中评社香港1月12日电/清华大学公共管理学院暨清华大学台湾研究所副教授郑振清博士在《中国评论》月刊12月号发表专文《"两岸特色论"：两岸关系的政策过程分析与理论建构》。作者认为："一个国家采取什么样的统一模式，往往不是人为设计出来的，而是由国家发展路径决定的。中国大陆虽然坚持"和平统一、一国两制"的目标不动摇，不过未来中国的统一模式，与两岸关系发展的现状和路径息息相关。两岸和平发展是和平统一前必经的过渡阶段，也是探索和决定未来统一模式的关键时期。在这个关键时期，我们立足于两岸关系发展历程，对具有两岸特色的两岸相互决策的思维、政治过程、工作机制和政策效应等实践经验进行梳理、总结、提炼和理论化，无疑有着特别重要的理论意义与现实政策价值。"文章内容如下：

引言

近年来，两岸关系从过去紧张的政治和军事对峙，转向和平发展、交流合作的新局面。这将推动两岸相互政策决策由过去的少数政治精英完全主导的"密室"政治过程逐步转向两岸公众可以参与的公共政策过程。虽然由于两岸关系存在历史遗留的特殊性，高层政治决策仍将扮演关键作用，但是，我们已经看到两岸各社会阶层、各利益群体及其组织、各种社会舆论正在两岸和平发展过程中扮演着积极的、重要的角色。①越来越多的两岸政策在决策过程中征求各种智库、各方人士的意见，也在政策执行过程中注意政策效果的评估和政策客体的回馈。而且，由于两岸事务多具有跨部门、跨领域、跨区域的综合性，使得政策决策主体常常不是单一部门，而是由多部门、多区域进行协调作业。再有，两岸政策环境深受两岸内部和国际政治经济形势的影响。

这些新形势、新问题告诉我们，如果再将两岸双方都看作单一性决策单元，很难应对日益复杂、动态多变的两岸共同发展新局面。过去十多年来，关于两岸互动、两岸统合与统一模式的研究文献虽然已经提出了很多深刻的观点和前瞻性主张，②但是和平发展时期的两岸关系研究还需要继续引入新政治经济学、制度主义、公共政策过程分析等新路径和新方法，才能补足过去很多宏大理论模式存在的疏漏和短板。毕竟，宏大理论模式的优势在于宏观结构分析，弱点在于中观过程和微观行为研究。对两岸相互政策决策这一中观的政治经济过程的研究，上承宏观结构变动，下启微观政商行为，就是我们两岸政治经济政策研究的着力点。本文从考察大陆对台经济决策开始，总结具有两岸特色的政治经济政策过程，初步探索一种基于两岸特色政策过程的"两岸特色论"中观理论模式的建构。

什么是"两岸特色论"

"两岸特色论"不是主观臆想的或"空中楼阁"式的理论构想，而是立足于具有两岸特色的政策实践过程的研究路径与理论倡导。因此，两岸特色论首先是一种关于两岸政策过程的政治经济学分析路径。主要指两岸关系本身性质的特殊性以及两岸政治经济发展现实的差异，使得两岸之间的相互政策独具特色，既不是一般的国对国的政策，也不同于完全分裂国家的相互政策；既不是中央对地方的政策，也不同于中央对港澳特别行政区的政策。从这个视角审视大陆对台政策，我们可以看到中国大陆对台政策作为两岸相互政策的一方，随着两岸交流合作的深化具有越来越强的主导能力，其主要特色之一是灵活规避两岸政治差异、务实推进两岸交流合作的政策过程；主要特色之二是善于动员市场与政府力量，从无到有培育起两岸共同利益，以"增量"经济社会合作的方式克服政治障碍"存量"的牵制，促进两岸在共同发展的框架内求同存异。对这两大政策特色的认识与研究，是两岸特色论研究的重要脉络。

