一、邓小平政治体制改革的目标

笔者认为邓小平的政治体制改革主要是针对权力过于集中的制度模式，因此大体可分为两个方面，一是对党和国家最高权力模式的分权尝试，主要集中在1978-1982年的五年时间里，这一个阶段有分权、有放权，但重心是分权；[1]二是对党和国家权力体制如何放权的探索，这贯穿于1978-1989年的十几年间。有些学者在论及邓小平的政治体制改革时，常常“忘记”了第一个方面，认为邓小平的政治体制改革开始于1986年，如“1986年9月，邓小平得出了一个重要结论：不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济改革体制继续前进（邓小平文选，第三卷，第176－180页）。为此，他开始部署中国政治体制改革。”[2]笔者认为，在研究邓小平的政治体制改革时，不应忽略1978-1982年邓小平对党和国家最高权力模式的改革，从某种意义上说这一时期的改革具有更为重要的宪政意义。

（一）探索党和国家最高权力的“分权”模式（1978-1982年）

1977年7月17日，党的十届三中全会通过了《关于恢复邓小平同志职务的决议》，决定恢复邓小平的中央委员、政治局委员、政治局常委、党中央副主席、中央军委副主席、国务院副总理、中国人民解放军总参谋长的职务。邓小平复出后，在各条战线（如经济、科学、教育领域）进行了拨乱反正，在他的实际领导下1978年12月召开的党的十一届三中全会停止使用“以阶级斗争为纲”的口号，作出把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策（这次会议标志着中国进入了改革开放的新的历史时期）。1979年他提出四项基本原则是实现四个现代化的根本前提；要加强民主就要加强法制；经济工作是当前最大的政治，要利用外资，扩大企业自主权，中国本世纪的目标是实现小康；并根据新形势对统一战线做了扩大解释（包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者）。[3]

但邓小平正式提出政治体制改革是1980年，在1980年8月18日中共中央政治局召开专门讨论党和国家领导制度改革的扩大会议上，邓小平作了题为《党和国家领导制度的改革》的讲话（8.18讲话）。在这篇讲话中他对中国政治体制中“权力过分集中”的弊端进行了严厉批判，首次提出了“党和国家领导制度改革”的问题，被十三大尊为“政治体制改革的纲领性文献”，也被党内外的主流学者们奉为研究邓小平政治体制改革思想的经典，“是中共建政以来，最高领导层对党和国家体制上存在的弊端认识得最深刻的一次”，“达到了邓小平政治思想的最高点”。[4]

邓小平在讲话中提出六个方面的改革内容：要修改、完善宪法，不允许权力过分集中的原则应在宪法上有所表现；在中央设立纪律检查委员会之后，还要设立顾问委员会；要真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统，党委不再插手属于政府职权范围内的事务；有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、校长负责制；落实和完善企业职工代表大会等经济民主制度；各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，等等。[5]其中第一点涉及国家最高权力体制的分权问题，实际上是对国家政体的重大调整，是宪政性质的改革；第二、六点涉及党内民主制度的健全和完善；第三、四点涉及党政分开、党企分开的制度改革；第五点涉及企业内部的民主建设。综合看这六个方面，贯穿在其中的核心内容是改革集权体制，一方面国家最高权力要实现由集权到分权的转化，另一方面从上到下、从国家机构到社会团体要实行全面的党政分开（避免权力过于集中于党），同时党内的权力模式也要由个人拍板向集体决策转换。这些讲话说明，经历文革之后，邓小平对权力高度集中的模式有深刻的反省，号脉准确，诊断无误。

  针对当时华国锋同时担任中共中央主席、中央军委主席、国务院总理等职务、党政军权集于一身的状况，邓小平提出了“权力不宜过分集中”的体制问题，这不仅是在否定当时党和国家的最高领导人华国锋，[6]而且是在批评建立这套制度、长期担任党和国家最高领导人的毛泽东，邓小平以极大的勇气在挑战几十年建立起来的党和国家的权力模式。这一时期他针对政治体制改革的谈话也涉及中下层的放权，但浓墨重彩的是最高层的分权。在邓小平的直接领导下，1982年9月党的十二大通过了新党章，对党的最高权力体制进行了改革，“废除了党主席制，恢复了党总书记制，实行中共中央军事委员会主席与党的总书记的分离。”[7]党内一把手由“党主席”改为“总书记”的意义在于，减少了最高领导人的个人权力，七大到十大的党章一直将党的“主席”一职置于最顶层的地位，和政治局、常委会并列，[8]而十二大党章设置的总书记其职权由实权变为虚权，即只有政治局会议和常委会会议的召集权，以及书记处工作的主持权：“中央委员会总书记负责召集中央政治局会议和中央政治局常务委员会会议，并主持中央书记处的工作。”[9]总书记由最高决策者变成了大秘书长，这是邓小平加强党内民主、落实集体领导和个人分工负责相结合制度的一种设计；总书记不再兼任党的军委主席，也使其权力和地位进一步削弱。1982年12月全国人大通过了新宪法，国家主席由1954年的实权元首（形虚实实）变成完全的虚权元首；新设立国家的中央军事委员会，军委主席分走了1954年宪法赋予国家主席的军事统率权。有学者认为“由此形成党权（党的总书记）、国权（国家主席）与军权（中共中央军事委员会、中央军事委员会）的分离。”[10]同时1982年宪法还增加了全国人大常委会的职权，明确规定国家领导人的限任制等等。这一系列动作表明，邓小平当时分散最高权力、以避免权力过分集中的意图是十分明确的。

  从“夺权”的角度看，邓小平大获全胜，1980年9月全国人大五届三次会议决定华国锋不再兼任国务院总理职务（由赵紫阳接任），1981年6月在党的十一届六中全会上，华国锋辞去中共中央主席、中央军委主席职务（分别由胡耀邦、邓小平接任）。但如果因此认为邓小平建立了一种分权体制的模式，则过于乐观，因为那只是形式上的三驾马车，表面上的党政分开，实际上还是一人说了算，与毛泽东的集权模式相比，邓小平换汤不换药，总书记大管家的身份并没有将权力转移到政治局常委会这个集体，而是方便了他的协调指挥。[11]夺权的“首战告捷”并没有真正触动体制而只是从张三的集权转移到李四的集权，而且是更隐蔽的集权（被表面的分权所掩饰），以致给人留下“玩弄权术”的印象。尽管如此，笔者仍然认为，其中体制改革的意义是不应忽略的，从当时的角度看可能名赢实输（赢得了权力，输了体制变革），但从长远的历史角度看，其分权的尝试值得肯定，毕竟邓小平是第一个在中国共产党历史上试图从体制上建立分权结构的领导人。

  邓小平是实践派，在改革中“摸着石头过河”，其理论贮备明显不足。他深刻意识到集权的危害，一再强调分散权力，但并不清楚应该在哪里分权，怎么分权，与其说邓小平是改革的总设计师，不如说他是改革的开创者、奠基人。笔者认为党政军权恰恰是不能分、不宜分的，而应当分的是立法、司法、行政之权，这已经是政治学的常识，并有许多国家的实践证明其可行性与合理性，如司法独立、议会民选以脱离最高权力的掌控，进而与行政权形成互相监督和制约的关系，而不是费尽心思去分散需要集中的党政军权（实质上是行政权）。[12]80年代末邓小平又回到“党政军三位一体”的老路上去，并提出党和国家要有一个集党政军大权于一身的个人做为权力核心，这意味着结束“三驾马车”的权力模式，也意味着他宣布自己分权尝试的失败。[13]

（二）探索党和国家权力体制的全面“放权”（1978-1989年）

  邓小平一方面采取分权的方式试图瓦解最高权力高度集中的体制（至少表面上），另一方面又采取放权的方式以调整整个权力构架——这一工作从他上台起就开始着手，一直到1989年戛然而止。在邓小平看来，要快速发展经济，就要“调动群众的积极性”，而要有效地“调动群众的积极性”就要“权力下放”。“放权”最初运用于经济领域，随后他企图移植到政治等其他领域，“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。现在我们把这个经验应用到各行各业，调动各方面的积极性。”[14]

  继1980年提出要着手解决党政不分、以党代政的问题之后，在1986年“关于政治体制改革问题”的文章中，邓小平对政治体制改革内容的论述更集中、更明确了：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”[15]1987年党的13大报告关于政治体制改革论述了七个方面：一是实行党政分开，二是进一步下放权力，三是改革政府工作机构，四是改革干部人事制度，五是建立社会协商对话制度，六是完善社会主义民主政治的若干制度（包括人民代表大会制度、政治协商制度、工青妇等社团制度、选举制度、基层民主制度等），七是加强社会主义法制建设。很显然，13大政治体制改革的内容是根据邓小平1986年讲话的精神起草的，其中所列举的七个方面中，前三个方面的内容和顺序与邓小平的讲话完全一致——都把“党政分开”放在第一位，权力下放居于第二，和下放权力有关的机构改革问题（实际上是国家权力向社会权力让渡）都名列第三，这再次说明邓小平政治体制改革的核心是分散过于集中的权力。[16]

邓小平强调的“放权”包括：其一，党要下放一部分权力给政府， 即党政分开。1980年他就提出：“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。政府工作当然是在党的政治领导下进行的，政府工作加强了，党的领导也加强了。”[17]1986年他仍然强调：“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在很多事情上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复。”[18]其二，中央要下放一部分权力给地方。他明确指出政治体制改革的“第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系”。[19]其三，党政都要下放部分权力给企业事业单位（尤其是企业），即政企分开。“实行党委领导下的厂长负责制，党委只管大的政治问题、原则问题，厂里的生产、行政方面的管理工作，就应该由厂长负责统一指挥，不能事无大小都由党委包起来。”[20]在企业内部“党委主要管党。”[21]其四，党和政府都应放权于社会和基层。“一个小的企业，甚至一个生产队，都应该搞好民主管理。我们的生产队为什么不搞民主？队长不合格就淘汰，社员应该有权利，现在有些干部权力大得很，包办选举，几个人说了算。所以现在农村有霸，出霸王。”[22]“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”[23]

