【中文摘要】后危机时代，在各种造势下，影子银行成了一个比较时尚的词语，对影子银行的监管已成为学者们研究中热谈的话题。而且，以美国为代表的国家已将其纳入了严格管控的范围。然而，实事求是地看，在认识论上，影子银行还是一个十分含糊的概念。在基本概念不清晰及各国金融发展水平不同，在还没有立于本国立场认真识别创新与监管之间关联的情况下，是跟风炒作、借鉴或移植，还是基于国情另辟蹊径？这是后危机时代我国金融立法创新中所必须厘定的方向性问题。

【中文关键字】影子银行；监管；批判

在对金融危机发生成因的反省中，“影子银行”[1]成了一个既新鲜又时髦的词汇，因为在追根溯源中，人们推导出的结论是，此次危机并非发端于传统的商业银行体系，而是肇始于一个与其存在密切关联却又迥然不同的影子银行体系。如英国金融服务局[2]主席 Lord Turner 即认为：“没有从系统风险的角度来评估影子银行在此次危机中所扮演的角色是全球监管者根本性失败的原因之一。”{1}在类似的判断下，影子银行似乎成了“人人喊打的过街之鼠”，因此将其整合进正式、严格的监管法律体系似乎便代表了人心所向。客观上，世界范围的立法实践与理念开拓也不惜余力地朝着这一目标迈进与靠拢。虽然将影子银行纳入正式监管体系彰显了立法的创新、监管“零容忍”及“天网恢恢，疏而不漏”的无缝监管意识，但是在制度创新中，若制度所依附的理论本身就存在先天发育不全，或者说还相当稚嫩，且当秩序恢复的时间效率优于对问题本身的思考时，那么在整个制度的重整中，惶惶之下，立法者就不得不面临“病急乱投医”的风险。危机之下的激情并不能代表理性，众口一词也未必代表真理。当下，理性地对影子银行的相关理论及立法实践进行梳理、检讨与反思具有重大的意义。

一、影子银行——一个人造的含糊不清的概念

（一）观点文献

概念是我们认识与改造世界的工具，因为语言是存在的家，在特定的环境下，语言凝固的是一个世界，决定着对事物范围与内容的裁剪。对于事物认知的作用，西方形而上哲学认为，不弄清语言的意义，就没有资格讨论哲学问题。为了反应现实的诉求，当法律的演进日益与工商业时代的多种语境、经济、政治关系扭合到一起时，法律语言也日渐脱离了其原有的直观性与明确性，而形成了一个被多种语境、多种系统层层包裹的系统。也正因为如此，在法律经济化的当下，为了保证法律自身的学科独立性与科学性，在我们对法律制度进行认知与评价时，很有必要从概念的解剖入手。与此同理，明确影子银行是决定是否需要及如何监管的必要条件所在。然而，令人遗憾的是，至目前为止，其仍是一个“公说公有理，婆说婆有理”的纷争性表述。对目前关于影子银行的认识文献，介绍如下。

当下，一般认为影子银行一词最初是由美国太平洋管理公司(PIMCO)执行董事 Paul McCulley 于2007年9月在美联储年度会议上炮制的一个新名词，特指那些游离于金融监管体系之外，与正规受央行监管的传统银行系统相对称的金融机构；同年11月， PIMCO 的创始人 Bill Gross 在专栏文章《小心影子银行》一文中将影子银行解释为：“借助杠杆效应持有大量股票、债券和复杂信贷产品的金融中介机构，是多年来没有受到监管，凭空将次级住房贷款类资产打包成一大堆用三个英文单词的第一个字母缩写组合命名，且只有华尔街的精英们才清楚的投资工具。”{2}纽约大学经济学教授 Roubini的看法是：“影子银行就是现代金融体系，它囊括了二战后商业银行以外的几乎所有金融创新。”{3} Tucker 则从功能特征方面将影子银行界定为：“向企业、居民和其他金融机构提供流动性、期限匹配和杠杆提升等服务，从而在不同程度上替代传统商业银行核心功能的各种工具、结构和市场。”{4} Gennaioli 等的认识是：“能够发放或者获得贷款，及将其打包成形式多样的资金池，且能够以外部债务为这些池资产融资。典型的影子银行业务是受监管银行以外的业务。”{5}2

基于美国的现实情况， Pozsar 从信用中介功能提供将“影子银行”定义为：“从事期限、信用和流动性转换，但不能获得中央银行的流动性担保或公共部门信贷担保的金融中介，其包括专门的金融公司、有限目的财务公司、资产支持的商业票据中介机构、信用对冲基金、货币市场共同基金、融券机构、结构性投资实体及政府支付类企业等。”{6}基于这一观点，其将美国的影子银行划分为政府支持类影子银行（如房利美与房地美等政府支持的企业及经营活动）、内部类影子银行（主要指从商业银行派生出来，并依附于商业银行的各类金融控股公司及所开展的表外业务）、外部类影子银行（主要指投资银行控股公司、独立的非银行专业机构及私营信用风险承担者及其信贷中介活动）。金融稳定理事会(FSB)则认为：“影子银行有广义与狭义之分，前者指正常银行体系之外的实体及其业务活动所组成的信贷中介系统；后者则指在上述系统中因系统风险与监管套利而受到关注的实体与活动。除此之外，还包括那些仅为期限转换、流动性转换及为杠杆交易提供便利的实体，如信用评级机构、金融担保机构及抵押贷款保证机构等。”{7}在经过多方面综合之后，2011年4月，美国金融危机调查委员会在“类银行”的基础上将影子银行识别为：“在常规银行体系之外的实体及其活动所组成的信贷中介体系，及在该体系中具有系统性风险隐患和监管套利风险的实体与活动。”{8}35-42

