摘要:  1954年宪法作为新中国第一部宪法，奠定了新中国宪政的基础与制度体系，为国家治理和基本制度的建构发挥了重要作用。在60年中国社会发展进程中宪法以其特殊的功能维护政治共同体的价值共识，提供合理平衡国家、社会与公民之间关系的平台。同时，1954年宪法所遭遇的历史命运为我们思考宪法与国家关系留下了深刻教训。回顾1954年宪法的历史，有助于进一步发挥宪法对国家治理所起到的价值引导、维护共识与保障自由的作用，进一步完善宪法保障机制与程序。

关键词:  “五四宪法” 制宪权 宪法实施 国家治理

1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议全票通过《中华人民共和国宪法》（下称54宪法），奠定了新中国宪政的基础。五四宪法是中国历史上人民第一次自主制定的宪法，也是新中国第一部宪法，确立了人民当家作主的宪法地位，集中体现了社会主义原则与人民民主原则。1954年制宪之时，对这部宪法的一个基本评价是“得人心”[1]，无论是在草案讨论阶段还是全票表决通过之时，都得到了社会广泛的认同和拥护。从历史的角度看，这是一部承前启后、具有基石意义的宪法。54宪法承继并完成了《共同纲领》的建国目标，其传统还可追溯至革命根据地时期的宪法文件，延续着中国共产党人的宪法传统。它开启了中国社会主义宪法的崭新历史，在根本上巩固了人民民主的社会主义政权的合法性，确认了国家的各项基本制度，宣告了人民权利受到宪法保障的事实，其精神延续至今。60年来，新中国的宪政建设曲折前进。客观评价54宪法的历史地位，认真总结五四宪法遭遇的“不宣而废”的历史命运对我们坚持社会主义宪政的基本原则，完善宪法监督机制，具有警示与启迪的意义。

一、五四宪法与国家建构

（一）五四宪法的国家建构使命

宪法是共同体的基本法秩序。它确立了政治统一体应如何构建以及国家任务应如何得以完成的指导原则。[2] 五四宪法在《共同纲领》的基础上，确立了国家建构的规范基础。在“序言”部分写到：“这个宪法以1949年的中国人民政治协商会议共同纲领为基础，又是共同纲领的发展。”这一表述意味着，五四宪法是建立在《共同纲领》基础之上的正式宪法，延续了《共同纲领》的使命从而完成国家建构的任务。

作为建国的政治基础，《共同纲领》的使命是充任新中国成立的“临时宪法”[3]。《共同纲领》在“序言”最后一句写到：“中国人民政治协商会议一致同意以新民主主义即人民民主主义为中华人民共和国建国的政治基础，并制定以下的共同纲领，凡参加人民政治协商会议的各单位、各级人民政府和全国人民均应共同遵守。”这一表述一方面界定了《共同纲领》的性质，即“建国的政治基础”，但还不能认为它已经是完整的法律基础；另一方面，《共同纲领》要求全体人民负有遵守的义务，但在宪法意义上的国家尚未正式建立、人民范围无法确定的情况下，作为“政治协商”而非全体人民民主讨论的产物，其适用主体主要是参加政协会议的单位和人民政府。因此，《共同纲领》起到了“建国纲领”、“临时宪法”的作用，但它本身不是宪法，不能代替宪法长期存在。制定《共同纲领》的目的在于凝聚各方面力量、取得广大人民群众和各界人士支持，在随后的几年时间中，它也确实发挥着引导新中国进行新民主主义建设的纲领性作用。但建国大纲毕竟不能完成国家建构的全部任务，而且随着新民主主义建设的深入发展，《共同纲领》所规定的政治制度、经济制度主要满足的是建立政权的需要，并不完全满足国家经济和社会建设进一步发展的需要。

在《共同纲领》奠定的制度基础上，五四宪法总结建国5年来的实践经验，经过民主程序最终完成了国家建构的过程。《共同纲领》奠定的制度基础包括各项新民主主义的国家制度和社会制度，它们在实际生活中得到了很好的尊重和有效地运行。而国家建构的完成在五四宪法的制定过程中得到集中体现，在理论上就是制宪权的首次行使。

最早提出并系统阐述制宪权理论的西耶斯认为：“在所有的自由国家中——所有的国家都应当自由，结束有关宪法的种种分歧的方法只有一种。那就是要求助于国民自己，而不是求助于那些显贵。如果我们没有宪法，那就必须制定一部；唯有国民拥有制宪权。”[4]西耶斯的核心主张是，立宪行为应当体现完整、彻底、真实的民主，因此才谓“唯有国民拥有制宪权”，任何僭越人民意愿的所谓“立宪”都有违公正和自然的要求。《共同纲领》是由“中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议”制定颁布的，集中表现了全国人民意志和利益，受到民众的普遍拥护和支持，因此可以认为全体人民意愿的体现。但是，1949年大陆上的军事行动没有结束，土地改革没有完成，人民还没有完全组织起来，特别是政治共同体的价值共识还没有形成时，正式宪法的制定受各种因素的制约。在制宪条件还没有具备时，国家可以先于正式宪法而诞生，但正式宪法诞生前需要一个过渡性、临时性的规范支撑，为国家合法性提供基础。《共同纲领》扮演了这个角色，但它并非制宪权行使的产物。

制宪权作为政治和学术概念，在中国经历了长期发展过程。在我国，制宪权概念的引入发端于清末。在向西方制度文明学习的过程中，“宪法”、“立宪”等与制宪权相关的概念相继出现。制宪权的实践虽没有形成为完整的国家建构功能，但通过不同的形式融入到国家政治生活。至少在百余年的历史进程中，“制宪”、“立宪”成为国家生活的主题词，制宪权产生于政治力量的实际对比与状况。作为制宪权主体的全体人民（国民）何时行使这一权力，取决于主体对具体条件和环境的判断，实际上是政治力量对政治意志的根本性的判断。1940年毛泽东在一次演说中讲到：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”[5]这一判断提出的理论命题是，制定宪法要在新政权建立之后进行，建国与制宪通常有一个先后顺序而不是并行的。因此，建国与制宪的时间未必完全一致，也未必一定是先制宪后建国或者建国后立即制宪，因为宪法的诞生往往需要客观的条件，往往要比建国晚。在新中国，主权独立、政权稳固是制宪的前提，行使制宪权是主权独立之后，对主权独立的一种确认行为。

（二）五四宪法诞生的正当性基础

新中国制宪权的正当性集中表现在作为制宪权主体的人民获得国家政权的事实，制宪权的行使则体现在制宪时机的选择与制宪行为的具体过程之中。五四宪法是中国人民完整、直接地行使制宪权的产物，为一个立基于宪法之上的新的民主国家的建构奠定了规范基础。具体体现在制宪内容、制宪程序与制宪技术上的民主与科学精神。

1.制宪中的民主精神

所谓民主，在一般的意义上可以定义为按照平等和少数服从多数原则来共同决定和执行公共事务的制度。新中国的民主内涵首先意味着人民当家作主，进而人民通过各种途径和形式管理国家和社会等各方面事务。五四宪法的制定既是按照民主原则展开的，同时又在国家层面保障人民的当家作主地位。

宪法作为共同体的价值共识和组织规范，必然要反映全体人民的意志。这种意志是以一个个单独个体为基础凝聚而成的，是无数个体参与到集体行动中的产物，也是全体人民按照程序相互协商之后的最大公约数。五四宪法是一部民主宪法，它是人民立宪的代表之作。早在20世纪20年代湖南自治运动中，毛泽东就提出“人民来制定宪法”的思想，认为人民有直接的立宪权：劳动人民直接参与立宪，把他们认为应该如何管理国家的意见集中起来，上升为国家意志。[6]当然，人民直接立宪并不意味着宪法由人民亲自起草，那既不可能，也不必要。实现人民立宪核心价值在于人民拥有最终的决定权，宪法条文的起草可以委任给人民的代表进行，但人民保持修改和决定的最终权力。人民作为主权的代表，自己决定了宪法的样貌，也是人民自己决定宪法的生效。这是现代立宪主义国家的基本精神与要求，也是五四宪法始终贯彻的一种价值。

五四宪法是全体人民共同意志的凝结，这一判断的一个主要依据是制定程序的民主性。1954年6月14日，毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的报告中指出：“我们的宪法草案，结合了原则性和灵活性。原则基本上是两个：民主原则和社会主义原则。”[7]为了制定民主的宪法，首先在制宪过程中保障了人民群众的广泛参与，使宪法拥有广泛的社会共同体基础。

