内容提要：自现代化进程开启以来，人类社会大体经历了三种国家治理模式，即个人中心主义治理模式、国家中心主义治理模式和社会中心主义治理模式。这三种模式都是不同国家在现代化初期阶段的特定环境条件下产生的。其中，个人中心主义模式是第一批进入现代化进程的国家采用的模式；国家中心主义模式是部分第二批和第三批进入现代化进程的国家，为应对先发展国家的压力和挑战而采取的模式；社会中心主义模式大多是经历西方列强殖民统治的国家因殖民遗产所造成的模式。它们尽管都有某种历史的必然性或合理性，但都不是常态社会中应有的或理想的国家治理模式。中国目前国家治理模式的变革实际上是从国家中心主义模式向国家、社会和个人协同治理的模式转变。

关键词：国家治理 个人中心主义 国家中心主义 社会中心主义

中共十八届三中全会做出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出"全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化"。这是中共中央首次在重要文件中提出的一个新的重大命题。如何理解这一命题的含义，在社会上还存在着不同的认识，比如不少人认为，推进国家治理体系和治理能力的现代化主要就是要强化政府的能力。笔者认为，这种观点没能准确理解《决定》的精神，是一种片面的观点。本文试图通过对近代以来各国主要治理模式发展趋势的分析，来加深对国家治理体系和治理能力现代化的理解。

一、个人中心主义：自由资本主义时期先发展国家的治理模式

本文所说的国家治理模式主要是从国家、社会和个人之间的关系而言的，它划分的依据是，在国家治理过程中，主要依赖的是国家、社会还是社会中的每个个人。治理是一种运用权力的活动，不同的治理模式反映的是权力在这三种主体之间的不同分配状况，并且在一定程度上也反映的是权力运行所指向的不同目的。分析近代以来各个国家在治理模式上的差异，我们大体可以看到三种主要的类型，即个人中心主义的治理模式、国家中心主义的治理模式和社会中心主义的治理模式。这三种模式大体反映了一个国家在现代化过程中所处的历史阶段、发展环境和目标指向。

所谓个人中心主义的治理模式，指的是在国家治理中尽量把政府权力限制到最小，尽量让个人自由地在社会中运用自己的权力，发挥自己的影响力。实行这种模式的国家一般采取自由放任政策：国家除了履行保障安全等极少数职能以外，其他一切事务都尽量交由社会中的个人自主地去解决。在这种模式下，市场处于绝对的支配地位，诸如教育、卫生、环境、货币等在现在看来属于公共物品或准公共物品的生产，都统统交给市场来解决，政府只是一个"守夜人"。这种模式的核心是个人，它尊重个人的自主性，鼓励个人自由地运用自己的能力（权力）去实现各自的目的；国家主要依靠法律界定私人领域的边界，规范人们的行为，并保护私人领域不受侵犯。在经济活动中，虽然个人之间的利益或目的经常冲突，在这种冲突中个人的目的也未必能够实现，但是这种模式的倡导者认为，在市场这只"看不见的手"的作用下，最终能够实现各种利益的和谐或均衡。这主要是第一批进入现代化进程的国家所采取的模式，它以自由资本主义时期的英、法、美等国家为代表。

这种国家治理模式形成的原因，主要有以下几点：第一，作为先进入现代化进程的国家，在知识、技术、管理、生产方式等方面都没有其他国家更先进的经验可资借鉴，因而它更加需要发挥个人的主动性和首创精神，以便在各种未知的领域能够有较多的探索和创新。反过来，也正是这种自由创新的社会环境使得先发展国家能够得到较快的发展。第二，作为先发展国家，它们在经济实力、综合国力等方面居于优势地位，不用过多担心外部挑战给自己带来的威胁，因而对国家动员和组织社会资源应对外部挑战的能力不太依赖，也就是说它不太依赖一个权力较大的政府。第三，一般来说，第一批进入现代化进程的国家，大都经历过资产阶级革命，在国家政治结构中资产阶级占据主导地位；而这种个人中心主义的国家治理模式最符合资产阶级的利益，它最容易使少数最有能力的人发财致富，也最能够把财产（资本）的权力发挥到极致，所以这种模式也最容易得到资产阶级的支持。当然，除此之外，传统和文化的因素也可能对此种模式的选择起着一定的作用。