在辐射效应下，我国学者也对如何界定影子银行展开了研讨，并在认识论上形成了一种“百花齐放”的格局。如易宪容认为：“影子银行为一种信贷融资体系，即通过银行贷款证券化，从证券市场获得信贷资金，实现信贷扩张，将传统银行信贷关系演变为隐藏在证券化中的信贷关系。表面上，这种关系看上去像传统银行，但仅行使传统银行的功能却没有传统银行的组织机构。”{9}70-76张坤认为：“影子银行系统的经济性定义与监管性定义不应该是相同的。从经济意义上讲，其是指参与到信用中介链条各个环节的全部金融要素构成的有机整体，其中一些信用中介子链或金融要素由于并不具有系统重要性，或者其系统重要性并没有得到充分认识和重视，没有得到监管关注，或只是得到轻微的监管关注。参与到证券化信用中介链条的金融实体可以被称为影子银行。”{10}35-39李建军等认为：“影子银行体系是非银行金融机构以及非正式金融组织及其产品运营体系的总称。”{11}24-27袁增霆认为：“影子银行体系的本质内涵不单指具备独立法人资格的金融机构，还包括进一步细分的各种类似或替代传统银行业务的部门和金融工具，认识影子银行体系，更重要的是它不仅包括非银行金融机构及其业务，还包括银行机构内部的影子银行部门及业务。”{12}81-82李扬则认为：“影子银行体系最突出的特点是基于市场交易，并伴随着金融创新发展起来的，其包括了几乎全部市场型信用机构，以美国为例，其构成主要有多种机构参与的证券化安排、市场型金融公司、结构化投资实体、房地产投资信托、资产支持商业票据管道、经纪人和做市商所从事的融资融券活动、第三方支付的隔夜回购及银行之外的各类支付、结算和清算便利等。”{13}31-32

（二）评析——一个否定性的见解

重大的历史事件不仅以倒逼的方式推动既有法律制度的更新换代与社会秩序的重构，而且更给依赖思想立身安命的学者们提供了一个千载难逢的激扬文字的机遇，或者说它也给读书人提供了一个奇思妙想的契机。虽然思维的发散会极大地拓宽人们对事物本性的认知，但是对于以实践性、安全性、秩序性为特征的金融监管法律制度构建而言，仅仅立于单一角度对事物的本性进行解剖还是不够的，因为在事实上，读书人是并不对其在书房里通过归纳或演绎所产出的成果承担责任的。诚如在前文所言，概念是认识、把握与评价事物的基础，如果在金融法律制度的创新中，对某一个或某些重要性的概念认识不清或半知半解，那么在行为模式的确立上就很有可能出现一种“一步走错而满盘皆输”的结果。

为了遏制经济金融危机的风险，随着经济学科的风生水起，人类从来没有停止过对经济风险预测的学理探索。然而，研究的结果却并非否极泰来。对此，有好事者对经济分析的评价是：“解释过去头头是道，貌似有理；预测未来躲躲闪闪，误差惊人。”{14}96之所以在研究投入与结果之间产生如此强烈的反差，其因就在于读书人自说自话的研究可能脱离实践。对此，笛卡尔曾言：“在我看来，普通人的推理所包含的真理要比读书人的推理所包含的多得多。普通人是对切身的事情进行推理，如果判断错了，他的结果马上就会来惩罚他；读书人是关在书房里对思辨的道理进行推理，思辨是不产生任何实效的，仅仅在他身上造成一种后果，就是思辨离常识越远，他由此产生的虚荣心也就越大，因为一定要花费比较多的心思，想出比较多的门道，才能设法把那些道理弄得像是真理。”{15}9自不待言的是，学者们立于各自立场对影子银行的挖掘益于危机爆发成因的真相查明及法律制度的因事而化。然而，如果学者们自己对影子银行这一靶向的概念都破绽百出，那么在这种虚弱的理论基础上所创新出的法律制度也绝不会精致到哪里去。虽然在政客与学人的推波助澜下，影子银行一词在学界已名声大噪，但是在光鲜的外表下，其内在的理论问题依然没有被穷尽，甚至可以说其中有些事关公民权益保障与追责的问题还被恶意地深度掩埋。对此，分析如下。

其一是概念用语的繁杂与眼花缭乱。从人气上评判，影子银行似乎已是一个耳熟能详与熟透了的概念，但事实并非如此。在常理上，如果我们通过多种论证认知了某一事物，那么至少在该事物的称谓上，人们是可以达成共识，并采取字词组合的方式形成一种习惯性的表达。如果这种认识基本上是正确的，那么就不难发现关于影子银行的表述处于一种极其混乱的状态。就已有的文献来看，存在的说法有“影子银行”、“影子银行体系”、“影子银行系统”、“平行银行系统”、“平行银行体系”[3]及“准银行实体”[4]。尽管在实体意义上，这些表述比较雷同，或者说，它们指向的就是同一目标，但是这种五花八门的现象恰恰说明，无论是实务界，还是理论界，人们对于如何认知“影子银行”并没有达成共识，影子银行仍是一个难以明说而最好保持沉默的概念。这一现状也必将直接导致人们对概念实质内容判断上的千差万别。

其二是概念外延的无界性。在纷繁复杂的世界中，定义的目的在于圈定作为识别对象的内容。如果在某一个特定的语境中，人定的概念是无所不包的，那么根据奥卡姆所言的“若无必要，勿增实体”的说法，它对于人类事物的认知来说就是毫无意义的，而且也徒增认识的成本。在影子银行的诸界定中，学者们强势地利用了一些绝对性的措辞，如“所有”、“几乎所有”、“囊括”、“就是”等；在主体上的表述也是琳琅满目，如“金融机构说”、“体系说”、“实体说”及“组织说”等；在构成上，有的认为只包括与传统银行对称的实体，有的则认为，其不仅包括金融实体，而且还包括金融产品和金融活动，甚至还包括非金融机构类的实体。一言蔽之，自影子银行这一概念被人造之日起，时至今天，虽然人们尽力想将其说清楚，但它仍是一个逻辑极其零乱而说不清楚的概念。之所以没有能够通过精确的语言对这一概念进行凝固处理，其原因并不排除认识对象自身的复杂性与晦涩性，及认识者在认知的过程中对事物特征的把脉不准，但是其中一个重要的原因是源于对金融危机恐惧而产生的“零容忍”监管意识及监管权力借机扩张的真实意图。

