦理观影响，认为中国处于全面落后是因为民族精神、民族文化的落后所以必须复兴民族精神，加强民族的整体凝聚力有关，同时也是当时客观的政治情势使然。
事实上，当时满洲国的成立、内蒙古德王等策动的"内蒙古自治"，固然有外部势力的怂恿、策动、甚至直接推动，但这些分裂活动在形式上，是以"民族自决"、"民族独立"的名义进行的。如果我们再回顾一下顾颉刚、傅斯年等人在上世纪三四十年代为何那么强调"中华民族是一个"，主张"我们只有一个中华民族，而且久已有了这个中华民族！我们从今以后要绝对郑重使用'民族'二字，我们对内没有什么民族之分，对外只有一个中华民族！"， 就会对这种民族危亡关头对于中华民族一体性的强调有着更为全面的理解。
任何时代特定人物的政治努力，都有其特定政治语境。南京国民政府对中华民族之国族意识的强调，固是因为当时面临抗日救国的空前民族危机，同样也是清末以来强调"合汉合满合蒙合回合苗合藏组成一大民族"的中华民族认同和中国作为现代民族国家国家建构之路的继续，蒋介石"只有一个中华民族"，将蒙、藏等族视为"宗族"而非民族，确有歧视各少数民族的色彩，同时对于中华民族历史形成过程动态性、互动性的特点也缺乏足够的了解；但在当时对于凝聚中国各族人民的中华民族认同，集全国之力共同应对抗日救亡，还是起到了一定作用。诚如有学者所言，"抗日战争时期是中华民族自觉意识发展的重要阶段。自'九一八事变'后，侵略中国的日本对中华民族的生存构成极大威胁，中华民族成员在与"民族之敌"的殊死较量中，对民族共同体共同的命运有了深切的体验、对共同体的民族文化有了明确的认同"。 而且，更为重要的是，抗战时期对于中华民族作为国族的强调，本身即是中国进行现代民族国家建构之路的一部分。
四、 国族主义背景下南京国民政府时期的边疆统合
随着1928年底张学良的东北易帜，南京国民政府在形式上完成了国家的统一，而其自身实力和北洋时期几乎被视为东交民巷联络部的羸弱之状相比，还是有了一定增强；因此，在结束所谓"军政"时期后，国民党和南京国民政府也开始思考未来的施政方略，1929年3月在南京召开的国民党第三次全国代表大会商通过的《对于政治报告之决议案》即可被视为国民政府的一个训政时期施政规划。这一决议案中包含政府组织、财政、建设、教育等问题，还将"蒙藏与新疆"也作为一部分单独列出，充分证明了国民政府对于边疆、民族问题的重视，而这一决议的相关内容，也可被视为国民政府在民族问题处理与边疆治理的宏观思路体现。
国民政府的施政，声称以"三民主义、五权宪法"为圭臬，而现代民族国家建构所要求的边疆内地均质化程度，加之其相比于北洋时期中央政府政治、经济、军事方面都有明显增强的实力自信，因此在决议的开头，即强调"本党致力国民革命，既以实现三民主义为唯一目的，则吾人对于蒙古、西藏及新疆边省，舍实行三民主义外实无第二要求"，虽然国民政府也清醒的认识到"此数地人民之方言习俗与他省不同，在国家行政上稍呈特殊之形式"，在其后的《训政时期约法》这一国民政府正式颁布的宪法性文件中也不得不规定"蒙古、西藏之地方制度，得就地方情形，另以法律定之" 。在论证了帝国主义、军阀主义对边疆人民的侵略与剥削是"蒙古、西藏、新疆之人民，在经济上、政治上、教育上所处之地位，无稍增进"之原因之后，强调"中国境内之民族，应以互相亲爱、一致团结于三民主义之下，为达到完全排除外来帝国主义目的之唯一途径"。而如何用三民主义处理边疆、民族问题？国民党认为："于民族主义上，乃求汉、满、蒙、回、藏人民密切的团结，成一强固有力之国族，对外争国际平等之地位。于民权主义上，乃求增进国内诸民族自治之能力与幸福，使人民能行使直接民权，参与国家之政治。于民生主义上，乃求发展国内一切人民之经济力量，.完成国民经济之组织，解决自身衣、食、住、行"， 即通过民族主义方面的国族整合、一致对外；民权方面增进国内诸民族的自治能力、扩大各族人民的权利行使和政治参与；另外解决各族人民的民生问题这样三个方面的政治努力，来实现边疆稳定与国族整合。
国民政府时期，在边疆民族地区的民权保障和民生福祉方面也进行了一些努力，如民权方面对于扩大少数民族政治精英的参政范围、对民族平等的强调；民生方面对于开发西北、西南边疆中涉及到的交通、教育、实业兴办等方面的重视，也取得了一定的成效，南京国民政府时期如国民会议、国民大会这样一种国家最高立法机构和权力机构中藏族、蒙古族等边疆民族代表的政治参与，既是各族人民平等行使参政权等国家权力的一种体现，更是中国对于西藏、蒙古等边疆地区主权行使的一种彰显。 可南京国民政府时期中华民族所面临的严重生存危机、和帝国主义者对于边疆地区的蚕食阴谋，使得国族整合始终成为当时民族治理和边疆政策的首要考虑。
国民政府通过政区改革、地方自治兴办等方式，来试图实现国家权力在边疆多民族地区的深入；但当时的南京国民政府，从某种意义上仅仅是一种形式上的统一，其直接控制领域也只是长江流域一带，其对于广袤的边疆多民族地区的治理很大程度上不得不依赖于各方地方军阀：如蒙地的晋系军阀、川藏一带的四川军阀、西北地区的诸马集团、新疆的盛世才。对于边疆多民族地区的上层人士、南京国民政府也继续给予优礼待遇，只要其认同国家统一。
但南京国民政府自身政治、经济、军事能力的不足，和民族关系、边疆问题方面整体筹划的缺失，加之当时复杂的边疆形势和地缘政治格局，其国族整合的努力固然值得肯定；但显然未能实现国民政府的相关制度初衷，更未能实现中国从清末以来的民族治理转型与民族国家之路的质的飞跃。
（一）从"民族"到"边政"：以蒙藏委员会为例
由于国民政府时期中华民族民族危机的加深，国民政府领导者大汉族主义的民族治理心理，以及边疆民族地区在日本帝国主义唆使下以自治为名的分裂实践，使得国民政府在这一时期的民族治理和边疆施政方面尽量淡化族裔色彩，而是将其视为边疆地方问题，《对于政治报告之决议案》中将蒙藏与新疆单独列出，而未提及其他多民族地区，如云南、宁夏、广西等地，既是因为蒙、藏、新疆诸地的战略位置和国家安全形势使然，也是因为国民政府更多的是从边政角度而非民族角度考虑。