如果说分权是邓小平还没有完全掌握国家最高权力时，要去分别人的权，那么放权则不论是邓小平执掌最高权力前还是后都一直强调的，这些下放的权力当然不可能完全是邓小平个人行使的权力，它们掌握在一大批党政部门及其官僚手里，邓小平要下放的是他们的权力。[24]而这种权力下放谈何容易，它意味着权力大规模转移，意味着利益的重组，以致一些保守派认定放权就是削弱党的领导。正是在这里，邓小平的政治体制改革举步艰难，有学者认为，“1980年代，邓小平两次推动政治体制改革。第一次‘黯然收兵’，第二次‘损兵折将’，到1992年南巡讲话时，邓小平再也不谈政治体制改革了。”[25]1987年党的十三大通过的政治体制改革纲领还没有来得及实施，“‘价格闯关’的失败以及随后发生的天安门广场事件，就再也没有给中国推进政改的机会。即使1992年邓小平的南巡讲话，也限于推动经济增长与经济改革，而并不是政治体制改革。中国的政治体制改革，是邓小平未竞的事业。”[26]如果说邓小平的经济体制改革成就斐然，举世瞩目，那么邓小平的政治体制改革则是浅尝即止，过早夭折。

二、邓小平政治体制改革的核心

邓小平政治体制改革的内容是多方面的，如1980年前后邓小平曾对民主建设抱有一定的期望，70年代末他一度把注意力集中于民主问题：“十月革命后六十多年，民主没有搞好。今年上半年要写出一篇二、三万字的大文章，五四发表，从世界历史发展与人类社会的趋势，讲清楚民主的发生和发展。”“资产阶级以民主起家，反对封建专制，他搞民主超过历史上存在过的一切剥削阶级。无产阶级民主应当是民主发展的更高级阶段，要超过资产阶级民主。资产阶级的好的东西要大大发扬。”“我们要人民当家作主。怎样使人民感觉到自己是主人。资产阶级有一套使自己成为主人的东西，选择，立法，可以支配政府。我们需要想办法使人民感觉到自己是国家的主人。”[27]他大力支持企业内部实行民主选举:“有些企业和单位，群众自己选举出的干部，一些毛遂自荐、自告奋勇担任负责工作的干部，很快就作出了成绩，比单是从上面指定的干部合适得多。”[28]然而，1980年国际上发生的“波兰团结工会事件”，[29]国内出现的西单民主墙和大学生的自由竞选，都令邓小平感到了民主化的风险，民主可能伤及稳定，威胁到党的领导，他对民主的态度随即有了转变。“全国人大在一九八○年通过一个议案，取消宪法中的关于‘大鸣、大放、大辩论、大字报’这一条。为什么做这件事？因为有一股自由化思潮。搞自由化，就会破坏我们安定团结的政治局面。没有一个安定团结的政治局面，就不可能搞建设。”[30]有学者认为到1986年邓小平关于政治体制改革的讲话已经没有了“在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主”的气魄，他心目中的政治体制改革已经不是对“党和国家领导制度”的全盘改革，而是“提高效率，克服官僚主义”。[31]80年代全国各地的大学生游行此起彼伏，[32]这更加重了他对民主的戒备心理，有关民主化探索就此搁置，[33]于是1986年后他将政治体制改革的目标主要集中于通过“放权”实现权力模式的重组。

（一）邓小平政治体制改革的核心是“党政分开”。如果说邓小平复出后关于政治体制改革的设想有民主和分权两个方面的话，“民主化”迅速搁浅，改变集权模式却一直是他整个80年代念念不忘的“心事”，邓小平1986年并非只是想“提高效率，克服官僚主义”，他此时仍然明确指出政治体制改革“首先是党政要分开”。[34]1980年邓小平就提出了“要着手解决党政不分、以党代政的问题”，[35]1986年他仍然明确将党政分开列为政治体制改革的首要问题，“党政要分开，这涉及政治体制改革。……首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”[36]他不断抨击的“集权”主要是权力过于集中于党，他的一系列放权主张，其核心还是党要放权——党应该放权给政府，放权给企业，放权给社会，他想建立一个党政分开的体制，不论是1980年还是1986年，这都是他政治体制改革首要的、基本的目标。

（二）党政分开的难点。一方面要坚持党的领导，一方面又不要党过于集权，在邓小平看来，这二者并不矛盾，他认为既要坚持党的领导，同时党又要善于领导，而善于领导就是党政要分开，党不要管太多具体事务。1980年他提出，“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。……问题是党要善于领导；要不断地改善领导，才能加强领导。”[37]1986年他仍强调：“党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开，这个问题要提上议事日程。”[38]

但党政怎么分开、在哪些方面分开？邓小平提出“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。”[39]“党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管，现在实际上没有做到。”[40]但是用什么力量才能够约束党只管大事不管小事、只管政治方向不管具体的经济建设呢？就凭邓小平的这些讲话吗？领袖一号召（讲话），有关部门就闻风而动（开会、发文件），广大干部继而积极行动起来（贯彻执行），这样就能够有效地去改变制度吗？这还是圣旨治国、最高指示治国、政策治国的人治方式。邓小平这个改革的总设计师似乎迫切需要一个总工程师，从中我们也可以窥见明君对贤相的渴求，他希望在他强调了重要性之后，有人能够替他解决可行性问题，根据他的思想和要求提出可操作的实施方案，构建出具体的制度。“中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”[41]但是很可惜历史没有配备给他这样的人，或许配备了却终究难以如他意，于是历史把他局限在那里，他自己把自己局限在那里。[42]

邓小平一直很强调制度建设，他明确提出通过制度建设与完善来构建权力约束机制，“现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”[43]“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[44]那么在党政分开的问题上，他希望建立的制度是什么呢？邓小平一直在强调党政分开的必要性、重要性，但怎么操作，并没有具体方案，“党要善于领导。几年前就提出这个问题了，但如何做还没有考虑清楚。”[45]他也看到了通过法制反对集权、特权的必要性：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外。只有真正坚决地做到了这些，才能彻底解决搞特权和违法乱纪的问题。要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾，撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[46]这些讲话当然是很正确的，尤其是在八十年代那个刚刚开放的中国社会，从邓小平这样的最高领导人口中说出，确实振聋发聩。但怎么落实？怎么实现公民在法律和制度面前人人平等、党员在党章和党纪面前人人平等？公安机关、司法机关怎么才能做到真正依法办案而免受权力干扰（尤其是来自党权的干扰）？检举、控告、弹劾，撤换、罢免的一系列制度怎么去建立？建立了又怎么保证其实施？他强调“要制定各种条例”，这是立法的任务，1982年宪法加强了全国人大常委会的地位，发挥了邓小平寄希望于它的立法功能，其立法速度有目共睹；“配备专门机构进行监督检查”是组织措施，为此党内设置了纪委，国务院设置了监察部，审计局，但其监督制约权力的效果并不理想。邓小平对权力膨胀、扩张的本性似乎认识不足，转型期权力模糊带来的巨大经济效益使腐败蔓延至全党、全社会的速度和力度可能都超出他的预计，“腐败不仅仅是改革启动的一种伴随物，也是瓦解公众支持改革的腐蚀剂、甚至是终极改革的致命杀手。转型经济怎样应对制度化腐败，是一项严重的挑战。邓小平的答案是多手并举：道德教育、党的纪律和法治。”但是他的措施显然收效甚微，“腐败不但形影相随，且有更快蔓延之势——腐败跑得似乎比改革还要快！”[47]

邓小平显然没有真正解决党怎样善于领导的问题，他提出的那些方案（党管宏观、政府管微观，党定方向、政府落实），基本没有多少可行性，只是他的一厢情愿。即使党政真的如邓小平设想的那样分开了，也不太可能有效地防止官僚主义，即使没有腐败的干扰，这套体制也可能出大问题，如柬埔寨的红色高棉政权并没有太多的权力腐败，但其简单粗暴、践踏人权给国家和人民的伤害举世震惊。那么，这个问题是否无解？即“党政分开”本身可能是一个伪命题，党政实际上是分不开的，理论上党政不可能分开，实践中也没有哪个国家实现过党政分开。[48]坚持党的领导实际上是坚持一个党对国家的领导而不允许其他党对国家进行领导（其他党可以合作、可以参与），这还是在维护一种集权模式；在这一前提下，改善党的领导就成为改进党的“领导方式”问题。这并不是说只有放弃党的领导才能改善党的领导，而是说当一个党没有竞争时（当然是、永远是执政党时），就不可能有真正的压力，而没有足够的压力就必然懈怠，就不可能长期保持旺盛的生命力，在经济领域是这样，在政治领域也是这样，只有允许政党之间的竞争才能真正挽救党。党的活力不是号召出来的，而是在压力下迸发出来的，这的确需要壮士断碗的气魄，邓小平显然不想断碗，他不是没有危机感，在他看来，改革开放不仅能使国家富强人民富裕，而且也是挽救党的有效手段，党只有领导改革开放使人民获得实惠，才能得到人民的认可。[49]但他没有料到的是，改革伴随的腐败也引起人民的强烈不满，人民生活富裕了，但贫富差距也拉大了，尤其是党无法根治自身的特权使腐败愈演愈烈，进而引发社会的强烈不满和公平危机。而如何根除自身的腐败邓小平和中国历朝历代的统治者一样没有灵丹妙药，[50]这是他的局限性——每个人都有其历史局限性，邓小平也不例外。