不容置疑的是，如果没有对冲基金、信用评级机构等在房贷资产证券化中的角色参与，风险链条就不会延长，对应的风险也更加可控。是故，一个先入为主的结论就是如果将所有参与共谋的主体“连坐”地纳入严格监管的范畴，那么自然而然，在斩断风险源头的情况下，风险控制就迎刃而解，这一看法也直接决定了在界定时就有必要采取外延宽泛的表述。对于这一深埋的逻辑，本人实不敢苟同，而且这种推理还给人一种居心叵测与“兔死狗烹”之嫌。次贷危机的发生与影子银行之间确实存在某些关系，但是谁让其参与了这种利益的狩猎游戏，并且持续数年之久呢？无论是作为公权力代表者的监管者，还是作为私益追求的被监管者，其参与市场行为，都是趋利避害的。根据“对公权力机关而言，法无授权不可为；对个体而言，法无禁止即自由”的朴素观念，游离于正式监管体系外的实体参与证券化的流程也是其自由与权利的体现，但是在个体的选择失度时，监管者完全可以采取合理的措施，如出台新规或主动介入，以保证金融秩序能在安全性、效益性与流动性之间得到平衡。然而，正是因为监管者的默许、纵容及不作为才导致了风险的失控。在因果关系上，监管者的玩忽职守是直接原因，影子银行的失德只是间接原因。如果在追责中，将基金等“体外循环”的机构无一例外地放到“严打”的系列中，这不仅是极大的不公，而且也是一种赤裸裸的责任转嫁。

金融危机对社会、政治、经济秩序产生了剧烈的冲击，但是我们并不能因此时后果的严重性而全部抹杀其彼时存在的合理性。无论如何，在活跃市场、加速资金循环的效率及创新等方面，投资银行、财务公司、保险公司等“影子银行”确实也对社会做出了应有的贡献，对影子银行因噎废食的极端式恐惧是值得掂量与反思的。根据黑格尔“存在的就是合理的，凡合理的就应该存在”的观点，在金融有效监管的苛求中，采取一刀切的方式将所有“躲在背后的银行”一网打尽的做法显然不是明智之举。法律创新的理念应是“疏”，而不是“堵”；应是管理，而不是管制。实际上，不分原则地将所有此类机构塞入到正式监管体系中也背于后危机时代金融监管法创新的内在要求。在后危机时代，从宏观上来审慎考察、评估与创新原有的金融监管制度是一种导向。在市场越来越发达、金融品种越来越日新月异、金融虚拟资产以天文数字增长及金融监管资源相对滞后与枯竭的当下，能引发系统性金融风险的机构成为监控的重点。立于这一定位，对影子银行采取开放式的界定显然是逆于监管主流的定位。

其三是包罗万象的概念也背于市场的效益性目标。在金融危机与金融突发事件的催化效应下，金融监管日趋严格，与之相伴随的是，金融监管的权力也日渐膨胀。很久以前，诗人叶芝曾言：“我们不能靠掩盖思想中的怀疑因素来建立一种虚伪的信仰。”{16}72由此，笔者所想到的是，当金融监管法律制度革新的由头是金融安全，然而后发的金融危机证明革新的法律并没有带来公众所期望的安全，相反，危机的周期性被缩短，且在改革的“刺激”下，危机的传染力与破坏力出人意料地得到报复性的强化。虽然在法哲学语义上，顺应时势的适度法律调整有利于安全的持续，顽固不化地拒绝发展与变革会导致社会的无序，但是在金融危机触动下的事后性法律改革中，我们不能对应时而至的金融危机与监管权的扩张视而不见，从而产生一种“监管创新即安全”的迷信，或者至少应该说，在逻辑上，作为有限理性的我们应该对“金融危机或突发事件→法律创新→金融安全”这种比较固定的变革模式表达一种应有的质疑。在安全幌子下的各种改革中，监管者的不作为与事后性作为[5]被淡化、被忽略不计，相反，众多以逐利为本位的无辜企业在新的高强度的监管准则中成为事件发生的“替罪羊”与改革的牺牲品。

在金融监管中，聪明的监管者必须学会在安全性、效益性与流动性三原则之间寻找平衡点。然而，在政治的博弈、金融安全等多种力量的角力下，在对待金融企业的态度上，立法者似乎犯了一种“我们走得太远，却忘记了为什么而发”的错误。在多种场合中，我们强调公共利益优先私人利益，如私法不损公约等。虽然此言不假，但亦必须明确的是，公法与权力的存在恰恰是为了保障私权利与私益的实现。文明下的法律并不是要限制与消灭自由，而是要保障与扩大自由。立于该角度，金融监管的目标是要尽可能地保障银行、证券等金融机构的利益最大化，而不是相反。虽然代表金融安全的公共利益目标不容侵犯，但是在金融监管法律制度的变革中，将立法者与监管者所做的决定视为共同利益的做法也并不能胜人之心。采取包容性很强的措辞来界定影子银行，企图将所有与次贷危机有关的机构都纳入监管打击的范围是不足取的，因为它不仅将市场经济背景下企业的本位进行人为的颠倒搁置，而且也是对改革本意的曲解。在金融立法重整中，与其说改革是要改什么，要创新什么，倒不如说是要最终确定什么是不能改的，什么是只能推陈出新，而不能完全创造的。可能以下告诫是值得我们重视的：“必要的法律修正都是在恰当的时候按照有序的程序进行的，同时最大限度地减少那些有可能成为变革的无辜牺牲者之损害。”{17}314

其四是模糊的界定易滋生权力之害的风险。“精确性是立法语言的灵魂。”{18}125-131尽可能宽泛地将与风险相关联的机构归入影子银行这一系列，除了能证明持此论者的欠周全、欠理性外，它并不能带来和谐、金融秩序与安全。而且，在金融监管依据金融产品的功能、同质性、服务对象等标准而日益专业化、规范化与体系化的当下，在面对功能不同、业务不同的对冲基金等机构，且采取“机构＋产品＋市场”相混界定的情况下，它只会扰乱正常的金融监管法律体系与金融监管权力配置的框架，从而使金融监管最终折回到那种由某一个机构“一统江湖”的高度集权状态中去。虽然无所不能的金融监管机构提升了效率，但能否最终提升安全却很有可能差强人意，因为危机史已证明超能的监管机构也并不能让危机望而却步。与此同时，权力的高度集中也使得监管者总是面临权力滥用的诱惑。