国民政府时期设立的蒙藏委员会，隶属于行政院，地位等同于各部委，按照《蒙藏委员会组织法》的规定是掌理"关于蒙古西藏之行政事项"、"关于蒙古西藏之各种兴革事项" ，在以往的论述中也常被视为国民政府时期负责民族事务处理的机构；但诚如杨思机所指出的，" 1928年初讨论蒙藏会组织法时，国民党特指出所谓蒙藏,乃'未曾改设行省及特别区之蒙古、西藏地方'；此后不久,热察绥三特别区改设行省,所谓蒙、藏仅剩外蒙古和西藏。可见，蒙藏会的'蒙藏'更多从行政区域着眼,并非民族区别。而负责'关于各种民族开化事项'是内政部民政厅第二科的职责" ；因此，蒙藏委员会在国民政府的原本定位中实际上只是负责蒙、藏两个"地方"的事务机关"，强调的更多的是地域色彩，而非民族色彩，甚至在1930年代，蒙藏委员会因为其边政治理成绩一般差点被改造成为边务部。 而1935年关于蒙藏委员会的一个行政效率调查对其批评也颇为严厉，这个调查结论指出虽然该会为中央办理蒙藏行政之特殊机关，历史悠久，原不可轻议撤废；但该会与内政部权限冲突，自身组织运用迟滞，所以有改善之必要；而改革方案则是改为边政司并入内务部，或者改为边政部，负责办理边政之责。
在具体制度设计方面，"事关少数民族利益的各种制度设施，多以行政区域为对象，不以民族为单位"，如"国民代表大会的代表名额主要是按照行政区域分配，不兼采民族代表制"。 另外，国民政府时期，官方对于非汉民族的人群也更愿意采取"边疆民族"的指称方式，而未采用当时诸如"少数民族"、"弱小民族"等称谓，实际上同样也是一种淡化族裔意识，强调"以行政区域统驭国内民族"的政治策略。
蒙藏委员会成立后不久公布的《国民政府蒙藏委员会训政时期施政纲领》，可被视为蒙藏委员会对于蒙古、新疆两地的一个基本施政规划，其内容主要包括革新蒙藏旧行政制度、改组各盟公署旗扎萨克府及土司方面的行政改革；废除奴隶制度、规定王公待遇、设立人民参政机关、训练蒙藏自治行政佐治人才、实施全民政治等政治措施；以及扩充公安设备、调查外交情事、整顿地方财政、发展交通、兴办教育、整顿司法事务、振兴实业、保护宗教等。 1929年国民党中央执委会第二次会议通过的《蒙藏决议案》中，则提出了举行蒙藏会议、派员宣慰蒙、藏，设立蒙藏学校、振兴蒙藏等地经济、文化等具体边疆施政规划，而在决议第六部分中专门强调在对蒙藏地区人民的宣传中要注意阐明"蒙藏民族为整个中华民族之一部"、蒙藏民族需注意帝国主义侵略阴谋、"优先登录蒙藏人民参加地方行政，并奖励蒙藏优秀份子来中央党政机关服务" 。
由上述两个文件可知，国民政府对于蒙藏事务一开始也是试图有一番作为，其所设想的改组各盟公署旗扎萨克府及土司制度、废除奴隶制度、实施全民政治等内容，有助于蒙、藏两地人民摆脱封建压迫、享受民主参政权利，而公民平等也是现代政治的内在要求。"优先登录蒙藏人民参加地方行政，并奖励蒙藏优秀份子来中央党政机关服务"，则既可强化蒙藏地区人民对于中央政府的向心力，也可使"蒙藏优秀份子"能在中央与边疆的交流中起到有效的沟通与媒介作用。其他如振兴实业、发展交通、整顿财政等措施，也均是试图通过蒙藏地区的经济发展来确保边疆稳定。
但这一计划的提出者蒙藏委员会从某种意义上讲仅仅是一个边疆、民族事务方面的议事、协调机构，根据蒙藏委员会与内政部商定的《蒙藏委员会与内政部汇办案件之标准》，处理边疆事务蒙藏委员会需和内政部互相商办；蒙藏委员会处理蒙藏事务如涉及到整理土地、办理地方自治等内政部职掌范围也需与内政部会商办理。 除了内政部，其他诸如党务部门、军情部门在边疆地区的组织和活动体系也是自成一体；另外一些边疆多民族地区的地方政府也设立了地方性的边疆民族事务机构，并对区域性边疆民族事务管理发挥着实际作用。诚如有论者所指出的，"南京国民政府初期十年,在边疆民族事务管理方面初步形成的是一套事权分散的管理机制，管理活动缺少统筹性和系统性，作为专门管理蒙藏事务的蒙藏委员会管理能力极为有限，而其他专业部、会对边疆民族地区实行的是分业管理,各部门之间的会商常常成为文赎旅行，会商之事常常会而不决,当时很多计划都成为纸上谈兵" 。
因此，蒙藏委员会在具体运行中的主要职能实际变成了对于边疆多民族地区上层人物的宣慰、优礼、对于边疆多民族地区的社会调查组织等层面。另外当时国民政府虽然完成了形式上的统一，但广袤的边疆多民族地区实际上是大小军阀割据一方、自行其是，国民政府的很多政令很难完全贯彻到这些地区。再加上蒙藏委员会制定的边疆振兴方面的相关施政计划无疑需要足够的财力支持，而当时中央财力有限，蒙地财力更是混乱，甚至出现了绥远省与蒙政会为鸦片过境税的分成而争执不下的奇观。
而且，《国民政府蒙藏委员会训政时期施政纲领》所提出的改组各盟公署旗扎萨克府及土司制度、废除奴隶制度等设想，如若实施，必然会损害到蒙、藏两地的封建特权阶层的利益，而这对于在边疆地区尚缺乏足够中央权威的国民政府来说，显然只能说是一种理想愿景；更何况像共产党那样立足基层、通过发动群众、进行少数民族地区民主改革来保障广大人民群众的政治经济文化权利、打破旧的封建式经济、社会制度的做法，也不符合国民政府从本质上来说代表地主、大资产阶级利益的政党属性。
所以，蒙藏委员会所提出的上述计划的命运，很大程度上也和蒙藏委员会自身职能的更多务虚成分一样， 仅仅流于文牍旅行和官方宣示，而未能真正起到促进边疆多民族地区政治、经济发展的作用。而上述规划的命运，也从一个侧面反映出了国民政府时期国族整合的困境和限度。
（二）政区改革：国家权力的深入困境
和传统帝国时代的一国多制式国家权力机构相比，发轫于列国竞争时代的现代国家建构，则更强调边陲与内地的均质化，即试图在其疆域范围内通过统一的中央集权制政府、统一的民族利益、统一的国民文化等方面的一体化制度塑造，来实现对原来的封建式政治、经济、文化制度的一种全面整合；国民政府之所以强调"本党致力国民革命，既以实现三民主义为唯一目的，则吾人对于蒙古、西藏及新疆边省，舍实行三民主义外实无第二要求"，原因也正在于此。而在政区设置方面，从清末新政时期朝野上下不断有人提出的边疆地区行省化的主张，实际上也是这样一种试图通过政区设置加强中央政府在边疆的权威、促进边疆与内地的一体化、同时也是为了防备日本、沙俄、英国等殖民主义者对于我国边疆地区的蚕食图谋。