两岸特色论是一种有望兼具经验解释能力和政策宣导能力的中观理论模式。从解释性角度来看，两岸特色论试图解释过去和现在对台政策的政经动力与演进轨迹；从宣导性角度来看，主张现实的两岸相互政策决策过程应发扬上述两大政策特色，不断深化两岸和平发展。因此，"两岸特色论"不是强调这种理论模式本身具有"特色"（实际上每一种自圆其说的理论模式都有自己的特色），因而不同于所谓的"有中国特色的国际关系 政治学 经济学 社会学理论"之类的表述。当然，我们推动的"两岸特色论"两岸政策研究，如果能成功解释过去和现在两岸关系发展的动力与轨迹，而且又不同于其他两岸互动理论模式的话，那么也可以当作"具有两岸特色"的一种新的政治经济学理论模式。

两岸特色论还是一种反映两岸和平发展动力与工作机制的中程理论概括，服务于两岸和平统一的大局。2008年以来的两岸和平发展战略框架，继承和发展了此前大陆中央对台方针和政策，形成了具有"两岸特色"的经济合作机制，加强了两岸文教合作精神纽带，扩大了绵密的社会各界交流，并且共同协商涉外事务，探讨两岸军事互信机制与和平协议，提出共建两岸同胞"共同家园"等新命题。近年来，两岸根据"先易后难、先经后政"的思路，不断拓宽两岸和平发展道路。两岸特色论是这个宏大战略框架中的重要组成部分，首先体现在对台经济政策和两岸经济合作上，逐渐向两岸社会、文教、军事等领域的交流事务扩展。③

与源自外国经验的"分裂国家论"和"统合论"等具有宏大理论色彩的理论模式相比，两岸特色论是一种中程的理论模式和中观的分析路径。它以两岸交流合作与和平发展阶段形成的丰富政策过程实践作为直接经验依据，以新政治经济学和公共政策过程分析为学理专业依靠，重视两岸政府-市场-社会三者关系的发展演进，探讨两岸由和平发展走向和平统一的政治经济动力与相关政策设计。两岸特色论旨在两岸互动政策与机制研究上对已有的理论模式起到互补作用。

具有两岸特色的对台政策形成过程

三十多年来的两岸关系史是"两岸特色论"的活水源头。我们对"两岸特色"的最早思考来自1980-90年代大陆对台经济政策和两岸关系的发展经验。近年来，两岸在和平发展阶段的交流互动，虽然离统一还很遥远，但已在经济社会事务中出现了不少"跨阶段"共同发展的特色。在这些政策实践的背后，存在着独具特色的决策思维与决策机制，可以延展到两岸社会交流和政治互动中去。④下面把大陆对台经济政策中"两岸特色"的形成历程分为三个阶段进行简要分析。

第一阶段，由于两岸政治经济社会体制的巨大差异，从1980年代初期到1990年代中期，对台经济政策不得不"比照外资政策"。

早在1980年代，大陆虽然欢迎台湾同胞来大陆投资，但由于社会主义公有制在大陆经济法制和实际经济生活中占有绝对主导地位，私人资本的生存发展空间还很小，把具备国际流动资本性格的台资简单当作国内私人资本，不利于台资企业顺利发展。对台资的定位，既不能等同外资，也暂时无法完全等同内资，这就是1980年代引进台资面临的法律困境。为摆脱这个困境，大陆政府在决策时出现一个"国内境外"的定位思维，并且暂时实行"比照外资"的特殊政策--暂时把台资作为特殊形式的内资，参照执行外资法的有关规定加以鼓励和保护。这是对台资企业发展和大陆经济发展都有助益的权宜之计。1988年7月，《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》（常称《二十二条》）颁布，第一次提出台资"参照执行外资"待遇的政策，从国务院行政法规角度初步解决了台资赴大陆投资的法律定位困境。让台资企业参照执行外资立项审批政策，可以使台资企业的审批有法可依，有制可循。而且，外国直接投资的立项审批程式随着外资法律法规体系的形成而建立起来，外资拥有比内资更为便捷的投资审批管道。1980年代后期，这种对台经贸政策不断延伸和完善，逐步与形成中的外资政策完全接轨。随着外资管理体制在国家各有关部门之间的分工进一步明确，各个部门分管的领域虽有不同，但将台资"比照外资"的台资政策完全得到落实，这是适应当时两岸政治经济形势的务实政策。⑤