实际上，在这里还有一个问题是值得进一步理性深究的，那就是国家干预与市场之间的平衡问题。“政府干预经济生活，运用宏观经济政策手段对整个国民经济进行宏观调控，是现代化大生产与资本主义市场经济发展到垄断阶段的产物。”{19}15在安全与秩序的旗帜下，国家干预理论与实践的地位已日显突出。虽然市场失灵为国家干预提供了正当性，但一个基础性的认识是，在功能上，国家干预市场是作为市场这只“看不见的手”的补充条件存在的，而不是必要条件。在本质上，国家干预不是万能的，也存在政府失灵的风险，因为作为干预决策者的人并不能客观地把握权力涉入市场的强度，易产生国家干预饱和风险，从而使企业效率低下，经济发展停滞不前。而且，“权利→权力”的过分过渡也使得代表人类文明的法治面临一种复古倒退的风险。很久以前，哲学家尼采就认为：“生活的实质就是不屈不挠地为权力而斗争。”{20}512虽然此论有些偏激，但是它也道出了民主政治下的一种为权力而争的风险，因为在客观上，我们的时代所面临的并非经济方面的挑战，而是来自制度和政治方面的挑战。故而，在后危机时代，如何防止在金融监管法律制度改革的名义下，金融监管权力对企业生存权、营业权与发展权的侵蚀与打压是时下一个切不可轻视的底线问题。

（三）小结

金融危机必定会反弹性地激发立法创新，这是金融监管法律制度发展中的一条铁规律。无论是从该规律出发，还是出于金融安全的要求，探讨影子银行具有一定的意义，但是为了避免矫枉过正及预防扩大解释的危害，我们就必须谨小慎微地依照系统性风险影响力的不同来确定影子银行的边界。实质上，采取“口袋”性的界定法不仅犯了方法论上绝对化的错误，而且也没有厘清监管容忍与及时矫正的关系。“是否进行容忍应根据对社会福利的影响程度来决定，若监管容忍能够使问题金融机构恢复健康，那么监管容忍是最优的选择。反之，则是及时矫正。”{21}520-575此外，漫天撒网式的界定也对金融监管与金融创新之间的辩证关系及金融创新的正能量进行了“睁眼瞎”式的清零。金融业发展的历史给人类展示的规律是，虽然在一定程度上，严格的金融监管会压制金融机构的生存空间，使其处境艰难，但是在另一个侧面也存在“哪里有压迫，哪里就有反抗”，且“监管压迫”越强，“创新反抗”就越强烈。此外，套利型创新也是金融市场发展的原动力。由此可见，在界定时，有必要在监管容忍与及时矫正之间进行平衡，而这也决定了在给影子银行下学理上的概念时，在态度上应是谨慎保守与歉抑性的。

客观而言，已有文献对影子银行的定义、特征、风险和构成等基础理论问题的研究较为零散，欠缺系统性研究与专业的阐述，还远不能为影子银行监管提供政策性分析指导。与此同时，虽然在探讨中，学者们都认为应该将影子银行纳入正式的金融监管框架，但是在监管法律制度的具体安排方面的研究也十分薄弱。在关于哪些影子银行应被纳入正式监管及遴选的标准是为什么、监管强度、监管体制、监管主体等这些重点问题上，学界远未能达成统一的认识，相关的观点也只能散见于金融危机理论、金融风险管理的思想中，也远没有形成一个系统、完整，并具有说服力的理论体系与操作框架。如果在知识的范畴中来考察影子银行，那么其结论是，时下关于影子银行的观点还不属于知识论的范畴，因为“一般来说，知识包括两个主要部分：一是对知识概念、根源以及知识结构和限度进行分析的知识理论，二是为回应怀疑论挑战而提出的辩护理论”{22}69-72。也因为这样，当下已有的立法实践就基本上撇开了学理上的分析而走上一条“边走边看”的实干路线，甚至是在具体规则创制中根本不使用影子银行一词。

在影子银行越来越“公共知识化”的当下，虽然笔者并不断然排斥与拒绝“影子银行”这一说法，但是对于这一称谓的科学性、合理性及与现实生活的兼容性，持保留的态度。由前文可知，影子银行仍是一个悬而未定的概念，在各类解释中，其涵盖了证券公司、信用评级、保险公司等机构。如此泛滥的定性不仅模糊了概念之间应有的界限，而且也必然会打乱以金融产品的功能为基础的金融业之间已比较泾渭分明的行业分区。在传导效应下，在制度层面，它必然会对既有的法律理念与制度产生颠覆性作用。而且，除了机构外，影子银行还包括市场与金融产品的解释，也是令人匪夷所思。事实上，子银行是作为产品的母体存在的，而这也决定了监管的直接对象是机构，而不是产品。因此，将机构与产品打包式处理的准确性也是值得反思。也正因为学理上的认识严重欠缺严谨与逻辑，影子银行只存在于学理探讨中，而在正式立法中却找不到其身影。

实践优于理论，这是件让理论者蒙羞的事情。为什么会这样呢？其因即在于学科分工的现状下，经济学研究与法律学研究的脱节。虽然经济金融方面的分析已使人们发现了引发系统性金融风险的源头所在，但是在经济发展制度化的当下，仅仅依靠经济学者指出问题还是不够的。如果我们的目标是较好地缓解或使问题断根，那么就必须在了解与通晓经济规律、法律利益分配功能的基础走一条经济问题法律化的路线。然而，当“术业有专攻”使研究者在自己的专业外越来越出现盲区的情况下，解决这一问题是非常困难的，而这也是为什么在金融学圈内，影子银行是一个相当火热的问题，而在法律圈内，却显得相对比较冷清。因此，若要很好地认知影子银行及解决与此相关的法律规制问题，就必须打破学科之间的分野，实现经济学与法律学的联姻。在这一点上，霍姆斯的观点是值得学习的：“理性地研究法律，当前的主宰者或许还是白纸黑字的研究者，但未来属于统计学和经济学的研究者。”{23}469

二、对影子银行的监管——一个华而不美的问题

虽然关于影子银行的理论研究还处于一个初级阶段，但是关于其脆弱性及其在金融危机中所起的作用，当下并不存在认识论上的争议，如 IMF 就认为：“影子银行体系的高杠杆率以及由此所带来的高经营风险，是引发本次危机，并使其恶化的关键因素。”{24}当下，一般认为，影子银行的风险主要表现于其顺周期性的系统风险、金融虚拟资产的膨胀、期限错配下的流动性风险、高杠杆下的损失概率、高度关联性与套利风险等。因此，将影子银行纳入法定的监管体系已是一个迫在眉睫的问题，实质上，对其规制也是后危机时代立法改革的重点之一。