鉴于孙中山的《建国大纲》中地方制度部分有省的设置、有县的设置但无特别区的规定，另外北洋时期的政区设置一方面较为混乱另一方面也有很强的军政色彩，因此在北伐结束后有必要本着"法治"的原则将全国的行政区划统一化，同时也是为了加强对边疆民族地区的直接统治，1928年9月，国民政府决定裁绥远、热河、察哈尔、西康等特别区域，设置绥远省(省会归绥县)、热河省(省会承德县)、察哈尔省(省会万全县)、青海省(省会西宁县)、西康省(省会康定县)，后又析原甘肃省宁夏道区域设立宁夏省(省会宁夏县)。 政区变革的背后，是国民政府试图通过"省县制度"这样的行政区域划分来加强中央权威。
绥远、西康等省份的设置，也是基于当时我国边疆地区国家安全的现实考虑。在国民政府统治时期，苏联虽然承认外蒙为中华民国的一部分，但实际上把持着外蒙的内政，苏联驻扎在外蒙的军队也常驻不撤，因此，当1927年国民政府与苏联交恶后，苏联对于外蒙的控制和驻军本身即对中国的边疆安全造成挑战。而日本本着"欲先征服世界，必先征服中国，欲先征服中国、必先征服满蒙"的称霸规划，更是长期对蒙古地区抱有侵略野心。因此，绥远建省，无疑"有利于中央政府加强对绥远这个边疆地区的管理,有利于维护北部边疆的安宁，有利于巩固国防和维护国家统一" ；而1936年傅作义之所以能在绥远抗战中打退日伪军对于绥东、绥北地区的猖狂进攻，粉碎日军尽占内蒙古地区的阴谋，除了前线将士的奋勇抗敌，也和之前绥远设省后国民政府对于该地区控制力的加强与军事、政治的预先部署不无关系。而西康建省，对民国时期中央政府加强与西藏地区的沟通、巩固西南边疆地区这一抗战大后方、开发西南边疆地区等均起到了积极作用，刘文辉在主政西康时期的诸多现代化建设努力也有力地推动了西康地区经济、社会、文化的发展。更为重要的是，西康建省，通过西康地方政府加强康藏联系，对于遏制"西藏独立"论也有重要意义。如康藏贸易的发展，即"有力地促进了西藏和祖国内地的经济联系，也在一定程度上削弱了英印对西藏经济的控制"，因此西康建省对于"维系西藏与祖国的关系，促进了边疆少数民族的倾向中央，安定西南大后方，稳定人心，粉碎英帝国主义侵略康藏的阴谋，有巨大的意义"
但这种政区改革和行省制的设置，本身即是对边疆多民族地区原有政治权力结构的一种重新配置。如国民政府设立的绥远、察哈尔、热河三省，即划入了内蒙古昭乌达盟、卓索图盟、锡林郭勒盟、察哈尔部、乌兰察布盟、伊克昭盟、土木特特别旗等地区；实际上已将内蒙古地区行省化，而"改设行省后，盟旗的法律地位更加模糊不清。国民政府在改省命令中虽未明令取消盟旗，但也没有明确规定盟旗与省县的关系；虽未将盟旗明确置于省政府管辖之下，可是各盟旗所在的地域都被划入省境之内" 。因此，热、察、绥三省的设置，必然会对蒙古王公贵族在内蒙古地区的政治和经济特权地位造成挑战，所以当改省政令公布后，立刻引起了蒙古王公贵族的强烈反响，纷纷向国民政府去电去函要求暂缓设省，并派出部分盟旗代表与在北平的蒙古人一起组成"蒙古代表团"向国民政府请愿，掀起了声势浩大的"反改省运动"。 面对蒙古王公贵族的反对，蒋介石只好在《为改进蒙古行政至致德王函》宣告："中在中央未明定办法以前，一切均仍旧制，即希宣告所属，勿用惊疑，仍盼深念遐观，协心图治，巩固边疆 1930年5月，国民党召开蒙古会议、历时两周，会议的焦点仍然是盟旗制度问题，大部分提案认为"盟旗制度决不可废、且无废止之必要"，"盟旗应与省县分治，旗隶属于盟，盟直属与中央"。会议的最重要成果为《蒙古盟部旗组织法》，一年多后经国民政府正式颁布。 在盟旗组织法中，盟旗对"其现有之区域"和"各盟部旗境内居住之蒙人"之管理权得到确认；规定"各盟及特别旗直隶于行政院"；"蒙古地方所设之省县，遇有关涉盟之事，与盟旗官署妥善办理"；各盟盟长综理盟务等 《蒙古盟部旗组织法》的颁布，实际上是对盟旗王公制度之合法性地位与王公贵族的封建特权的一种法律肯定。
1931年，日本帝国主义者悍然发动九一八事变，接着又出兵热河，中国北部边疆陷入空前危机。此时以德王为代表的一部分蒙古封建上层分子，却在日本侵略者的诱惑下，乘机向国民政府讨价还价，要求实行"自治"，"企图依靠日本帝国主义者的支持，加强自己的封建统治地位，进而实现他统治整个蒙古的政治野心" 在他们向国民政府提出的所谓"自治政府组织大纲"中，主张"内蒙自治政府总揽内蒙各盟、部、旗之治权"，其统辖范围为"原有之内蒙各盟、部、旗之领域"，实际上是对国民政府行省化政区改革的一种全面颠覆；而"内蒙自治政府除国际军事及外交事项，由中央处理外，内蒙一切行政，俱依本自治政府法律、命今行之"，更是试图将中央政府的基本行政管理权收入已有。 由于"自治运动"背后日本帝国主义的诱惑，使得局势愈发严峻，国民政府不得不做出妥协、并派内政部长黄绍竑、蒙藏委员会副委员长赵丕廉等入蒙宣抚，德王等也四处活动、并派员赴京请愿，双方经过几番激烈争执，最终通过了《蒙古自治办法》，并成立了蒙政会；但蒙政会的实际管辖范围、与相关各省的区域、权限划分，仍未得到解决，蒙地仍然处于省县、盟旗部并存的局面。
这种省县、盟旗部并存的局面，表明了国民政府试图通过政区改革实现国家权力在内蒙古地区深入渗透的失败。国民政府以"法治"、"一体化"的名义来强化中央政府在边疆多民族地区的权威，是其现代国家建构努力在边疆多民族地区的一个体现，但面对蒙古封建王公的反弹，其实际上并未对蒙地传统的盟旗封建政治、经济制度造成实质性影响。反倒是蒙古王公，利用"自治权"、"地方自治"等官方话语，为其封建特权地位的继续维持获得了新的合法性论证模式。 国民政府这种国家权力在边疆多民族地区无法深入的背后，自和当时边疆危机情况下以国土维系为第一要务、经济社会改革只能置于其后的客观环境限制有关；当然也是国民政府自身政治能力和权力基础不足的一个体现。
（三）委托与渗透：中央政府与边疆军阀
