（本文系刚刚出版的《县委书记们的主政谋略》一书引言，原题目：《“魔鬼”还是“天使”？》）
摘要：从一定意义上说，如果把县委书记这个群体真正“读懂”，进而把县级政治真正“读透”，则基本上能够对中国政治的现状和发展趋势做出相对科学准确的判断。相反，如果对县委书记们的为官之道一知半解，任何关于中国现实政治和领导科学的研究都难免处于雾里看花或隔靴搔痒的状态。
提起县委书记，人们自然会想到焦裕禄，也会想到一些落马贪官。而现实中的绝大多数县委书记，无论是思想还是行为，都很难用“好”和“坏”，“天使”或“魔鬼”来概括和区分。要读懂这一特殊群体，不是一件很容易的事。
一、县委书记：中国政治的活标本
人们常说，“郡县治，天下安”。从秦代确立郡县制以来，县，始终是我国行政管理的一个中间层次，具有承上启下、固本强基的战略地位。目前，我国县域人口大约10亿，占全国人口总数77%左右；县域GDP约占全国经济总量的60%；县域国土面积约占全国陆地总面积的92%。县域经济社会的和谐发展和县域生态环境的改善，对全国经济总量的扩大、综合实力的增强、城乡的统筹发展、劳动力的充分就业、居民收入的持续增长、各种社会矛盾特别是“三农”问题的有效化解，都发挥着其它行政层级不可替代的重要作用。
县级政治是中国政治的缩影。除了外交、军事、立法等特殊领域以外，县级党政权力与中央和省级领导机关相比，只有大小之别，几乎没有多寡之分。同时，县级政治又是与基层社会联系最为紧密，距离一般平民最近的政治形态，具有多样性、地域性、现实性等突出特征。正如有的学者所言，相对于中央来说，县是最完整的“微观国家”；而相对于社会来说，县又是离其最近的“现实国家”。（1）
县委书记是县级政权的核心人物。在公务员职级序列中，他们仅仅属于处级干部（高配为厅级的毕竟是少数），所以，常常被人们称为“七品芝麻官”，也常常成为舆论“围剿”和上级问责的对象。但是，他们又是手握重权的“地方官”常常被人们称为“县太爷”、“父母官”。在从人治到法治的转型期，他们是名副其实的“一把手”，其执政理念和施政行为的优劣，对党风政风及县域发展、基层治理、民生改善，都具有举足轻重的作用。按原任中组部部长李源潮的说法，“县委书记是我们党执政治国的骨干力量，是党在当地执政团队的带头人，是党在当地各级组织的领导人，是在当地人民中党的形象的具体代表人。”
县委书记的思想和行为具有特殊的研究价值。他们的工作直接面向基层、面向群众，处于各种社会矛盾和冲突的第一线、宏观管理与微观治理的结合部、城市与乡村的交汇点，无论是成功的经验还是失败的教训，抑或是难以言说的纠结或尴尬，都具有生动具体、色彩斑斓、见微知著等特点。
从一定意义上说，如果把县委书记这个群体真正“读懂”，进而把县级政治真正“读透”，则基本上能够对中国政治的现状和发展趋势做出相对科学准确的判断。相反，如果对县委书记们的为官之道一知半解，任何关于中国现实政治和领导科学的研究都难免处于雾里看花或隔靴搔痒的状态。
二、实态考察：突破“文本演绎”的窠臼
目前，我国对县级政治及县委书记价值观念、领导方略及权力运行规则的规定和研究成果，大概可以归纳为三大体系：第一大体系是官方规范。包括，《中国共产党章程》、《中国共产党地方委员会工作条例》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等党和国家颁布的条规，还包括中央、省市领导发布的一些重要讲话。第二大体系是学术理论。改革开放以来，理论战线注意引进国外的政治学和管理科学的研究成果，并把这些成果与马克思主义的基本理论、中国传统文化、现实生活中的领导经验结合起来，形成了具有中国特色的政治学、领导学和党的建设理论。第三大体系是县委书记们撰写的学习体会、从政感悟。