（一）理论上的认识

对于如何管的问题，学者们各抒己见。如有学者设计了分层次性监管框架：在监测范围方面，应确立合适的、系统性的风险评估机制，以全面监测影子银行及其对整个金融体系的风险影响；在监管套利方面，应密切关注因监管异动所导致的影子银行系统扩张的各种动机；在监测数据方面，监管者应拥有必要的收集与监管相关数据的权力，有权决定监管报告的内容与参数；在金融创新方面，监管机构应适时、灵活地改进影子银行系统监测的内容与方法，以尽快捕获金融体系中引发潜在风险的金融创新活动；在监测程序和步骤方面，监管者应持续、定期地对银行体系的风险进行识别与评估；在国别问题上，监管机构应充分考虑本国或本地区金融市场体系和监管的特点及其与他国或地区的联系与差别；在信息交流上，应定期进行国内及跨国性的信息交流{25}72。除此之外，亦有学者将影子银行的监管要点归纳为“弱化传统银行与影子银行之间的相互联系[6]、加强对货币市场基金的监管、改进对其他影子银行实体的监管、加强资产证券化业务的监管及强化对证券借贷和回购市场的监管”{26}51—58五个方面； Poszsar 认为：“由于影子银行具有与传统银行相同的功能，所以采用功能型监管效果会比较好，而机构型监管将会导致传统银行通过影子银行进行监管套利。”{6}Stein 认为：“对银行、对冲基金与经纪公司等具有信贷风险敞口的机构适用统一的资本标准是很艰难的，但是对资产支持类证券的监管则比较可行。”{27}

影子银行的监管问题也引发了专业性国际金融组织的密切关注，如巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、国际证券监管者组织、国际保险监管者协会等，但是在这之中起积极作用且业绩斐然的当数金融稳定理事会[7](FSB)。在这方面， FSB 相继推出了一系列的文件，如2011年4月12日的《影子银行：问题的界定》、2011年10月的《影子银行：加强监督和管制》{28}、2012年4月的《加强影子银行的监督和管制——向 G20国部长与行长提交的进度报告》及2012年11月的《2012年度全球影子银行监管报告》等。在影子银行的监管思路上，这些文件提出了以下意见：一是为了确保监管能覆盖所有可能引发影子银行风险的相关业务，监管机构应对全部信用交易头寸进行监测，监测对象应扩展至所有的非银行信用中介业务；二是监测的重心应立足于影子银行的期限和流动性转换、过度杠杆化所可能产生的系统性风险及有缺陷的信用风险转移，其目标在于防范系统性风险和监管套利。“从实践看，影子银行体系并不处于监管当局识别、监测系统性风险和监管套利风险的视野之内，部分业务与机构缺乏透明度且经营方式复杂多变，基于影子银行静态定义的监管和数据采用面临挑战。”{29}86-90

基于上述考虑， FSB 建议监管者采取定量与定性相结合的方法，从宏观与微观两个层面来对影子银行的风险进行监测。宏观层面的监测方法是通过资金流量与资产负债表来评估影子银行的总体规模与发展趋势，并将其与经济体的总负债、传统商业银行的规模、 GDP 等进行横向比较，从而获得影子银行资产规模与增长速度等方面的信息；微观的监测方法主要是通过市场调查数据、商业资讯、公开出版物等方式获取金融产品的存量与流量等方面的信息，以对影子银行的产品与规模进行测算。在评估影子银行对金融体系的系统性影响时，应重点关注影子银行与传统银行之间的关联性、影子银行总资产数量的规模性及对整个金融体系造成危害时的可替代性。对于影子银行的监管措施， FSB 归为以下四类：直接监管，即监管者直接对具有系统影响性的影子银行进行监管；间接监管，即规范传统银行与影子银行之间的传导机制，以缓解与消除风险溢出效应对传统银行的影响；业务管制，即对影子银行的业务进行监管，从而降低其对金融市场的影响；宏观审慎监管要求，即监管者应致力于影子银行的系统风险防范。

评：在后危机时代金融监管法律制度的创新中，毋庸置疑的是，对影子银行的监管应属于宏观审慎监管的范畴，这一定向决定了系统风险的防控是将具有系统影响性的影子银行纳入法定监管体系最合理的原因。那么，在目标实现上，由此就衍生出两个先决性的问题：一是什么是系统性风险？二是系统性风险识别的标准何在？虽然在金融管理工程中，系统风险已是一个常挂嘴边的日常性术语，但是在实体上，其却有名而无实，因为在学界，系统风险仍然是一个各说各语的“熟知并非真知”的专业概念。“目前，国际上对系统性金融风险并没有统一的、被普遍接受的定义。这一状况本身就表明系统性风险是一个复杂的问题，同时也说明相关研究还比较有限，有待进一步探索。”{30}58-67

当我们对影子银行“绳之以法”的初衷是遏制系统性风险，但是在我们对这一关键性概念仍然一知半解的情况下，其结果只能是“竹篮打水一场空”。

在影子银行的监管中，由于人们智识的不达，即使我们可以将系统风险的难以言说忽略不计，但是以什么样的标准来衡量影子银行的系统重要性也是一个令人神伤的问题。对于这一难题，有学者可能建议套用 IMF、 BCBS、 FSB 于2009年共同制定的《系统重要性金融机构、市场和工具的评估指引》所倡导的标准，即评估单家金融机构的系统重要性应同时考虑直接和间接影响，直接影响与规模、可替代性有关，间接影响与关联性有关{31}。然而，必须心知肚明的是，影子银行的“影子”性说明，影子银行毕竟不是商业银行，类推法是否可行、合理与科学也是值得深思。在上述2011年的文件中， FSB也设计了一些指标，如资金流量、资产负债表等来考察系统重要性与否，但这些数据是否全面、准确、真实也有待实践检验。为了保证监管的公正性、有效性与透明性，依理，某一影子银行是否存在系统性重要性影响应是一个事实问题，而不是一个主观臆断。然而，在影子银行的系统性监测中， FSB 建议采取定量与定性相结合的方法。这种定量服务于定性的基调实际上等于说明系统性风险是一个自由裁量的结果，而非事实本应如此的结论。

人是社会的人，学者也是社会分工的结果，但是作为学者智力劳动成果的理论并非是学者的独舞，其必须服务于改善与提高人类的福祉。从这一点来看，理论在本质上是服务于实践的。如果某一种理论所营造出的是一种与实践不太沾边的“乌托邦”，那么就是对社会资源的浪费。对于影子银行的监管而言，此理亦然。在理论者的阵地中，系统性风险与影子银行都属于常识性的问题，如果在法律制度的改良中，这些常识不在“思”的范畴之内，相反，是作为思考的支点，那么，在对常识“无思而行”的情况下，一种集体无意识的风险就可能悄然而至。同时，在理论不能给立法实践提供滋养及时不待我的情况下，制度的改良者就会将支离破碎的理论甩到一边而进行单干。虽然此举能一解燃眉之急，但无论是对于理论者，还是对于社会经济发展的可持续性而言，这绝非什么好福音。