除了边疆多民族地区的上层人士，南京国民政府的国家权力在边疆地区的深入还面临一个严重调整即是大大小小的边疆地方军阀。诚如有论者所指出的，"边疆地方势力的兴起，是近代中国社会政治的一个突出特点"， 这些边疆地方势力的产生环境和兴起方式可能各有不同，如晋系军阀号称"守土有责"、固守晋地、对各方虚与委蛇而伺机获得更大权力空间；西北四马的军阀集团则很大程度上依赖于伊斯兰门宦制度高度的宗教性和组织性；四川、西康等则是川内大小军阀混战之地。因此，中央政府内部都是黄埔派、改组派、太子派、政学系等诸多派系门争、从某种意义上讲仅仅是完成一种形式上的统一的南京国民政府，要想保持广袤的边疆多民族地区的稳定和国家行政体制的运行，就不得不依赖于边疆地方军阀的合作。
如在蒙古地区，虽然国民政府设立了热河、察哈尔、绥远三省，但实际上绥远控制在晋系军阀手中、察哈尔控制在冯玉祥集团手中、热河则是东北军的地盘，而青海、宁夏、甘肃是西北四马的势力范围，康藏地区则是四川地方军阀所争之地，其他，如桂系控制广西、滇系控制云南，不一而足。
上述边疆地方集团虽然大多数情况下承认南京国民政府的中央合法政府的地位，但对国民政府的很多政令落实要么阳奉阴违，要么依据自身利益行事，对国民政府试图加强中央权威、控制边疆的措施更是加以抵制。但除了晋系和桂系这样的军阀集团，其他地方势力并无足够的实力与中央公然对抗，而且当某一地域军阀之间争夺地盘时还需要中央的承认与支持以做合法性论证；而国民政府由于自身军事、财政等方面的限制，以及优先考虑国共内战的规划，因此对于地方军阀在边疆多民族地区代表中央政府施政某种意义上采取一种放任甚至是"委托"的态度，同时在处理边疆、民族事务上也不得不寻求地方军阀的合作、或者征求其意见；如蒋介石对于刘文辉并不信任，但出于川、康平衡的考量，所以在委托刘湘为四川省主席的同时、也任命刘文辉为西康建省委员会委员长；而对于当时"孤悬塞外"的新疆，在杨增新遇刺、金树仁下台后也不得不授予盛世才新疆边防督办的职务、承认其统治新疆的地位；甚至是被视为国民政府处理蒙、藏地方事务的部级机构，其委员长也先后由阎锡山、马福祥这样的地方军阀代表人物担任。
因此，国民政府在边疆多民族地区的施政，很大程度上是通过地方军阀实力派的代理来进行的。但这种委任、代理统治，实际上也使得国民政府的对于边疆多民族地区的治理取决于军阀个人的政治品格和治理方式：如刘文辉治下的西康奉行休养生息、发展民生，有力的促进了边疆稳定和民族和睦；而汤玉麟治下的热河则任人唯亲、吏治腐败；在日军大举进攻热河时汤玉麟反倒弃守热河、调用大量军车搬运私产，致使日军不到10天即占领承德；而盛世才治下的新疆则在前期标榜"六大政策"、使得新疆政局暂时得以一新，也使得新疆经济一定程度上得以恢复；但后期则走上了迫害进步人士、独裁反共的道路。其他如绥远、察哈尔、云南等地的施政，也是参差不一。
而由于南京国民政府自身财政能力的低下，因此其虽然认识到边疆多民族地区民众财政负担的严重，但不但无力给予划拨支持，反而不得不"反过来依靠地方原有的'赢利型经济体制'来履行其征收附加税和摊款等性质职能；但政府所依赖却无法控制的赢利型经纪人却能够通过对地方民众和精英的强征乱摊而中饱私囊。具体而言，在国民党'省县'制度和'移民垦殖'的方针下，分割统治内蒙古的各行省，纷纷强行丈放蒙旗土地" 。如1928年11月张学良等成立的"兴安区屯垦公署"，打的旗号是"开发边疆、巩固国防"；但事实是安置东北当局的裁汰兵员与编余军官。 地方军阀在边疆多民族地区的压榨、一方面引发了边疆多民族地区新型政治力量（地方军阀）与传统政治精英（封建王公贵族）的严重对立，另一方面也削弱了地方民众对于中央权威的认同。
尽管国民政府在边疆多民族地区的施政需要依赖于地方军阀政府，但对于地方军阀政府，国民政府在本质上并不信任，而且需要严密防范其呈坐大之势，以确保中央政府在形式上的统一。如在西康建省过程中，如王海兵所指出的，蒋介石最早属意的西康建省负责人选是西康籍的蒙藏委员会委员格桑泽仁，1931年国民党中央执行委员会第138次常务会议决定派格桑泽仁为"西康省党务特派员"；"随后蒋介石亦以康藏国防关系重要,为疏通康藏隔膜起见,又加委格桑泽仁为陆海空军总司令部参议之职,并发给无线电收发报机一架,以方便联系"； 在格桑泽仁的建省活动触动到刘文辉二十四军的利益、引发双方冲突、爆发康藏事件后，国民政府不得不命令格桑泽仁撤离巴塘。而其后国民政府尽管同意任命刘文辉为西康建省委员会委员长以牵制刘湘、同时通过使西康早日结束军管时期进入省政时代、进而为川康地区作为抗日后方根据地做好准备；但国民政府一直没有放弃在康区排挤走刘文辉以达到直接控制西康的目的，直到后来抗战形势严峻、西康在刘文辉治下也较有成效后才作罢。而在盛世才依靠军队获得督办位置后，南京国民政府并不甘于新疆继续处于割据状态，所以对于盛世才的任命避而不谈、而是派黄慕松率团赴疆宣慰、伺机接收新疆；黄慕松至疆后展开对新疆军政高层的分化、瓦解活动并获得部分支持；盛世才当然不甘心就范，杀害支持黄慕松的新疆军政人员、并软禁黄慕松，然后指使手下以个人或者单位名义向南京发报要求早日任命盛世才，而黄慕松为了保命也不得不加以妥协；南京政府派大员控制新疆的计划遂宣告失败。
当然，只要有一丝中央权威渗入的机会，国民政府也绝不放过。如林孝庭所指出的，早在1941年初，蒋介石就意识到马步芳与马步青交恶，所以1942年马步青陷入困境后，蒋介石"说服马步芳与重庆合作，帮助国民党控制河西走廊。利用马步芳与马步青的交恶来重新控制河西走廊。作为回报，蒋介石答应帮助马步芳接管马步青的军队，并结束他兄弟在西北的军事政治生命。蒋介石还向马步芳承诺，只要完成他们的交易，重庆将会给予西宁更多的则政拨款"，因此，当蒋介石命令马步青讲部队开往柴达木的荒地时，其他马氏家族成员袖手旁观，沮丧的马步青只能服从蒋介石的命令。 而当1942年盛世才与苏联失和、决定投靠南京国民政府时，国民政府乘机向新疆加强政治控制与军事渗透，先是重建国民党新疆党部，再趁乌斯满暴动发生、以平叛为由派大批部队进疆，此时的盛世才试图最后一搏，逮捕国民党党部人员，并在斯大林与蒋介石之间行两面欺骗之术；而斯大林则将盛世才的报告转给蒋介石；蒋介石遂态度强硬的令盛世才离疆、国民党军队此时也已控制新疆，盛世才在新疆的统治遂宣告结束。