这些“文本叙述”，对于提升县委书记们的思想境界、规范和约束县委书记们的从政行为，进而完善我国的政治体制和行政管理体制，无疑具有积极作用。
但是笔者认为，现在人们看到的多数“文本”，都不同程度地存在道德至上和完美主义的倾向。一些领导讲话或理论文章过分强调世界观、人生观、价值观的作用，忽视领导体制、宏观环境、政治生态等客观因素对领导干部特别是中下层干部的影响。某省委常委、纪委书记将“评比达标表彰”过多过滥的根本原因归结为“一些领导干部”（从其语言环境看，显然是指市县以下的领导干部）“五观不正”，即：宗旨观不正、学习观不实、事业观不纯、得益观不当、纪律观不强，却只字不提现行体制的弊端。某些领导讲话、理论文章或县委书记的从政感言，对县委书记如何坚守共产党人的精神家园，如何坚持执政为民，如何实行科学领导，甚至如何安排好八小时之外的生活，都有详细的要求或精彩的论述。如，有一篇文章提出，县委书记必须塑造政治坚定、开拓创新、求真务实、严于自律、党性纯洁、人格高尚、清政廉洁的形象；还有一位副厅级县委书记撰文指出，县委书记要培养并具备八个方面的基本素质、五个方面的领导艺术（具体内容从略）。可以说，如果哪位县委书记真能做到这些“文本规范”的十之七八，他定会成为千古流芳的圣人。
从研究方法看，目前有关县委书记思想和行为的论述，大多数存在过分倚重“文本演绎”的倾向。即：以党组织发布的规章和领袖、先贤的教诲为依据，高调阐述“应该怎么做”，而很少顾及在现实条件下“可能怎么做”，更没有深入考察多数县委书记们“正在怎么做”。
实际上，我国的政治实践与“文本叙述”差异是比较大的。特别是县(市)这一级，实际工作中存在着各类“文本”都难以涉及到的情况和特点。很多运行规则是心照不宣的，几乎人人都在奉行，但却很少有人说出来，或很难准确地说清楚。你说属于“潜规则”吧？又不完全是，因为这里包含着很多正式规则的因素。正如徐勇先生所说，县域政治呈现为结构与运作的二元化特征，台前的“正式文本”与台后的“剧场运作”，共同构成地方日常政治生活的全部。（2）所以，要读懂县委书记，必须突破“文本演绎”的局限，努力走近县委书记们的实际生活，在深入调查研究的基础上，探索其行为轨迹，剖析其行为背后的体制性因素，为深化政治体制改革，提高县级政权建设和基层治理水平提供理论支持。
三、行无定则：县级权力运行的最大特点
我国2000多个县(市)经济社会发展水平和地理条件相差悬殊，领导团队和党政主官的素质、作风和行为习惯的差异也非常大，即使是同类地区的不同县(市)或同一县(市)的不同届别领导，也各有各的打法。
2009年，主办《市县领导参阅》的朋友约我就县(市)工作的实际运行规则谈谈看法。几经思考，我写了一篇题目为《县(市)工作的最大特点是“行无定则”》的文章。我认为，“行无定则”，并非是没有规律性的东西可循，因为县(市)工作共性的东西还是很多的，而且如果“行无定则”符合多数县(市)实际的话，那本身就是个带有“普适性”的东西。我只所以这样表述，主要是想说明，县（市）的实际工作运行，带有鲜明的随机性、多变性、多样性、灵活性和非规范性。如果仅仅围绕现成的正式文本进行注释式、演绎式的研究，或仅仅以少数县（市）作为研究样本，是很难触摸到多数县（市）权力运行真相的。“行无定则”，体现在县（市）各个工作领域，就县委书记的权力运行来说，主要表现在三大方面：
