【摘 要】 检务公开作为检察机关回应公众知情权的一种方式，对实现公民司法知情权具有重要意义。按照公开的方式可将检务公开分为主动公开和依申请公开，这两种方式的检务公开中知情权的行使主体也不同。对检察机关的知情权可以分为涉诉性知情权和非涉诉性知情权，前者可以通过刑事诉讼法规定程序性法律后果来实现，后者可以依据信息公开法和行政诉讼法提起行政诉讼来实现。
【关键词】 检务公开 司法知情权 主动公开 依申请公开
检务公开是指检察机关基本情况信息、执法信息、管理信息等涉及检察机关的各种信息的公开，从公民权利角度看，检务公开是公民司法知情权实现中的国家义务和制度保障。自1998年颁布了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》后，最高人民检察院相继出台了《人民检察院“检务公开”具体实施办法》、《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》等一系列的规范性文件进行指导，各地检察机关也在相关规范的指引下进行检务公开创新，人民群众的知情权也不断得到满足。
检察机关职能决定了其所拥有的信息的特殊性。检察机关在其执法过程中产生的信息有的涉及国家机密、个人隐私等，如果将其公开会危及国家利益和侵犯个人隐私权；又如在检察机关自侦案件中，其在侦查阶段要坚持保守秘密原则，以此来保障侦查活动的顺利进行；同样，在检察机关其他职能的运行中，也要遵循对其工作秘密界定的范围。[①]这些执法信息的特殊性使得检察机关比其他机关有着更多不公开的例外，也决定了检察机关有着更大的关于检务公开的自由裁量权。为了使得这些检务信息的不公开例外受到规范，制约检察机关的不公开的自由裁量权，就必须从公民知情权的角度，建立公民申请检务公开的机制，防止检务公开在实施过程中的随意性，以保障公民对检察工作的知情权和监督权。在此，我们将针对不同检务信息，分析哪些主体有申请公开的权利、采用何种方式行使和落实这种申请权。
一、检务公开促进公民司法知情权的实现
检务公开作为检察机关回应公众知情权的重要举措，在世界许多国家的法律层面上都有体现，当然这其中对检务信息的申请公开也有具体规定。纵观世界各国的相关规定，可依照其规范方式的不同，分为通过信息自由法（信息公开法）、通过刑事诉讼法、通过专门司法解释以及其他规范性文件规定三种。
我国目前还未制定《信息公开法》，没有规范检务公开的一般性法律规范。在2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，并于2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国第一个关于政府信息公开的行政法规,根据该条例第二条的规定，信息公开的主体是行政机关，而根据我国宪法，我国检察机关是“一府两院”中的一个特殊部门，其并不能适用规范行政机关的《政府信息公开条例》。
回顾我国检务公开的发展历程可以看出，最高人民检察院出台的规范性文件不断深化了检务公开工作。1998年，最高检颁发了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》，详细论述了检务公开的内容、形式及其重大意义，并提出了人民检察院的“检务十公开”。1999年，最高检颁布了《人民检察院“检务公开”具体实施办法》，使“检务公开”程序化、规范化。2006年，最高人民检察院发布了《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，进一步提高对“检务公开”重要意义和基本原则的认识，并建立健全了检务公开的相关工作机制；2013年，最高人民检察院颁布了《2014—2018年基层人民检察院建设规划》，再次强调了深入推进检务公开工作的问题。