这种模式对于先发展国家而言，其好处是显而易见的。它不仅使资本主义获得较快的发展，社会的财富得到了较快的增加，在与其他后发国家的竞争中处于优势地位，而且，职能很少的政府也使得代议民主制度因没有太大负担而能较为顺畅地运行。但是，在其后的发展中，它也因一系列新因素的出现而显现其不足，并开始强化国家在治理中的作用。第一，自由竞争导致的垄断使得贫富分化和社会矛盾不断加剧，从而使得国家干预经济活动的必要性在提升。第二，商品经济的发展导致个人之间的相互联系和依赖不断加强，使得公共利益的范围不断扩大，重要性在不断加强，进而对政府提供公共物品的需求也在不断增加。第三，后进入现代化进程的国家对它们的挑战，使得国家动员社会资源的能力客观上也需要加强。这是20世纪初国家干预主义开始流行的重要原因。不过，在实行个人中心主义治理模式的国家里，这种国家干预的趋势并未发展成国家中心主义的治理模式，而是形成了某种个人中心主义和国家中心主义的混合形式。

二、国家中心主义：对个人中心主义治理模式的反拨

进入20世纪以后，多种因素都在促使着国家中心主义治理模式的兴起，而这些因素中部分是一些国家内部社会变迁的结果，更重要的是个人中心主义治理模式造成的结果。因此，国家中心主义治理模式的兴起，在一定意义上可以看作是对个人中心主义的反作用或反拨。

实行国家中心主义治理模式的国家一般是第二批和第三批进入现代化进程的国家，其中第二批以德国、意大利和日本为代表，第三批以苏联和中国为代表。就这些国家的内部因素来说，主要表现为：现代性因素出现较晚，资本主义经济不发达，资产阶级力量弱小，在先发展国家的冲击下被应急式地拖入到现代化的大潮和社会急剧变迁之中；结果，不是像第一批进入现代化进程的国家那样，由资产阶级主导现代化进程，而是由其他阶级主导了现代化进程，其中，在德、意、日诸国，主导者是居于主宰地位的旧统治阶级中具有现代化倾向者，资产阶级只居于依附或从属地位，而在苏、中等国，主导者则是来自下层的工人阶级和农民阶级的联合。

国家中心主义治理模式形成的外部因素，一是先发展国家给这些国家带来的冲击和挑战，二是个人中心主义治理模式的负示范效应。先发展国家的冲击主要表现为第一批现代化国家的经济发展给后发展国家带来的示范效应和发展经济的压力，这种效应和压力使得后发展国家产生了追赶先发展国家的需求。先发展国家的挑战对于第二批进入现代化进程的国家来说，主要表现为前者抢占了绝大部分殖民地，垄断了殖民地的贸易，限制了第二批国家的经济发展和生存空间。这使得这些国家为了自己的发展不得不强化国家权力，运用政治的动员力量，与先发展国家进行争夺殖民地的战争。对于第三批进入现代化进程的国家来说，先发展国家的挑战主要来自第一、第二批国家的殖民掠夺和帝国主义侵略，以及这些国家的经济优势对本国产业的限制。因此，为反抗殖民掠夺或帝国主义侵略，同时为保护和扶持弱小的民族工业，这些国家最有可能的选择也是强化政治权力的作用，重视社会资源的集中使用，而不是主要依赖个人的力量。另外，对于第三批进入现代化的国家来说，第一、第二批先发展国家的资本主义弊端起了消极的坏示范作用：它们为侵略掠夺发动的世界大战给整个世界带来的灾难，它们奉行的生存竞争、优胜劣汰原则在国内造成的贫富分化和社会矛盾等等，都激发了探索不同于先发展国家现代化道路的热情。

内外因素的结合，使得第二批进入现代化进程的主要国家采取了法西斯主义的国家中心主义治理模式，并使得第三批进入现代化进程的国家较多采取了社会主义的国家中心主义治理模式。当然，由于各国的具体情景有较大的差异，所以，一些国家也采取了其他带有某种复合性的治理模式。"国家中心主义"治理模式的共同特点都是把国家（广义的政府）权力扩大到最大，把社会团体和每个人的权力压缩到最小。在这种模式中，虽然也重视民众的政治作用，个人也不像传统社会中的臣民那样在政治上完全被边缘化、完全处于消极地位；但，他们都是被国家权力动员起来参与政治并为国家的某种目标服务的，因而在本质上仍处于被动和依附于国家权力的地位。在这里，国家权力是共同体得以运转的唯一或主要驱动力，它主要依赖行政命令而不是法律来指导和规范人们的行为，并通过掌控几乎所有社会资源来实现国家的某种目的；在这种模式的典型形式中，国家的职能几乎无所不包，它不仅代替市场去组织社会的一切经济活动，而且代替个人为其安排日常生活的大部分内容。