第二阶段，除了上述"比照外资"的优惠政策之外，1994年以后十多年，大陆对台商实行以"同等优先、适当放宽"的"超外资"特殊政策，促进了两岸关系的整体稳定。

为应对台湾当局"戒急用忍"两岸经贸政策，开展"反台独反分裂"工作，根据1995年1月江泽民《为促进祖国统一大业的完成而继续奋斗》讲话精神，国务院在1997年4月出台《关于加强对台湾经济工作若干问题的通知》（国发（1997）14号文件）。通知指出，要按照国家产业政策，继续实行对台商投资"同等优先，适当放宽"政策，强调"对台湾大企业及上市公司投资符合我产业政策和重大项目或老企业技术改造专案，其产品可适当放宽进入我内销市场的限制；对台商投资领域和地区，可适当放宽限制条件。"⑥此后，台商投资大陆有了更优惠的政策条件，极大地加强了两岸经济联系，为两岸关系整体稳定提供了有利条件。

另外，这一阶段的大陆对台经济政策还经受住"台独"分裂活动的考验，不断发展成型，并且形成了以争取台湾民心和规避政治干扰的"政经分离"策略，为控制两岸政治敌对的"存量"因素，培育两岸合作互利的"增量"因素奠定了良好的基础。

第三阶段，2010年以后，两岸经济关系走向自由化和制度化，两岸经济合作机制具有鲜明的两岸特色，亦即超越欧洲版的"共同市场"模式，推动两岸关系的"跨阶段发展"。

清华大学台湾研究所刘震涛所长带领的研究团队在2008-2010年多次提出两岸经济关系"跨阶段发展"的政策建议，指两岸若要将各自的经济发展与两岸合作结合起来，就意味着两岸在经济关系尚未完全正常化、两岸自由贸易区还未建成的情况下，需要加强多方面政策协调与设计，在推进产业合作、形成自主品牌、制定技术标准、掌握价格决定权、开拓产品市场等方面加强合作。这就决定了两岸间的经济合作进程可能不会是按照"自由贸易区-关税同盟-共同市场-经济联盟"的欧洲经济一体化顺序循序发展，而是上述不同阶段在不同产业、不同层面的杂糅，形成跨阶段交叉发展的状况。⑦这一主张通过多种管道为更多的政策制定者瞭解和接受。⑧2009年元旦，胡锦涛总书记发表了通称为"胡六点"的对台讲话，首次明确提出了要建立具有"两岸特色"的经济合作机制。2010年6月底两岸签订了"两岸经济合作框架协议"（ECFA），被称之为"两岸特色经济合作机制"的一个具体体现。2010年7月ECFA刚刚签订不久，国务院台办主任王毅在第六届两岸经贸文化论坛（广州）上就表示ECFA既突出"两岸特色"，又顺应了"时代潮流"，"两岸特色"是指协议本身在"两会"特殊机制下签署的特殊政策框架，体现了两岸同胞之情，以民为本，互利双赢，"时代潮流"是指面对区域经济一体化加快发展的新局面，两岸意识到我们应当同舟共济，携手应对。

三十年多来对台经济决策与两岸经济交流合作的经验，为两岸在政治对立僵局下处理互动关系提供了很多参照"低阶政治运作"的高度政治智慧，以及十分具体可操作的互动策略与技术。两岸"两会协商"（大陆海协会和台湾海基会）的过程与各种具体协商方式方法的设计，无不体现出这样的智慧与策略。近年来，清华大学台湾研究所召集的跨两岸跨部门的"两岸产业合作搭桥"计划，推动两岸产、官、学三方合作互动，推进产业经济共同发展与协调发展，也是体现这样的智慧与策略的极好案例。⑨建设具有两岸特色的共同市场，反映出两岸在经济交流与合作事务上超越了欧洲版"共同市场"理想形态，具有跨阶段、深层次等很多特色。