在中国宪法发展历史上，五四宪法的制定具有显著的开放性与参与性特点。如制宪过程的民众参与主要经过了两个阶段。第一阶段是宪法草案（初稿）的提出与讨论。1954年3月23日，中国共产党中央委员会向宪法起草委员会第一次会议提出《中华人民共和国宪法草案（初稿）》。当日至6月11日，宪法起草委员会先后举行了七次正式会议进行讨论。期间，中国人民政治协商会议全国委员会以及各大行政区、各省市的领导机关、各民主党派、各人民团体的地方组织和武装部队的领导机关，组织了各方面人士八千余人参加讨论，提出修改意见5900多条。第二阶段是宪法草案的公布与全民讨论。1954年6月14日，中央人民政府委员会第三十次会议通过了关于公布“中华人民共和国宪法草案”的决议。1954年6月16日至9月11日，对宪法草案的全民讨论历时近三个月，全国人民对宪法草案和“五法”[8]共提出118万余条修改和补充的意见，其中关于宪法草案的意见有52万多条。[9]这些意见最后汇集到宪法起草委员会，有些意见最终体现在正式的宪法文本中。宪法草案的全民讨论既是人民制宪的过程，也是一次规范的民主与宪法教育的实践，立宪中所体现的民主精神确立了新中国宪政的民主基础，其中实行的“领导机关意见与人民群众讨论相结合”的原则与方法对新中国宪政发展产生了重要影响，特别是八二宪法的修改过程继承和发展了五四宪法的民主精神，扩大了民众参与修宪的方式和范围，使现行宪法具有广泛的群众基础。

作为人民立宪的文本结晶，五四宪法是民主精神的体现，在根本法意义上确认了新中国的民主制度。宪法所体现的民主精神主要体现在：一是谁来掌握国家权力；二是掌权者如何行使国家权力。五四宪法也是从这两方面体现民主精神的。宪法宣布国家的一切权力属于人民，并规定人民实现权力的各种形式和具体保障制度，如人民民主专政制度、人民代表大会制度、民族区域自治制度、地方制度等等。特别是人民代表大会制度，这是五四宪法根据中国的具体历史条件创立的适合中国国情的政权组织形式，是新中国人民民主制度的基础。在公民的基本权利和义务方面，五四宪法规定了公民广泛的权利和自由，突出对社会权的保障，规定国家供给必要的物质上的便利，以保证这些自由和权利的实现。这些民主的精神、民主的制度在新中国宪政发展进程中得到了继承，特别是八二宪法坚持和完善了人民代表大会制度，使民主制度成为宪政制度的基础与核心内容，为民主价值的实现提供了制度性基础。

2.制宪内容与程序的科学性

作为新中国的第一部宪法，五四宪法的制定者们力求在内容、程序与技术上赋予五四宪法更完美的民主制度与精神。从决定制宪开始，始终关注宪法规范本身的科学性，以保证民主与科学精神的有机统一。

五四宪法的科学性首先体现在制宪的过程中以事实为根据，充分考虑到中国的实际情况。在宪法起草委员会第一次会议有关宪法草案（初稿）起草工作的说明明确提出宪法必须反映人民革命和中华人民共和国成立以来出现的社会关系的伟大变革，总结这些变革的主要的斗争经验和组织经验。此外，宪法必须根据人民共和国的国家性质和经济关系，充分表达我国逐步过渡到社会主义这一根本的要求。这一工作方向在制宪的过程中得以贯彻。比如，全国政协宪法草案座谈会对宪法草案初稿的讨论过程中，有意见提出序言中应当增加一些内容，如 把一百多年的革命概括地写一下；对宪法第五条规定的四种所有制，有意见提出这与部分少数民族地区的所有制的实际情况尚不符合，是否可考虑依据第六十五条所规定的由各自治区制定自治条例和单行条例来解释。针对第11条，有意见提出本条中可增加“凡依法律保护的财产权准予继承”的规定。因为实际工作中常常碰到手工业者、农民等的土地及其它生产资料的继承问题。[10]

五四宪法的科学性还体现在宪法结构与具体规范表述的严谨性之中。 1954年6月14日，中央人民政府委员会第三十次会议在表决通过宪法草案前，李济深、宋庆龄、张澜、黄炎培等21人发言。张治中在发言中，用三句话概括了这部宪法草案的特点：“第一，结构谨严而明确；第二，内容完整而充实；第三，措词简易而明确。” [11]这三句话很好地概括了五四立宪对科学精神的追求。在语言的规范性方面，在宪法草案起草委员第二次全体会议上，委员们对于宪法草案中的某些措辞进行了深入讨论。对“公民”这一概念，李维汉认为宪法中的公民包括所有中国国籍的人在内；刘少奇认为这里的“公民”包括过去的所谓“人民”和“国民”在内，地主阶级分子也是公民，不过是剥夺了政治权利的公民。对宪法草案第11条规定中的“住宅”的范围的讨论中，田家英认为“住宅”包括租给别人的；刘少奇认为写法上好象自己不住的不包括在内；李维汉认为这里的“住宅”可改为“房屋”。在此后的全民讨论中，有人提议把这部宪法命名为“毛泽东宪法”，被毛泽东拒绝。毛泽东还提出了“搞宪法是搞科学”的著名论述，他说：“科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。我们除了科学以外，什么都不要相信，就是说，不要迷信。中国人也好，外国人也好，死人也好，活人也好，对的就是对的，不对的就是不对的，不然就叫做迷信。要破除迷信。不论古代的也好，现代的也好，正确的就信，不正确的就不信，不仅不信而且还要批评。这才是科学的态度。 ”[12]

五四立宪科学性的另外一个体现是国际视野与历史视野的融合。作为新中国第一部宪法，如何在本土性与普遍性价值之间寻求平衡，合理地选择宪政模式是当时面临的一个重要问题。宪法起草者们以开放的视野思考了宪政模式的选择，确立了把本国经验与国外合理的经验相结合的制宪原则。众所周知的史实是，在宪法起草初期，毛泽东为中共中央政治局委员和中央委员开列了宪法方面的阅读资料，包括1936年苏联、1953年罗马尼亚、1952年波兰宪法、德国、1946年法国宪法、捷克宪法、旧中国1913年天坛宪法、1923年曹锟宪法、1946年蒋介石宪法等。在列举参考资料时毛泽东对不同宪法体制的参考价值做了分析，如认为罗马尼亚、波兰等国家宪法是比较新的，德国和捷克的宪法体例上有特点；旧中国几部宪法可代表内阁制、联省自治制、总统独裁制等特点；法国1946年宪法可代表较先进的资产阶级内阁制宪法。[13]制宪过程中，一些重大的制度设计都是在参考国外经验的基础上，根据本国实际作出慎重选择。比如，国家主席的当选年龄是在比较实行总统制国家宪法规定的基础上确定的。五四宪法主要以苏联为首的社会主义国家宪法为借鉴，但对不合国情的内容也大胆否定，比如在宪法结构、国家主席的设立、少数民族区域自治制度、国家机构的设置等方面规定了不同于苏联宪法的内容。[14]

五四立宪科学性还体现在宪法文本语言的通俗易懂。无论在内容的完备程度、语言文字以及法律规范的显明性等方面，五四宪法都比较符合法律科学性的要求。对宪法草案进行全民讨论本身就是使宪法通俗化的过程。在近三个月的全民讨论中，各地普遍成立了宪法草案讨论委员会，培养报告员、宣传员，有组织地进行宪法草案的讨论和宣传工作。据统计，许多地区听报告和参加讨论的人数都达到当地成年人口的百分之七十以上，有些城市和个别的专区甚至达到百分之九十以上。这是一场从个人体验出发的民主政治教育的过程。在文字表述上，五四宪法也体现了通俗性的特点，如条文中尽量不用“为、时、应、得、其、凡”等字，而改为“是、的、时候，应当可以，他们或它的，任何或一切”，“规定之”中的“之”字用在一句话的末尾，没有实际意义，也都去掉。实际上，通俗易懂的宪法更容易得到民众的理解和拥护。

二、五四宪法的历史价值与影响

五四宪法是新中国第一部社会主义类型的宪法，“它无异是耸立在在中国历史上的区分两种截然不同宪法的分水岭。”[15]从宪政发展的历史看，五四宪法对新中国宪法发展产生的影响是多方面的。可以说，新中国宪法是在五四宪法的基础上发展和完善的。历史潮流，浩浩汤汤，作为一部符合历史发展潮流的民主宪法，当其内容得到较好实施的时候，国家总体发展就比较好；反之，当其被束之高阁，甚至“不宣而废”的时候，国家发展就处于停滞乃至陷入浩劫境地。

（一）五四宪法奠定了国家的基本制度

自1954年9月20日五四宪法通过至1975年1月17日七五宪法通过之前，五四宪法运行了21年，使中国社会持续着法律意义上的宪法有效期。通过五四建立了国家基本制度、建构公民与国家的宪法关系，实现政治结构和经济、社会制度的社会主义化，为新的宪法秩序的形成提供统一的宪法依据。

五四宪法颁行前后正处于由新民主主义社会向社会主义社会的过渡阶段，这是一个革故鼎新的过程，国家制度也在摸索和变革之中。其中，最重要的国家制度是人民代表大会制度的建立与实践。人民代表大会制度是结合中国的具体历史条件，由人民群众自己创立的，是适合中国国情的政权组织形式，是我国人民民主制度的基础。早在革命根据地时期，毛泽东就提出了人民代表大会的雏形“工农兵代表会”的设想。1928年，他在《井冈山的斗争》一文中表达了工农兵代表会与工农兵政府（委员会）的关系，认为“没有代表大会作依靠的执行委员会……往往脱离群众的意见”，代表会不是对执行委员会的临时选举机关，而应掌握是真正的权力。[16]在解放区政权组织形式上，他也要求各解放区普遍建立起各级人民代表会议，使之成为当地人民的权力机关，“只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议。……这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。” [17]