一是宣言与行动的差异更大一些。县委书记处于国家政权与基层社会的结合部位，对上，要接受三级领导机关的领导；对下，要经常与群众进行面对面交流；对外，还经常成为媒体关注的焦点。这种特殊地位，使他们的口号和宣言，要比其他层级的领导干部更全面一些、更动听一些，更具革命化、完美化的色彩，而在实践中，很多诺言却不能兑现。如果我们的研究者把他们写在纸上、说在口上的施政纲领作为主要研究依据，难免失之肤浅，甚至可能谬之千里。
二是顺势权变的能力更强一些。县委书记的权力运行，具有相对的独立性和自主性，而且承载的任务非常具体、非常繁重。上面千条线，下面一根针，我国改革、发展、稳定的所有问题，包括一部分大都市常见的问题，几乎都在县（市）范围内有所体现。很多工作或棘手问题，不是照搬红头文件、成文法规或讲些原则话所能奏效的。久经历练的县委书记们多数具有敲钟问响、攻坚克难、通达权变的能力。他们比较善于把党的路线、方针、政策和本地实际结合起来，创造性的开展工作；遇到国家政策、上级要求与基层实际不吻合或政策互相“打架”的情况，他们会依据丰富的实践经验和群策群力，找到破茧成蝶的出路；他们比较善于运用超常的智慧和技巧，化解对上负责和对下负责的矛盾。同时，他们中的相当一部分人，也程度不同地存在瞒天过海、敷衍塞责、巧言令色等官僚主义陋习。
三是非规施政的行为更多一些。按照文本规范的要求，灵活变通应该在现行的政策法规的框架内进行。但是，由于我国的法制和法治还不够健全，各项政策、法规之间，经常“打架”，某些超越法规的威权也继续左右着县委书记们的行为。人们常说县委书记的权力太大了，其实，县委书记们的权力既大又小。所谓大，是说他们的权力涵盖面宽，机动性大，大部分公共事务可以在县(市)范围内得到处理，也可以说“非规施政”的空间比较大。所谓小，是说我国权力过于向上集中的体制没有变，县(市)所承担的工作，绝大部分要接受上级的检查和考核，而且要求一把手“负总责”，有些还要签订责任状或实行“一票否决”、“责任追究”制度，但是各项政策法规的制定和解释权却控制在中央和省市领导机关及其业务部门手中。改革发展中的一些重要问题，县(市)在法定的权限内，无法解决，即“合法权力”相对小。要办成一件事或者平息某些不容拖延的社会矛盾，有时需要一次次地“跑部进省”，八方“朝拜”；有时需要先斩后奏或斩而不奏；有时则需要打政策法律的“擦边球”，甚至不得不“闯红灯”、“越红线”，“走钢丝”、“打险牌”，采取某些政策法规依据不够充分的措施甚至违规手段，才能实现既定工作目标或维持正常运转。比如，为了完成招商引资上项目的任务，往往不计成本，血拼优惠政策；为了争取国家专项资金，常常违规“跑”“送”，千方百计地疏通关系；为了维护稳定，有时不得不采取一些难见“阳光”或饮鸩止渴的手段，以解燃眉之急。
应该看到，县(市)工作和县委书记权力运行的“行无定则”，是一把双刃剑。从一定意义说，这是一切从实际出发，创造性贯彻落实党的路线方针政策的体现。没有县委书记们及广大基层干部的灵活务实，改革开放难以顺利进行，一些社会矛盾也难以得到有效化解。但是，“行无定则”，也包含着大量的“非规行为”和不良手段，具有多方面的消极作用：掩盖体制上政策上的缺陷，延缓依法治国进程；破坏法规和政令应有的统一性和严肃性，助长上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的不良倾向；滋生土皇帝、山大王之类的腐败分子；损毁党和政府公信力，动摇党的执政基础；不同程度地损害国家或群众利益，加剧了某些社会矛盾。