南京政府与边疆地方军阀的关系，有合作，有妥协、有放任，也有斗争；而国族整合和边疆治理，也在其与边疆地方军阀的这样一种"委托"与"渗透"的权力关系中缓慢进行。但南京政府执着于权争、缺乏长远规划的机会主义式边疆治理思路，注定了其国族整合和边疆治理只能流于表面、缺乏基础。
（四）优礼上层人士的意义与限度
在改善边疆多民族地区上层人物和中央关系方面，这一时期也取得一定成效。如十三世达赖晚年，意识到依靠英帝国主义是没有出路的，派代表谒见蒋介石，试探中央对西藏的态度，受到了国民政府的热烈欢迎；"1931年2月9日,达赖喇嘛在南京设立办事处，西藏与中央的关系得到初步改善"，在十三世达赖喇嘛圆寂后，中央派黄慕松作为专使进藏致祭册封；1940年第十四世达赖喇嘛坐床大典，中央政府特派蒙藏委员会委员长吴忠信会赴藏主持。 上述活动，既有效的沟通了西藏地方政权与中央的联系，也是国家主权在西藏地区行使的现实体现。
南京国民政府重视对于边疆上层人士的笼络和优礼，但是仅仅依靠笼络和优礼而缺乏强大的国家能力作为后盾必然是靠不住的。而且边疆上层人士内部也往往是矛盾重重，如果处理不当，不但可能激化矛盾，更无法起到维护边疆稳定、国家统一的作用。如在藏事处理方面，尽管国民政府力图平等对待达赖、班禅两大系统；也支持班禅系统要求返藏的合理诉求；而班禅本人也是为国家统一和民族团结积极奔走；但当达赖系统提出抗议、反应激烈后，蒙藏委员会即不再坚持。而当主持西藏政府期间为缓和西藏地方政权与中央关系起到重要作用的热振活佛与亲英的达扎集团发生冲突、向中央政府寻求援助时，国民政府却在紧急关头内部达不成一致意见，如蒙藏委员会的沈宗濂由于个人不欣赏热振而支持索康·旺钦次登来领导改组噶厦，军统局则认为索康·旺钦次登为亲英派，西康主席刘文辉则支持热振复位；"国民政府内部在支持热振复位问题上的政策分歧,使得热振处于不利的险境。由于事机泄漏,使热振成为达札和西藏当局必欲除之而后快的目标"； 而英印当局不像国民政府一样争议不绝、缺乏决断，而是当机立断支持达扎集团采取军事行动逮捕热振，并大肆镇压西藏地方政府中的亲中央势力，最终也为1949年西藏趁内地政局变革而发动"驱汉风潮"埋下伏笔。因此，把维护西藏稳定的希望寄托在个别人物的亲近中央立场之上，而缺乏长期、可行的规划，在发生突发事件后又犹豫不决、坐失机会。更不敢与分裂势力背后的英帝国主义势力进行针锋相对的斗争，是国民政府时期藏事解决缺乏进展的重要原因。
而在蒙古王公对国民政府的行省化努力进行反抗后，国民政府鉴于当时严峻的边疆局势，也为了避免内部纷争，以《蒙古盟部旗组织法》形式肯定了对盟旗王公制度之合法性地位与蒙古王公贵族的封建特权。但这种不敢发动群众、伸张民权，而是把边疆地区的稳定寄托在上层人物的利益维持上的做法，同样是靠不住的，部分上层人士如德王一直具有更大的政治野心、在抗战关键时刻也走向了国家和人民的对立面。诚如常宝所指出的，"正因为对于王公精英特权的维护和纵容，民国时期蒙古与中央的联系不够紧密，造成了在民国时期，蒙古'自治'与'独立'运动的盛行和猖獗"。
事实上，无论是西北地区的军阀统治、西藏地区的僧侣神权制度、还是内蒙古地区的王公特权制度，乃至四川凉山的土司制度，都是和现代民族国家所要求的公民平等体制相背离的，也是一种现代民族国家体制下中央权威处于垄断地位的一种消解。南京国民政府看到了这一点，但由于自身仅仅是完成了一个国家形式上的统一之实力所限，加之当时复杂的边疆形势和地缘政治格局，因此其国族整合的努力固然值得肯定；但显然未能实现国民政府的相关制度初衷。这也和南京国民政府自身极强的精英主义色彩和资产阶级政权的两面性有关。
很大程度上，南京国民政府实际并不具备动员群众改造边疆多民族地区旧有社会、经济制度的意识形态、动员能力和交往媒介，在边疆、民族事务的具体施政方面也过于实用主义而缺乏长远的规划与通盘考虑；更缺乏足够的政治、经济、军事基础支撑。因此，南京国民政府时期的国族整合的相关政治努力，固然有效的增加了边疆各民族人民对于国家的向心力和认同感，但在边疆治理和国家建构层面，其效果和成绩是有限的。带领中国人民实现中国从清末开启的民族治理转型和现代国家建构之路的重任，落到了中国共产党的肩上。
早在解放战争时期，中国共产党就未雨绸缪，开始有意识的培养少数民族干部，并于1947年建立了第一个民族自治区内蒙古自治区。新中国成立后，毛泽东、周恩来、邓小平等党和国家领导人，也将培养少数民族干部提到了民族工作的重要议事日程。实践证明，大量少数民族干部的培养，即使广大少数民族公民行使自治权和参与管理本民族公共事务、实现人民当家作主权利的重要体现，也是建国加强国家与少数民族公民之间联系、培养少数民族地区人民对于中央政府政治认同感的重要渠道；在少数民族地区民主改革和社会主义改造过程中，广大少数民族干部也发挥了非常重要的作用。在民族区域自治制度正式确立后，少数民族干部也是国家对边疆民族地区进行正常的地方治理任务的具体承担者，可以说，少数民族干部的培养，为民族区域自治制度的确立和巩固提供了必备的人事条件，实际上也为国家在民族地区民族治理转型和国家建设提供了新的政治精英基础。另外，各民族自治地方自治机关的顺利建立，使广大少数民族公民自主管理本民族内部事务成为可能，是少数民族公民政治权利的一种生动体现，也表明国家在少数民族地区已建立起基本的地方政府管理体系，同时也是一个独立自主的社会主义民族国家塑造现代政治权力体系的一种努力。可以说，正是通过各级民族自治机关的建立，国家与少数民族地区和少数民族公民实现了前所未有的直接联系，而这一点，无论是中国古代以怀柔、羁縻制为代表的治理模式，还是清末民国时期边疆新政的政治努力，都未能做到的。