毛泽东的人民政权思想直接体现在五四宪法有关国家权力机关的规定。五四宪法颁布后，根据宪法规定建立起系统完整的国家政权体系。1954年9月20日正式通过宪法后，9月27日第一届全国人民代表大会第一次会议选举毛泽东为中华人民共和国主席，朱德为副主席。同一天会议选举第一届全国人民代表大会常务委员会组成人员。9月28日第一届全国人民代表大会第一次会议还选举产生了民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会。通过上述的选举活动，基本建立了以宪法为基础的最高权力机关体系，使宪法规定的最高权力机关获得了宪法地位。同一天，根据中华人民共和国国家主席的提名，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了中华人民共和国国防委员会组成人员的名单，并决定和选举了新一届国务院总理、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。第一届全国人民代表大会常务委员会自成立以来，依照宪法的规定履行职责，为实施宪法做了积极的工作。据统计，第一届全国人民代表大会常务委员会共举行会议110次；第二届全国人民代表大会常务委员会共举行会议137次，第三届全国人民代表大会常务委员会共举行了33次会议。

五四宪法还为这一时期的法制建设提供了统一的宪法依据。第一届全国人民代表大会于9月26日通过了《中华人民共和国全国人民代表大会第一次会议关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》，这是新中国第一个涉及宪法与法律、法令之间效力问题的具有法律效力的规范性文件，确定了立法基础的统一标准。第一届全国人民代表大会第一次会议还通过了多部重要法律，如“五大组织法”，对新建立的国家政权体系的稳定和发展产生了积极的作用。1955年全国人民代表大会常务委员会第17次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于解释法律问题的决议》，把宪法规定的常务委员会对法律的解释权具体化，确定了解释的条件与范围，还赋予法院一定程度和范围内的解释权，为最高人民法院行使司法解释权提供了法律基础。全国人民代表大会还以授权的形式规定了常务委员会制定单行法规的职权，这是宪法颁布后进行的第一次立法上的授权。建国初期法律体系的建立，为人民民主专政政权的巩固，为肃清反革命残余势力和稳定社会秩序，为国民经济的恢复和发展，为各项新民主主义改革，都发挥了重要的调整作用。

作为我国根本政治制度的人民代表大会制度建立后，以此为基础逐步建立了行政制度、司法制度、军事制度、国家元首制度、民族区域自治制度、地方制度等，从而形成了新中国宪政体制的基本框架，推动了建国初期国家民主和法制建设。可以说，五四宪法奠定了我国宪政体制的基本框架与发展模式，它所确立的人民民主原则和社会主义原则、中央国家机关组织体系、中央和地方的关系以及公民的基本权利和义务等多方面的规定都为后来的宪法所继承。

（二）54宪法的基本风格与宪法关系的确立

1954宪法奠定了中国宪法典兼容并蓄与面向实践的基本风格。五四宪法兼容并蓄的基本风格主要体现在如下几个方面：

第一，五四宪法的制定过程中参与主体具有多元性。无论在宪法草案的起草过程中，还是在宪法草案初稿的讨论中，社会不同阶层的民众都参与了制宪的过程，既有政治精英、知识分子，也有普通的工人、农民。

第二，五四宪法制定过程中融合了中西方不同的宪法文化。这集中体现在宪法起草委员会成员的不同的留学背景方面。宪法起草委员会的33名成员中，至少有21名委员去过苏联、美国、德国、日本或法国等国家，比如朱德曾留学德国和苏联；沈钧儒、周恩来与董必武都曾去日本学习法律；宋庆龄曾留学美国；李维汉曾留学苏联和法国等。

第三，五四宪法的内容具有包容性和开放性。五四宪法在宪法基本观念的确立、宪法体制的安排、宪法结构以及宪法语言等方面，既借鉴了社会主义国家的宪法经验，同时也参考了西方资本主义国家的宪法制度以及旧中国宪法的一些传统，这都体现了兼容并蓄的基本风格。

五四宪法在基本的宪法关系上，保留了中国文化的特点，力求合理地结合本土与国际经验。1954年宪法确立了中国宪法的基本关系，勾画宪法关系中的国家、社会与个人之间的相互关系，形成宪法制度上的“中国思考”，“我们的民族特色”（毛泽东宪法草案报告）。确立了调整宪法关系的基本范畴与调整领域 ，即国家与公民之间的关系、国家与国家机关之间的关系、国家机关之间的关系、国家机关与各个企事业地位等社会关系。所谓宪法关系的5大板块的模式，是从1954宪法开始的。

五四宪法树立了良好的国际形象。新中国的建立，对于社会主义阵营与国际关系产生了重要影响。在20世纪50年代国际关系的格局中，中国宪法所采用模式，特别是制度的安排对于国际社会对社会主义体制的评价产生一定的影响。五四宪法包含着巩固国际团结的原则，有学者指出，五四宪法序言中指出了我国在国际事务中为世界和平和人们进步的崇高目的而努力的根本方针，指出我国巩固同苏联为首的社会主义国家的团结、同全世界爱好和平的人民的团结，继续发展和巩固。这种国际团结的加强，是我国社会主义事业不可缺少的条件。[18] 同时，这一巩固国际团结的原则也有利于五四宪法树立良好的国际形象。刘少奇在宪法草案报告中专门谈到宪法可能产生的国际影响，指出“我们的宪法已经把我国在国际事务中的根本方针规定下来，这个方针就是要为世界和平和人类进步的崇高目的而努力”。毛泽东则认为，“这个宪法草案公布以后，在国际上会不会发生影响？在民主阵营中，在资本主义国家中，都会发生影响”。

54宪法产生国际影响的重要途径是通过发行翻译文本。早在54宪法正式通过之前，由政府主管的出版机构就已组织人力筹措对其的翻译工作。1955年，当时的外文出版社出版了1954年宪法的英、法、俄、德、日等版本，而在此之前，1954年宪法的英文翻译工作就已经未雨绸缪。《中国外文局五十年大事记》记载：1954年6月15日，中华人民共和国宪法（草案）英译本已完成，并于当晚由新华社播出。

1954年宪法也得到世界各国的认同和赞扬。比如澳大利亚的“卫报”赞扬了54宪法草案；[19] 苏联各报[20]、朝鲜的劳动新闻和“民主新闻报”、波兰的“人民论坛报”、保加利亚的“工人事业报”、捷克斯洛伐克的“红色权利报”、蒙古的“真理报”、阿尔巴尼亚“人民之声报”均发文赞扬54宪法。比如，朝鲜劳动新闻以“中国人民的宪法”为题发表评论说：“中华人民共和国宪法的通过和公布，不仅是中国人民历史性的胜利，而且也是具有国际意义的重大事件。它给一切殖民地和附属国人民清楚地指明了反对封建和帝国主义压迫剥削、永远摆脱奴隶和贫困处境而进行斗争的前进方向。”“中华人民共和国宪法的每一条条文都集中表现了六万万中国人民的意志。中华人民共和国宪法并且表现了崇高的国际主义精神。中华人民共和国根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则同任何国家建立和发展外交关系的对外政策，不仅符合中国人民为和平建设自己祖国的要求，而且完全符合全世界爱好和平人民的共同愿望。”波兰“人民论坛报”评论指出，中华人民共和国宪法“不仅对于中国具有重大的意义，而且对于世界也具有重大的意义。”捷克斯洛伐克“红色权利报”发表社论说，“中华人民共和国宪法体现了中国广大人民群众长期的愿望，因为它记录了中国人民长期的斗争的成果，体现了由于中国人民革命的胜利而产生的一切根本变化。同时，这个宪法也是一个具有国际意义的历史性文件。”蒙古的“真理报”发表社论指出：“具有历史意义的中华人民共和国宪法的通过，保障了中国人民革命胜利的伟大成果。同时，中华人民共和国宪法的通过也是具有世界意义的一件大事。千百万中国人民所获得成就是伟大的，中国人民通过了自己的宪法也是全体进步人类的一件大喜事。”[21]

（三）五四宪法精神的背离与宪法秩序的破坏

五四宪法在颁行初期，国家基本上遵循着其确定的制度和程序，宪法得到较好的尊重，建设社会主义的目标经宪法确认后成为国家的法定目标，具有一体遵行的法律效力。总的来说，“从五十年代到六十年代初对这部宪法的执行是比较好的。”[22]但从50年代后期开始，由于党在指导思想上的“左”倾错误发展得越来越严重，连续开展了反右斗争、大跃进、人民公社化运动、在经济工作中不尊重客观规律，在政治和思想文化方面，把社会主义在一定范围内存在的阶级斗争扩大化、绝对化，党内民主和人民民主都受到严重破坏，社会主义法制统一性也遭到了严重毁损，五四宪法几成具文，宪法地位徒具空名，这种情形发展到极致，便是1975年对五四宪法的全面修改以及长达十年文化大革命的发生。

