[摘 要]教育是重大民生问题，促进教育公平已成为我国社会普遍关注的话题。教育公平的实现不仅需要法律制度的保障，更需要在区域差异、受教育者家庭差异、受教育者个性发展与教育公平之间寻找平衡点。只有在不均衡中寻找最佳平衡点，方能实现教育的实质公平。
中共十八大报告明确指出“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。”教育问题作为一项重大民生问题，是构建社会主义和谐社会的重要内容和客观要求。但是，我们必须看到受遗传基因、天赋、家庭情况等因素的影响以及社会政治、经济、文化条件的限制，社会成员之间本身具有一定的不平等性，在这种“不平等”的起点下，绝对的公平是不存在的，在任何社会的任何时期，都不可能消除社会差别的存在。但公平问题又是任何社会发展过程中不可忽视的问题，为实现公平最佳的努力方向应该是在不均衡中寻找最佳平衡点，将社会成员之间的这种差别控制在合理范围内。
鉴于我国特殊的政治、经济、历史、地理等状况，在现有的教育资源分配框架内，我们所追求的教育公平应该是对由于客观因素引起的分配不公现象进行必要的补偿，以使同类的群体能够享受基本相同的权利，最大程度地保证实质公平的实现。
一、教育公平的制度基础
根据《现代汉语词典》的解释，公平是指处理事情合情合理，不偏袒任何一方，“合理性”应该是公平的一项重要判断标准。社会发展过程中所追求的公平目标，一般指资源分配的合理性，教育公平自然也包含了教育资源合理分配的内涵。教育资源分配所指向的“合理”是指符合社会整体的发展和稳定，符合社会成员的个体发展和需要，并从两者的辨证关系出发来统一配置教育资源。[1]正如前面所论述的，绝对的公平只是理想状态，在教育资源的分配领域也是如此，但我们需要通过一系列的制度，来缩小资源分配的不合理，最大程度实现教育公平。法律作为具有一定的强制力，社会成员必须遵守的规则给教育公平的实现提供了有效的制度保障，从法律的角度解析教育公平问题主要包括如下三个层次：
（一）受教育者法律地位上的平等性
符合法律规定条件的公民，不得因民族、种族、性别、宗教信仰、财产状况等原因，在接受教育上受到歧视性待遇。城市孩子与农村孩子，东部经济发达地区的孩子与西部经济落后地区的孩子，知识分子家庭的孩子与农民工子弟，都享受平等地受教育的权利。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第二条规定：“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”受教育权即为该宣言所保护的基本权利之一。《中华人民共和国教育法》第九条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”这些规定给公民在受教育问题上享有平等的地位提供了法律依据。
（二）受教育者平等地享受权利和承担义务
从法律的角度来说，公平可以理解为：“凡为法律视为相同的人，都应当以法律所规定的方式来对待。”[2]根据《中华人民共和国宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《中华人民共和国义务教育法》第四条又进一步明确了适龄儿童，依法享受平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。根据以上法律规定，只要符合法律规定条件的公民，在义务教育阶段都享有受教育的权利，并履行受教育的义务，也即在相同情况下，享受相同的权利，并承担相同的义务。义务教育阶段公民享有的权利主要包括以下四个方面：首先，公民的入学机会平等，任何人不得剥夺公民接受义务教育的机会，各级政府应该提供必要的物质条件。其次，在接受义务教育的年限上，每个学生是相同的。再次，教师平等地对待每一位学生，严格按照教学大纲的要求传授知识，每一位学生所接受的教育内容是基本相同的，最后，公民接受义务教育阶段的学习，不需要缴纳任何的学杂费用，即享受政府财政对义务教育的补贴的权利是平等的。而公民的主要义务是达到规定年龄，必须接受一定年限的教育，不得放弃学习的权利。