因此，无论是清末新政，还是北洋政府和南京国民政府时期的国族整合与边疆治理；实际上由于整体国力的羸弱和其时内忧外患的乱世危局所致，除了通过各种政治、经济、文化措施尽最大努力维持了多民族国家政治版图的完整之外，在边疆民族地区民族治理体系重塑和国家建设中并未有非常显著的成效，这种民族治理模式的真正转型和民族国家政治秩序的建构巩固，是到了新中国成立之后。
注释：
1.如清末立宪派代表人物梁启超提出的"合汉合满合蒙合回合苗合藏组成一大民族"、孙中山在《临时大总统就职宣言书》中提出的"合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，此为民族之统一"，以及《清帝逊位诏书》中对于"仍合满、汉、蒙、回、藏五族完全领土为一大中华民国"的宣示等，均强调"五族合一"，共铸大中华民族的中华国族建构。
2.在1933年当时宪法起草委员会副委员长吴经熊根据宪法起草主稿委员会的推选所拟定的《中华民国宪法草案初稿试拟稿》（吴稿）中，分总则、民族、民权、民生四篇。第二篇民族中第一章为民族之维护，其中第一条即为"国内各民族均为中华民族之构成分子"（草案第九条），第二条为"中华民族以正义、和平为本；但对于国外之侵略强权，政府应抵御之"（草案第十条），第三条、第四条均强调了与他国私自媾和、签订密约为"民族主义所不容，应认定为无效"。之所以如此规定，正是意在强调"中华民族认同"对于积聚国内各民族、阶层力量以抗击外敌，而强调勾结外敌为民族主义所不容，实际上也是对于各族均为中华民族一分子，不得行违背民族大义之事的严正声明。这自和当时日本帝国主义者试图策划、怂恿一些边疆分裂分子以所谓"民族自决"的名义行卖国裂土之事的政治阴谋有关。而在其后以吴稿为基础、采拟各方意见所形成的《中华民国宪法草案初稿审查修正案》中，也专门规定了"中华民国各族均为中华民族之构成分子，一律平等"；其后的《中华民国宪法草案》（1934年10月16日通过）则表述为"中华民国各民族，均为中华国族之构成分子，一律平等"（第5条），；935年10月25日通过的《中华民国宪法草案（修正）》中改为"中华民国各族均为中华民族之构成分子，一律平等"；而1936年国民政府正式公布的《中华民国宪法草案》（五五宪草）》中又改回为"中华民国各族均为中华民族之构成分子，一律平等"。见夏新华、胡旭晟等整理：《近代中国宪政历程：史料荟萃》第942页、第1031页，法律出版社2004年版。
3.这自和当时日本帝国主义者试图撺掇一小部分边疆上层分子借"自治"、"自决"之名行分裂中国之实的政治情势有关；这无疑是中华民族同空前的生存危机，而也正是这种空前的生存危机，使得各族人民面对国难、携起手来、共抗外辱，现代中华民族意识，也正是在这一时期得以觉醒。
4.关于中国参加一战的决策、进程以及寻求进入国际主流权力秩序的努力，可参见马建标：《中国与大战:寻求新的国家认同与国际化》一书中的分析，三联书店2008年版。
5.《孙中山全集》第5卷，第187页，中华书局1985年版。
6.《孙中山全集》第5卷，第188页，中华书局1985年版。
7.《孙中山全集》第5卷，第394页，中华书局1985年版。
8.《孙中山全集》第5卷，第474至480页，中华书局1985年版。
9.《孙中山全集》第6卷，第56页，中华书局1985年版。
10.《孙中山全集》第7卷第1-3页，中华书局1985年版。
11.《孙中山全集》第7卷第1-3页，中华书局1985年版。
12.《《中国国民党第一次全国代表大会宣言》中一定程度上有共产国际意志（苏俄作为社会主义的老大哥，其执委在共产国际拥有无可争议的领导地位和绝对的话语权，因此共产国际一定程度上也可视为代表着苏联的意志），如前述联邦制与单一制的争议，中国大一统的传统和当时军阀割据、四分五裂的现状，使得政治精英们的最终选择还是倾向于单一制。
13.《孙中山全集》，中华书局1986年版，第183-197页。
14.《孙中山全集》，中华书局1986年版，第183-254页。
15.（日）松本真橙：《中国民族政策之研究：以清末至1945的"民族论"为中心》，鲁忠惠译，民族出版社2003年版，第96页。
16.荣孟源编.中国国民党历次代表大会及中央全会资料（上册）第16-17页，光明日报出版社1985年版。
17.而敢于直接提出反帝的民族革命主张、从北洋时期的"修约"到国民政府时期的"废约"，也说明了孙中山和他代表的国民党对于西方列强的殖民主义本质有了更为清醒的认识，本身也是一种进步；当然，国民党以及随后的南京国民政府这种对于殖民本质的认识以及对于西方帝国主义国家的强硬立场也是有限度的，他们仍然对于清末以来"以夷制夷"的外交传统具有极深的路径依赖，虽然和北洋政府相比已有重大进步；这方面一个典型事例即是南京国民政府成立之后的对藏政策，尽管南京国民政府不承认所谓西姆拉条约》，关闭与英国再就该条约进行任何谈判的大门；主张西藏问题应由中央政府与西藏地方协商解决，西藏地区采取什么样的政治体制是中国的内政问题，不容英方插手干预，显示出比北洋政府强硬的外交立场，但这种强硬立场是有限的，一旦危及其对英以妥协为主的政策时，它就软化了；详见吕昭义《英帝国与中国西南边疆（1911-1947），2001年版，第292页。
18.荣孟源编.中国国民党历次代表大会及中央全会资料（上册）第34-35页，光明日报出版社1985年版。
19.王奇生：《党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态》，上海书店出版社2009年第2版。对国民党的改造、黄埔军校的建立，以及"军政、训政、宪政"三阶段的划分，都是"以党建国"思路的一种体现；而北伐军的势如破竹，也证明了这种思路的成效。但国民党党员构成极为复杂、内部政治势力丛生，且缺乏具有高度内聚力的意识形态、以及骨子里的精英主义思维，所以最终又在一定程度上陷入旧式军阀政治的困局；但和北洋时期相比，南京国民政府时期的国民党至少拥有一党执政的政治地位，虽然其内部四分五裂、各地军阀自行其是。