对五四宪法修改采用的是突变式的全面修宪的路径。七五宪法完全背离了五四宪法的初衷，存在许多不科学的规定，是对五四宪法精神的一种否定，是将五四宪法陷于空置境地在根本法上的表现。这部宪法在基本价值趋向方面背离了五四宪法的基本精神，在社会主义性质的内在要求与其具体内容之间存在根本性的矛盾。例如在指导思想方面，七五宪法以无产阶级专政下继续革命的理论为基础。在宪法规范方面，它对五四宪法确定的科学的内容做了不合实际的调整，规定了许多违反客观发展规律的内容。如规定“文化教育、文学艺术、体育卫生、科学研究都必须为无产阶级政治服务，为工农兵服务，与生产劳动相结合”，规定“大鸣、大放、大辩论、大字报”的自由等等，在规范的科学性方面存在严重缺失，也缺乏实现的制度基础。从修宪程序上看，七五宪法也存在严重缺陷。如通过宪法修改的四届人大第一次会议的代表并不是选举产生的，是经过协商产生的，造成民意代表机关基础的薄弱。实际上，五四宪法颁行之后，初创的人民代表大会制度这一根本政治制度并没有得到完整的实行，制度的优越性没有充分发挥。特别是从1957年下半年反右斗争扩大化开始后，这一根本的政治制度逐渐脱离了宪法程序。如在人民代表大会的任期和会期方面，第三届全国人大任期从1964年12月到1975年1月，长达十年间只举行过一次会议。[23] 相应地，其他国家机关及其组成人员的任期也将被延长。在立法权的行使上，拥有国家立法权的全国人民代表大会及其获得立法授权的常务委员会长期不能按程序行使立法权，一些基本的、现实生活急需的法律都没有制定。反右斗争扩大化以后，由于缺乏人身权利的保障，人大代表在人民代表大会的各种会议上发言、议政时谨小慎微，不敢大胆发表意见，更不敢轻言政治法律方面的议题。另外，在修改五四宪法的过程中，五四宪法规定的修改程序没有得到严格遵守，主要由中共中央直接负责整个修宪工作，连修改宪法起草委员会也是由中共中央决定成立，没有经过宪法程序。[24]有学者指出，1975年宪法以“四个存在”、阶级斗争年年讲月月讲天天讲的“基本路线”为指导思想，将“文革”中的许多口号、政策直接制作为条文，而且内容简陋，不设国家主席、不设国务院秘书长，不设全国各级检察院，整部宪法除序言外仅有30个条文，所以是一部很不完善的宪法。[25]  七五宪法虽然在宪法结构、内容与原则上部分地继承了五四宪法，但基本观念和内容体系上恰恰背离了五四宪法的精神，成为反映“左”的错误的、存在严重问题的一部宪法。在新中国宪政发展史上，七五宪法没有起到实质性的推动作用，只作为特定时期的政治象征意义而存在。

（四）五四宪法精神的复兴与宪法秩序的重建

七五宪法只实施三年便被七八宪法取代，后者在宪法发展目标、内容与规范性等方面都有一定的完善，一定程度上恢复了五四宪法的原则与内容，如规定了四个现代化的发展目标、在国家机构体系上恢复了人民检察院、以五四宪法为基础规定了公民的基本权利与自由。七八宪法的修改也是以五四宪法规定的修宪程序为基础，由此得到一定程度的正当性。当时“文革”虽然已经结束，但理论上尚未拨乱反正，七八宪法仍然存在缺陷，特别是肯定了“文革”成果和“无产阶级专政下继续革命”理论，仍然规定了违背民主与法制原则的“四大自由”，使得国家、社会与公民之间的互动关系依然被扭曲，国家依然处于相当强势的地位，宪法理应具有的保障人权与限制权力的基本思想没有得到充分体现，最终导致了规范与现实之间的冲突。因此，七八宪法虽然试图恢复五四宪法的某些精神，克服七五宪法的一些错误，但在理念与现实的矛盾中没有找到发挥宪法功能的恰当途径，从一开始就缺乏实施的社会基础。

1979年五届全国人大第二次会议、1980年五届全国人大第三次会议对1978年宪法进行了局部修正，进一步恢复了五四宪法的原则与内容。比如，将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，检察院上下级关系由原来监督关系改为领导关系，取消宪法中“大鸣、大放、大辩论、大字报”的规定等。

八二宪法对五四宪法精神的复兴是较为彻底和有效的。彭真在八二宪法修改草案报告中说：“这个宪法修改草案继承和发展了一九五四年宪法的基本原则”[26]。从文本的总体内容看，八二宪法沿用了五四宪法确立的一些基本制度和原则，包括人民代表大会制度、民族区域自治制度、统一战线的制度以及民主集中制、法律面前人人平等原则等，公民基本权利等方面还增加了新的内容。八二宪法也基本上沿用了五四宪法中关于国家机关性质职能的总体定位，采用列举的方式规定公民较为全面和广泛的基本权利保障模式。

从文本的总体结构看， 八二宪法沿用了五四宪法序言外加总纲、国家机构、公民的基本权利和义务、国旗国徽和首都四章内容的立法体例，但是将第二章与第三章的顺序对调，理顺了公民与国家的关系。在宪法具体内容方面，八二宪法对于五四宪法也有诸多继承，比如八二宪法第13条第2款有关“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”的规定承继了五四宪法第12条的规定；八二宪法第83条有关“中华人民共和国主席、副主席行使职权到下届全国人民代表大会选出的主席、副主席就职为止”的规定承继了五四宪法第54条的规定；此外，八二宪法有关通讯秘密受法律保护、公民有获得国家赔偿的权利、公民有依照法律纳税的义务等规定也是对五四宪法的继承。八二宪法延续了五四宪法的文本特征与内在精神，一些重要的原则在新宪法中得到恢复，并根据国家生活的变化获得新的内涵。可以说，作为五四宪法的继承和发展，八二宪法的修改与实施深刻地蕴含了五四宪法的贡献，包括今天的中国特色社会主义宪政的实践也蕴含着当年制宪者们的智慧。从1954年至今，新中国的宪政实践一直建立在五四宪法奠定的精神基础之上，尽管其中出现过挫折，但五四宪法所体现的民主精神并没有被摧毁，而是通过不同的修宪延续至今，以一种特殊的形式影响着今日的中国宪政实践。

三、五四宪法历史命运的反思

五四宪法真正实施了只有三年多时间。1957年开始的反右及后来的“文革”，暴露出执政党的宪法理念出现偏差，认为政策比宪法更灵活，这种思想当时在党内占主导地位。五四宪法自身也存在一些不完善的地方，例如缺少宪法监督机制，制度安排上也有不完善之出，例如未明确全国人大与全国人大常委会的关系等。又如宪法与现实发展的关系上，五四宪法的有些规定过于超前，例如规定了公民迁徙的自由，这在当时的环境下很难实现。

但这里有一个基本的立场和判断，即对历史上的宪法如何客观地评价问题。历史是不能选择的，宪法作为一个国家诞生的身份证，也无法超越历史，也无法完全以后人的期待来设计。历史进程中存在过的制度，始终包含着历史的痕迹与局限性。对60年前制定的宪法我们也应有正确的历史评价，不能采取主观主义的评价。那么，1954年宪法的局限性到底在哪里？我们的期待与54宪法所能承担的历史使命之间有哪些差距？

总之，五四宪法未得到很好的实施，是多方面因素共同作用的结果，其不宣而废的命运值得我们深刻反思。

（一）过渡宪法的定位和内容与现实脱节，失去调整能力

五四宪法属于社会主义类型的宪法，但不是完全的社会主义性质。这是一部过渡时期的宪法，毛泽东在宪法起草委员会第一次会议上说明了宪法的过渡性质：“这个宪法，是以共同纲领为基础加上总路线，是过渡时期的宪法，大概可以管十五年左右。”[27]把五四宪法定位为过渡宪法的性质，符合当时的社会发展实际情况，但在客观上也隐含着把宪法理解为手段或工具的思想。有学者就认为，宪法制定的时候就确定为过渡宪法，被作为推进建设社会主义的手段，一旦社会主义建成，宪法的使命就完成了，就要被完全的社会主义宪法所取代。[28]由于受过渡时期历史发展环境的影响，制宪者们没有很好地处理宪法理念与社会发展之间的相互关系，没有突出宪法的法律属性，过分强调政治需求的意义与功能。

当时执政党之所以预计五四宪法可以管十五年左右，是因为当时预计向社会主义过渡大约需这么长的时间。这成为立宪的心理预期，实际上也为宪法划定了可能的有效期。但是这个有效期并非是一成不变的，而是取决于向社会主义过渡时间的长短。如果提前完成过渡，宪法自然就应当提前失去调整能力。当然，作为“现阶段的宪法，将来还会提高”[29]，完成社会主义过渡后，应当对宪法进行及时的修改完善，以保持宪法对现实的调整能力，使政治生活不至于脱离宪法的约束。但是，这一原则并没有得到认真遵守。