笔者认为，邓小平将党政不分视为中国政治体制的最大弊端，是抓住了问题的核心，诊断正确，但是药方不对。邓小平处理问题的方式是抓主要矛盾，解决了主要矛盾其他问题就迎刃而解（毛泽东倡导的工作方式）。如1975年他曾将铁路运输作为“治理整顿”工作的重点，牵一发而动全身；[51]后来在对外开放的部署中，其突破口是办经济特区，深圳成为改革开放的窗口而享誉世界；[52]十一届三中全会后开始的经济体制改革，则先从农村着手，同样成效斐然。[53]而政治体制改革的突破口在哪里？邓小平没有明说，从其行动来看，是从挑战“党政不分”的体制入手的，但是邓小平显然低估了政治体制改革的难度。“擒贼先擒王”固然是最高效的，但前提是要有擒王的实力，如果对手过于强大，就只能包抄迂回，先打外围后捣核心。邓小平一贯的工作作风是雷厉风行，果敢实干，高效运作，立竿见影，这使他的经济体制改革成效显著，但把这一套方式方法运用到政治体制改革上却基本失灵，因为政治体制改革更复杂，需要长期部署，细致周旋，其要面对的不仅有外部的对手，更有内心的敌人，要改变的不仅有制度，而且有文化，要有更多的耐心，更多的宽和、宽容，而这些并非邓小平所长。这或许和邓小平身为局中人有关，与利益有关，也可能与在实施中受到太多干扰有关，但显然也与他的方式方法有关。以今天的“后见之明”来看，解决党政关系的问题，似应放在政治体制改革的后期（解决之道也不一定是将其分开），而不应先拿它开刀，从一个最难点入手容易碰壁，而一旦碰壁就可能溃不成军。

三、邓小平政治体制改革的亮点

政治体制改革是邓小平“未竞的事业”，许多改革内容还只是在论及必要性，没有进入到操作流程，有的改革设想只是说了，还没有去做，有的才刚刚起步，还没有展开，但邓小平对政治体制改革的贡献还是不应否认。

（一）开始废除干部队伍的终身制

邓小平在政治体制上最大的功劳可能是初步建立起权力交接的模式，挑战了在中国存在两千年、在建国后存在几十年的国家领导人终身制，实现了干部队伍的限任制。

  邓小平掌权后，恢复了一大批老干部的工作，但老干部们的思想和能力却令他失望，当老干部们既没有经济建设的知识和能力，又缺乏改革的热情和动力、只想保住自己的特权时，他们实际上已经成为改革的绊脚石，这一点在邓小平复出后不久就认识到了，因此他希望更多地启用年轻人。1980年他指出：“实际上存在领导职务终身制。这不利于领导层更新，不利于年轻人上来，这是我们制度上的缺陷。”[54]“干部领导职务终身制现象的形成，同封建主义的影响有一定关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。革命战争时期大家年纪都还轻，五十年代正值年富力强，不存在退休问题，但是后来没有及时解决，是一个失策。”[55]“我们中央委员会的平均年龄恐怕比世界各国党的中央委员会的平均年龄都要大，党的政治局、政治局常委和书记处的平均年龄都偏大。……一般地讲，老年人习惯势力多一点，他们有一个共同的特点，就是考虑问题凭自己的经验。现在世界突飞猛进地发展，科技领域更是如此。中国有句老话叫‘日新月异’，真是这种情况。……这个问题障碍不小，不克服不行，要克服还要做许多工作。”[56]1987年他还在说：“我们的官僚主义确实多得很。就拿人事制度来说，社会主义国家恐怕有个共同的问题，就是干部老化僵化”[57]当时整个国家干部队伍需要新老更替，一方面老干部、老同志要退下来，另一方面新干部、年青人要提上去，这两方面的工作都很棘手，第一个方面尤其困难，但这又是关系到党和国家兴旺发达的大问题，不能不抓，邓小平在解决这个问题时充分显示出他既强硬坚决又务实灵活的工作作风，有点子有办法，能力超群。

为了让老同志让出位置，他建立了离、退休制度。“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”[58]其中离休制度是邓小平的发明创造，是用优厚的物质条件换取一批老干部的让位（离休后仍然享受在职时一样的待遇，未到年龄而离休，还有优惠），[59]并一开始就确定了其过渡性以防止留有后遗症——随着这一批人的去世，离休制度也就寿终正寝。[60]邓小平建立干部离退休制度的目的，不仅是换人，更重要的是换思想，他希望，和老干部这一代人一起退出历史舞台的还有他们的老观念，和新干部一起登上历史舞台的是他们的新知识、新视野，经济建设不仅需要对党忠诚的干部，而且需要懂技术、有专业的人才。“目前重要的问题并不是干部太多，而是不对路，懂得各行各业的专业的人太少。办法就是学。……在哪一行的，不管年龄多大，必须力求使自己学会本行。学不会的或者不愿学的，只能调整，没有别的办法，你耽误事业嘛。今后的干部选择，特别要重视专业知识。我们长期都没有重视，现在再不特别重视，就不可能进行现代化建设。”[61]

同时，邓小平大力提拔新干部。“组织上，迫切需要大量培养、发现、提拔、使用坚持四项基本原则的、比较年轻的、有专业知识的社会主义现代化建设人才。”[62]“第一个目标是始终保持党和国家的活力。这里说的活力，主要是指领导层干部的年轻化。几年前我们就提出干部队伍要‘四化’，即革命化、年轻化、知识化、专业化。这些年在这方面做了一些事情，但只是开始。”[63]其中“年轻化”尤其受到重视，因为年轻化和专业化、知识化具有相当紧密的联系（虽然不是必然联系），“必须注意从年纪比较轻、身体比较健康、各方面表现都比较好的同志里面选一批接班人。如果能够花三五年时间解决这么一个大问题，我们的事业就越来越有希望。”[64]他利用看材料、听报告、视察等各种机会发现人才，提拔年轻人，在他的推动下组织部门也确实选拔了一大批年富力强的干部，给80年代的政坛带来生机和生气。[65]但是面对庞大的官僚体制，他能亲自提拔的人毕竟有限，而本质上官僚体制是压制人才而偏爱庸才的，如后来的干部提拔在很大程度上“革命化”成了摆设，[66]知识化、专业化往往演变为文凭化，年龄成了最硬的杠子，邓小平希望的德才兼备的干部计划并没有完全落实。更重要的是，没有对权力的制度制约，年轻干部上台后照样以权谋私，高学历的知识精英掌权后一样搞家长制，权力不仅腐蚀老干部，也同样腐蚀新干部，在巨大的物质利益和松散的制度约束的环境下，人性的弱点暴露无遗，这可能是邓小平没有完全预料到的。此外，干部队伍“革命化、年轻化、知识化、专业化”的标准也缺乏专业性数字化管理的精细标准，基本上还停留在传统农业社会依靠宽泛原则治理国家的阶段，如“革命化”就很难量化，以致后来沦为拍马屁、搞小圈子、效忠领导的代名词。[67]国外的公务员队伍有一套极详尽具体的提拔考核奖惩的制度，有较为独立的人事部门，此外还有民主选举产生的政务员在唱主角，而他们是来自鲜活的选民投票，加之还有公众以各种形式参与的权力监督（包括媒体报道、公民集会等），溜须拍马、欺上瞒下的人很难被选拔，选拔了也干不长久。可见要真正解决干部队伍的廉洁、高效、服务意识等问题，完全排除民主机制是不行的，即使“民主选举”一时难以启动，“民主监督”也应开始推行，而邓小平对民主的排斥、对精英的过于依赖，使他的干部制度改革大打折扣。

在广大中上层、中层、中下层、下层的干部队伍交接问题上，邓小平成功地建立了离、退休制度，其成功的关键很大程度上在于，明确规定离、退休的条件（如年龄上一刀切），[68]再依赖组织、人事部门贯彻执行，当然他个人的威信和决心也发挥了巨大的作用。然而在最高权力交接的问题上，终身制并没有完全废除，[69]在这方面，他始终没有明确定出一个退下来的标准，也很难依赖组织部门的运作，这样就不可避免地重蹈毛泽东的覆辙——钦定接班人。他和毛泽东晚年一样，对重要的人事任免，都由个人一锤定音，[70]他在讲话中有意无意地回避了选拔年青人的主体，即谁选人？谁选更年轻的同志？在邓小平看来当然是“我们”，这个“我们”不是组织部、人事部，不是党的代表大会或全国人民代表大会，而是几个老同志，甚至主要是他个人。一方面邓小平强调要提拔年青人，另一方面又还是固守着“自上而下”地选人的传统方式，他希望老同志充当伯乐，选拔出一批批千里马。“从长远着想，解决好交接班的问题。老同志是党和国家的宝贵财富，责任重大，而他们现在第一位的任务，是帮助党组织正确地选择接班人。这是一个庄严的职责。让比较年轻的同志走上第一线，老同志当好他们的参谋，支持他们的工作，这是保持党和政府正确领导的连续性、稳定性的重大战略措施。”[71]“这项工作，当然要有步骤地进行，但是太慢了不行。错过时机，老同志都不在了，再来解决这个问题，就晚了，要比现在难得多，对于我们这些老同志来说，就是犯了历史性的大错误。”[72]“要选人，人选好了，帮助培养，让更多的年轻人成长起来。他们成长起来，我们就放心了。现在还不放心啊！”[73]这种选拔机制与人治没有本质的区别，与君王选太子大同小异，不是依赖组织而是依赖个人，其自我约束不可能真正有效，“老同志当好他们的参谋，支持他们的工作”是一种良好愿望，但即使邓小平本人也没有做到，道德约束在权欲面前不堪一击。他确实曾经和毛泽东一样试图主动退下来，“我们这些老人关键是不管事，让新上来的人放手干，看着现在的同志成熟起来。老年人自觉让位，在旁边可以帮助一下，但不要作障碍人的事。对于办得不妥当的事，也要好心好意地帮，要注意下一代接班人的培养。我坚持退下来，就是不要在老年的时候犯错误。”[74]但这一切都没有制度做保障。虽然在理论上，他已经认识到“一个领导人，自己选择自己的接班人，是沿用了一种封建主义的做法”，[75]但在实践中，老年人“自觉让位”谈何容易，“在旁边可以帮助一下”，怎么帮助？提醒、建议还是指责？对方拒绝帮助怎么办？从后一句“但不要作障碍人的事”来看，是不可以越俎代庖、更不能赶其下台的。至于什么是“办得不妥当的事”？谁来判断妥当还是不妥当？对妥当与否发生分歧怎么办？进行多数决吗？老同志退下来了是否还能享有投票权？等等问题，都是模棱两可。事实是，“这些老人”关键时刻是要管事的，不是一般地“帮助一下”，而是掌握最后决定权。什么“党委集体讨论决定重大问题”，什么“民主集中制”，关键时刻都无影无踪。身教重于言教，邓小平平时强调制度的重要性，在实践中却依然采取制度外方式解决问题，在这些方面，他学习国外经验的热情远不如在经济方面的热情高，而是习惯性地沿袭着中国传统文化的思维方式，这也验证了邓小平的那句话：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”[76]