20.荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），光明日报出版社，1985年版，第15-16页。
21.此《宣言》中将"自决权"和并无"民族自决"资格的"ethnicgroup"联系在一起，一方面是源于孙中山将辛亥革命后各省时常出现的宣布与中央政府断绝关系的所谓"独立"混为一谈，也推崇所谓"独立"再"联合"的共同共同"建国"之道，即宣言中所言的"组织自由统一的（各民族自由联合的)中华民国"；另一方面可能也是共产国际的影响，根据杨思机的研究，国民党一大宣言"系由鲍罗廷起草、瞿秋白翻译、汪精卫润色、经孙中山批准和国民党一大通过"，上述内容也系以"1923年11月28日共产国际交给国民党莫斯科访问团的决议为蓝本"，"共产国际认为中国'帝国主义'压迫'各少数民族'，要求国民党公开提出民族自决原则；共产国际主张联邦制，国民党倾向单一制，妥协结果将自有与统一同时写入宣言"；见其文《国民革命与少数民族问题》，《学术研究》2009年第12期；第116-117页。共产国际的做法，是将苏俄民族国家建设和民族治理的经验照搬到中国，另外也可能有更为复杂的国家利益考虑，国际政治和地缘政治是更多的是基于现实利益的考量，而非基于普世道义或意识形态，因此共产国际、斯大林等苏联领导人虽然同情和支持中国革命、也有构建世界革命之"东方战线"的设想，但首先确保的是其在远东的国家利益，也未必会希望和其有着漫长边境线的中国真正成为世界强国。
22.可参见汪精卫在国民党第二次全国代表大会上的致辞中对于当时世界上民族革命、民族解放运动的描述，荣孟源编.中国国民党历次代表大会及中央全会资料（上册）第101至103页，光明日报出版社1985年版。第101至103页。
23.李鸣：《中国近代民族自治法制研究》，北京：中央民族大学出版社，2008年版，第109页。
24.荣孟源主编：《中国国民党临时全国代表大会宣言》，《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），光明日报出版社，1985年版，第466-468页。
25.详见李国栋：《民国时期的民族问题与民国政府的民族政策研究》一书，北京：民族出版社，2007年版，第142页。
26.《中国之命运》全书共八章、但涉及不平等条约的即有7章，如李杨所指出的，"在蒋介石的政治理念中，不平等条约是中国社会难以摆脱积贫积弱的根本原因。早在1927年南京政府成立之初，蒋介石就把废除不平等条约作为政府主要外交目标"；因此，其在《中国之命运》首篇里赫然声明"（国父）弥留之际，确定废除不平等条约为中国国民革命的第一个目标，复将这个未竟的大业，留给我们后死的同志。"，见其文《蒋介石与"中国之命运"》，《开放时代》2008年第6期第42页。结束从鸦片战争以来中国缔结不平等条约的百年历史，固然是一次意义重大的外交胜利；但一个国家要真正获得独立主权地位和大国尊重，还有赖于其自身的政治、经济、文化、军事等方面的综合国力的提升，因此、废约成功从某种角度讲上仅仅是一种程序和形式的意义，虽然不平等条约得以废除、蒋介石虽然作为世界反法西斯战争五大领袖之一，但美、英、苏却在战后背着中国缔结雅尔塔协议侵害中国利益即是一证。
27.《中国之命运》在当时发行量达上百万册。其后由于蒋介石趁共产国际解散之机搁置国共和谈、重庆方面对共产党发动政治、军事、宣传攻势，国共关系陷入低潮并展开了针锋相对的理论论战；而被国民党奉为领袖经典的《中国之命运》一书也在这场论战中成为中国共产党的理论靶子；关于当时就该书的相关论争以及其背后国共两党领袖交锋的真正意图，详见李杨的精彩研究：《《蒋介石与"中国之命运"》，《开放时代》2008年第6期。
28.蒋中正著：《中国之命运》，台北市正中书局1987年印行，第1-8页。
29.李国栋：《民国时期的民族问题与民国政府的民族政策研究》，北京：民族出版社，2007年版，第142页。
30.顾颉刚："中华民族是一个"，《益世报·边疆周刊》，1939年2月13日版。
31.诚如马戎所指出的，"顾先生之所以大声疾呼，要大家认识到国家统一受到威胁，希望大家接受'中华民族是一个'"的立场，就是因为1939年抗日战争的形势十分危急。这一年日寇先后攻占了南昌、长沙，轰炸重庆，汪精卫建立伪政权，日寇加强对内蒙古、宁夏、青海、云南等地的渗透，全力破坏全国各民族的抗日统一战线。特别是自己在西北的亲身经历，使顾先生对民族分裂的潜在危机忧心忡忡"，见其文《如何认识"民族"和"中华民族"--回顾1939年关于"中华民族是一个"的讨论》，《中南民族大学学报》2012年第5期第8页。
32.高翠莲："抗战时期中国知识阶层的中华民族观"，《烟台大学学报》，2008年第3期，第87页。
33.如《走向最后关头：中国民族国家构建中的日本因素（1931-1937）》一书对于日本问题、南京国民政府民族国家建设的分析，[美]柯博文著，马俊亚译，北京：社会科学出版社，2004年版，学界讨论中华民族凝聚力形成、中华民族意识的觉醒时，也均将抗日战争作为一重要因素。
34.《中华民国训政时期约法》第八十条。夏新华、胡旭晟等：《近代中国宪政历程：史料荟萃》，法律出版社2004年版，第834页。
35.荣孟源主编：《对于政治报告之决议案》，《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），光明日报出版社，1985年版，第646-647页。
36.如1931年5月5日至17日，国民政府召开"国民会议"，西藏地方指派了棍却仲尼、曲批图丹、巫明远、楚称丹增、阿旺坚赞、降巴旺曲(前述五名为前藏地区)、罗桑楚臣、罗桑坚赞、罗桑昂嘉、王乐阶(后藏地区)等十名代表参加；1946年的制宪国大，西藏地方政府派出了图丹桑批、凯墨·索朗旺堆、土丹桑布、凯墨·策旺顿柱、土丹参烈、土丹策丹、图登生格、降巴阿旺、益西达吉、多吉欧珠等十人组成代表团参加；另外南京国民政府时期的立法院、监察院等中央国家机构中均有西藏委员，足可说明西藏地方在民国时期与中央政府关系的延续性，参见喜饶尼玛：《民国时期出席全国性政治会议的西藏地方代表》，《中国藏学》1989年第2期，第81、83页。