在上述司法解释和规范性文件中关于保障公民知情权的规定集中体现在以下两个文件中：2006年出台的《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，该意见第五部分规定：“建立责任追究制度。对于检察人员严重违反‘检务公开’规定，不履行告知义务而影响诉讼参与人行使权利的，应当予以追究；情节严重的，要按照《检察人员纪律处分条例（试行）》严肃处理。建立监督保障机制。要健全“检务公开”的监督、检查机制，同时提供必要的组织、物质条件，保障“检务公开”持续、有序、深入地开展。”强调了检察公开不仅是国家的一种权力，更是诉讼参与人的权利。《2014—2018年基层人民检察院建设规划》第11条要求：“细化执法办案公开的内容、对象、时机、方式和要求,健全主动公开和依申请公开制度。除法律规定需要保密的以外,执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文书一律向社会公开。坚持和完善检察开放日、案件公开审查、人民监督员等制度,切实保障人民群众对法律监督工作的知情权、参与权和监督权。”从公民知情权角度重申了检务公开的意义。
曹建明检察长最近指出：推进检务公开的一个基本出发点，就是要增强检察工作的透明度，让人民群众更好地了解、参与和监督检察工作。检察机关将进一步拓展检务公开的深度和广度，最大限度满足人民群众知情权、参与权、表达权和监督权。[②]检务公开制度，为实现公民的司法知情权发挥了重要的作用。
与国外法系国家的检务公开的立法模式相比，我国检务公开的立法模式则有着明显的不同。无论是通过《信息自由法》规定检务公开的国家，还是通过《刑事诉讼法》规定检务公开的国家，检务公开作为检察机关的一种法定的义务，是有着法律层面的支撑和约束的，这两种立法模式下，检务公开具有法律保障。而我国检务公开制度，体现的是检察机关对人民对国家的高度责任感，检务公开是检察机关主动公开检察信息的国家权力，没有从公民知情权的角度规定公民对检务公开的申请权和检察机关公开信息的强制性义务，因此，有必要从权利实现的角度探讨公民对检察机关司法知情权的具体主体和实现方式。
二、申请检务公开的主体
检务公开的方式依据不同的标准具有不同的分类，如依照检务公开的表现形式不同，可以将其分为公告公报、告知、公告栏、大屏幕展示、场所公开、听证、人民监督员公开、开放日、传统媒体公开、网上公开及其他新媒体公开等。而依照检务公开的程序启动是否需要申请，可以将其分为依职权主动公开与依申请公开。
（一）主动检务公开与依申请检务公开的区分
关于主动公开与依申请公开的规定主要体现在最高检在2006年发布的《关于进一步深化检察院“检务公开“的意见》中。《意见》第五部分规定：“健全主动公开和依申请公开的制度。就依法可以公开的诉讼程序、诉讼期限、办案流程、案件处理情况、法律文书、办案纪律等信息，要主动予以公开。同时，通过建立‘检务公开’查询服务窗口、大厅等方式，根据有关诉讼参与人的申请，可以有针对性地予以公开。”
之所以要对检务公开进行这样的区分，是出于节约经济成本与保护隐私权的考虑。对检察机关的信息进行主动公开是需要成本的，而社会资源是有限的，检察机关无法将所有的信息在网络上公开。另一方面，检察机关有时掌握的信息是与公民隐私有关的，如果主动公开这种信息会侵害公民隐私权，而对于此种信息可以规定由信息相关人员依申请而“点对点”获得。
检务公开中的主动公开与依申请公开可以划分如下：各级检察机关对于按照法律要求的或者是最高检和其他上级检察院所要求的，规定、制作或统计的各类信息，一般依职权主动公开。这其中就包括：司法解释、各种地方性规章、意见等规范性法律文件；诉讼程序、诉讼期限、办案流程、法律文书、办案纪律等信息；涉及检察机关职能的各种案件的立案数、破案率、逮捕率、撤诉率、抗诉数等对犯罪情况的整体统计数据等。而检察机关对于在履行具体司法职能过程中所产生的信息，一般属于依申请公开的范围。这其中包括各级检察机关在侦查、审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、提起抗诉以及履行各种法律监督职能的过程中制作的各种笔录、诉讼文书、证据资料等。由此可以看出，主动公开主要针对具有抽象性的、普遍的、涉及社会大众利益的信息，而依申请公开主要针对具体的、进入司法程序中的、只涉及个人利益的信息。
（二）公众申请检务公开
主动公开是检察机关依法向社会公众公开与检察职权相关的信息，从启动的程序上来看检察机关具有积极性。而当出现属于检察机关应主动公开的范围内的事项，但是检察机关并没有充分履行其主动公开的职能时，公众就可以申请检察机关提供相应的信息，此时就发生了依职权主动公开向依申请公开的转化。这体现出主动公开与依申请公开的划分界限不是固定不变的，在一定条件下主动公开可以向依申请公开转变。