  由此看来，即使一个伟大的政治家，在他带领人民富起来之后，如果不能继续引领人民向前走，而是跟不上时代的步伐，他就终将被历史所淘汰。从这个意义上说，人民没有、也不需要永远的领袖，这正是宪法规定公民“定期”选举的意义所在，也是宪法规定国家领导人的任期不得超过10年的意义所在。[77]

（二）党内权力运作体制的初步改革

邓小平对党内权力体制的批评最尖锐的是1980年的8.18讲话：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[78]他列举现象、分析原因、痛陈危害：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。这种现象，同我国历史上封建专制主义的影响有关，也同共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统有关。……权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”[79]他洞察到家长制事实上颠倒了个人和组织的关系：“革命队伍内的家长制作风，除了使个人高度集权以外，还使个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具。家长制是历史非常悠久的一种陈旧社会现象，它的影响在党的历史上产生过很大危害。”[80]这种现象不仅存在于党内高层，而是在各层级都有，“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。……上级对下级不能颐指气使，尤其不能让下级办违反党章国法的事情；下级也不应当对上级阿谀奉承，无原则地服从，‘尽忠’。”[81]

面对这些体制弊端，应当如何改进？在邓小平的提议下，1978年党内恢复设立了纪律检查委员会，1980年恢复了书记处，1982年新设立了顾问委员会，目的都是为了打散过于集中的权力体制，加强对权力的约束，从中可以看出邓小平复出后的最初几年有分权的强烈愿望。

1、恢复设立中央纪律检查委员会。1978年12月在邓小平提议下重新设立中央纪律检查委员会（该委员会最早成立于1949年11月，1969年的九大正式取消），其主要任务是：“维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况。”“中央和地方各级纪律检查委员会，要经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定；检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；受理党员的控告和申诉。”“要把处理特别重要或复杂的案件中的问题和处理的结果，向同级党的委员会报告。党的地方各级纪律检查委员会要同时向上级纪律检查委员会报告。”“中央纪律检查委员会发现中央委员会成员有违犯党的纪律的行为，可以向中央委员会检举，中央委员会应即受理。”[82]

在制度上，根据十二大党章规定，党的中央纪律检查委员会要向党的代表大会报告工作（第19条第2项），在党的中央委员会领导下进行工作（第43条），中纪委“发现中央委员会成员有违犯党的纪律的行为”时，可以向中央委员会“检举”，中央委员会应即受理（第44条第4款）。即中纪委如果发现政治局及其常委或总书记个人这些中央委员有违反党纪的行为时，只有检举权，而且是向“中央委员会”检举！要知道中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权（第21条第2项），可以说政治局委员是中央委员会的核心成员，政治局常委是这个核心的核心，因此向中央委员会检举中央委员会的核心成员，这种制度设计的可行性显然是有问题的。即使中纪委斗胆检举了，中央委员会也只是“应即受理”，受理后的处置没有规定。1992年的十四大党章将这一款修改为：“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。”

[83]笔者认为，将纪委的“检举权”改为“初步核实权”，是很有道理的，检举权一般是个人的权利，在宪法中是公民权利（宪法第41条），在党章中是党员权利（党章第4条第4项），纪委显然不应只有检举权，而是应该有“核实权”，即调查权，甚至处理权，这样才便于其开展工作。但纪委的“核实权”只是“初步核实权”，即它的调查权是不完整的，它没有立案权（这与检察院有明显区别），“需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准”，即由党委决定是否批准对自己的委员进行立案检查。“涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准”，这一规定排除了对政治局常委的立案检查（因为它没有“上一级”的纪委），与十二大该款明确针对“中央委员会成员”违犯党纪的行为，有明显不同。这些改变是否与邓小平有关，目前在《邓小平文选》及有关讲话中还找不到证据。总体上看，邓小平时代只是建立了纪委这一机构，赋予了其一定的权力，实践中也做了一些工作，但其工作方式基本上依然是陈旧的，[84]其权力范围、制度形态都还在探索之中。

同时，纪律委员会是监督权力的，那么它自身是否也要受到制约呢？根据十二大党章规定，中央纪律检查委员会由党的全国代表大会选举产生（第19条第6项）；要向党的代表大会报告工作（第19条第2项）；之后的十三大增加了党的全国代表会议有权调整和增选中央纪律检查委员会的部分成员的规定。但是，在现实中，党的全国代表大会的选举权、听取报告权、党的全国代表会议的调整权基本形同虚设，对纪委权力的制度约束只是停留在字面上，没有真正落实。

尽管有种种不尽如人意之处，邓小平恢复设立纪委的目的——利用纪委约束党内权力、加强权力监督、保证党的廉洁洁，还是应当充分肯定。这一机构存在的本身给反腐提供了现成的武器，其作用和威力可能超出了邓小平的预计，在邓小平去世十几年后纪委异军突起，不仅是一个监督权力的机关，而且几乎成为一个最有权力的机关，其查处腐败的力度令官员胆战心惊，让百姓拍手称快，也使法律界、知识界深为忧虑——毕竟它是在用人治的方式进行工作，它代替司法机关的职能本身就是典型的党政不分，集公安、检察、法院的权力于一身，权力极大而缺乏制约，这样的机构即使战功显赫，也可能后患无穷。事实再次警示我们，权力体制的改革需要整体设计，分工与制约需要通盘考虑，否则可能会导致“按住葫芦浮起瓢”，顾此失彼。

2、恢复书记处。1980年2月，党的十一届五中全会决定恢复中央书记处，“作为中央政治局和它的常务委员会领导下的常设机构”，1982年写进十二大党章，其中对书记处职权的规定与八大相同，即“处理中央日常工作”。[85]

恢复书记处的意义不仅在于增加了一个“处理中央日常工作”的机构，还在于它对当时还是党主席的华国锋的一种分庭抗礼，当时的中央政治局常委是华国锋、叶剑英、邓小平、李先念、汪东兴，十一届五中全会增选胡耀邦、赵紫阳为政治局常委，同时恢复设立中央书记处，这样更便于邓小平直接通过胡耀邦领导的书记处贯彻其改革方针。在1981年的十一届六中全会上华国锋辞去中央委员会主席和中央军委主席后，胡耀邦接任中央委员会主席，这仅仅是换人，随后召开的十二大，其党章开始变更制度，把中央委员会“主席”改为中央委员会“总书记”，规定其只有会议召集权，并由总书记“主持中央书记处的工作”，[86]即中央委员会“总书记”兼任“中央书记处”第一书记，这进一步把总书记定在了“大管家”的地位上，形成了“党的日常工作主要由胡耀邦主持的书记处处理，重大问题报请邓小平、陈云决定”的权力格局。[87]在制度上，书记处应当是为中央委员会、政治局及其常委会服务的，而实际上是为个人、为老人政治服务的。邓小平的这一“设计”充分显示出他作为一流政治家的智慧，但同时在仁义礼智信中只占“智”而其它皆失。

即便如此，我们对制度建设的评价也依然要透过现象看本质，不能只看当下而忽略其长远意义。即使邓小平在设计制度时有“私心”，但恢复设立书记处的制度意义仍然不可忽视。它实际上通过决策机关与执行机关的分离而实现了决策权与执行权的分开（这也是一种分权），不论决策机关是老人、个人，还是常委会（根据党章应该是党的代表大会或中央委员会），书记处的存在都可能为将来逐步过渡到民主决策提供制度上的保障——当党的代表大会或中央委员会真正掌握决定权时，民主决策的执行问题已经有现成的机构可以使用，这可能减少一些改革带来的混乱，发挥一定的稳定作用。当然，在党内实行决策权和执行权的分离，其效果最终如何还要靠实践检验，毕竟党权体制和国权体制的改革密不可分。

3、设立中央顾问委员会。中顾委成立于1982年的中共十二大，结束于1992年的中共十四大，是为了解决党的中央领导机构新老交替的问题而采取的一种“过渡性质的组织形式”，目的是使党中央年轻化，同时让一些老同志在退出第一线之后“继续发挥一定的作用”，成为“中央委员会政治上的助手和参谋”。[88]作为权力交接的过渡模式，顾问委员会在当时确有必要性，比之毛泽东用群众运动打倒老干部的残酷手段，邓小平温和、文明了很多。“设立顾问委员会，是一种过渡性质的。鉴于我们党的状况，我们干部老化，但老干部是骨干，处理不能太急，太急了也行不通。”[89]然而顾问委员会也留下诸多后遗症，它确立了“离岗不放权”的先例——“离岗”可以有过渡阶段，在过渡阶段可以“继续发挥一定作用”，这事实上给老人干政提供了条件，使一些恋权的领导人（包括邓本人）在名义上退休之后仍然继续把持朝政，极大地损害了党和国家政权的稳定性。这一制度设计的初衷或许是好的，是为了平稳过渡，但从其效果上看却利少弊多，人为地激化了新老权力交接时的矛盾，反而成为不稳定因素。这一点邓小平也有所察觉，1992年在他的坚决主张下，“十四大”撤消了中顾委。[90]

（三）建立党政干部责任制的初步尝试

邓小平强调：“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。要明确哪些问题应当由集体讨论，哪些问题应当由个人负责。重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。集体领导也要有个头，各级党委的第一书记，对日常工作要负起第一位的责任。在党委的其他成员中，都要强调个人分工负责。要提倡领导干部勇于负贵，这同改变个人专断制度是两回事，不能混淆。”[91]其实这些话并没有太多新意，基本上都是重复毛泽东的有关论述，邓小平重新提出这个问题是因为他认为毛泽东没有真正“落实”这套制度，毛泽东晚年之所以发动文革说明他对这套体制已经不抱幻想，而邓小平仍然把中年毛泽东的政治思想奉为旗帜，他认为毛泽东的悲剧在于自己背叛了自己曾经的理论，而他要重新实践、并发扬光大这套理论。

这段讲话主要论述的是党内的决定权、执行权与责任制的关系，有四个层次：

一是重大问题由集体讨论和决定，个人没有决定权。这一点至今没有真正落实，不论是毛泽东还是邓小平，或者其他领导人，“个人决定”的权力格局事实上一直没有受到根本触动，“集体决定”往往是一种形式。