37.《蒙藏委员会组织法》第二条，《民国档案史料汇编》第五辑第一编第1页，江苏古籍出版社1994年版。
38.杨思机：《二十世纪30年代内蒙自治声中蒙藏委员会改组刍议》，《民族研究》2010年第5期，第102页。
39.尽管当时也有要求改为"国内民族委员会"的呼声，而蒙、藏之外的民族如回、满等族也频频要求取得与蒙、藏相同的政治地位。
40.苏松芬：《蒙藏委员会之调查》，《行政效率》第2卷第7期。
41.杨思机：《以行政区域统驭国内民族--抗战前国民党对少数民族的基本策略》（《民族研究》2012年第3期，第65页。
42.可参见杨思机：《民国时期"边疆民族"概念的生成与运用》一文中的具体分析，《中山大学学报（社会科学版）》2012年第6期。
43.徐百永：《国民政府治藏政策及其实施研究：1927-1949》，陕西师范大学博士论文，第31-32页。
44.荣孟源主编：《对于政治报告之决议案》，《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），光明日报出版社，1985年版，第766-767页。
45.赛航、金海、苏德毕力格：《民国内蒙古史》，第77页，内蒙古大学出版社2007年版。
46.周竞红：《南京国民政府初期十年边疆民族事务管理机制与政策》，《中国边疆史地研究》2005年第3期，第49页。
47."当时甘肃、宁夏出产的鸦片运经蒙古草地，由绥远省在沿途设卡收取鸦片过境税，此项收入'每年约百万余元，最多可收到二百万余元'，成为绥远省的主要收入来源之一"，蒙政会成立后，即按照《蒙古自治办法原则》要求劈分数成作为蒙政会经费；先后赴北平军分区、绥远省政府交涉，但均无功而返，见赛航、金海、苏德毕力格：《民国内蒙古史》，第98页，内蒙古大学出版社2007年版。
48.当然，蒙藏委员会的设立，对于当时边疆多民族地区的管理、中央对于边疆多民族地区的主权宣示还是起到了一定的积极作用，如蒙藏委员会负责筹备的黄慕松入藏、蒙藏委员会西藏办事处的设立等，即有效沟通了中央与西藏地方政权的关系，也是国家主权在西藏地区行使的一种彰显。
49.傅林祥、郑宝恒：《中国行政区划通史：中华民国卷》，复旦大学出版社2007年版，第66页。
50.刘忠和：《试论绥远建省》，《广播电视大学学报》2007年第3期，第98页。
51.王川：《近代民族关系史上的西康建省及其历史意义》，《西藏大学学报》2008年第1期，第42-43页。
52.赛航、金海、苏德毕力格：《民国内蒙古史》，第79页，内蒙古大学出版社2007年版。
53.如当时《昭乌达盟敖汉前旗札萨克为要求尊重名义革新地方政务致国民党中央党部电》提到：窃查先总理倡明，三民主义，注重永远安宁，接行世界人类同登乐士，尤以扶植弱小民族同享福利为主旨"，所以革新国政，诸君子奋起子后，以至北伐完成，全国统一，.此正我五族同庆乐利之秋。我蒙古民族欢腾作舞之余，由各盟旗地方推举代表到京请愿，其宗旨在求向等之待遇;予以应享之权利，全体民众正切翘企…惟请钧府尊重先总理兰民主义各民族待遇平等，将我数百年来将存将亡之蒙古民族收容于青天白旗帜之下，傅免外蒙赤俄来侵之患，无任企祷之至。见《民国档案史料汇编》第五辑第一编第41页，江苏古籍出版社1994年版。
54.同上，第2页。
55.赛航、金海、苏德毕力格：《民国内蒙古史》，第85页，内蒙古大学出版社2007年版。
56.《民国档案史料汇编》第五辑第一编第46至48页，江苏古籍出版社1994年版。
57.卢明辉：《蒙古自治运动始末》，第12页，中华书局1980年版。
58.卢明辉：《蒙古自治运动始末》，第36页，中华书局1980年版。
59.正如清末立宪中本欲借地方自治积聚民力进而增强国力以立足于帝国主义的竞争时代；同时也改变现有地方坐大、中央政令不畅的不符合现代国家行政管理体制之混乱格局；但地方督抚们此时却已经有了地方士绅所提供的"地方自治"、"中央与地方分权"之"绝对政治正确"的西方先进宪政学理作为理论武器，清末立宪中各省所成立的咨议局，因为被认为是代表了地方民意、也是实行地方自治的当然机关，更是与督抚们互相联合而成为对抗清廷收回督抚权力的一种"合法化堡垒"。
60.段金生：《南京国民政府的边政》，云南大学博士论文，第78页。
61.常宝：《漂泊的精英：社会史视角下清末民国内蒙古社会与蒙古族精英》，第279至280页，社会科学文献出版社2012年版。
62.另外，移民开恳的一个直接目的即是加强财政的汲取，而移民开垦作为清末以来筹边规划的一个重要内容，在开发、夯实边疆方面的确发挥了重要作用；但在移民开垦过程中却往往忽视了边疆地区脆弱的生态环境和牧业生活方式的文化传统。因此，当时也不乏一些既考虑到蒙民生计，又考虑到内蒙牧畜前途的有识之士主张应该坚持畜牧方向或者农牧并重，这里面既有内地人士，也有蒙旗人士，可参见闫天灵：《汉族移民与近代内蒙古社会变迁研究》，第445页，民族出版社2004年版。
63.王海兵：《西康省制化进程中的权力博弈(1927-1939)》，《中国边疆史地研究》2008年第3期，第21页。
64.陈慧生、陈超：《民国新疆史》，第274-278页，新疆人民出版社2007年版。
65.林孝庭著：《共产主义中国之前的国民党、穆斯林军阀和"开发大西北"运动》，卢云译，载于《民族社会学通讯》第119期，第31至32页。
66.陈慧生、陈超：《民国新疆史》，第374-388页，新疆人民出版社2007年版。
67.张双志：《南京国民政府时期的民族思想和民族政策--以蒙藏问题为中心》，《中国藏学》2003年第4期，第50-51页。
68.陈谦平：《"热振事件"与战后国民政府的西藏政策》，《民国档案》2006年第1期，第94页。
69.常宝：《漂泊的精英：社会史视角下清末民国内蒙古社会与蒙古族精英》，第270页，社会科学文献出版社2012年版。
原刊于《法律和社会科学》第13卷第2辑