毋庸讳言，最近十多年来，两岸关系真正的突破点是经济关系，这既是两岸政治僵局下的务实选择，也是经济全球化、区域一体化和中国大陆经济崛起的时代背景下的必然选择。大陆经济发展与两岸经济合作，已经将两岸关系带到了一个新的历史平台，并且提供了新的处理工具和方法。其中具有两岸特色的政策决策思维、决策机制与政策过程实践，将会对两岸社会、文教、政治等领域的交流互动产生深刻和深远的影响。

两岸特色论的基本内涵与因素分析

1、五个基本内涵

两岸特色论的内涵之一，主张两岸事务是一种特殊的国内事务，需要特殊的政策过程。就是说，两岸事务属于尚未完全统一的中国内部两个特殊地区之间的事务，同时是两岸中国人同胞之间的事务。这样的特征体现在两个方面。一方面，两岸关系和两岸事务不同于国与国之间的关系与国际事务。典型例子就是ECFA。两岸公认ECFA是"具有两岸特色的经济合作机制"，其内容"本着世界贸易组织基本原则，考虑海峡两岸的经济条件，逐步减少或消除彼此间的贸易和投资障碍，创造公平的贸易与投资环境"。⑩ECFA精神与自由贸易原则一致，但无论从商谈形式、签订主体到条款内容，都体现了两岸务实进取、互谅互让的同胞之情，同时恰当地反映出两岸虽未统一但同属一个国家的法理属性。从这个意义上说，ECFA与国与国之间的FTA有着本质的区别。

在另一方面，两岸关系不仅不同于一般的中央与省域地方关系，也不同于中央与港澳关系，因此大陆对台政策与对港澳政策有所区别。比较ECFA和CEPA，可以看出，两者的商谈形式和协议性质都有所不同。港澳CEPA的正式名称是《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》和《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》。这是港澳主权回归祖国后，在"一国两制"原则下中国国家主体与其单独关税区香港、澳门之间签订的自由贸易协议，也是内地对境外签署、全面实施并完成WTO审议的第一个自由贸易协议，在货物贸易、服务贸易和贸易投资便利化三个主要方面做出了开放程度较大的优惠安排，为港澳打通了进入内地市场的便捷通道。?而ECFA则是在两岸关系尚未解决政治争议、尚未实现"一国两制"的背景下，由海协会与海基会本着平等互惠、循序渐进的原则和特殊机制签署的两岸之间的经济合作框架协议。

两岸特色论的内涵之二，是总结和发扬两岸如何用务实灵活的方式超越政治对立，通过灵活的政策手段谋求共同发展。两岸承认"九二共识"，就是两岸在政治僵局短期内无法解决的现实基础上，以最务实灵活的方式，互相适应，共同发展。2008年6月以来，海协海基两会协商在"九二共识"的基础上得到恢复并顺利展开，签署了18项协议并达成诸多共识。?在海协会成立20周年纪念大会上，陈云林会长表示，今后将重点围绕增进两岸同胞福祉的经济与民生议题推进协商，适时开展两岸文化教育交流合作议题的商谈，使两岸特色的合作成果进一步惠及两岸民众。?

最近几年，以"九二共识"为基础的两岸政治互信和ECFA，不仅对台湾经济复苏带来帮助，也给台湾民众带来了大量的切身利益。很多台湾民众认识到，否认"九二共识"对自身利益来说只有坏处，没有好处，而接受"九二共识"则只有好处，没有坏处。这就是说，一个原本比较单纯的政治概念，在两岸交往实践中获得了丰富的经济社会实质内涵，与普通民众的日常生活休戚相关，因此不能再简单视为单纯的政治概念，而是一个政治经济学概念。更何况，这个概念虽然对历史造成的两岸政治争议只是搁置，而非完全解决，但是却作为一种有中国人智慧的政治妥协，得到两岸普遍的支持，也得到国际上的理解。"九二共识"的精髓是"求同存异"，今后进一步扩大两岸对同属一个中国的认"同"，搁置并缩小两岸在政治上的差"异"。?