二是集体决定的责任问题。如果真正实行集体决定，那么集体决定如果有错，是否要追究？怎么追究？追究谁？是集体辞职还是书记个人承担？在逻辑上既然决定是集体做出的就应该由集体承担责任，书记既然只是会议召集人、没有决定权，由书记担责就是不公允的。邓小平只强调第一书记“对日常工作”要负责任，那么对非日常工作（决定重大问题应不属于日常工作）显然不应担责。如果由集体担责，那么这个责任是什么呢？集体辞职？还是不了了之？邓小平没有明确回答。从各国议会实行集体负责制的内容来看，集体负责往往无法落实，一般是任期届满不再当选，或其通过的法律受到违宪机关的审查而被撤消。然而把成百上千人组成的议会实行的集体负责制（权力分散责任也分散），运用到几个人组成的党委会，或许有取其分散权力的良苦用心，但实际效果可能是更多地分散了其责任进而减轻了其责任。从性质上看，党的代表大会是议会制，政治局和常委会应是其执行机关，这种执行性决定了它应该实行首长制，在首长制下权力（主要是执行权）固然集中于个人了，但责任也落实到了个人。因此“党委实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”，可能从理论设计上就是错的，导致它在实践中根本无法实行，而实践中的一再失败也提醒我们应该反过来重新思考这一制度设计的合理性，不仅仅是因为我们没有民主传统才没有实行，有民主传统的国家也没有实行这种制度——即使实行可能也实行不下去。党章规定的纪律处分都是针对党员个人的，如警告、撤职、留党察看、开除党籍，没有规定党委作为集体的责任后果，所以党委集体决定的责任其实就是无责任，这也正符合我们长期以来的思维和习惯——党不可能犯错，党永远英明正确。首先冲击这一观念的是毛泽东，他提出“中央出了修正主义怎么办”的问题，由于找不到相应的党中央之责任制，他主张靠下面造反来解决，这是革命的思路；邓小平也承认“文化大革命前，党犯过一些错误”，而不仅仅是毛泽东个人的错，“反右派扩大化我就有责任”，[92]他所说的犯过错误的“党”应是指党中央或政治局及其常委会，但他也同样没有解决党中央或政治局及其常委会怎么承担责任、承担什么责任的问题。责任制的真正实践可能体现在华国锋身上，他的“下台”就是其承担“两年徘徊局面”责任的一种形式。笔者认为这是党建的一个重大课题，即在理论上，党委的集体领导和个人分工负责是否可能相结合？这一制度是否有可行性？这又牵扯出一个同样重要的问题：党的重大问题决定权应该属于谁？党的代表大会还是中央委员会？或政治局、政治局常委？如果决定权根本不在党委，党委也只有执行权，那么党委的集体领导和个人分工负责相结合的制度就不攻自破，至少要做重新解释；而决定权不论放在党的代表大会还是中央委员会，或政治局，都有一个与决定权密不可分的责任制问题，这个问题不论在理论上还是在实践中都没有解决。[93]

三是个人分工负责。毛泽东和邓小平都强调集体决定了的事情要分头去办，“各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任”，这可能是其责任制的主要内容，即集体决定后，个人分工负责去贯彻执行，贯彻执行不力要承担责任，正是在这个意义上邓小平说“第一书记对日常工作要负起第一位的责任”，即个人承担的是执行中的责任，而不是决定权中的责任。但是既然党章已经规定中央书记处“处理中央日常工作”，十三大将其改为“中央政治局和它的常务委员会的办事机构”，那么常委委员的执行权和书记处的工作怎么协调？书记处作为一个“办事机构”如果行使的不是执行权，那是什么性质的职权呢？如果是执行权，和常委们的执行权又怎么区别、怎么衔接呢？

四是怎么追究个人的责任。邓小平只强调了“失职者要追究责任”，但具体的责任是什么，怎么追究，还是没有论及。如一把手如果违反“重大问题集体决定”的方针，搞一言堂，或者没有严格实行少数服从多数、一人一票的原则，而是把投票当成走过场，背后操纵选票，甚至以威胁等手段拉票，常委委员们如果越权（把本领域的执行权变成决定权），或者越俎代庖（干涉不属于自己分管的工作领域），谁来管？纪委吗？纪委怎么调查？怎么取证？甚至怎么知道？在目前的体制下外人无法确知常委会的决策过程，那么只能依赖常委们互相检举揭发？或者党章应该建立常委会会议的公开化制度，使决策过程透明，以便广大党员、干部、甚至群众、媒体对其加以监督？从纪委曾有“检举权”（发现中央委员会成员有违犯党的纪律的行为时）、现有“初步核实权”的规定来看，从中可以推论出纪委有调查权，但不论是检举还是调查，纪委都需要相当的独立性做保障。从党章的规定看，中纪委只受党的全国代表大会（选举产生其成员、向其报告工作）、中央委员会（受其领导）制约，没有规定受政治局、常委会的制约，这似乎赋予了中纪委一定的独立性（独立于政治局、政治局常委会之外），但党章同时还规定“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权”，因此在中央委员会开会期间，中纪委受中央委员会的领导，在其闭会期间，应受政治局或常委会领导，这样一来中纪委监督的对象就很难包括中央委员以上的党的领导干部，地位越高越难监督，因为这是在要求下级监督上级，而我们一贯的原则是上级领导并监督下级，下级服从上级。在这种体制下，下级对上级的监督基本上是空话，即使有所实现，也多是下级依赖部分上级的支持去查处另外一些上级，而这已经不完全是在发挥制度的作用。

总之，邓小平强调的干部责任制，其主体主要是个人而非集体（他基本回避了党中央集体犯错的责任追究问题），其性质主要是执行决策中的错误，其目的是为了防止无人负责的体制弊端。由于强调决定权属于集体而非个人，个人只是分工负责，因此个人也就只承担执行错误的责任。这种责任在正常情况下多表现为执行不力、不积极作为、消极怠工等，这正是邓小平想要解决的官僚主义问题。然而不论对消极的失职还是积极的越权（以权谋私），邓小平的责任制都没有拿出有效的具体应对措施，而腐败的肿瘤却在拖延中迅速膨胀，历史已不再给他时间。邓小平对腐败也有批评，但没有感到不能容忍，对腐败不能容忍的是民众，而邓小平把民怨解释为“被少数坏人利用”，这样他就既高估了少数坏人的能量，也低估了民众的智商，同时亦失去了制度变革的契机。

邓小平确实希望在政治领域真正落实“权责统一”的制度，他希望把经济领域行之有效的责任制移植到政治领域来，但是简单劳动的责任制很难完全照搬到复杂劳动中去，如法官不宜实行错案追究制，[94]教授的劳动也很难用纪律去约束，公务员的官僚主义也不完全是一些禁止性规范能够解决的。更糟糕的是，邓小平一方面强调要权责分明，另一方面自己又带头破坏分工体制（他的许多决定决策都远远超出他当时军委主席的身份而广泛涉及党务国务政务），不论其身份是否是主席、书记或政治局常委，仅仅凭一个老共产党员的资格，也能一锤定音。与毛泽东不同的是，毛泽东是以最高职位的名义拥有最高权力，在中国传统文化看来至少名正言顺，而邓小平是没有最高职位而拥有最高权力，他甚至开创了垂帘听政的先例，一个在中国共产党内、中华人民共和国内都没有的先例。从消极意义上看，邓小平垂帘听政的“榜样”后患无穷；从积极意义上看，终身制至少在名义上终结了，也许名义上的终结是实际上终结的开始，制度的改变需要经历一个过渡阶段，我们不能过于性急。

从总体上看，邓小平试图改变党内权力集中于一把手的尝试，其愿望是好的，他在权力领域建立责任制的探索是有积极意义的。

四、邓小平政治体制改革的缺憾

邓小平政治体制改革的缺憾太多了，可以说他的政治体制改革刚刚起步就徘徊不前了，笔者在此只略微论及其中的三个特点。

（一）被动开启

  邓小平的改革其核心、重心是经济体制改革，而不是政治体制改革。在1983年后的改革中，往往是当经济体制改革遇到政治体制的阻碍、不进行政治体制改革经济体制的改革就无法深入下去的时候，政治体制的改革才被提上议事日程。“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[95]“现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。……我们要精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层组织的积极性调动起来。现在机构不是减少了，而是增加了。设立许多公司，实际是官办机构，用公司的形式把放给下面的权又收了上来。机构多、人多，就找事情干，就抓住权不放，下边搞不活，企业没有积极性了。上半年经济发展速度比较低，就有这么一条原因。……机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。”[96]他的政治体制改革明显是居于第二位的，辅助性的，是被经济体制改革带出来的，是手段而不是目的。“发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。而调动人民积极性的最中心的环节，还是发展生产力，提高人民的生活水平。”[97]邓小平对经济体制改革倾注了满腔热情，大刀阔斧，对政治体制改革则是不得不为之，犹疑彷徨，因此经济体制改革是主动的，政治体制改革则有相当的被动性，这种开局的不同似乎已经预示了后来结果的差异。

  为什么邓小平在政治体制改革中总是处于被动状态？因为政治体制改革有风险，而且风险比较大。经济体制改革也不是没有风险，但不进行经济体制改革的风险更大，当时国民经济已经到了崩溃的边缘，60年代初就应该包产到户了，文革又延误了十年，在邓小平看来对经济体制进行改革已经时不我待。而对政治体制邓小平的感受则比较复杂，对某些弊端，如权力过分集中、机构臃肿、办事迟缓、官僚主义等等，邓小平深有感触，但对其他的体制弊病，如新闻自由的缺失、集会等民意表达渠道不畅通则没有太多反感。他对政治体制改革必要性的认识多是出于对官僚主义的严重不满，认为拖经济发展的后腿，但并没有因此而希望改善人民的政治地位。邓小平能感受到人民生活上的贫困，国家经济上的落后，并力排众议推进经济体制的改革，但邓小平并没有感觉到老百姓的民主权利被侵犯、自由的缺失是多么严重的问题，相反他对中国的普通公民是否应该享有（尤其是现阶段是否应该享有）那些民主权利是怀疑的，甚至抵制的。[98]还有一点，他虽然强烈感受到国家的政治体制有严重弊端，如权力过分集中，但他当君临天下的地位确定之后，似乎就没有动力真正解决这个问题了（屁股决定脑袋）。