当然，由于社会性质的差异，两种国家中心主义治理模式的目标和手段也存在一些根本差异，一些西方学者把它们混为一谈显然是错误的。其中，法西斯主义的国家中心主义治理模式常与某种狭隘自私的民族主义甚或种族主义目标相联系，为此常不择手段地运用暴力、侵略和掠夺的方式实现自己的目的。在这一点上，它实际上是继承了个人中心主义的某种行为逻辑，奉行的都是丛林法则，只不过它把这种法则放大到了国族层面和极端地步。与此不同，社会主义的国家中心主义治理模式常与美好的社会主义和共产主义理想目标相联系。虽然现实中人们因对这些理想的理解存在一些偏差而导致了众多失误，但它不会像殖民主义、帝国主义和法西斯主义那样用侵略掠夺的手段来达到这种目的。

从上述分析我们可以看到，国家中心主义的治理模式和个人中心主义治理模式一样，并非是一种常态的模式，它们都是现代化初期阶段不同起步时序的国家为应对特定情景而采取的模式。或强或弱的国家中心主义治理模式是后发展国家，尤其是第三世界国家，能够在现代化初期阶段较成功地应对各种严峻挑战的重要条件，它在动员社会资源，反抗先发展国家的控制、侵略和掠夺，以及在不利条件下发展本国经济等方面，都发挥了积极的作用。但其弊端也显而易见，其中，法西斯主义的国家中心主义模式，因其过分地依赖暴力以及给国际社会带来了巨大灾难而被摧毁；社会主义的国家中心主义模式，则因忽视市场、个人和社会组织的自发作用而在进一步发展中陷入困境，并被迫进行了改革。目前，无论是个人中心主义的治理模式，还是国家中心主义的治理模式，其典型形式都基本不复存在，作为两个极端，它们都因自身的固有缺陷而不得不进行调整并开始重视自己忽视的那些方面。

三、社会中心主义：第三世界不发达国家的治理模式

实际上，在后发展的亚非拉第三世界国家，能够建立起强国家（政府）来实施国家中心主义治理模式的只是少数，其中的多数国家由于种种条件的限制无法建立起能对社会有效控制和治理的强国家，而是形成了一种社会中心主义的治理模式，并因此而延缓了现代化的进程，甚至发展成为所谓的"失败国家"。这里的社会中心主义指的是，在国家治理中，国家（state）的作用非常弱小，各种强人或强势集团在社会运转中发挥着更大的作用，并使得社会控制成为碎片化状态。这种模式就是米格代尔所说的"强社会与弱国家"模式。在这里，虽然存在着中央政府，但"许多国家的领导者们发现他们的政治前途很大程度上依赖于强人们通过其社会控制所能提供的社会稳定；强人们有直接和民众接触的渠道，并能以各种特殊目的动员民众。"这种依赖使得中央政府处于软弱地位，缺乏足够的权威去充分地动员社会资源，并且任何重要政策的制定都需要与各种强人和强势集团讨价还价和妥协退让，结果，中央政府无法制定和推行有利于整体利益的重大法令和政策，国家的法律也难以替代通行于各种集团中的特殊行为规则而成为社会秩序的基本规则，国家提供公共物品的能力也就比较低下。这正如亨廷顿所说，"这些国家缺乏很多东西。它们委实苦于缺乏食品、文化、教育、财富、收入、健康水准和生产效率。不过，这些问题已被认识，也已被着手去解决。然而，在这些短缺的深层和背后，还存在着一种更为严重的短缺，即缺乏政治上的共同体和有效能的、有权威的、合法的政府。"

社会中心主义的治理模式和个人中心主义的模式既有某些共同之处，又有一些根本差异。它们的共同之处是，国家的权力都有较多的约束因而权力都比较小，国家提供的公共物品也都比较少，国家在治理中不居于核心地位。它们的不同之处主要有：第一，社会中心主义模式中，国家权力受到的约束主要来自社会中的强人或强势集团；而个人中心主义模式中，国家权力主要受法律规则的约束，当然这些规则是也是由社会中众多处于强势地位的人共同制定的。第二，社会中心主义模式中，由于法治秩序没有真正建立，所以社会控制是碎片化的；而个人中心主义模式中，由于法治秩序已经建立，所以社会控制是相对统一的，国家的权力相对于社会中心主义模式而言也较为集中和有力。第三，社会中心主义模式中，由于法制保障较弱使得个人的独立性和自主性程度较低，个人对强人的依附性较强；而在个人中心主义模式中，由于有较强的法制保障使得个人拥有较多的独立性和自主性。第四，个人中心主义模式一般出现在最早进入现代化进程的国家，它在很大程度上适应和促进了资本主义经济的发展；而社会中心主义模式一般出现在第三或第四批进入现代化进程的国家，并且这些国家多经历过殖民主义的统治，所以，这种弱国家的状况使得它不容易应对社会转型期的各种内外挑战，并因此造成经济和社会发展的相对缓慢。