五四制定之时，中国的社会性质是新民主主义社会。在这种性质的社会形态里，为何要通过并实行一部社会主义类型的宪法呢？周恩来在在中央人民政府委员会第二十次会议上讲到：“我们国家的经济发展，是要增加社会主义成分的，这是共同纲领里规定的，但我们现在还是新民主主义阶段，我们还 是根据共同纲领的精神办事，只是把共同纲领里的东西吸收到宪法里面去。”[30]这段话表明，五四宪法是《共同纲领》的继承和发展，并不脱离《共同纲领》的质的规定性和新民主主义阶段。然而，将五四宪法直接定位于“过渡时期的宪法”，则超出了《共同纲领》的调整范围，实现这一根本转变的是在宪法总纲中增加了“过渡时期总路线”。五四宪法实际上是过渡时期总路线的宪法化，是在新民主主义的社会性质下试图实现向社会主义过渡的“临时宪法”。因此，五四宪法最为核心的功能就在于实现向社会主义社会的过渡，其他功能虽然重要，却都不是最主要的。有学者认为，五四宪法“是进行社会主义革命的宪法，是一部‘革命性’的宪法……实际上是为过渡时期总路线进行背书的宪法”[31]，这种看法具有一定的合理性。

这种立宪理念在根本上影响了五四宪法的内容设计。人民群众在讨论宪法草案的时候说：“宪法草案把全国人民在中国共产党和毛主席领导下作过的许多事情都写上了；把现在已经开始做、以后应当做又能够做的事情也写上了。”[32]但是能做什么、应当做什么，宪法的规定存在很多模糊不清的内容，而这些内容对宪法的实效性具有重要影响。特别是在关系到社会性质的生产资料所有制问题上，宪法第5条规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制。”但是，宪法对这些所有制的发展目标做了不同的要求，并且相互之间不乏紧张关系。比如，宪法既规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，又规定“国家对富农经济采取限制和逐步消灭的政策”；既规定“国家依照法律保护手工业者和其他非农业的个体劳动者的生产资料所有权”，又规定“国家指导和帮助个体手工业者和其他非农业的个体劳动者改善经营，并且鼓励他们根据自愿的原则组织生产合作和供销合作”等。宪法这种既保护资本所有权和个体劳动者的私有权，又对个体劳动者所有制和资本家所有制逐步进行社会主义改造的政策，正是过渡时期中国社会经济发展中客观存在的矛盾，也造成了宪法条款之间的矛盾。

五四宪法对生产关系看似明确却又模棱两可、看似模棱两可却又指向明确的规定方式，导致其在实践中难以把握，“过渡”的完成状况也对其效力的持续性带来了一定的消极影响。实际上，五四宪法的主要目标就是保证过渡时期总路线的实施。虽然这部宪法建立了社会主义法制的基础，是人民权利保障和人民民主政权的合法权源，但是当1956年社会主义改造任务宣告提前完成之后，五四宪法就失去了效力，也失去了继续调整国家和社会的正当性与能力。此后直到1975年，虽然真正的社会主义社会并没有如宣告的一样健康运行，但从领导人到普通民众，许多人都认为五四宪法已经过时了，认为再实施这部宪法已经没有必要了。这不能不说是一种莫大的悲哀——试图通过宪法完成过渡，却因为内容上的暧昧不明而无法有效调整过渡行为；当过渡被宣告提前实现，宪法又因其核心目标的实现而被视为具文。

（二）未处理好党的领导与宪法治理之间的关系

1954宪法是在党的领导下制定的，但执政党与宪法的关系并没有理顺，“在实际生活中党和党组织往往处于宪法之上，不按照宪法的规定办事，结果只能使宪法虚置”。[33] 在54宪法的运行过程中，执政党与宪法关系是不能绕开的话题。

新中国成立后，中国共产党对依法治理国家还缺乏深刻认识，党的执政依据主要是各种政策。加之法律体系尚未建立，政策调整的重要性就尤为突出。虽然1954年宪法的颁布实施，为党执政方式的转变提供了法律基础，但是客观上出现了实际上的“二元化”治理规则，即依靠政策和法律同时治理国家生活，而政策治理则发挥着主导作用。自1957年反右斗争之后，法律虚无主义、法律无用论更是大行其道，随之而来的是“文化大革命”，使仅存的一点法律形式也荡然无存，党的执政完全依靠政策而为之。可以说，前三十年的社会治理中，除短暂的几年外，法律治理，特别是宪法治理没有成为社会治理的基本形式，宪法缺位的社会结构与文化形态阻碍着中国社会治理，不能有效解决国家、社会与公民之间出现的紧张关系，使54宪法失去了应有的调整功能，执政党游历于宪法之外。

在54宪法实施的20多年中，由于缺乏法治传统，执政党在宪法问题上，并没有自觉地树立宪法意识，有时只强调“领导人民制定宪法”的一面， 而缺乏“遵守宪法和法律”的意识，到了文化大革命甚至抛弃了宪法原则本身，使中国进入“无宪法秩序”的国家。1958年8月，毛泽东在北戴河协作区主任会议上说：“宪法是我参加制定的，我也记不得。”[34]为什么宪法起草者对宪法做出这样的判断？这不是毛泽东个人的判断，也不是个人对国家体制的否定。在整个党的执政基础得到巩固，个人政治权威引向高潮时，限制政治权力的宪法似乎成为一种“约束”，给执政者带来不方便。在一片欢呼政治领袖权威的呼声中，领袖本人也失去了对宪法权威的基本尊重。如1957年在以封加强学校政治工作的信中“建议取消宪治（法）课，要编写新的思想、政治课本”[35] 。

从自身来说，五四宪法不宣而废的重要原因在于缺乏保障和监督宪法实施的具体制度，不过一味苛责宪法本身存在不足是缺乏理性务实的。五四宪法试图以宪法为基础建立法律制度规范体系，然而这种努力没有从宪法层面上处理好与党的领导的关系，包括没有协调好与党内规范体系的关系，使得“法体系”与“党体系”处于内在的矛盾之中，形成了二元化的治理机制，最终导致两种规范体系都面临瓦解的危机。

我国宪法是党领导人民制定的，它在党的领导下贯彻执行，党也必须在宪法的范围内活动，这是宪法实施的关键。五四立宪之初，制宪者们初步认识到了宪法与执政党的关系问题。立宪前后，毛泽东等党的领导人的有关讲话和论述明确了宪法和执政党的两方面关系。一方面，宪法要确认执政党的领导地位。中国共产党领导中国革命取得了胜利，新中国宪法确认了中国共产党的领导地位。另一方面，执政党要遵守宪法。从 《共同纲领》到五四宪法颁布的几年里，包括中国共产党在内的各政党都遵守宪法。在中央人民政府委员会审议五四宪法草案时，毛泽东讲到：“这个宪法草案是完全可以实行的，是必须实行的。……通过以后，全国人民每一个人都要实行，, 特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法。”[36]刘少奇在一届全国人大一次会议上做宪法草案报告时也明确讲到：“中国共产党是我们国家的领导核心。党的这种地位，决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利，只是使他们必须担负更大的责任。中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。一切共产党员都要密切联系群众，同各民主党派、同党外的广大群众团结在一起，为宪法的实施而积极努力。”[37]这些辩证的分析和郑重的宣示，都蕴含着执政党和领导人、党员干部守宪、护宪、行宪的责任。

然而，宣示不足以完成行宪的使命。在一届全国人大一次会议讨论宪法草案时，已有代表提出疑虑，如黄炎培代表在发言中就直截了当地提出：宪法通过后，能否照着它做，“我有一种顾虑。”他说：“我万分恳切要求各方各面对予宪法予以高度的重视来正确执行，所有领导、管理、监督、检察各方面对于宪法执行工作，特别予以严重注视。”宪法的实施依然要靠“各方面”的高度重视来推动，实际上要靠党的意志来推动。关键的是，领导人们的论述完全是站在执政党的角度俯瞰宪法的，更多的是强调执政党的地位和作用，很少强调宪法的地位和作用。对于党要遵守宪法的要求也仅仅停留在口号式的要求层面，没有上升到依照宪法执政治理的层面，缺乏对党与宪法关系的理论论述。即便提出了“不实行就是违反宪法”、“起模范作用”这样的断语，却没有提出违宪行为的防范和惩罚机制。如果领导人有意哪怕无意的绕开宪法，即便违反宪法，无论是党的制度规范体系还是法的制度规范体系，都不能给出明确的判断，遑, 论承, 担违宪责任。

五四宪法不宣而废的根源在于片面的将“法体系”作为“党体系”的附庸，对宪法法律的功能认识不够。五四宪法实行不久，毛泽东等领导人在决策和工作中开始脱离宪法规定的原则和程序，习惯于以人治的方式处理社会发展过程中出现的各种问题。许多应按宪法程序解决的问题，未经宪法程序，便由党内作出决定，以党的政策代替宪法规定，使宪法工具主义思想开始在党内存在和发展，宪法确定的原则遭到了破坏。1962年1月，刘少奇在七千人大会上指出，我们党是国家的领导党，但是，不论何时何地，都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使它们徒有其名，而无其实。[38]