当然，超出义务教育年限的学习属于公民可以放弃的学习阶段，公民仍然可以享受受教育的权利，但这一阶段的学习不再是公民必须履行的义务。义务教育阶段的学习结束后，受教育者可以选择继续就读高中，继而接受高等教育，也可以选择接受技术和职业教育。
（三）受教育者在获得法律救济上的平等性
当公民的受教育权受到侵害时，公民可以通过有效的法律途径来表达自己的诉求，维护自己的权益。我国的《教育法》和《义务教育法》明确规定政府相关部门在义务教育经费保障、学校建设、保障适龄儿童入学等方面如有违反法律规定的行为，要承担相应的法律责任。对于学校、教师、适龄儿童家长未依法保障儿童受教育权实现的，也要按照相关法律追求其法律责任。在我国目前的法治条件下，如果教师、家长或者其他个人侵犯学生的受教育权，可以作为一般民事侵权行为，直接提起民事诉讼，以维护学生的合法权益。对于学校、国家对公民受教育权的侵犯，《教育法》也规定了申诉制度，当然，相关法律还需就学生申诉的范围、内容和程序作出进一步的明确规定，为受教育者依法维护自己的平等受教育权提供更具操作性的法律救济途径。受教育权来源于宪法的规定，是一项宪法权利，义务主体应该是国家，如果国家不履行相关的义务，比如未依法为公民提供受教育的机会，公民也应有权提起诉讼，通过司法手段保障其受教育权的实现。
二、教育公平的认识误区
审视我国教育发展的现状，不难发现，在制度健全的前提下，教育公平问题并未完全依照制度所构想的状态发展，甚至有人评价目前我国的教育不公问题有愈演愈烈之势。对于教育公平问题我们应该纠正几个认识误区。
（一）教育公平不等同于绝对的平均或均等
首先，“主张社会绝对平等，同人与人之间在天赋和能力方面的不平等现象很可能是不相符合的。”[3]从教育的结果来看，教育本身就是“生产不均等的（即应是有个性的）人”的手段。受教育者先天的资质水平、家庭环境、所处的社会经济文化条件、个人的努力程度存在很大的差异，即使是同一家庭的双胞胎孩子，在同一个学校就读，成长经历基本相同，最后两个孩子的学业成就也有很大的差异，恰恰是教育成为改变孩子命运的重要手段。从这个角度来说，单纯的平均分配教育资源，并不必然导致教育结果的公平。绝对的教育公平本身就是不公平的，也是不可能实现的。我们研究教育公平问题，单纯从教育资源的平均分配这个角度来研究，意义不大。教育公平更应该强调“合理性”，而不是绝对的平等或均等。
其次，教育的不同阶段，对教育资源的分配提出了不同的要求。《世界人权宣言》第二十六条规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段如此。”根据这一规定，初级阶段的教育属于义务教育，教育资源的分配更加倾向于均等化。根据《义务教育法》第二条的规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”但“普通高中教育、高等教育、职业技术教育等，由于资源供应相对不足，只能采用公众相对接受和认可的比较客观、中立的分配标准，对非基本权利在符合条件的群体内部按照一定的比例进行平等分配”。[4]从这个角度来说，对于非基本教育权利，不可能做到绝对的均等，而应允许在个体差异存在的前提下不平等情况的存在，力求做到教育资源按一定比例合理分配。
（二）教育公平不是单纯的教育机会平等
从立法的角度来说，如果法律不将种族、性别、宗教、民族等因素作为立法分类的标准，那么立法平等性得以体现。但这种对社会成员基本权利的分配和承认，有可能只是提供了行使这些权利的一种形式机会，而非实际机会。[5]公民受教育权的实现，受到多种因素的制约，比如政府是否设立足够数量的教育机构，当地的社会经济发展状况，学龄儿童家庭能否承担所需支付的学习费用，一个家庭所抚养的子女数量等等。可以这样理解，仅仅通过法律规定为公民提供平等的受教育机会离实现教育公平的实质内涵还相距甚远。这种形式机会与实际机会相脱离的情况，恰恰是在解决教育公平问题上必须着力解决的难题。解决的最佳方式应该是给予弱势群体一定的特权，提高他们接受教育的实际机会的概率，而这种特权的赋予，恰恰给人以形式上不平等的假象。