2、进程犹疑

邓小平对经济体制改革运筹帷幄，但对政治体制改革应该如何进行则举棋不定。要进行政治体制改革是比较明确的，但如何改革、改革的手段和途径却不明确，“一九八○年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应该提到日程上来。”[99]“我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了。国家这么大，情况太复杂，改革不容易，因此决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心。”[100]“民主是我们改革的一个重要手段，民主怎么个搞法还是新问题。”[101]

在经济体制方面邓小平能够接受资本主义体制，坦然向亚洲四小龙取经，表现出一种开阔的胸襟和敢闯敢干的精神，“改革开放迈不开步子，不敢闯，说来说去就是怕资本主义的东西多了，走了资本主义道路。要害是姓‘资’还是姓‘社’的问题。判断的标准，应该主要看是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。”[102]“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[103]但在政治体制方面他对西方模式基本持排斥态度（毛泽东则在经济制度和政治制度两方面都排斥西方模式），“我说名字叫经济特区，搞政治特区就不好了。”[104]在政治制度方面他表现出他自己一贯批评的僵化和教条，纠缠在姓资姓社的问题上，不能“大胆地试，大胆地闯”。政治体制改革步履艰难和邓小平的指导思想有直接关系，在他的头脑里存在着“政治改革的‘两个凡是’：即‘稳定压倒一切’论和‘国情特殊’论。”[105]这恐怕不是魄力不够，而是思想认识的局限所致，如他所抨击的资本主义往往是“过去”的资本主义，因而缺乏足够的说服力：“无论如何，社会主义制度总比弱肉强食、损人利己的资本主义制度好得多。”[106]“社会主义制度和资本主义制度哪个好？当然是社会主义制度好。……资本主义无论如何不能摆脱百万富翁的超级利润，不能摆脱剥削和掠夺，不能摆脱经济危机，不能形成共同的理想和道德，不能避免各种极端严重的犯罪、堕落、绝望。”[107]西方资产阶级的民主制度是不能接受的，而社会主义的民主制度应该怎么搞，没有成功的经验可以借鉴，苏联模式和毛式民主都让人心有余悸。邓小平对西方民主的一味拒绝，给人留下了经济开放、政治保守的印象，“我是改革派，不错；如果要说坚持四项基本原则是保守派，我又是保守派。”[108]

  邓小平1980年的“8·18讲话”曾受到体制内外改革派的一致拥护，他们积极出谋划策提出了许多具体方案，党内理论界的代表作是1980年10月25日中央党史研究室副主任廖盖隆在全国党校系统中共党史学术讨论会上做的报告（号称“庚申改革”），包括：全国人民代表大会分设两院、党政分开、司法独立、新闻独立等六个方面。党外民主人士的代表作是1980年10～11月北大学生王军涛等人在北京各高校竞选区级人民代表期间发布的系列宣传材料，主要内容有：建立和改善党内民主制、党政分开、在政府内部实行分权制、言论和出版自由等四个方面。[109]和这些改革派的方案相比，邓小平显然偏于保守，在他看来那些全面铺开的宏伟蓝图疑点丛生，何况他更关心的是改革的路径和方法，是当下而不是将来，“雄心壮志太大了不行，要实事求是。”[110]全面开花显然是不切实际的，不仅没有操作性，而且不安全，他需要战略战术，他要突出重点抓要害。可惜的是他选择的突破口也一再碰壁（不论是分权还是放权），都收效甚微。邓小平对体制内和体制外的那些改革方案不予采纳可能是有道理的，但是动用权力对他们进行打压则有暴政之嫌。

  今天已经有越来越多的人认识到中国目前全面实行民主选举的条件确实是不成熟的，而邓小平早在30年前就意识到了；至于改革的突破口是什么，我们至今仍然不明确，90年代曾将司法改革作为突破口，效果也不理想，这也使我们无法苛责当年的邓小平。

3、动力不足

  为了排除政治体制改革的风险，邓小平划出了一条底线：不能影响社会稳定。在政治领域既要适当改革，同时又要求稳定，怎么协调二者的矛盾？邓小平特别强调需要有领导、有计划地进行，而不能完全自发地一哄而起，不能搞自由化，也就是说需要“自上而下地”进行政治体制改革，党的领导是不容置疑的。

  邓小平的经济改革是“自下而上”地推动的，是调动了农村最基层的农民的积极性，邓小平认为这是改革成功的重要经验，他批评戈尔巴乔夫的“改革”毫无希望，“他们做错了。他们是自上往下，我们是自下往上。”“中国的第一个资本家不是掌权的政客，而是能够购买自己第一辆汽车的农民。”[111]然而，当邓小平把农村这种经济改革的成功经验推广到城市的政治体制改革中时，却遇到许多尴尬。如要在政治生活领域调动群众的积极性，调动他们干什么的积极性？调动公民选举的积极性？那是西方式竞选，是资本主义的，会天下大乱；调动群众给干部提意见的积极性？那可能搞成第二次文革，群众对官僚主义的怒火一旦喷发出来，很可能最后收不了场；调动青年学生反腐败、反特权的积极性？这不用调动，他们的不满情绪通过集会游行示威爆发出来，其声势已经令人胆战心惊，简直就是大民主的重演；调动知识界新闻自由、结社自由、信仰自由的积极性？那是社会不稳定因素，是别有用心，企图脱离党的领导！……在邓小平看来这些“积极性”不但不能调动，相反需要限制甚至禁止，因为它们影响安定团结，妨害现代化事业，“今天来一个示威，明天来一个大鸣大放大字报，就没有精力搞建设。”[112]

问题就出在这里，在经济体制改革方面，农民们希望发家致富，邓小平也鼓励他们发家致富，上下一心，知识界亦一片喝彩（仅有的阻力在官僚体制内部），最上层与最底层的有效结合，使改革大获全胜；而在政治体制改革方面，底层的老百姓并没有表现出强烈的渴望，改革的呼声主要来自社会中层的文化界，知识分子们要求民主，但邓小平认为现在民主为时过早，学生们要求自由，邓小平认为那是资产阶级自由化，彼此想不到一块，上层与中层矛盾重重，有些方面甚至尖锐对立。[113]如果说底层百姓较为看重经济利益的话，知识分子则更看重精神生活，而人类的精神追求比物质追求显然复杂的多，处理起来棘手的多。中国自古以来君臣关系就比君民关系要复杂，皇帝一方面要依赖官吏去管理民众，一方面要对官吏（很多是文人）进行有效地掌控，而官员们的心思、情感、欲望都比百姓复杂的多，难驾驭的多。从某种意义上说，邓小平的历史使命只限于呼应下层百姓安身立命的基本需要，而没有能力应付社会中层的精神追求，随着经济的发展，人民日益富裕，中产阶级不断壮大，邓小平的驾驭能力也越来越捉襟见肘。[114]

既然“从下”不能“而上”，就只能走“自上而下”的老路。然而没有法治保障，经济自由的发展日益显示出畸形之特征，“自上而下”的政治体制改革渐渐暴露出一个根本缺陷，就是在上层缺乏改革的深厚动力，缺乏那种热情、活跃、极其旺盛的生命力因素。除了邓小平本人的焦急之外，其他的同僚大多没有改革的迫切愿望，庞大的官僚阶层更关心的是以权谋私。包产到户、责任田因为刺激了农民们的致富欲望，生产才得到蓬勃发展，而政治体制改革既不敢呼应社会中下层的积极性，又刺激不了上层的积极性，只能在制度内大力发掘开明派。鉴于文革的惨痛教训，邓小平试图依赖党内精英（而不是依赖群众）进行政治体制改革，以避免自下而上的群众热情会失控，会威胁到党的领导（党无法驾驭），进而导致社会的不稳定和动荡。但党内改革派的力量缺乏深厚的社会基础，他们更多地是依赖邓小平个人的支持，而邓小平本人对政治体制改革的犹疑不决，既支持又打压、时放时收的态度，基本上决定了政改的命运。[115]这种党内精英主导的政治体制改革有浓厚的人治色彩，邓小平1989年曾对向他汇报“新权威主义思潮”的中共中央领导“斩钉截铁说：‘我就是这个主张’”。[116]他心目中的改革标杆是新加坡的“威权主义”模式，但“实际上运作的是一种介于‘威权主义’与‘极权主义’之间的‘后极权主义’架构。”[117]如果新权威主义能够具有一定的“可变通性、开放性与开明性，以及允许试错过程中制度创新的弹性”，[118]政治体制改革或许不会夭折。然而邓小平晚年重蹈毛泽东一言堂的覆辙（和毛泽东晚年很相似的是，党的领导基本上就是他个人的领导），并承袭了毛泽东一贯的专政思路，他亲自以非正常的手段扼杀了他曾经提拔起来的党内改革派精英，并以铁腕打压了民众改革的热情，这就为他自己发动的政治体制改革划上了句号。

原载： 《领导者》2014年第5期

[1] 邓小平不一定直接用“分权”这个词，但他主张的“党政分开”、“权力下放”等改革措施实际上是一种分权思想。

[2] 周其仁：《邓小平做对了什么？》，《经济观察报》2008年7月28日。

[3] 参见百度百科《邓小平》，2014年8月17日访问。

[4] 吴伟：《邓小平“8.18”讲话的台前幕后》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_68bbc47b0102v4ok.html，2014年8月28日访问。

[5] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第339---341页。

[6] 邓力群在其回忆录《十二个春秋》中说小平同志的8.18讲话，“其实质是针对华国锋的，为华的下台做准备，寻找理论根据。我们当时没领会到这点。从文字上看不出，他也没和我们讲。”“过了若干年，着手进行政治体制改革的时候，赵紫阳抓这件事，胡耀邦也抓这件事，才对这篇讲话予以重视，成为他们进行政治体制改革的一个理论根据。”邓力群自述：《十二个春秋》，转引自吴伟：《邓小平“8.18”讲话的台前幕后》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_68bbc47b0102v4ok.html，2014年8月28日访问。