遏制“行无定则”的消极后果，促使县(市)工作照章依法运行，有两种不尽相同的思路。一是按照传统的办法，在继续加强思想道德教育和政治纪律教育的同时，强化自上而下的控制。二是创新思维，逐步突破政治压力型和全面控制型的领导模式，向开放、民主、法治的方向转变。
四、不要“天使化”，也不要“妖魔化”
这里所说的“天使化”，除了上级领导机关对县委书记的某些要求过于理想化之外，主要指媒体对典型人物的宣传刻意拔高，艺术作品塑造的英雄人物过于高大完美。这里所说的“妖魔化”，当然不包括对县委书记中的腐败分子和腐败行为进行正常的揭露和批判；也不包括某些县委书记自己由廉洁奉公的“公仆”向贪赃枉法的“老爷”蜕化的过程。而是专门指在公众舆论中，虚构或夸大县委书记的缺陷和阴暗面，从而使盲目仇官的社会心理蔓延滋长的倾向。主要表现在三个方面：
一是夸大“县官”的贪腐程度，认为“洪洞县里没好人”。社会上流传这样一个说法：把掌握实权的官员抓起来，全部砍头，肯定有冤枉的；隔一个杀一个，肯定有漏网的；县委书记是“一手遮天”的“土皇帝”、一言九鼎的“山大王”，没有几个不是欺压百姓、贪赃枉法的。2010年6月，网络上出现一个帖子，说县委书记一年提拔干部可捞100万元，为人安排工作可捞100万元，节日收礼可达100万元，工程回扣可捞取几十万上百万元。帖子被多家网站、社区转载。在某大网站，几万人浏览，144人回复，只有一人回复说“不都是这样，腐败的是有的”，其余全是赞同或怒骂的。有好几个回帖说主帖太“保守”，“我们县的县委书记一年要（捞）1500到2000万元”。某网站的网友对这个帖子投票，554人支持，2人反对。
二是出现官民冲突事件，只要涉及到县委书记，各方舆论便不分青红皂白地把板子打到他们身上。2010年9月，江西省宜黄县因拆迁冲突造成了人员伤亡。当时，新闻单位进行了一边倒的报道，县委书记为首的政府官员被描绘成为欺压百姓、为所欲为的恶魔。抚州市委当即免去了书记和县长的职务，可是在向上级的报告中却说，整个拆迁过程没有违法违规行为。宜黄事件尚未平息，又发生了某知名学者因县委书记为拆迁辩护而罢宴的故事。一时间，这位学者成了为民请命的英雄，那位县委书记成了为所欲为的官痞。平心而论，这位学者素来敢于仗义执言，对我国现行维稳体制弊端进行诸多鞭辟入里的分析；对强制拆迁行为的抨击，从维护公民私权的角度看，也颇富洞见。但是，他“不要拆老百姓房子”的说法，却有明显的片面性。因为就绝大多数老百姓来说，拆掉旧房，就可以住上新房（前些年需要拿一点补差款，现在多数地方都实行“拆一还一”的办法，不需要拿一分钱），所以，他们盼望自家的房子早点拆掉。只要补偿条件得到满足后，多数人都会主动搬迁，不需要开发商或干部来拆，强制拆迁的是极少数。至于那位县委书记说出“没有我们这么干，你们知识分子吃什么”的话（当事人几个月后说原话有出入），虽然不够严谨稳妥，但并不是一点道理都没有。因为在现行体制下，县委书记及广大基层干部，不得不顶着各种压力，冒着各种风险，带领群众发展经济，开展城乡建设。他们中的相当一部分人，既是某些社会矛盾的制造者，又是某些矛盾的受害者，更是大量矛盾的化解者。作为一个知名学者，因这句话翻脸，出发点可能是“铁肩担道义”，客观上却可能为“妖魔化”县委书记推波助澜。