在这种由主动公开转变而来的依申请公开的程序中，其申请权行使的主体具有广泛性，即社会公众皆可以进行申请。这里主要考虑的是主动公开的检察事务涉及社会整体利益，影响范围广泛，因而社会公众都享有对其知悉的权利。如人民检察院直接受理立案侦查案件的范围、立案标准等信息都属于检察机关应当主动向社会公开的内容，如果检察机关未主动公开相关检务信息，公众皆可成为申请检察机关主动公开的主体。
（三）当事人和利益相关人申请检务公开
检务公开中的依申请公开的信息主要针对的是具体的、进入司法程序中的、只关涉个人或部分人利益的信息。针对具体司法职能运行中所产生的信息，检察机关在经申请后仍未履行公开义务时，有权申请公开的权利主体为当事人和利益相关人。这里的当事人主要是指与刑事诉讼的案件事实和诉讼结果有切身利害关系，在诉讼中处于控告或被控告地位并享有诉讼权利、承担诉讼义务的诉讼参与人。
刑事诉讼中的当事人有以下四种：被害人；自诉人；犯罪嫌疑人、被告人；还有附带民事诉讼的原告人和被告人。根据我国刑事诉讼法规定，被害人在案件移送检察院审查起诉等环节享有知情权，如果检察机关在这些诉讼环节并没有告知被害人相关检务信息，被害人就可以主张申请权。这里的利益相关人指的是当事人之外的其他诉讼参与人，包括法定代理人、诉讼代理人、辩护人和当事人的家属等。虽然与当事人相比，这些人在诉讼程序之中并没有切身的利益关系，但是案件的处理结果对其利益也有一定程度的影响。所以检察机关未履行告知义务时，知情权受到侵害的利益相关人也是检务公开申请权的行使主体。例如我国《刑事诉讼法》第三十六条规定，辩护律师在侦查阶段有向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌罪名和案件有关情况的权利。所以当检察机关未履行告知罪名与案情的义务时，辩护律师就成为了申请权的行使主体。
三、申请检务公开的方式
我国在立法层面上缺乏对检务公开制度的法律支撑，与此同时，对检察机关未实质性的履行公开义务的后果和权利人的申请权也没有明确规定。但是，在检务公开运行的过程之中，其可能产生的对公众权利的侵害主要表现为两个方面：一个方面，检察机关未实质性的履行其公开相关信息的职能，由此而产生的对公众知情权的侵害；另一个方面，检察机关超过信息公开的必要限度，而由此产生的对个人隐私权的侵害，而产生这个问题的原因与主体是否参与到诉讼程序中并在诉讼中有利害关系是分不开的，为此，我们将区分涉诉性知情权与非涉诉知情权来分析检察机关司法知情权的实现方式。
（一）涉诉性知情权与非涉诉知情权区分的必要性
权利的属性和价值决定了申请公开方式的不同，申请公开的内容也受到相应的限制。正如有学者所说，救济的目标受到权利定义的限制，即什么被作为违法，什么就被视为一种法律上的结果；另外，救济的手段既要追求阻止新的不法行为的发生，又应当消除先前违法行为的效果，但是不应当要求与矫正违法行为毫无关系的措施。[③]
所以，实现对权利的最佳实现方式就是要深入分析权利的性质，可以依照是否与诉讼权利相关，而将检务公开中的知情权分为涉诉性知情权与非涉诉知情权。顾名思义，涉诉性知情权指的是与诉讼程序有关的检务公开中的知情权，而非涉诉性知情权指的是与诉讼程序无关的检务公开中的知情权。之所以会做出这样的区分，主要考虑的是这两种知情权内容与性质的不同。涉诉性知情权保护的是诉讼利益关系人的诉讼利益，这种利益的产生主要来自程序正义的要求；而非涉诉性知情权保护的是社会公众对于国家机关普遍享有的知情权，这种权利的产生的依据为人民监督权。检务公开中这两种权利性质的不同，也就决定了对其申请方式的不同，笔者将从这个角度具体展开分析两种不同的申请公开方式。
（二）检务公开中涉诉性知情权的实现方式
检务公开中的涉诉性知情权产生于刑事诉讼的进程中，知情权主体享有获取检察机关行使职能时所拥有的信息的权利，知情权的主体包括刑事诉讼进程中的当事人和与利益相关人，既包括犯罪嫌疑人、被告人，也包括被害人、辩护律师和被告人家属等。这里的刑事诉讼进程涵盖检察机关刑事职能的所有程序，包括侦查、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉以及其他发挥法律监督职能的程序。