从另一个角度来说，即使是机会平等也不是完全的机会平等，它既可以包括个人能够共享机会，即每个社会成员都有大致相同的基本发展机会，也包括差别机会即社会成员之间的发展机会不可能完全平等。[6]受教育机会的提供在一定程度上给公民提供了选择的机会，在向所有人平等开放的前提下，允许不同的公民进行不同的选择，不同的选择会导致发展机会差异的存在。这就使得即使法律为每位公民提供平等的受教育机会，却有可能导致结果不平等情况的出现。
（三）教育公平不能简单地进行量化比较
为了界定教育公平，学术界进行了很多量化的统计和计算。比如以我国教育生均预算内公共费用、教育获得年限、师生比、学校设备质量、班级规模等因素作为衡量教育公平的指标。不可否认，对于这些数据的量化计算，确实可以从某一方面度量我国教育公平的程度。生均教育投入可以反映政府对教育的财政投入比例，可以较好地衡量个人受教育机会是否平等；教育获得年限可以反映个人接受教育的水平；学校设备质量能够反映政府对教育的投入水平以及学校的硬件水平。但细细考察这些数据，不难发现这些指标和数据都只能从某一个角度来考察教育公平和教育发展水平，很难全面衡量教育的公平性。即使是选取多个指标构成的指标体系来考察教育公平问题，还需要进一步明确量化评价标准，考察各个指标对教育公平问题的影响比重以及各个指标之间的相互关系，研究的工作量十分巨大。
从另一个角度来说，教育公平问题是一个社会问题，它除了涉及这些硬性指标，还会涉及国家政策、当地经济发展水平、个人家庭背景等等因素，而这些因素都处于变化中，很难恒定，难以准确地进行量化计算。就拿师生比来说，随着近年来农村中小学撤点并校的推进，教师资源在一定程度上得到更合理的配置，农村中小学的师生比值提高，但农村的教学水平却未得到较大水平的提高，而城市的许多重点中小学，学生人数不断增加，但有些学校的教师人数却未能赶上学生扩招的人数，因此在某些重点中学师生比反而不如农村中小学高，如果仅仅以这一固定指标来比较农村和城市的教育公平程度确实有欠妥当。
三、教育公平的现实解读
我国幅员辽阔，经济社会发展极不平衡，这给实现教育公平提出了很大的挑战，我国在实现教育公平上应该有自己的衡量指标。罗尔斯在《正义论》中把正义的关键因素定位于“合乎最少受惠者的最大利益”，他指出应该从最少受惠者的角度来看待和衡量任何一种不公平问题，尽力通过某种补偿或再分配的方式使社会所有成员处于实质公平的状态。这与党的十八大提出的教育公平内涵是吻合的，也是我国解决教育公平问题的主要途径。笔者认为不需一味的强调“平等”，更需抓住“合理”与“平衡”两个重要指标。
（一）区域差异与教育公平之间的平衡
2012年我国年度财政性教育经费支出总额超过2万亿元，占GDP比重首次达到4%。在教育投入不断加大的今天，教育资源分配的地区差异却在不断扩大。十八大报告明确指出我国教育资源要向“农村、边远、贫困、民族地区”倾斜，我们可以这样理解“农村、边远、贫困、民族”地区的受教育者就是罗尔斯所定义的“最少受惠者”，有必要建立合理的机制对这些群体进行补偿。
首先，国家应该加大对这些地区的财政投入，保证适龄儿童人人有学上。特别需要强调的是，国家不仅仅是投钱，更要在政策上给予更多扶持，在提升教学质量上给予这些地区更多的补偿。如前所述，受教育者所享受的平等教育权中有一项重要内涵是受教育者所接受的教育内容基本相同，这就要求教师教学水平要基本相当，才能让受教育者接受同等水平的教育。对于城市教师和高等学校毕业生到农村地区、民族地区从事义务教育工作的，应该给予他们更多的物质保障，让他们没有后顾之忧，同时，也要逐步提高这些地方的教学条件，让教师能够安心工作。国家必须采用一定的政治、经济手段，让优质师资资源向这些地区倾斜。
其次，保证受教育者有选择受教育地的权利。在我国目前教育资源分配地区差异较明显的情况下，应该让符合一定条件的受教育者有自由选择受教育地的权利。进一步改革户籍制度、入学制度、考试制度，让随迁子女、少数民族子女、农村儿童有更多的选择权利，给他们拥有更多接受优质教育的机会。
最后，承认地区差异的存在，发展具有地方特色的教育事业。地区差异由来已久，并不是一朝一夕能改变的，在解决教育公平问题上，我们必须承认差异将长期存在，但有逐步缩小差异的决心。在此基础上，可以充分利用地方特色，比如民族地区，可以借助当地的特色优势，发展具有民族色彩的基础教育。在职高、高等学院发展方面，更要合理利用当地的历史、文化、宗教资源，办有地方特色的教育。