两岸特色论的内涵之三，是认识到两岸关系是两岸同胞大家庭内部的兄弟关系，不要完全以自我主张和自我利益为主，凡事"斤斤计较"，而要在相互政策上换位思考。这方面的特色尤其体现在两岸的事务性协商之中。大陆应该以平等而非对等的态度，尊重台湾民众争取"出头天"的心理需求，体谅他们求生存、求发展和求认同的心态。为此，在对台工作和两岸交流事务中，应该克服唯我独尊、"赢家通吃"的心态，注意换位思考，充分体谅台湾同胞的特殊心态与合理需求。要交流学习、取长补短；要努力通过全方位的两岸资源整合形成一个共同繁荣、社会和谐、人民幸福的两岸共同家园。这也是两岸在经济合作、社会整合基础上增强同胞感情，重塑同属一个国家的认同所不可缺少的环节。

从两岸经济合作层面所形成的"两岸特色"，其上述主要内涵特征完全可以也有必要逐渐向两岸社会交流、文化交流、甚至政治和军事互信协商等领域扩展和延伸。这样才能真正巩固深化两岸和平发展，并且随着时间的推进，加速两岸同胞的融合和社会的整合，加快两岸向和平统一的过渡。

两岸特色论内涵之四，即主张大陆要在正视两岸政治经济差异的前提下，在"一个中国框架"之下，实施"包容发展"的两岸共同发展战略以及相应的政策和机制，以此减小两岸差异，防止因差异固化造成对两岸和平发展的阻碍。这就是说，两岸经济合作要尽量惠及两岸社会各阶层，防止在经济合作中强化两岸原有的社会贫富差距与地区发展差异。

两岸特色论的内涵之五，是在两岸和平发展中把促进两岸和平统一与实现中华民族复兴联系起来，尤其体现在大陆对台政策上--在和平发展的政策推进中追求和平统一。从根本上说，台湾问题，或者说两岸关系作为重大政治问题，是近现代史上中华民族饱受内忧外患下的产物。要解决这个问题，就应该在中华民族伟大复兴和中国和平崛起进程中实现国家统一与全面发展，而这个过程需要一系列具有两岸特色、反映两岸人民根本利益的政策体系来循序推进。

2、四种重要因素影响

两岸经济政治互动过程，从国际政治经济比较来看具有很多特色之处。这些特色可以细化到从对经济合作影响最为直接的一些国内国际因素的分析。"两岸特色"是镶嵌在两岸政治经济结构之中的，深受两岸市场经济因素、政府运作因素、政治因素与国际格局的影响。各种因素对两岸经济、社会、政治关系的推动/阻碍作用，可以简要概括如下表1所示。

从表1可以看出，以上四种因素对两岸关系都有正反两种方向的影响。因此，要推动两岸和平发展走向和平统一，光有顶层制度设计是不够的，还得从这些因素着手，踏踏实实做好两岸政策设计与执行工作。这些都是两岸特色论作为中观、中程研究范式所要进行的经验 实证研究与政策宣导工作，重点探讨如何发挥各个因素的正面的推动作用、抑制负面的阻碍作用，促使它们互相配合，协调有序地推动两岸关系不断发展，加快培育两岸人民的共同利益与共同认同。

解释能力与宣导能力初探

两岸特色论有独特的经验解释能力与政策宣导能力。两岸关系要取得突破性进展，还有赖于大陆经济、社会和体制本身的改革和发展，这需要一个长期的过程，其中不同阶段有不同的任务，而每个阶段和任务都有"两岸特色"的存在。