[7]强世功：“国家主席：三位一体宪政体制的创立与完善”，选举与治理网：2009-1-8。 

[8] 七大党章第34条第5款规定，中央委员会设立的工作机关，“受中央政治局、中央书记处及中央主席之指导监督”。九大党章第9条第4款把主席方在了首位：“在主席、副主席和中央政治局常务委员会领导下，设立若干必要的精干的机构，统一处理党、政、军的日常工作。”

[9] 中国共产党十二大党章第21条第4款。“书记”一词源自俄文，“在香港和台湾，书记通常与秘书、文员、办事员同义，相当于中国大陆的‘书记员’。毛泽东也说过中国的总书记相当于外国的秘书长，外国的秘书长相当于中国的总书记。”参见李思安：《改革开放以来中央书记处的性质与职能》，中国青年政治学院法学院2014级本科毕业论文（未发表）。毛泽东当时讲的总书记是指书记处的总书记。

[10]强世功：“国家主席：三位一体宪政体制的创立与完善”，选举与治理网：2009-1-8。笔者认为邓小平当时并无由总书记代表党权之意，恰恰相反，他把党主席改为党的总书记就是反对一把手代表或领导党。

[11] 从善意的角度去揣测，邓小平和许多人一样，在夺权的时候确实是想建立一个分权的体制，而一旦掌权之后就被一种身不由己的力量裹挟，分权的理性思维总是抵不过集权的欲望本性。

[12] 可参看马岭著：《宪法权力解读》，北京大学出版社2013年版，第105-109页。

[13] 他说：“任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。第一代领导集体的核心是毛主席。……第二代实际上我是核心。……进入第三代的领导集体也必须有一个核心，……要有意识地维护一个核心，也就是现在大家同意的江泽民同志。”邓小平：“第三代领导集体的当务之急”（（一九八九年六月十六日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第310页。

[14]  邓小平：“改革的步子要加快 ”（一九八七年六月十二日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第242页。

[15] 邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第177页。

[16] 13大报告关于政治体制改革论述有七个方面，前三个方面与邓小平的讲话完全一致，那么后四个方面从何而来呢？其中有些是邓小平长期以来一再强调过的内容，如改革干部人事制度，加强社会主义法制建设，但有些内容是否可以理解为是当时的总书记赵紫阳提出的思路而得到邓小平的认可呢？这只是笔者的猜测，还缺乏充分的论证。

[17] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第339---340页。

[18]  邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第179页。

[19] 邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第177页。

[20] 邓小平：“坚持党的路线，改进工作方法”（一九八○年二月二十九日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第282页。

[21] 中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975～1997）》（上），北京：中央文献出版社，2004年，第668页。

[22] 中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975～1997）》（上），北京：中央文献出版社，2004年，第379页。

[23] 《邓小平文选》（第3卷），北京：人民出版社1993年，第252页。

[24] 以中国儒家文化的传统来看，邓小平作为最高领袖在德行上有一定的瑕疵，他分权是分别人的权（且夺权时过于凌厉，令对手得到许多同情分），放权也是放别人的权，从来没有真正削弱过自己的权，这不符合“正人先正己”之德政要求。这种道德上的失分也增加了改革的困难（80年代大量干部离退休时，社会上曾有“爸爸妈妈靠边站，爷爷领着孙子干”的“流言”）。不论共产党是否崇尚儒家，民间还是习惯于用儒家文化的标准来评价政治领袖。

[25] 参看陈子明：《“改革开放”三十年：从亢奋到疲顿》，共识网2010-01-20。导致邓小平政治体制改革夭折的主要是官僚阶层还是文化知识界？或二者兼有？这个问题值得进一步研究。

[26] 周其仁：《邓小平做对了什么？》，《经济观察报》2008年7月28日。

[27] 参见盛平主编：《胡耀邦思想年谱》上，转引自吴伟：《邓小平“8.18”讲话的台前幕后》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_68bbc47b0102v4ok.html，2014年8月28日访问。据吴伟说,他查阅了1979年5月4日前后的《人民日报》，没有发现邓小平所说的那篇讲民主的“大文章”。

[28] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第325页。

[29] 可参见马立城著：《当代中国八种社会思潮》，社会科学文献出版社2012年版，第211页。

[30] 邓小平：“在党的十二届六中全会上的讲话”（一九八六年九月二十八日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第181页。

[31] 陈子明：《“改革开放”三十年：从亢奋到疲顿》，共识网2010-01-20。

[32] 改革开放后的第一次学潮发生在1979年（人民大学学生要求有关占房单位退还校舍而上街游行，到中南海请愿），1985年9月北京大学等高校学生为悼念“九一八”再次举行集会游行，1986年12月中国科技大学学生上街游行，引发了一场全国性学潮，历时月余，1987年1月总书记胡耀邦辞职，接着方励之、刘宾雁、王若旺被开除党籍。1987年6月曾发生小规模学潮，被认为是1989年北京风波的预演。详见周英等著：《学潮现象》四川人民出版社1991年版，第15-20页。

[33] 邓小平论及民主时较多地谈到的是企业的民主管理（经济民主），目的是调动职工积极性，最终还是为了发展经济。如“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要消除官僚主义，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。”“农村改革是权力下放，城市经济体制改革也要权力下放，下放给企业，下放给基层，同时广泛调动工人和知识分子的积极性，让他们参与管理，实现管理民主化。”邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第178、180页。他甚至主张部委精简下来的干部“到基层竞选厂长、经理”。邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月二十九日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第192页。令笔者不解的是，邓小平当时似乎主要倾向于搞经济民主，这应该是一个可行的思路，而西单民主墙和大学生竞选基本属于政治民主的范畴，他斥之为“资产阶级自由化”。他的这种态度应该是可以理解的，但为什么他没有在否定政治民主的同时适当推行经济民主？关于这二者的关系他是怎么认识的？对此我们似乎还缺乏研究。

[34] 从他的表述来看，“提高效率，克服官僚主义”是“目的”，“党政分开”是首要“内容”。邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第177页。

[35] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第320-321页。

[36] 邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第177页。

[37] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第342页。

[38] 邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第177页。

[39] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第321页。

[40] 邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第177页。

[41] 邓小平：“在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点”（一九九二年一月十八日——二月二十一日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第380页。

[42] 这和毛泽东有相似之处，毛泽东也是希望自己发指示，掌握方向，具体落实由刘少奇去完成，刘少奇倒台后，周恩来承担了这一角色，这是中国传统社会中典型的君相权力模式。

[43] 邓小平：“答意大利记者奥琳埃娜?法拉奇问”（一九八○年八月二十一日、二十三日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第348页。

[44] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第333页。

[45] 邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第179页。

[46] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第332页。

[47] 周其仁：《邓小平做对了什么？》，《 经济观察报》2008年7月28日。

[48] 可参见马岭著：《宪法权力解读》，北京大学出版社2013年版，第75-102页。

[49] “不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。”邓小平：“在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点”（一九九二年一月十八日——二月二十一日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第370页。

[50] 虽然他认识到了“不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险。”邓小平：“第三代领导集体的当务之急”（一九八九年六月十六日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第312页。但他提出的反腐败措施还是抓典型等老办法：“惩治腐败，至少抓一二十件大案，透明度要高，处理不能迟。……新的领导要首先抓这个问题，这也是整党的一个重要内容。”邓小平：“第三代领导集体的当务之急”（一九八九年六月十六日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第312-313页。

[51] “怎样才能把国民经济搞上去？分析的结果，当前的薄弱环节是铁路。铁路运输的问题不解决，生产部署统统打乱，整个计划都会落空。”邓小平：“全党讲大局，把国民经济搞上去”（一九七五年三月五日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第5页。

[52] 参见毛毛著：《我的父亲邓小平》（中卷），中央文献出版社，第223---224页。

[53] “为什么我们先从农村开始呢？因为农村人口占我国人口的百分之八十，农村不稳定，整个政治局势就不稳定，……从党的十一届三中全会以后，我们决定进行农村改革，给农民自主权，给基层自主权，这样一下子就把农民的积极性调动起来了，把基层的积极性调动起来了。”邓小平：“改革的步子要加快 ”（一九八七年六月十二日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第237---238页。

[54] 邓小平：“答意大利记者奥琳埃娜?法拉奇问”（一九八○年八月二十一日、二十三日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第350页。

[55] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第331页。

[56] 邓小平：“改革的步子要加快 ”（一九八七年六月十二日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第241---242页。

[57] 邓小平：“改革的步子要加快 ”（一九八七年六月十二日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第240页。

[58] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第321---332页。

[59] 《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》指出，干部离休后，原标准工资(含保留工资)照发，福利待遇不变。其他各项生活待遇都与所在地区同级在职干部一样对待，并切实给予保证。医疗、住房、用车、生活品供应等方面，应当优先照顾。参见百度百科《离休干部》，2014年8月22日访问。

[60] 离休主要是指“建国前”（1949年9月30日）参加革命工作的干部，可以离职休养。

[61] 邓小平：“目前的形势和任务”（一九八0年一月十六日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第263-264页。

[62] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第322页。

[63] 邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第178页。

[64] 邓小平：“坚持党的路线，改进工作方法”（一九八0年二月二十九日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第281页。

[65] “十二届中央委员、候补中央委员348人，60%是新进的，60岁以下的将近一半，其中包括江泽民、李鹏、李瑞环、胡启立、尉健行、王兆国、田纪云、朱厚泽等。最年轻的是胡锦涛，39岁。大学文化程度的占三分之一，其中专家、教授、总工程师有50人。”“1983年下半年，中央决定，用最快的速度建立省部级后备干部名单，胡耀邦形象地称之为‘第三梯队名单’。多年后，‘第三梯队’名单开花结果。第十七、十八届政治局常委，除两位之外，皆在名单之中。”杨敏：《“第三梯队”名单建立前后：起用一代新人》，中国新闻周刊2014年第33期。