（二）受教育者家庭差异与教育公平之间的平衡
教育社会学认为，孩子的家庭背景是无法选择和变更的，家庭的经济状况，父母的职业地位、文化水平是家庭为孩子提供的一种教育机会，这些因素共同生成了“代际转让机会”。“代际转让机会”将影响孩子受教育的水平和未来的发展。因此，我们在考虑教育公平问题时，不可忽视受教育者家庭差异对受教育者接受教育水平的影响。我国目前不仅存在农村家庭与城市家庭子女受教育权的差异，农民工子女与城市子女的差异，甚至同为城市子女也会因为父母的身份地位、文化程度等因素而产生差异。近年来，出现的“学区房热”还反映了家庭的居住地也会间接影响孩子受教育权的实现水平。
有数据显示，我国高等教育尤其是精英教育中，来自农村和城市下层阶级子弟的数量在日益减少，在每年录取的大学新生中，农村户籍学生与城镇户籍学生的比例大致保持平衡，但在重点院校中，农村户籍学生比例不足20%。以北大为例，1978年-1998年之间，考上北大的农村子弟比例约占三成，但2000年后，来自农村的北大子弟只占大约10%左右。即使是同为城镇户籍学生，不同家庭背景的学生就读重点院校的比例也差别很大，中产家庭、官员、公务员子女是城市无业、失业人员女子的17倍。
我们必须看到“代际转让机会”的存在有其历史的和社会的根源，无法否认这一因素对教育公平程度的影响。就我国目前的教育现状来说，要使家庭差异与教育公平之间达到平衡的最佳方法是为不同家庭的子女提供一个相对公平的入学环境，取消择校费、赞助费、公务员子女升学等方面的优惠政策，让学生的成绩和未来发展潜力成为选择优质教育资源的唯一条件，促进教育相对公平的实现。
（三）受教育者个性发展与教育公平的平衡
罗尔斯提出个人的发展前景受到政治体制、经济条件、社会地位、自然禀赋的影响，而且这些因素都是个人无法自我选择的。因此，“公平问题就是要从这种出发点方面的不平等出发，排除社会历史条件和自然方面的偶然任意因素对人们生活前景的影响”。[7]在实现教育公平问题上，我们必须正视社会和自然因素对个人受教育状况的影响，优质的教育应该是使每个人的潜能得到最大限度的发挥，而不是要求不同的受教育者在受教育程度、受教育水平，甚至未来的成就上绝对的均等。我们可以做的是最大限度地排除这些偶然因素对个人发展的影响，使这些因素不妨碍人达到其能力所允许的教育高度。
首先，对于弱势受教育者给予足够的补偿。比如为有视力、听力、语言、智力残疾的儿童提供实施特殊教育的场所，对有违法犯罪行为的未成年人提供接受教育的机会，保障女子与男子有平等受教育的权利，对家庭经济困难的子女提供经济资助等等，以保障他们在现有的基础和条件上，能够最大限度地接受适合他们的教育。
其次，受教育者不因智力水平、努力程度等因素，而受到学校和教师的区别对待。由于先天遗传基因的差异，受教育者的知识接受能力不尽相同，学校和教师应一律平等对待学生。目前我国的中小学教育过度重视升学率，教师普遍关注优等生的学习，对差等生基本持放弃态度，这恰恰是影响教育公平实现的绊脚石。
最后，提倡个性化教育。受教育者情况的不同，教师应该采用不同的教育方法，正所谓“因材施教”。个性发展已经成为教育政策与教育制度关注的重点，重视受教育者的个性发展，为每位学生提供适合他们的教育，并不是对公平的否定，恰恰是为了最大限度地实现教育的实质公平。
参考文献
[1]袁振国.当代教育学[M].北京：教育科学出版社，1998.415-416.
[2]Chaim Perelman.Justice(New York,1967)，24.
[3]Johannes Messner.Social Ethics，rev.ed.transl.J.J.Doherty(St.Louis，1965).330.
[4]苏君阳.公正与教育[M].北京：北京师范大学出版社，2008.28.
[5][美]E博登海默著.邓正来译.法理学：法律哲学与法律方法[M].北京：中国政法大学出版社，2004.309.
[6] 吴忠民.公正新论[J].中国社会科学，2000（4）.
[7][美]约翰罗尔斯著.何怀宏、何包钢、廖申白译.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.5-6.
[作者简介] 刘俊，国家行政学院博士后。