同时，“党体系”自身也没有得到科学合理的发展。事实上，党的规范体系在新中国建立之初也长期处于变动不居的弱制度化状态。一方面是很多制度缺失，另一方面则是即便制度和法律制定出来了，也容易“因领导人的改变而改变”、“因领导人的看法和注意力的改变而改变”。 很大程度上，党的规范体系呈现出随意性、个人化色彩，制度的约束功能被弱化和淡化。这种情况发展到极致是“中央文化革命小组”的设立，它成为“文革”中大权独揽的机构，实际上代替了中央政治局，取代了常规的国家权力体制。在地方，则出现了集党、政、军、审判、检察权于一身的“革命委员会”，使党的领导体制和国家政治体制都发生了畸变。“文革领导小组”和“革命委员会”是一种超越法律制度规范与党的制度规范之外的权力机制，可谓“第三种规范体系”，具有高度的政治化与工具化、个人化等特点，其权力运行的结果不是建设国家，而是破坏正常的国家秩序。

（三）国家与社会、国家与公民、社会与公民关系的一元化

在社会主义国家，国家是人民利益的代表，二者本质上是统一的。但人民利益的实现方式不是僵化单一的，国家也不能替代人民而独立存在。国家利益只有落实到人民个体，也就是每个人身上，才能在根本上维护好、实现好人民利益。在国家、社会、公民个人三者关系上，应当形成相互平衡、协调、相互衔接的结构关系，而不是附庸于某个主体之上，否则共同体是缺乏宽容的，也是缺乏稳固性的。

五四立宪前后，国家与人民利益并没有得到很好的认识和处理，特别是在国家、社会、公民个人三者间关系上，呈现出强烈的一元化色彩，民众只知有国而不论个体，个人除非服从、附属于国家，否则会失去发展的可能与空间。社会生活也极度僵化，国家强大的吸纳能力，使得公民和社会都只能依附国家存在。

五四宪法颁布之后不久，1958年夏季开始了人民公社化运动。人民公社是在高级农业生产社的基础上联合起来组成的劳动群众集体所有制的经济组织，实践中取消了农民的自留地，压缩社员家庭副业，使之逐渐成为农民须臾不可脱离的组织结构。而且后期还从农业、工业跨出，进一步联结起商业、文化教育以及全民武装，全社会成为一个大公社。根据五四宪法的规定，乡镇设立人民代表大会和人民委员会作为地方政权机关，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。但农村人民公社已经成为高度政社合一的组织，完全取代了乡镇政权，宪法法律之外的组织规则反倒取得了正式地位。这种情形不能不说与当时的国家观有直接关系。

中国有长期的封建家长制文化传统，普通民众拥有浓重的家庭意识和集体意识，但缺乏个体观念，缺乏独立存在的意识和能力。而历经抗日战争和解放战争的常年乱局，全国人民迫切渴望结束战争分裂状态，民众在情感上对“国家”有着强烈的向往，迫切希望成立一个稳固、强大的共同体，这个共同体能够保护自己安全生活。在新政权建立之后，民众普遍沉浸在“翻身做主人”的胜利情绪之中，却没有思考如何做主人。民众对“新型的人民民主政权寄予无限信任，将对权利的保障寄托在绝对可靠的政权及政权的建设上，疏于对超越谁是当政者之上的权力本身的质疑和警惕。”[39]将政权视作人民本身，认为国家权力完全为己所有、为己所用，对权力与生俱来的膨胀本质缺少起码的理解，更缺乏有效的制度约束。在这种盲目乐观的心理基础上建立起来的共同体，所分享的情感是不稳固不持续的，不是建立在宪法之上的，这种情感只是一种宪法缺位的幸福情感。固然它曾给予民众无尽的想象空间，但却如同海市蜃楼不可触摸。人民公社化运动的教训已经证明了这一点，“文革”更甚。

不受约束的国家是一个虚幻而危险的共同体，国家控制一切社会生活和个人生活，但反过来国家也有可能反受其累。当社会的存在空间被挤压，国家充分介入个人生活，导致的结果是国家、社会与公民个人的非理性的对立，个人无法防御国家的伤害，国家也不能抵抗非理性的社会的冲击，失去活力和动力。这对宪法本身也造成了本质上的伤害。比如“时刻不要忘记阶级斗争”的最高指示，给建立合理的国家、社会与公民关系造成了难以逾越的思想障碍，因为以阶级斗争为纲的思想与宪法的精神是严重对立的。“阶级斗争为纲思想强调的是人的不平等，宪法强调的是人的平等；阶级斗争为纲思想强调的是人的对立，宪法强调的是人在宪法下的团结；阶级斗争为纲思想强调的是法律外的暴力，而宪法强调的是人的行为的规范性。”[40]同样，迁就于政治需要的概念话语对宪法的规范效力也造成了釜底抽薪式的伤害，比如公民概念“被简单地‘切换’为一个具有高度对抗性、排他性和不确定性的政治用语，一个内涵和范围均难以通过法律规范技术、而只能通过在无法可预见结果的下一轮政治斗争、政治搏弈或‘继续革命’中不断重新厘定的政治用语——人民”。[41]也因为此，当国家主席刘少奇手持《中华人民共和国宪法》抗议“批斗”时说：“我是中华人民共和国的主席，你们怎样对待我个人，这无关紧要，但我要捍卫国家主席的尊严！谁罢免了我国家主席？罢免我是要通过全国人民代表大会的。你们这样做，是在侮辱我们的国家！我个人也是一个公民，为什么不让我讲话？宪法规定了每一个公民的民主权利和人身权利都要受到保障，侵犯破坏宪法的人，是要受到法律的严厉制裁的！”[42]这样的护宪声音迅速淹没在“革命”的洪流中就是理所当然的了。这不仅是刘少奇个人的悲剧，也是宪法的悲剧，更是国家的悲剧。

（四）缺乏尊重文本的宪法文化

宪法文本就是用文字记载的宪法价值与规则的体系。公民认识宪法的最为重要的途径便是通过宪法文本。与媒体或宪法课堂等宪法知识的宣传媒介不同，宪法文本具有权威性和相对明确性，这使得民众更容易接受宪法文本，通过宪法文本获取宪法知识。可以说，宪法文本是民众宪法意识的重要来源，民众的宪法知识，无论其获取的途径如何，都直接或间接源于我国宪法文本。通过阅读宪法文本、领悟文本之上的普世性价值，民众的立宪主义理念得以形成和巩固。从某种意义上说，宪法文本对公民的宪法意识具有决定性作用。

但遗憾的是，54宪法文本并没有得到充分的理解与尊重。这集中体现在如下两个方面：第一，民众并没有领悟宪法的本质意义。基于历史与文化方面的原因，民众并不能完全理解宪法的本质与功能。在宪法的学习、宣传、讨论过程中，民众对于宪法草案与宪法文本的认识还仅仅停留在初步了解的阶段，对于宪法的内容与基本价值缺乏深入的认识。因此，1954年宪法的全民大讨论虽然形成了很好的学习、宣传宪法的氛围，但其作用比较有限，没有从根本上提升公民的宪法意识。民众缺乏对宪法文本的本质认识是宪法未能获得动力的重要原因。第二，国家公权力的运行完全背离了宪法文本。尊重宪法文本的最重要的体现便在于根据宪法文本行使和监督国家权力。而五四宪法的文本并没有在实际的国家生活中得到有效实施，相反，却在反右斗争与“文革”被虚置与废弃。民众在实际生活的宪法感受与五四宪法文本之间存在的巨大落差，进一步弱化了民众本来脆弱的尊重宪法文本的意识。可以说，虽然54宪法文本在宣传过程中与民众生活接触密切，但一直没有成为民众生活的一部分。

值得警醒的是，经过30年的社会变迁，缺乏尊重宪法文本的文化尽管有所改善，但仍有很大的完善空间。比如，2002年到2012年十年间，宪法意识的变迁过程，整体上是以宪法文本为核心的，在某些方面体现了宪法意识逐步从偏离宪法文本到回归宪法文本的过程。但民众对于宪法文本的认知呈现不均衡的特点，2012年，在是否完整阅读宪法文本的问卷调查中，法律工作者完整阅读过宪法文本的达到73%，公务员达到30%，学生达到25%，而个体私营者完整阅读过的只有3%，可见在是否完整阅读过宪法文本方面，法律工作者、公务员、学生、个体私营者之间存在较大差距，而这一差距致使这四类主体在宪法知识的认知方面存在极大的不均衡性。此外，在宪法实施方面，宪法文本规定的国家制度与公民基本权利仍需要进一步加以落实。