社会中心主义模式形成的原因是复杂的，但其中最重要的原因是西方列强的殖民统治和政治霸权带来的后果。米格代尔在《强社会与弱国家》一书中对此有较为详细的分析。他分析了西方列强影响第三世界国家社会结构和社会控制方式的三种政治霸权形式：第一种也是影响最大的形式就是殖民统治，殖民者能极大地影响本土人物在扩张的世界市场造成巨变之际重构社会控制的能力；第二种是对别国内部事务的直接干涉，包括谁来统治、财富如何花费、何种组织能够存在等等；第三种也是强度最低的霸权类型是，设定重要的结构性要素但不干涉他国内部统治的具体细节。这三种不同形式对第三世界国家的社会控制方式造成了不同的影响，但总的来说他们在大部分国家造成了碎片化的社会控制形式。除了出于抵制某种敌对势力（如共产主义等）的需要之外，西方列强在其统治的殖民地和受其控制的第三世界国家一般都不寻求集中的社会控制形式。米格代尔在分析殖民地官员为何不寻求集中社会控制的原因时揭示了如下几点：对廉价而有效的社会控制的急切需求，对赋予任何一个本土领袖以潜在的极具威胁的社会控制垄断权的担心，殖民者由于自身权力的脆弱而对本土领导者的严重依赖，宗主国对战略安全的考虑，殖民地地方官员对自身利益的考量，等等。实际上，从逻辑上讲，弱化国家的作用，使社会控制碎片化，是西方列强实现对其他国家控制的最有利的策略。所以，米格代尔指出，"在多数情况下，殖民政策在亚洲和非洲都导致了碎片化的社会控制的重新建立"，而"社会控制的碎片化--社会中规则制定的多元化--极大地限制了独立后国家能力的增长。"

本来，从后发展中国家所处的历史环境和内在需要来说，要想有效地应对各种严峻挑战，较快地推进现代化建设，就像亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中所说的，需要一个有效能、有权威的强政府（强国家），但不幸的是，多数国家的这种内在需要在很大程度上都被西方列强的霸权统治所扼杀了。如果说国家中心主义的治理模式主要是应对先发展国家的挑战和冲击、反抗它们的侵略和压迫的结果，那么，社会中心主义的治理模式则主要是先发展国家的殖民统治和霸权压迫的产物。这三种模式的关联，实际上说明了现代化进程的世界性、梯度性、关联性和多样性；同时也说明，这三种模式都是现代化初期阶段或曰社会转型阶段特定国家在特定环境中的特殊产物，它们尽管都有某种历史的必然性或合理性，但都不是常态社会中应有的或理想的国家治理模式。

四、当前中国国家治理模式的变革

上述三种典型的国家治理模式是一种简单的一般性概括，忽略了各种丰富的变异形式和复合形式。虽然这种过于简单的类型学分析失之肤浅，但对于我们认识中国当下国家治理模式的变革还是能够有所帮助的。通过上述分析我们可以看到，国家采取什么样的治理模式不是单纯由人的主观意志所决定的，它一般是人的选择和客观情势共同作用的结果，其中客观的情势是更为重要的因素。新中国建立后形成的国家中心主义治理模式，是在帝国主义侵略压迫、半封建半殖民地状况导致经济落后、民不聊生的大背景下，中华民族为救亡图存、自立于世界民族之林而不得不建立的一种模式。它既是为推翻压在中国人民头上的帝、官、封三座大山而不得不进行暴力革命的产物，也是革命胜利后为在帝国主义的包围下捍卫民族独立和国家主权、经济上追赶发达国家而不得不集中动员有限社会资源的产物。通过这种治理模式，新中国的经济得到了快速发展，现代工业基础得以建立，在国际上成功地抵抗了帝国主义对周边国家的侵略及其对中国国家安全的威胁，并形成了独立自主的发展道路，避免了第三世界一些国家陷入的依附性发展困境，为其后的进一步发展奠定了良好的基础。当然，由于对社会主义的认识存在一些偏差，对市场经济的认识存在误区，所以，这种治理模式固有的弊端在进一步发展中就日益显露出来。