（二）影子银行规制的立法实践——以美国为例

次贷危机的发生促使人们基于不同的立场对原有的金融体系及制度进行了系统性的清算。在这之中，影子银行就被视为诱发危机的重要元凶之一。如美国经济学家克鲁曼就认为：“从未受到监管的影子银行，是这场危机的核心。”{32}153在多种力量的合围之下，后危机时代，作为一个长时间存在于金融体系内且具有“重大影响”的影子银行开始成为金融立法创新的焦点。虽然在次贷危机原因的追讨下，影子银行成了一个世界性的概念，但是其发源地却是震源国的美国，因而对其他国家而言，其只是一个舶来品。这一特点也直接决定了在这一问题的处理上，美国的立法创新应是最深刻，最具有代表性的。以下，对美国2010年7月的《多德——弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（后简称《多德——弗法克法案》)的相关内容作对应的说明，以达到窥一斑而观全豹的效果。

增设金融稳定委员会(FSOC)，植入“系统重要性非银行金融机构”的概念，强化美联储对影子银行的系统性风险控制。根据法案的规定， FSOC 的主要职责在于识别、监测与处置影响金融稳定的系统性风险。在认为资产超过500亿美元的银行持股公司或被认定的系统重要性非银行金融机构财务状况恶化或继续经营会危及美国的金融稳定之虞时，其可以向美联储建议在资本要求、杠杆比率、短期债务限制、流动性、风险控制、信息披露等方面对这些机构课以更加严格的措施。该法规定，若委员会2/3以上成员认为某非银行性金融机构的破产或继续运营会对美国整体金融安全产生威胁时，则可将其视为存在系统性影响，美联储可以将其纳入监管范畴，并可要求该类机构停止提供相关金融产品的服务或对相关资产进行剥离。

影子银行联系弱化方面的措施：新法对银行的自营业务及其与对冲基金、私募股权基金等影子银行的交易密度进行限制。为了实现这一目标，法案第619条引入了“沃尔克规则”，其目的在于：限制商业银行及其附属机构开展的自营业务；限制银行对私募股权基金与对冲基金的投资总额，其总投资规模不得超过自有一级资本的3%，对单一基金的投资应在基金成立1年内缩减至不超过基金所有者权益3%的水平。若经美联储同意，可以将期限延长至3年；将具有高风险的衍生类掉期交易等业务进行分拆。

强化对冲基金和私募股权基金的监管：新法要求资产在1?5亿美元以上的私募股权基金应作为投资顾问在美国证券交易委员会(SEC)注册，并应提供与系统风险有关的交易与资产组合方面的信息。这一要求意味着该二类基金将被纳入美国1940年《投资顾问法》的监管范围，并应向 SEC 提交下列信息：基金所管理的资产数量与杠杆比率、交易对手的信用风险暴露、基金交易与资产持仓情况、基金所持的资产类型及基金的定价策略与交易方法等。加强衍生金融产品的监管。对此，法案作

了如下规定：一是权责分工。 SEC 负责与证券有关的互换交易，商品期货交易委员会(CFTC)则负责非证券类互换交易的监管，两委员会共同制定复合型互换交易的监管规则。二是集中清算与交易。法案要求所有能够标准化的衍生产品都必须在交易所场内交易，在清算所进行清算。 SEC、 CFTC 与清算所有权决定应集中清算的合约种类。若应客户的要求，掉期交易在场外进行，则其必须向中央数据库提交相关信息。同时，监管者可以对这种无须集中清算的掉期交易提出交易保证金要求。三是资本与保证金要求。对注册从事金融衍生品交易的机构及受监管的主要衍生品交易参与者，监管者应制定资本金、保证金、交易记录等方面的规则。四是资产证券化方面的约束。为此，法案确立了“林肯规则”，即在可保留用于风险对冲的利率掉期、金银掉期、外汇掉期及投资级证券的违约互换之外，商业银行应在2年内将农产品掉期、无须清算的大宗商品掉期、能源掉期、股票相关的掉期、非标准化衍生合约、多数金属产品掉期及非投资等级证券的信贷违约互换等分离至独立的附属公司。为了达到制约效果，新法规定资产证券化产品的发行人应自留一定的信用风险，且对该部分，不能进行对冲交易，其持有的比例不得低于所打包或出售债权的5%。

评：市场的成熟性与开放性、监管制度的相对完备性、监管经验的丰富性及科学技术的先进性为美国金融业的创新提供了得天独厚的必要条件，或者从另一个侧面说，在利益的追求下，它为美国金融业的监管套利铺设了理想的温床。在美国的金融发展史中，金融突发事件与危机并非什么新鲜事。实质上，美国金融监管法律体系的构造与完善就是金融危机与突发事件自下而上推动的结果，从这一点来看，在制度建设上，其具有强烈的被动性反弹特点。虽然这种问题发生与问题解决的创新模式具有事后性，逆于立法的前瞻性要求，但是破坏与创造本是一个问题的两个方面，其互为支撑，两者之间快速的传递机制在某种程度上也确保了法律的现实性、直观性、活跃性及与时俱进性，而这也是为什么美国金融突发事件与危机频发，但是在金融监管理念的开创与制度创新方面，其反倒引领了世界潮流的根本原因。客观上，在监管与创新、创新与监管的“猫鼠”游戏中，为影子银行立法只是美国金融监管法律制度演进中的“冰山一角”而已。虽然在影子银行的规制上，其给人一种内容丰硕之感，但是这些监管要求无不是围绕以下两个目标铺开的：一是通过风险隔离法减少传统商业银行与影子银行之间的业务联系；二是严格贯彻“阳光下无秘密”的原则增强影子银行的信息披露要求，从而使其运作与产品具有更好的透光性。不可否认，这些创新性的规则及其所体现的理念对美国金融稳定起到了保驾护航的作用，促成了其金融监管法律制度文本上的完善，同时在强大的实力辐射效应下，对其他弱势国家而言，亦具有深远的示范效应，或者说是附带性约束力。影子银行这一概念是由美国人率先推出，而且为了给这一新出现的事物提供一种新奇的注解，学界为此亦沸沸扬扬。然而，比较令人诧异的是，虽然影子银行是法律改革中不可回避的重点，但是通观2010年的法案，在这本扎实的法律文件中却找不到援用影子银行的任何表述。在立法层面，美国人秉承一贯的实用主义用行动的方式绕开了理论上的分歧。这种“做比说强”的务实精神不仅折射出了美国的金融业比较活跃及创新比较频繁的原因，而且也是对其金融立法特点的一个有力回应。