三是赞扬县委书记或为县委书记辩护的言论，往往惨遭围攻。宜黄事件发生不久，一个以“宜黄官员”名义发布的帖子，肯定了本县城市建设和县委书记工作的成就，反映了拆迁中遇到的一些矛盾和困难，尽管有些观点不尽周延，仍具有很高的参考价值。可是，某媒体却不顾前后语境，截取“没有拆迁就没有新中国”这半句话，大加挞伐、大肆炒作。河北省张北县一个刚刚参加工作的年轻人，把外地一首歌颂县委书记的歌曲与本县县委书记的一些影像资料合成为一段视频，发在网络上，引起轩然大波。多数网民和部分媒体，不相信相关人员的任何解释，断言视频制造者是在“肉麻”地“拍马屁”，被颂扬官员“不知羞耻”；但从部分网民的跟帖和相关资料看，张北县这位被网络“煎炒”的县委书记，确实干了不少大事和实事，在本地民众中口碑也比较好。
“妖魔化”县委书记的倾向愈演愈烈，原因很复杂，最主要的有以下几点：
一是县委书记队伍中，屡屡出现腐败分子，败坏了县委书记的形象。近年来，县委书记腐败案件频频发生。本世纪初，安徽省在短短两三年内，有18个县委书记接连“出事”；河南省2006年换届以来，有22个县委书记落马。有的腐败分子，丑恶嘴脸令人作呕，犯罪行为怵目惊心；还有的县委书记，虽然没有犯罪行为，但滥用权力，违法处理社会矛盾，同样造成恶劣影响。可以说，县委书记们“被妖魔化”，首先是县委书记队伍中一部分人自身行为的“妖魔化”造成的。
二是县委书记工作中的诸多尴尬和纠结鲜为人知，所以常常被人们说成“歪嘴和尚”。多年来，国家颁布的法律法规，上级领导机关发布的各种文件，都对各级干部如何廉政勤政、如何执政为民提出了越来越完美、越来越具体的要求。但由于权力运行的制度化水平过低，实践中的党务和政务与文本规定差距很大，有的甚至完全相反；法规或政策之间自相矛盾、打架碰撞的问题也屡见不鲜。比如，上级领导机关一边不断地要求政府转变职能，减少对民众生产生活的干预，一边不断地组织各种达标竞赛、考核评比；一边不断地要求转变经济增长方式，破除GDP崇拜，一边不断地下达招商引资上项目、固定资产投资、财政增收等指标；一边不断地下达“权力寻租”“商业贿赂”的禁令，一边不断地上收强势部门审批项目资金的权力．．．．．．在“下级服从上级”的纪律约束和干部自上而下任命的制度约束下，基层干部不得不做一些违背群众意愿的事情，也不得不采取一些虚与委蛇的办法应付上级，还不得不采用一些“非规措施”争取资金项目谋求地方经济和社会发展。而这些，难登大雅之堂，只能心照不宣。所以，除了既熟悉基层，又熟悉官场的少数人之外，公众都觉得：上头儿的“经”是好的，是县乡这些“和尚”给念歪了。
三是媒体占据着道德评价的制高点，某些片面失真的信息具有超级杀伤力。改革开放以前，大众传播载体单一，并且严格控制在各级党委宣传部门手中（实际上是控制在中央手里）。除了党委确定的“打倒”对象以外，领导干部遭遇媒体围剿的几率很低。健全的法治国家，公众可以及时获取官方各种信息，听到各种利益主体的声音，因此具有较强的自我判断能力。媒体既能比较充分地发挥民意表达和监督政府的作用，又不具备对官员法外伤害的特权。总统经常在媒体上挨骂，但只要不被权力机关弹劾，总统还是总统。而在我国，舆论的杀伤力有时比法律的惩戒力还要大。由于批评高级官员困难重重，某些新闻单位便把眼睛盯在位置不高、权力不小的县级官员身上，发现负面信息便如获至宝，大肆炒作，有的甚至用一些道听途说的东西来吸引受众的眼球。2010年7月，媒体上突然流传一个故事，说某地领导干部下矿井视察，随行的县委书记吓哭了。经调查核实，纯属子虚乌有。由于缺少充分辩论的平台和虚假信息追究机制，遇到此类麻烦的官员，一般都不会去和媒体较真儿。上级领导机关，往往在事实没有搞清的情况下，匆忙罢免惹来麻烦的“县官”，以平息民怨。这样做，当然也会助长社会上对“县官”怀疑、怨愤和不信任的情绪。