[66] 邓小平最初提出的“革命化”要求是要排除“文革”中的造反派，“跟随林彪、江青一伙造反起家的人，帮派思想严重的人，打砸抢分子，绝对不能提上来，一个也不能提上来，已经在领导岗位上的，必须坚决撤下去。如果不提高警惕，让他们占据领导岗位，重新耍两面派，扎根串连，隐蔽下来，即使是少数人，也可能给我们带来无法预料的祸害。”邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第323-324页。

[67] 《党政领导干部选拔任用工作条例》2002年7月9日才颁布实施，其中第七条规定了革命化的政治要求，罗列了6个方面，但基本上都是空话，如第一个方面是“自觉坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想和科学发展观为指导，努力用马克思主义立场、观点、方法分析和解决实际问题，坚持讲学习、讲政治、讲正气，思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致，经得起各种风浪考验。”2014年修订了该《条例》，这一条予以保留。

[68] “我想请在座的同志们考虑，下届的中央委员会，是不是可以选五十个五十岁以下的人。代表大会的代表应该有相当数量的五十岁以下的人。……再往后，我们的代表大会代表、中央委员会委员还应当更年轻一些。这是我们事业兴旺发达的重要标志之一。”邓小平：“坚持党的路线，改进工作方法”（一九八0年二月二十九日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第281页。后来确立的退休制度规定的退休年龄是，党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部男年满六十周岁，女年满五十五周岁，参加革命工作年限满十年。百度百科《法定退休年龄》，2014年8月27日访问。省部级党政正职的退休年龄是65岁，但任期未满的可延期3年，所以大多是68岁；省部级副职是65岁，但60岁以后要安排在人大、政协等“二线”。中央政治局常委年满68周岁退休，67岁及其以下则可连任（七上八下）。省、自治区、直辖市党委书记、省长任职规定是：62岁可新（升）任，63岁可连任，64岁不留任，65岁必退任。大军区以上级别的高级将领没有明确规定退休年限。参看《干部任职年龄规定》，file:///C:/Users/Ma%20Ling/Desktop/党政领导干部条例.shtml，2010-08-18。

[69] 从制度上看，1982年宪法在废除国家最领导人终身制的同时，对军委主席往开一面，没有规定其连选连任不得超过两届（10年）。

[70] 在毛泽东晚年，一个人能否当党的副主席、能否进政治局常委，都是他一句话，如1974年12月毛泽东在长沙同周恩来、王洪文进行了四次谈话（不是正式会议而仅仅是私下谈话），在周恩来建议后，“毛泽东当场明确表示，邓小平为中共中央副主席、政治局常委。毛泽东还就人大常委会委员长、副委员长和国务院副总理、各部部长具体人选提出一些意见，提议由张春桥兼任解放军总政治部主任。”12月26日“毛泽东与周恩来单独谈话”，“最后敲定了人事方案”。毛毛著：《我的父亲邓小平》（中卷），中央文献出版社，第135---136页。还可参看《1974年周恩来最后一次抱病远行 与毛泽东作出"长沙决策"》，人民网－中国共产党新闻网，2014年07月23日。

[71] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第321页。

[72] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第326---327页。

[73] 邓小平：“在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点”（一九九二年一月十八日——二月二十一日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第381页。

[74] 邓小平：“在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点”（一九九二年一月十八日——二月二十一日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第381页。

[75] 邓小平：“答意大利记者奥琳埃娜?法拉奇问”（一九八○年八月二十一日、二十三日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第347页。

[76] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第332页。

[77] 试想毛泽东、邓小平如果主政10年后能真正退出，不仅他们个人的名声会少许多污点，而且人民可以避免多少灾难。

[78] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第328-329页。

[79] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第329页。

[80] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第329---330页。

[81] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第3331页。

[82] 十二大党章第44条。

[83] 十八大党章第44条第4款对此款予以保留。

[84] 如1981年针对干部走私的情况，邓小平致函胡耀邦：“我建议由中纪委派一专门小组进行彻底追查，越是大人物、大机关，处理越要严、要重。”中央文献研究室编：《邓小平年谱（1975～1997）》（上），北京：中央文献出版社，2004年，第791页。

[85] 中国共产党中央书记处，百度百科，2014年8月29日访问。

[86] 见十二大党章第19-21条。

[87] 李思安：《改革开放以来中央书记处的性质与职能》，中国青年政治学院法学院2014级本科毕业论文（未发表）。

[88] 《中国共产党中央顾问委员会》，百度百科，2014年8月22日访问。

[89] 邓小平：“设顾问委员会是废除领导职务终身制的办法”（1982年7月30日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第413页。

[90] 当时中顾委的144名委员对十四大后是否保留该机构意见分歧，多数委员主张中顾委再保留一段时间。由中顾委开会讨论自己是保留还是撤消，这样的程序设计很荒诞。既然顾问委员会是由党的全国代表大会选举产生，当然应由党代会决定去留，事实上也是由1992年召开的十四大撤消的，但我们的惯例是在开大会前要有酝酿和讨论，那么谁来讨论？从逻辑上看，顾问委员会是“是中央委员会政治上的助手和参谋”，那么是否还需要这个助手和参谋，中央委员会应当最有发言权。但从目前的材料来看，中央委员会没有开会讨论过顾问委员会的去留问题，而是由邓小平1990年提出的，“直到十四大前，小平同志又严肃地讲：中顾委必须撤销。”而邓小平1989年就已辞去了最后担任的中央军委主席职务（当时顾问委员会的主任是陈云），一个没有党内任何职务的老同志对党的机构的去留可以一锤定音，这样的决策机制本身已经说明邓小平分散过于集中的权力的改革是失败的，而导致这一失败的主要原因之一是邓小平本人的所作所为，可谓“破山中贼易，破心中贼难”。参见《中国共产党中央顾问委员会》，百度百科，2014年8月24、27日访问。

[91] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第341页。

[92] 邓小平：“坚持党的路线，改进工作方法”（一九八0年二月二十九日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第277页。

[93] 1980年廖盖隆提出的庚申改革方案中，第6点是：党的领导机构实行分权制衡制。全国党代表大会实行常任制。党中央设三个委员会：中央执行委员会(原中央委员会)、中央监察委员会和中央纪律检查委员会。三委员会互相监督和制约。在中执委下面设常委会处理日常工作，取消政治局。同年王军涛的改革方案提出：党的领导机关应当实行分权的原则，坚决废除个人集权制，应成立中央委员会、监察委员会、顾问委员会3个独立的机构，各自向全国代表大会负责。监察委员会不同于目前的纪律检查委员会，它不向中央委员会负责，单独行使监察权。参见陈子明：《“改革开放”三十年：从亢奋到疲顿》，共识网2010-01-20。

[94] 邓小平去世后的1998年8月26日，最高人民法院出台了《审判人员审判责任追究办法》，开始实行法院错案责任追究，这固然是由于法院系统的错案不断出现，引起社会广泛关注和对司法公信力的质疑，同时也可以看作是把责任制引进司法领域的“改革”。

[95] 邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第176页。

[96] 邓小平：“在听取经济情况汇报时的谈话”（一九八六年六月十日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第160页。

[97] 邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第178页。

[98] 邓小平认为大陆“半个世纪以后”才宜实行普选。邓小平：《会见香港特别行政区基本法起草委员会成员时的讲话》（1987年4月16日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第220页。可见邓小平1987年已经认定民主选举是将来而不是现在的事情。

[99] 邓小平：“在听取经济情况汇报时的谈话”（一九八六年六月十日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第160页。

[100] 邓小平：“关于政治体制改革问题”（一九八六年九月----十一月），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第176---177页。

[101] 邓小平：“改革的步子要加快 ”（一九八七年六月十二日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第242页。

[102] 邓小平：“在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点”（一九九二年一月十八日——二月二十一日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第372页。

[103] 邓小平：“在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点”（一九九二年一月十八日——二月二十一日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第373页。

[104] 邓小平：“改革的步子要加快”（一九八七年六月十二日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第239页。

[105] “蔡定剑教授做客燕山大讲堂主讲中国改革的新动力”，中国网，2008-12-11。

[106] 邓小平：“党和国家领导制度的改革”（一九八○年八月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第337页。

[107]

邓小平：“坚持四项基本原则”（一九七九年三月三十日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第167页。

[108] 邓小平：“中国只能走社会主义道路”（一九八七年三月三日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第208页。

[109] 详见陈子明：《“改革开放”三十年：从亢奋到疲顿》，共识网2010-01-20。

[110] 邓小平：“争取整个中华民族的大团结”（一九八六年六月十八日），《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1993年版，第161页。

[111] “布什/蒙代尔/温伯格/赫尔曼松：忆邓小平”，《财经》杂志/总165期，2006.08.07。

[112] 邓小平：“结束严峻的中美关系要由美国采取主动”（一九八九年十月三十一日），《邓小平文选》（第三卷），人民出版社1993年版，第332页。

[113] 当邓小平与知识精英们对政改发生意见分歧时，并不意味着邓小平都是错的，这本来是一个可以讨论的问题，但最后却酿成血案，对此各方都有值得检讨的地方，但邓小平显然要负有主要责任。

[114] 相形之下毛泽东更注重的是精神而不是物质，他发动的文化大革命（也是一种改革）是政治挂帅，是抓革命促生产，毛泽东的理想是社会平等，不患寡而患不均，但他的这种理想不仅得罪社会上层，而且中、下层也没有实际受惠，最后天怒人怨，孤家寡人；邓小平的理想是社会共同富裕，可以让一部分人先富起来，而先富起来的这部分人80年代包括部分下层民众（农民、个体户等），90年代后则多为上层暴富，这使社会下层的部分民众站到了改革的对立面。

[115] 其中知识界也有值得检讨的原因，即对党内改革派支持不够，挑剔过多。

[116] 王占阳：《新权威主义是必要的历史过渡》，爱思想网2014-03-09。经济体制改革也有浓厚的人治色彩，但基本行得通，而政治体制改革本身就是向人治挑战，虽然期间不排除开明领袖的引导作用，但运作起来难拿捏的多。

[117] 陈子明：《“改革开放”三十年：从亢奋到疲顿》，共识网2010-01-20。

[118] 萧功秦：《当代中国六大社会思潮的历史与未来》，见马立城著：《当代中国八种社会思潮》，社会科学文献出版社2012年版，第299页。