论及包括影子银行在内的金融监管立法创新时，我们已惯于言必称美，似乎美国的金融立法创新是最彻底、最系统，金融监管是最严格、最值得它国学习的。在谈到作为危机产物的《多德——弗兰克法案》时，人们也尽其想象地用了一些煽情性的词语来标榜其卓尔不群，如有史以来最全面、最系统、最严格、最厚重等。根据前文所述可知，严格的监管意味着高额的监管成本，意味着金融机构利润增长点的减少与生存空间的压缩。事实上，在一次次的金融危机与其后一次次的立法矫正中，美国的金融业并没有因“高压”而式微，相反，在高姿态的重典下，美国金融市场的生命力依然强劲，金融创新层出不穷。如此看来，在骨子里，美国危机下的金融立法革新是外严内松，只是虚张声势。历史地看，房贷危机在美国并非初现。早在20世纪90年代，美国就专门设立了临时性的处置房地产信贷不良资产的重组信托公司。客观上，次贷危机只是原房贷危机的延续与翻版。在哲学语境中，人不应该两次踏进同一条河流。

那么，在美国的金融史上，为什么美国总是不知悔改而重蹈覆辙呢？其因就在于美元的准国际货币地位为美国造就了一种隐性的危机成本与风险海外出口的机制。揭开面纱，不难发现，“次贷危机本身即是美国金融体系人为制造的一种体制性的、系统性的金融共谋结构和机制”{33}52-59。在笔者看来，本次危机只能说明在国际经济金融秩序的控制与维护中，富国、强国对穷国、弱国“狩猎模式”的改变而已。“西方世界的狩猎工具最初就是武器，狩猎行为就是通过武力的直接掠夺。其后狩猎工具转化为其所控制的全球体制和机制，通过构建以资本为核心的食物链结构，形成一个全球化的世界体系。”{34}41-48虽然在形式上，在改革中，影子银行已受到了严格约束，资产证券化也受到了强力压制，但是在客观上，这只是立法者的一种装腔作势，因为事实证明，“由华尔街特权精英阶层所操控的金融自由化、证券化和工程化，在做强做大美元霸权和美国霸权的过程中可谓立下了汗马功劳”{35}127。

瞄准系统性风险是美国对影子银行绳之以法的目标所在。同时，在另一方面，以投资银行与保险公司为核心的影子银行是美国金融市场活性的主打力量。在多方造势之下，2010年的法案是否会真正地“痛打落水狗”呢？这是一个耐人寻味的问题。实际上，立法者并没有真心实意地去解决这一问题，如法案并没有规定对可能造成系统性风险的金融机构事前收取“安全保证金”性的费用，没有规定这些机构必须对危机扩散的损失进行埋单。同时，作为“登峰造极”之作的新法也没有从骨子里解决市场普遍存在的政府错误担保定价问题，此必将造成政府与金融机构之间合谋的延续与恶化。在学者的讨论中，相对阻隔传统商业银行与影子银行之间联系的“沃尔克规则”与“林肯规则”一直受到热捧，并被视为各国应该竞相仿效的偶像。实质上，这两大规则也是华而难实，如新法同样在第619条(d)款对除外适用的内容做出了诸多安排。此外，虽然证券化商应当保留5%的证券化产品债权的规定起到了一定的约束作用，但也是治标难治本，因为资产证券化风险失控的真正原因在于金融虚拟资产的过度膨胀、监管套利、廉价的政府保证及政府责任的转嫁。如果在金融业的发展过程中，不能从根本上扭转虚拟资产与实体经济严重失衡的局面，不能清除政府对金融机构担保式的间接融资，不能切实保障市场约束，不能摆脱政府与金融机构在利益上的共谋，那么对于有效金融风险的防控而言，所有的法律改革措施都有隔靴抓痒之嫌。虽然在许多方面，《多德——弗兰克法案》体现出了浓厚的改革与创新的痕迹，而且也彰显了金融监管的新理念与新思维，但是在整个国际经济金融差序格局还没有被撼动的情况下，对于其他国家而言，这部连同附件厚达两千余页的文件更多的是一种忽悠性的“表演秀”，是一种对危机受害国的刻意安抚与慰藉。虽然在立法意图上，该法的一大目标是要平息美国利益受损的公众的不满，但是它另一个更宏大的隐性目标却在于通过正式立法向危机受害国、理论界与实务界传递一种声音，即美国是一个比较负责任的国家。无疑，在这一点上，它的表演是比较到位的。然而，这并不能掩饰其以下的战略意图，即进一步兜售国家干预论，并借助美国法律的间接约束力促使它国金融立法朝更严格的方向进一步前进。

三、余言——一个反思性的结论

在美国人的推动下，无论是在中国的理论界，还是在实务界，影子银行已不再是一个影子性的概念，其已成为人们探讨的热点。在法律思想的传承、开拓及制度的建设与改良中，美国金融立法的一举一动已日益牵动着我们思维的方向，并影响着我们对问题的判断。虽然在这种思想的交流中，为了突出独立与自主，理论者一次次地盗用借鉴一词来遮盖模仿与移植的成分，但是在法律研究领域，言必称美已基本上成为一种爱恨交加的模式，或者说美国制度的创新及其所包含的理念已成为当下许多国人研究法律中的一种潜意识与潜观念。在影子银行监管的法律研讨中，我们仍没有能够幸免于这一范型。如在研究中，学者们得出的结论是：“考虑到影子银行在我国的不断发展及其对金融体系带来的潜在威胁，加强对其监管已势在必行……我国应根据 FSB 的监管建议，围绕影子银行的消极面——系统性风险和监管套利，构建相应的监管体系。”{36}192-208公正而言，尽管在危机成因的追寻中，作者并不排斥西洋人提出的影子银行说，但是在没有设身处地思考中国金融业发展的状况前，我国是否有必要接受这一硬塞来的概念却是一个原则性的问题。至少，在理论还没有被廓清之前，保持警惕与冷静是必需的。虽然在传统商业银行之外，随着金融市场的发展，我国已存在一些所谓的影子银行，但必须明确的是，对我国金融稳定可能造成威胁的风险是来自影子银行吗？如果答案是确凿无疑的，那么学习美国人的经验就不会发生东施效颦的尴尬，而只会锦上添花；反之，如果答案是否定的，那么这种自废武功的自残行为不仅会过早地扼杀我国金融创新的萌芽，挤压民族金融的生存空间，而且在经济金融化的时代，它也会直接延长我国与西方国家综合实力博弈的时间。实际上，在我国金融业还没有做大做强的时下，在决策上，我们需要的理论不是抑制，而是自由。