涉诉性知情权的实现方式主要是通过刑事诉讼法来规范的，这种知情权产生于诉讼进程之中，是保障诉讼程序顺利进行的要求。在我国刑事诉讼法中，对于这种涉诉性知情权的规定主要体现在检察机关的告知义务上。这种告知义务是诉讼参与人不可剥夺的诉讼权利，在有时甚至可作为其他一切诉讼权利基础，例如，刑事诉讼法第三十三条规定的人民检察院告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人的义务，当犯罪嫌疑人不知委托也未告知委托辩护人时，被追诉者的辩护权利就完全落空了，程序的公正性也就荡然无存。在刑事诉讼进程中对涉诉性知情权予以规定，不仅可以弥补诉讼参与人的程序性权利，使其得到正当法律程序的保障，而且可以对包括检察机关在内的公权力机关形成威慑作用，减少其对公民涉诉性知情权的侵犯。所以对这种涉诉性知情权的实现，应该在诉讼进程中予以解决，即以程序性制裁来保障涉诉性知情权的实现。
在我国刑事诉讼法及司法解释中，只是简单规定了在哪些情况下检察机关应该告知，并没有直接规定对涉诉性知情权侵害的后果。而在这方面可以借鉴外国的相关规定，对于未履行告知义务的检察机关应当承担一定的程序性后果，建立符合我国的程序性制裁方式，而这种程序性的制裁后果就包括非法证据排除和诉讼行为无效制度。非法证据排除制度主要适用于检察机关没有履行告知义务、对被追诉人权利造成侵害后而取得的证据。如美国侦查机关在询问时所应遵循的“米兰达规则”。根据“米兰达规则”要求，侦查机关在侦查过程中应当明确告知犯罪嫌疑人拥有沉默权和申请律师帮助的权利，如其没有履行此项告知义务，那么侦查机关对此收集的证据应当予以排除。[④]与美国相同，加拿大在立法时也确立告知规则的保障机制，规定侦查人员在实施逮捕或拘留时，不履行告知义务会导致被告的任何言论在审判中都将不作为证据而被排除。[⑤]德国对告知规则的规定更为严格，如根据德国《刑事诉讼法典》第136条规定，检察机关违背告知规则所获得的证词将适用证据使用禁止规则，即所获得的证词不具有证据能力，不能在法庭中使用。诉讼行为无效是指违反法律规定的行为不能产生预期的法律效力，这一制度主要体现在大陆法系国家之中。法国《刑事诉讼法典》也确立了告知规则的保障机制，按照其第171条规定，如果负有告知义务的机关没有履行告知义务而侵犯了犯罪嫌疑人的知情权，所进行的诉讼行为无效。值得注意的是，并不是所有未履行告知义务的检察机关都有承担如此严重的制裁后果。根据告知义务所保护的诉讼权利，可以设定不同的后果予以补救，如对检察机关未履行告知义务对诉讼进程影响不大的，检察机关应当予以补救，对其立即告知。如检察机关在拘留犯罪嫌疑人后未及时告知其家属的，可以立即告知来进行补正。
结合我国现行法律，对涉诉性知情权的实现方式可以具体设定如下：（1）检察机关在第一次讯问或采取强制措施时，未告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人的，通过讯问和采取强制措施获得的证据不能在法庭上使用，必须进行排除；（2）在侦查阶段，检察机关应当把逮捕的原因和羁押的处所告知被逮捕人的家属和他的所在单位，未告知的检察机关应当立即补正予以告知；（3）在侦查阶段，检察机关未将犯罪嫌疑人涉嫌的罪名告知受犯罪嫌疑人委托的律师，可以向上一级检察机关申诉，进行补正告知；（4）在侦查阶段，检察机关未将用作证据的鉴定意见告知犯罪嫌疑人时，该鉴定意见不能成为指控被告人的证据，进行补正告知；（5）审查起诉阶段未告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人的，法庭应当补正告知。
（三）检务公开中非涉诉性知情权的实现方式
由上文对检务公开中是否牵涉诉讼程序而对知情权做出的涉诉性和非涉诉性区分可知，非涉诉性知情权是指，未进入诉讼程序的公民个人，即诉讼程序以外的人享有的获知检察机关相关信息的权利。如果说涉诉性知情权是从保护诉讼当事人和关联者的程序性利益的角度出发的，对诉讼性知情权的保护要更加侧重于站在维护程序正义的角度的话，那么对非涉诉性知情权的保护侧重于从人民主权原则及其派生的知情权的角度。