四是官方及某些文艺作品对县委书记的“天使化”宣传和描绘，放大了现实与理想的反差，助长了过分追求完美的“清官情结”和怀疑一切的逆反心理。传统的儒家文化，具有浓郁的理想主义色彩。仁者爱人、先忧后乐、忠君爱民等道德要求，虽然具有较强的教化功能，但也使人们形成了“圣贤崇拜”和“清官迷信”心理。我党成立以来，特别是执政以来，高扬“为人民服务”的旗帜，对领导干部的人生观、价值观、政绩观、事业观、发展观提出了日益系统日益严格的要求，并开展了频繁的思想教育活动。由于某些要求和教育，过分追求完美，在增强干部宗旨意识的同时，也大大助长了说大话、说假话、重宣言、轻践诺的不良风气。在历史研究中，“为尊者讳”的积习从古代延续到今天，实事求是的原则很难充分体现。除了宣传上的“高调门”以外，文艺作品中的“神话清官”现象也很普遍，从“包公铡驸马、铡亲侄”的故事，到赢来一片赞誉的电视剧《新星》，都反映了人们对“天使”官员的热切期盼以及对道德说教的迷信，对制度约束的轻视。
“天使化”舆论，不但对领导干部的教化功能日渐衰弱，而且对社会心理产生诸多消极影响。老百姓经常以“天使化”的标杆来剪裁现实。当他们发现本地的“父母官”存有和普通人一样的某些缺陷时，便不肯容忍；当人们发现他们崇拜的偶像并非完美无缺时，积累多年的信念可能轰然倒塌，对执政当局和领导干部的信任也可能荡然无存。所以，“妖魔化”和“天使化”虽然相反，但却紧密相关，从一定意义上说，“天使化”是“妖魔化”的根源之一。
全国2800多个县委书记，思想和行为千差万别。总体上说，品行恶劣的严重腐败分子是极少数，超尘脱俗的圣贤更是凤毛麟角。他们中的绝大多数人（包括某些犯有罪错的“落马”官员和业绩非凡的模范人物），思想和行为具有多面性，也可以说具有“天使”和“魔鬼”的两重性。
有一位在县（市）担任多年主要领导的同志说，如果以“文本规范”为标准去严查严处，大部分县委书记可能要受到严重警告以上的处分或法律追究；反过来，如果逐个搜集和挖掘他们的先进事迹，大部分县委书记可以成为领导干部的楷模，发个长篇通讯，足以催人泪下。
可见，对绝大多数县委书记而言，无论是“妖魔化”还是“天使化”，都是片面的。
笔者曾在县委书记的岗位工作八年半，并先后在省、地两级机关工作过十八年，除了切身感受以外，对不同类型县委书记的思想脉搏、施政方略及所处的内外环境了解得相对多些。从2008年开始，又利用到市、县开展巡视工作的机会，对部分县（市）的县委书记学习、工作情况进行了深度不同的调查访谈，掌握了一些第一手资料。同时，阅读了近年来媒体关于县委书记的一些报道和部分学者的政治学或领导学专著。在此基础上，对这些素材进行了梳理，写成了这本书。
本书与2010年出版的拙著《乡村视野——三农问题的调查与思考》（新华出版社出版）一样，在体裁上有些不伦不类。自以为，如果将其归类于政治研究或领导行为研究的专著，明显存在理论分析框架不规范、理论观点不系统、理论阐述不严谨等缺陷。如果将其归类于调查报告，则显得内容相对庞杂、理论性分析偏多。那么，把它算做纪实型政治研究书籍或政治研究型的长篇调查报告，似乎都可以。只所以写成这个样子，除了本人理论研究和调查研究能力有限之外，主要是想向读者提供更多的实证资料，并将自己对现行领导体制的切身感受和真实看法说出来。
注释：
（1）杨雪冬：《县域政权改革的逻辑》，《探索与争鸣》，2009年第11期
（2）徐勇：《县域政治权力实践与日常秩序》（樊红敏著）序言，中国社会科学出版社2008年12月出版