法律命题的形成不能脱离特定的语境，或者说法律人所推演的结论的正确性、科学性及法律制度自身的良劣只有在特定的环境中才能经受逻辑与实践的考验。诚如前文所言，美国金融业的发展是在危机中一路摸爬滚打而来的，次贷危机只是一个新瓶装旧酒的问题，那么为什么在20世纪这个已具有知识陈旧性的问题没有及时得到历史清算，而被迁移至21世纪呢？其因就在于当美国政府有意通过提高利率等方式来刺破银行信贷等支撑的房地产经济泡沫时，其损害最终可以在国际社会这个大环境中得到分摊、净化与稀释。立于这一视角，虽然在提出的时间上，影子银行具有新的色彩，但是在内容上，其却具有陈腐性。实质上，影子银行的存在与延续是依托于房地产信贷所形成的大量债权、活性十足的金融市场、分工明确的市场主体、开放且宽容的金融创新环境及强力的政府支持等先决条件。试问，在当下的中国，我们存在可以与美国抗衡的、相类似的适合影子银行生存、发展与壮大的环境吗？对此，笔者深不以为然。现时下，虽然根据相关统计与学者们的见解，我国已存在一些影子银行，如典当行、信用担保公司、地下金融中介、私募基金、小额贷款公司等，但是在以商业银行主导的正规金融绝对垄断与掌控中国金融体系的背景下，若中国仍处于稚嫩时期的影子银行意图发起一场系统性风险的“革命”，则无异于蚍蜉撼大树，可笑且不自量力。

实际上，在这里所涉及的倒还不是存不存在系统性风险问题，更值得国人深思的是，在正式金融资源分配效率不佳及国际化话语权不足的现实下，对中国影子银行的立法态度问题。先规范，还是先发展？这是中国金融企业在博弈式发展进程中所必须排序的方向性问题。不容回避的是，我国金融业的成熟度、创新力、套利力与竞争力等与美国等老牌金融发达国家在实力上存在严重悬殊。我国人口众多、人均资源有限、生存压力巨大，因此外向式发展是一种必然的选择。国际化的资源分配与占有讲究的是实力，这一特点也直接决定了我国金融业在成长的路径上就是适度规范下的发展，而不是严格约束下的存在。虽然以美国主导的影子银行理论及监管立法创新对于我国而言具有一定的启示性，但是击鼓传花式的嫁接应该不是现在，而是中国金融业已羽翼丰满的未来。如此说来，事关人类社会行为模式的制度、思想、价值、模式等在效力、效果与目标实现上也存在边界性，存在“此一时与彼一时”的因时制宜，因为“法律并不是立法者所创造的，它是人们在日常社会生活中所创造的，立法者能做的只是发现它并总结它”{37}4。

黎四奇(1972—)，男，湖北咸宁人，湖南大学法学院教授，博士生导师，法学博士，主要从事金融法研究。

【注释】

[1]至少在认识论上，“影子银行”是一个含糊不清的概念。根据时下的论点，它将不可避免地导致监管权借助危机之势的进一步扩张及国家对市场控制力的进一步增强。对于人类的发展而言，这究竟是一种福利，还是一种人祸，这是一个有待未来历史作答的问题。在市场自由的理念下，作者对“影子银行”这一说法持一种保留与低调的态度，但是为了行文的方便，在文中仍采用大众话语中的“影子银行”这一表述。

[2]根据英国于2013年4月1日正式生效的《金融服务法》，原金融服务局已被撤销，其职能分别由新设的审慎监管局和金融行为局承担。

[3]该观点为2008年6月时任纽约联邦储备银行行长的盖特纳所提出，其将非银行运营的金融机构与融资安排称为“ parallel banking system”。

[4]2008年10月，国际货币基金组织(IMF)在全球金融稳定报告中首次使用“准银行实体”(near - bank entity)，指职能与传统商业银行相似，但不受央行监管，也不在国家金融安全网保护下的机构。

[5]虽然监管者事后性的监管作为，如出台新的监管规则、监管权力的重配等是必要的，但是在这种事后处置中，决策者恰恰忽视了一个对于金融安全与秩序的维护与保障来说至关紧要性的问题，那就是，监管者存在的目的。在资源相对比较紧张的社会中，广大纳税人之所以愿意出资来供养金融监管机构，其初衷就在于期望这些法定的监管者在授权范围内能尽职尽心尽责地在金融市场中起到金融安全守护者与保障者的作用。金融安全的落空、崩溃与监管者的失职之间的关联是不言而喻的。在某种程度上，事后性的机构、规则与权力等调整并不能抹掉监管者的不作为。

[6]这些弱化措施表现为审慎原则下的并表监管、对影子银行风险暴露的资本要求提升、对影子银行风险暴露规模的限制、对隐性支持与声誉风险的监管强化等。

[7]金融稳定理事会(FSB)的前身为金融稳定论坛(FSF)，初期为七个发达国家为促进金融体系稳定而成立的协作组织。由于中国等新兴市场国家实力的增强，2009年4月于伦敦举行的 G20国金融峰会决定，将 FSF 的成员扩展至包括我国在内的 G20国成员，并更名为 FSB, 其主要职责是提出促进金融稳定的监管建议。 FSB 的文件并不具有当然的法律约束力，而只具有道德上的约束力与示范法效应。实际上，在促进金融稳定中，其更多地充当了一个金融监管思想研发的角色，而非一个“立法者”的角色。因此， FSB的工作更多地体现于学理上。与此类似， BCBS 等三组织的文件也只具有说服力，而不具有天然的法之约束力。

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