在我国现行的体制下，检察机关与人民政府是同属于由人民代表大会产生、并对其负责的国家机关，其二者之间是并列关系。但是检察机关在其行使职能的过程中或多或少的体现出了一体化的行政色彩，检察院具有司法属性，但是其具有双重属性，即同时具有行政属性是不容置疑的。[⑥]检务公开中的非涉诉性质的知情权所保护的是公众对公共生活和政治生活的可参与性，对此种权利的破坏不需用程序性制裁的方式予以保障。而检察机关职能运行过程中行政色彩较突出的行为使得其与其他行政权力机关的运行在本质上是无异的，这部分信息的公开也与政府的信息公开的性质和范围一致。而对于此种权利的实现，国外的通常做法是以《信息自由法》的方式进行规定。所以，对检务公开中的非涉诉性知情权的实现机制，可以参照我国政府信息公开的相关法律规范和具体制度。
针对政府信息公开的问题，我国于2008年出台了《政府信息公开条例》，其中对政府信息公开救济制度进行了相关规定，如信息公开的范围、“第三方”合法权益的保护以及关于救济制度的内容等。[⑦]检务公开中的非涉诉性知情权的实现方式可以直接借鉴其经验。当然，考虑到《政府信息公开条例》在救济程序规定上的欠缺，以及其作为行政法规的低位阶性质导致的实施中的弊端，最为理想的是尽早制定信息公开法，统一规范各种国家机关的信息公开，其中也包括检务信息的非涉诉性知情权。
目前，在由最高检推进的这一轮检务公开的实践中，首先需要解决的是检务公开中申请公开程序的具体性设计，所以笔者在此简单概括下非涉诉性知情权实现方式和程序，具体措施应当包括：
第一，权利主体，即公民、法人或者其他组织申请检察机关公开信息而不同意公开的，有权申请复议一次；收到复议申请的检察机关应当进行复议，并在10个工作日内将复议结果告知申请人。第二，公民、法人或者其他组织认为检察机关不依法履行信息公开义务的，有权申请上一级机关进行复核；上一级检察机关应当予以调查处理。经过调查核实，上一级检察机关应当依法作出责令公开、给予处分或维持不公开决定等处理。第三，对于非涉诉性知情权，公民、法人或者其他组织对于检察机关做出的复议、复核决定不服时，可以向人民法院提出信息公开诉讼。检察机关在这种情况下的信息公开义务具有行政性，此类诉讼的性质定位行政诉讼。当然，这一权利的实现还有赖于行政诉讼法的修改。第四，检察机关未按照有关规定建立健全司法信息发布保密审查机制的，由上一级机关责令改正；情节严重的，应当对司法机关主要负责人依法给予处分。第五，检察机关有不依法履行信息公开义务，不及时更新公开的信息内容、信息公开指南和信息公开目录，应当由上一级司法机关责令改正；情节严重的，应当对司法机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
此外，可以建立第三方审查制度，建立有中国特色的信息公开审查委员会。检察机关内部的申诉制度做为一种权利实现方式，其明显不足在于无法阻断部门之间的利益关系，难以保证其公正性。但是考虑到检察事务专业性，有必要建立信息公开审查委员会。信息公开审查委员会由专家和检察机关工作人员构成，这样就会结合双方的优势，既可以更加有利地促进检察机关在信息公开方面的主动性，也可以消除检察机关内部监督不足的情形。当然对于委员会的法律地位和具体的程序可以参照国外相关国家的经验。[⑧]
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本文2013年度国家法治与法学理论研究项目课题（立项号为SFB201308）和西南政法大学2012年校级重大课题（2012—XZZD01）的资助。
[①] 对人民检察院的工作秘密的规定，可以参见最高人民检察院在2005年11月发布的《人民检察院办案工作中的保密规定》和《关于确定检察机关工作秘密的意见》这两个规范性文件。
[②] 曹建明：检务公开是原则 不公开是例外，2013年07月01日，新华网。
[③] Rafal Zak rzew ski. Remedie Reclassified[M].Oxford：Oxford University Press，2004:592-593.
[④] 当然，我国的律师帮助权只是刑事诉讼法上的权利，并没有像美国那样具有如此高位阶保护的宪法意义上的权利。
[⑤] 江礼华、杨诚：《外国刑事诉讼制度探微》，法律出版社，2000年，第356页。
[⑥] 参见万毅：《论检察权的定位——兼论我国检察机构改革》，载《南京师大学报（社会科学版）》，2004年第1期。
[⑦] 参见阎桂芳：《政府信息公开救济制度研究》，载《中国行政管理》，2011年第5期。
[⑧] 参见张明明：《中美日政府信息公开救济制度的比较分析》，载《图书馆工作与研究》，2008年第4期。
来源：《人民检察》2014年6月（上）