（五）宪法实施的监督机制未发挥应有的作用

五四宪法未得到良好实施的另外一个重要原因便是宪法规定的监督机制未得到有效实施。学者在反思五四宪法时往往指出，五四宪法未得到有效实施的主要原因在于宪法文本对于保障和监督宪法实施的机制缺少有效规定，比如没有规定专门监督宪法实施的机构和程序。其实，五四宪法文本明确规定由全国人民代表大会监督宪法的实施，但由于各种原因，全国人大没有能够履行监督宪法的职责。从这一角度来看，宪法文本没有规定专门监督宪法实施的机构和程序只是五四宪法没有得到良好实施的原因之一，更为重要的原因在于宪法文本之外。

一方面，由于过分强调五四宪法的阶级性和工具性，导致以五四宪法为核心的法律体系在整个社会价值体系中的定位不准确。1954宪法的全民大讨论及公布前后的宣传、学习过程中，主要强调的是宪法的阶级性和工具性，把宪法看成是阶级斗争的工具，作为完成政治任务的手段。由于片面强调宪法的阶级性、工具性，并且片面地把宪法当作阶级统治的工具，忽视了宪法在发展社会主义民主、促进社会主义现代化建设中的作用，宪法所确立和保护的价值没有被当作社会的根本价值。在政权日益巩固的时候，法律工具主义、虚无主义的思想便逐渐占了上风。五四宪法文本规定的宪法监督机制难以发挥应有的作用。

另一方面，五四宪法的实施并没有得到执政党的重视。如前所述，执政党对宪法实施的态度和认识，实际上决定了宪法在中国实现的程度。新中国宪法发展史提示我们，执政党尊重宪法，确立正确的政治路线，是宪法实施的重要保障。若执政党脱离了正确的政治路线，不重视宪法权威，其结果必然导致宪政理想与现实的冲突。五四宪法作为国家的根本法，并没有得到应有的尊重，其文本确立的基本法秩序受到执政党政策的强烈冲击，难以在社会生活中发挥作用。宪法监督机制在法律与政策二元化的社会规范格局中，被执政党完全忽视，仅仅停留在宪法文本之中。

“一个国家实行宪政的历史，浓缩着这个国家民主政治的发展进程，又融聚着其法制建设的经验和教训。”[43]回顾1954宪法实施的历程，欢欣与痛苦、经验与教训并存。伟大的民族往往能够总结有益的经验并从错误中汲取教训。1954宪法创造的制宪与行宪经验对于今后中国宪政发展而言是极其宝贵的财富，成功的经验与失败的教训将对21世纪中国宪政发展的进程产生重要影响。

四、五四宪法遗产的继承与开新

宪法存在于历史过程之中，历史对宪法的评价是客观而公正的。五四宪法虽已经成为历史的文献，但它的价值不应因时间的流逝而消失。六十年后的今天，我们研究五四宪法的目的是从历史与事实中探讨宪法发展的规律，揭示五四宪法在新中国宪政发展进程中的历史地位，使五四宪法的精神在新的历史条件下继续得到保持和发展。

今日重估五四宪法，颇有波澜壮阔之感。这部凝结全国人民共同心血的好宪法为新中国的国家建构提供了不可替代的根本法保障，奠定了影响至今的宪政结构，但却不能防止“文革”的出现，在十年的动乱中几乎看不到宪法应用的作用。这不能不让人深思。六十年来，我们所取得的重大成就就是拥有一部国家的宪法，但深刻的教训在于没有充分发挥宪法的作用。我们需要以新中国第一部宪法颁布为契机，认真总结宪法发展的经验与教训，谋划未来宪法发展。当前，面临建设社会主义法治国家的历史任务，我们不能忽视六十年前五四的经验和教训，既要总结成功的经验，也要吸取深刻教训，为依法治国、依宪治国寻求新的活力与动力。

（一）更加重视宪法在国家治理体系中的作用

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《决定》不仅第一次在执政党的纲领性文件中明确提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的概念，更重要的是《决定》是从全面深化改革的总目标的角度来认识“国家治理体系和治理能力现代化”的重要性，为下一步全面深化改革指明了发展方向。

“国家治理体系和治理能力”的现代化的主要标志就是要全面贯彻落实依法治国基本方略，充分发挥宪法在国家治理体系现代化中的作用，实现从法律治理转向宪法治理。

宪法是国家治理体系现代化实现的规范基础。国家治理具有综合性，国家治理体系现代化离不开多元治理主体的互动与协同，而治理主体行为之间的有效协同是以法律秩序的存在为基础的。这时，国家治理对于法律秩序的统一性便提出了要求，即国家治理所依据的法律规范本身必须在不同的等级结构之间达致内部的和谐与统一。而宪法作为法律秩序中的最高规范，能够促成多元规范的统一与协调，为国家治理提供秩序保障与规范基础。

宪法为国家治理体系现代化提供目标与方向。现代国家是通过以宪法为统领的法律秩序建构起来的共同体。作为规范结构的共同体，国家的目标与任务都根源于宪法，并受宪法基本原则的拘束。国家治理体系的现代化，作为执政党提出的国家深化改革的目标，应当以宪法确立的国家任务与基本原则为依凭与方向。据此，国家治理体系的现代化应当以宪法确立的基本制度为依托，通过实施宪法，落实尊重和保障人权的基本原则，建构国家治理的正当性与合法性。

宪法是国家治理体系现代化实现的根本保障与衡量标准。从宪法与国家治理的关系上来说，宪法是国家治理的基本形式，是社会整合的基本力量，是凝聚社会力量的载体，是利益平衡与解决冲突的有效规则，也是国际社会评价法治发展程度的基本指标。凡是现代国家都需要以宪法作为其存在的身份与标志，通过宪法治理维护社会基本价值与制度，并为公民基本权利的保护提供统一的法律基础与道德基础。

总之，国家治理体系的现代化首先是国家治理体系的法治化、宪法化，通过充分发挥宪法在国家治理中的规范、引领与保障作用，赋予国家治理一种理性与人性，防止其任性，以保护人的尊严与自由，进而为国家治理提供合宪性基础。

（二）通过宪法凝聚社会共识

当前，国家正处于全面深化改革的历史时期。在迅速发展的经济、日益丰富的物质生活、日益多样化的利益关系中，国家仍处于“严重的信任危机”之中，这种危机背后缺失的不是物质与法律，真正缺失的是社会共识，没有形成维护、尊重社会共同体价值观的文化。而重新塑造社会信任与社会共识的最根本的途径就是让全社会认真对待宪法，让宪法中蕴涵的一个国家、一个民族的价值与共识重新回到社会生活，以宪法的力量重建社会共识。

历史的经验表明，宪法实施是维护社会共同体价值的基础与过程，宪法实施状况的好坏决定了转型时期能否在根本价值层面上维护国家的稳定和社会的良好发展。凡是尊重宪法权威，保障宪法实施的情况下，社会就能稳定运行，公民基本权利就能得到较好保障；反之，宪法没有权威，宪法无法实施或者不能实施的情况下，社会秩序将无法维持，公民基本权利就会遭受肆意侵夺，民主法制价值就会受到随意践踏。社会稳定的前提是寻求社会共同体的基本共识，而宪法是社会共同体基本价值的体现，维护宪法就是维护基本的社会共识，建立不同利益主体都能接受的最底限度的政治道德，以凝聚人心，维护国家的核心价值。在全面深化改革的出发点和落脚点是促进社会公平正义、增进人民福祉。

（三）弥补“天衣之缝”，真正实施宪法

五四宪法通过之前，毛泽东在评价这部宪法时曾就其不足讲过一段著名的话，他说：“宪法不是天衣无缝，总是会有缺点的。‘天衣无缝’，书上是这样说过。天衣，我没有看见过，也没有从天上取下来看过，我看到的衣服都是有缝的，比如我穿的这件衣服就是有缝的。宪法，以及别的法律，都是会有缺点的。什么时候发现，都可以提出修改，反正全国人民代表大会会议一年一次，随时可以修改。能过得去的，那就不要改了。”[44]这段论述提出了如何看待宪法自身的不完美的问题。

对于一部不完美甚至有缺陷的宪法，我们可以通过修改的方式予以弥补，更重要的是要遵循立宪主义精神，使文本上的宪法成为行动中的宪法。实际上，国外很多宪法治理良好的国家，在立宪之初也曾面临这样的不足。例如美国，《独立宣言》的起草人托马斯·杰斐逊在看到美国联邦宪法的草案后致信亚当斯、麦迪逊等人：“其中有很好的条款，也有很坏的条款”，他为宪法没有包含人权法案以及没有规定总统任期限制而感到愤怒。很多人觉得这部宪法的命运不会比之前的《邦联条例》好多少，杰斐逊甚至主张：宪法应该20年重新制定一部。再如德国，德国人对1949年的《联邦德国基本法》评价不高，认为这部基本法不过是在过渡时期凑合用用。联邦议会曾成立一个调查委员会，对“基本法的全面修订”进行研究，然而1976年委员会提出最终报告时，却发现要求根本性修订的倾向已经消失了。人们不仅不再像早年那样激烈批评基本法，反而开始赞美说“基本法是德国拥有过的宪法中最好的一部”。[45]我们应当充分尊重自己的宪法，通过宪法的全面完整实施，迈向宪法治理的新阶段。