中国的改革在一定意义上就是走出国家中心主义的治理模式，探索新的治理模式的过程。这种新的治理模式不是简单地放弃国家在治理中的重要作用，而是根据社会发展的需要合理地调整国家、社会和个人的关系，使三者在国家治理中各自发挥应有的功能。因为，在国家的工业经济基础基本奠定、国民经济的国际竞争力已有较大提升、国际环境也相对缓和的情况下，国家通过高度集中权力来动员社会资源的必要性已经减弱。此时如果依然过分依赖国家的作用，社会的活力就会受到抑制。反过来说，我们也不能简单片面地依赖社会组织或个人。因为，没有充分发展的独立、自主和具有责任意识的公民，以及没有足够控制力的国家，社会组织就常常会成为一些强人操纵民众、抗衡国家以谋取私利的工具，并使得社会控制碎片化。同样，如果仅仅依赖独立、自主的公民，没有众多适应公民不同需要的社会组织，公民就只是一些孤独疏离的原子，公民对公共物品的众多需要就不能得到满足；这种情况发展到一定程度会促使人们向国家提出日益增多的要求，让国家承担日益繁重的满足公民需要的公共职能，持续下去会使政府财政不堪重负，官僚机构日益膨胀，最终导致政府的僵化甚或破产。这正是一些西方发达国家从19世纪到20世纪70年代所经历的历程。上世纪末西方社会出现的社群主义和共和主义思潮，以及公共管理理论中出现的治理理论，都是针对西方国家治理中摇摆于个人和国家两极之间所带来的社会问题而提出的调整要求。所以，一个常态的或成熟的现代社会应是国家、社会和个人都能够在国家治理中发挥一定作用的社会。当然，三者的具体关系取决于国家发展的具体情况和具体需要。

对于后发展中国家来说，权力高度集中的国家中心主义治理模式只能在现代化起步的阶段才能发挥较为积极的作用，在现代化的进一步推进中，如不能及时转变方式，发挥社会组织和个人自发自主的能动作用，现代化的进程就难以持续较快地推进。所以，十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，不是简单地强调提高政府能力（虽然这在当前条件下也是十分必要的），而是全面地调整国家、社会和个人的关系，充分发挥不同主体在国家治理中的作用。在这方面，十八届三中全会的《决定》有许多论述。比如《决定》强调，"必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。"同时，还提出，要"加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。"要"拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。""开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。"另外，在要求实现科学的宏观调控、有效的政府治理的同时，还要求转变政府职能，进一步简政放权，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，尽量利用市场机制的自我调节作用。《决定》还要求"改进社会治理方式。坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。"要"激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。"按照这些要求进行改革，我国的治理体系必将发生深刻的变化，国家的治理能力也必将会有极大的提升。

实际上，国家的治理能力和国家是否集中尽量多的权力并非完全是一种正相关关系。国家集中的权力越多意味着它承担的职能也越多。没有足够的权力去履行好一些必要的职能（如制定和执行法律、政策等规则），国家的能力肯定是弱小的，但承担过多的非必要的职能恰恰会弱化国家的能力。弗朗西斯·福山就曾主张把"国家活动的范围和国家权力的强度区别开来，前者主要指政府所承担的各种职能和追求的目标，后者指国家制定并实施政策和执法的能力特别是干净的、透明的执法能力--现在通常指国家能力或制度能力。"在他看来，国家能力的大小比国家职能范围的宽窄更为重要；而且许多发展中国家一般都是国家职能范围比较宽而国家能力比较低的国家，而发达国家则一般是国家职能范围比较窄、国家能力比较高的国家。其实，我们还可以进一步把国家（治理）能力和政府（治理）能力加以区别。政府能力是政府运用权力达到既定目标的能力，而国家能力则是包括政府、社会和个人等各种主体运用不同的权力所产生的协同力量，这种协同力量越大就意味着国家的（治理）能力越高。我们常讲的综合国力实际上就是这种协同力量。

由此可见，十八届三中全会提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的历史任务，是中国国家治理模式从国家中心主义向国家、社会和个人协同治理模式的转变。在这一转变过程中，能否在提升政府治理能力的同时，合理地向社会和个人分散权力，使各种社会组织和每个公民都能够在国家治理中发挥积极的、协同的作用，将是国家治理能力能否得到有效提升的关键。这一任务完成之日，就是中国进入成熟的现代社会之时。