1.宪法解释机制的实效化

五四宪法规定了宪法修改的权力属于全国人大，但对于修改程序并没有任何涉及。当时曾有人主张增加宪法修改程序一章，以表示严肃和与其他法律不同。但经过讨论，大家认为，没有必要独立成章。同时，五四宪法也没有规定任何的宪法解释条款，仅规定全国人大常委会有权解释法律。这样，如果出现规范与现实的冲突，一方面修宪存在程序上的缺失，另一方面释宪的权力又规定不详，难免影响宪法的时效性。其实，五四宪法制定时是排斥宪法解释的。当时，一些学者曾提出能否赋予全国人大常委会解释宪法的职权，直接参与制宪过程的田家英对此做了答复，他认为宪法与法律不同，宪法是根本法，不应当有关于内容方面的解释。这种主张在现在来看已经不甚合理了。

宪法解释是宪法适用的主要方式，经常性的宪法解释可以为宪法实施提供必要的基础与方法，它比宪法修改更为灵活，更有利于节约立法成本，更有利于维护宪法的稳定性和权威性。八二宪法在一定程度上解决了释宪体制的问题，但不足在于，八二宪法第67条对全国人大常委会“解释宪法”职权只做了概括性规定，无法从文本中直接推定如何解释宪法的程序或依据。由于宪法规定的过于概括，一旦开始进行宪法解释就会遇到主体和程序的不确定性问题，即如何进行解释活动缺乏文本的具体依据。因此，有必要通过单行的立法[46]，将宪法解释工作的各个环节具体化，使宪法解释有法可依，保证宪法解释的规范性与科学性。

2.加强宪法实施的监督机制

五四立宪之时，制宪者和当时的中央领导机关对宪法实施的功能缺乏必要的认识，没有充分考虑如何从制度层面上建立有效地预防与解决违宪的制度。虽规定全国人大监督宪法实施的职权[47]，但没有专门的机构和程序，在各种违宪现象面前，全国人大没有采取实际性的措施。毛泽东提出“不实行就是违反宪法”，但是，由谁来判断违宪，依据什么标准判断违宪，违宪的责任是什么，这些问题都是缺乏制度答案的。五四宪法对维护宪法尊严、保障和监督宪法实施重视不够，没有规定行之有效的宪法实施制度。宪法虽然写明全国人大有监督宪法的权力，但由于没有专门的机构和程序，以致这种权力形同虚设。“面对当时不断出现的违宪行为，全国人大竟没有表达任何不同的意见，更没有采取任何措施，这不能不说是全国人大的严重失职。到后来，全国人大连它自身的存在也维持不下去了，还谈什么宪法监督。”[48]

落实宪法实施的监督机制，应当加强人民代表大会制度建设。八二宪法规定，监督宪法实施是全国人大及其常委会的重要职权，但这一职权三十多年来行使得并不到位。对于现实中出现的一些具有违宪嫌疑的事件，全国人大及其常委会并没有做出制度上的回应，没有依照宪法予以处理。全国人大常委会建立了行之有效的监督法律实施的制度，比如执法检查，但是并没有行之有效的监督宪法实施的制度，宪法实施的状况尚未得到最高国家权力机关的足够重视和充分把握。

宪法监督不足的制度原因是多方面的，在监督主体、监督对象、监督方式、监督程序等方面都需要尽快完善。在八二宪法的体制的下，有必要在全国人大及其常委会之下设立专门的宪法监督工作机构。同时，明确宪法监督的对象，特别是明确法律违反宪法时的处理方案。宪法监督的启动程序和审查程序也需要及时明确，解决实践中的操作困境。

注释:

[1] 毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中说：“这个宪法草案，看样子是得人心的。”《毛泽东文集（第六卷）》，人民出版社1999年版，第324页。

[2] [德]康拉德·黑塞：《联邦德国宪法纲要》，商务印书馆2007年版，第18页。

[3] 《共同纲领》是否是建国宪法，学界与不同的主张。笔者主张《共同纲领》是临时宪法，正式宪法是五四宪法。具体论证与理由请参见韩大元：《论1949年<共同纲领>的制定权》，《中国法学》2010年第5期。

[4]  [法]西耶斯：《论特权·第三等级是什么？》，冯棠译，商务印书馆1990年版，第56页。

[5] 《毛泽东选集（第二卷）》，人民出版社1991年版，第735页。

[6] 参见徐显明：《毛泽东早期法律思想初探》，载《文史哲》1988年第3期。

[7] 毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第127页。

[8] 指五部组织法，即《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。

[9] 参见《人民日报》1954年9月11日。

[10]  中华人民共和国宪法起草委员会办公室印：《宪法草案初稿讨论意见汇辑》（十）。

[11] 《新华月报》1954年第7期。

[12] 毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第127页。

[13] 《建国以来毛泽东文稿》（第4册），中央文献出版社1990年版，第438页。

[14]  韩大元：《亚洲立宪主义研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第90页。

[15] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》（上卷），福建人民出版社2005年版，第174页。

[16] 毛泽东：《井冈山的斗争》（1928年11月25日），《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年版，第70-71页。

[17] 毛泽东：《在晋绥干部会议上的讲话》（1948年4月1日），《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年版，第1308—1309页。

[18]王珉：《宪法肯定的政治方向绝不容篡改》，载《政法研究》1957年第5期。

[19] 《澳大利亚“卫报”赞扬我国的宪法草案》，载《新华社新闻稿》1954年第1502期。

[20] 《苏联各报发表社论祝贺我国宪法，越南“人民报”著论祝贺我国人民代表大会会议》，载《人民日报》1954年9月22日。

[21] 《各人民民主国家报纸赞扬我国宪法》，载《人民日报》1954年9月26日。

[22] 中共中央文献研究室：《毛泽东传（1949～1976）》，中央文献出版社2003年版，第342页。

[23]  《第三届全国人大历次会议》，新华网，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-02/20/content_283401.htm. 2014年6月13日最后浏览。

[24] 由毛泽东为主任，林彪为副主任，委员由全体政治局委员（19人）、政治局候补委员（4人）、各省、自治区、直辖市党的核心小组负责同志（24人），以及其他8人。

[25]  《许崇德全集》（第六卷），中国民主法制出版社2009年版，第1684页。

[26] 彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（1982年11月26日），在第五届全国人民代表大会第五次会议上。

[27] 毛泽东：《在宪法起草委员会第一次会议上的插话（节录）》（1954年3月23日），载《党的文献》1997年第1期。

[28] 蔡定剑：《历史与变革——新中国法制建设的里程》，中国政法大学出版社1999年版，第48页。

[29] 周恩来：《全国人民代表大会应该有自己法律——宪法》（1953年1月13日），载《党的文献》1997年第1期。

[30] 周恩来：《全国人民代表大会应该有自己法律——宪法》（1953年1月13日），载《党的文献》1997年第1期。

[31] 刘山鹰：《新民主主义，国际主义，社会主义：重估 1954 年宪法》，载《探索》2011年第6期。

[32] 刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，1954年9月15日在中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议上的报告，《人民日报》1954年9月16日，第3 版。

[33] 刘政：《1954年宪法施行三年后为什么被逐渐弃废》，载《中国人大》2002年14期。

[34]  全国人大常委会办公厅研究室编著：《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第102页。

[35] 《建国以来毛泽东文稿》（第6册），中央文献出版社1987年版，第398页。

[36] 毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第127页。

[37] 刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，1954年9月15日在中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议上的报告，载《人民日报》1954年9月16日，第3版。

[38] 《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第403—404页。

[39] 郑贤君：《追求幸福生活：评五四宪法的基本权利条款》，载《新乡师范高等专科学校学报》2005年第6期，第31页。

[40] 周永坤：《五四宪法的得失与启示》，载《唯实》2004年第5期。

[41] 林来梵：《五四宪法的“天衣”之“缝”》，载《法学研究》2004年第6期。

[42] 刘爱琴：《刘少奇：我要捍卫国家主席的尊严》，载《周末》2009年4月23日。

[43] 文正邦主编：《走向21世纪的中国法学》，重庆出版社1993年版，第147页。

[44]毛泽东：《关于宪法草案的修改问题》（1954年9月14日），载《党的文献》1997年第1期。

[45] 参见张翔：《宪法文本下的价值冲突与技术调和》，载《读书》2012年第12期。

[46] 参见韩大元：《<宪法解释程序法>的意义、思路与框架》，载《浙江社会科学》2009年第9期。

[47] 在中共中央提出的宪法草案（初稿）中全国人大常委会是全国最高权力机关的日常工作机关，享有监督宪法和法律的实施职权。但对草案的讨论过程中把宪法的监督权规定为全国人大职权，并把全国人大常委会规定为全国人大的常设机关。有关宪法解释权和具体实施程序等问题没有作出具体规定。

[48] 刘政：《1954年宪法施行三年后为什么被逐渐弃废》，载《中国人大》2002年第14期。

作者简介：中国人民大学法学院教授。

来源：《中国法学》2014年第4期。发表时有所改动，引用请以正式发表版本为准。