首先，两岸特色论能够很好地解释过去将近三十年的对台政策与两岸关系。在从计划经济向市场经济转轨过程中，大陆实现了多方面的政策突破：在经济政策上先后经历了"比照外资"以解决台商投资的法律定位，"同等优先、适当放宽"体现了虽然对台资在政策上比照外资，但又体现台商有别于外商的特点。2010年6月，两岸签署ECFA，建立具有"两岸特色"的经济合作机制。在政治主张上，从"一国两制"初步战略构想，经历了"反独"先于"促统"，"促统"以"和平发展"为主题、通过"先经后政、先易后难、循序渐进"策略推动两岸关系走向良性互动、共同发展的道路。ECFA的签署是第一阶段政策突破成果的主要标志。这些是"两岸特色论"理论模式发展的源泉。

其次，两岸特色论鼓励解放思想，创新政策与机制，促进两岸社会整合。目前，两岸和平发展就是解放思想的过程，要逐步做到两岸民众感情融合，实现争取台湾民心、重塑共同的国家认同的目标。为此应该做到：（1）适时落实台湾同胞与大陆同胞的同等居民待遇，逐步落实《宪法》所确立的两岸同属一个中国的法律定位；（2）扬弃单纯在战术上利用台湾岛的"地缘战略地位"和利用"台湾资金技术"招商引资的思路，大力推动"双向投资"，让台海和平与经济合作真正为两岸人民谋福祉；（3）在"寄希望于台湾人民"的战略思想指导下出台务实政策，扩大和深化社会、文化、教育交流，发挥纽带作用，加强各阶层利益的协调，形成两岸和谐发展的态势，拆除埋藏在人们心中的藩篱，使两岸人民的感情有进一步的融合，社会互信有进一步的增进。

再次，两岸特色论作为"和平统一、一国两制"宏观战略设计的一部分，主张深化大陆经济体制和政治体制改革，为两岸政治关系形成突破性进展准备好制度条件。最终要达成国家统一，势必要直面在两岸政治定位问题，寻找两岸都可接受的政治解决方案，为协商达成中国的完全统一创造条件。2008年12月31日胡锦涛总书记对台政策讲话（常称"胡六点"）提出："为有利于两岸协商谈判、对彼此往来作出安排，两岸可以就在国家尚未统一的特殊情况下的政治关系展开务实探讨。"?这是大陆领导人首次公开提出研究两岸政治关系，其中"尚未统一"、"特殊情况"和"务实探讨"三个关键字具有重要的战略指导意义，也显示出对两岸历史和结构性难题进行政治解决的"特色"路径是开放的。两岸在经济交流与合作决策中积累起来的大量的政治智慧、策略手段、协商技术等，都可以移植或者加以改造后推广到两岸政治互动与直接协商中来。

总结

当代世界，国家统一模式和国家结构形式是多种多样的。值得注意的是：一个国家采取什么样的统一模式，往往不是人为设计出来的，而是由国家发展路径决定的。中国大陆虽然坚持"和平统一、一国两制"的目标不动摇，不过未来中国的统一模式，与两岸关系发展的现状和路径息息相关。两岸和平发展是和平统一前必经的过渡阶段，也是探索和决定未来统一模式的关键时期。在这个关键时期，我们立足于两岸关系发展历程，对具有两岸特色的两岸相互决策的思维、政治过程、工作机制和政策效应等实践经验进行梳理、总结、提炼和理论化，无疑有着特别重要的理论意义与现实政策价值。

两岸特色的政策和机制虽然早已有之，但是两岸特色论作为一种理论模式建构还处在起步阶段。尽管如此，我们初步发现两岸特色论在很多方面都具有独特的经验解释能力或政策宣导能力。首先，两岸特色论是一种中观的政治经济政策研究，这与作为两岸关系宏观理论叙事的"分裂国家论"和"两岸统合论"、"战略三角理论"、"大小政治实体论"等理论模式不同。两岸关系发展到今天，走出了不同于东西德、南北朝鲜等分裂国家的道路，其中的特殊的政策实践与工作机制十分值得总结与提炼。因此中观的政治经济政策研究十分必要。我们通过在对台经济政策与两岸关系进展的分析中就发现了很多两岸特色的思维、政策与机制。其次，两岸特色论是一种中程的理论模式，主张通过务实政策与机制，推动两岸关系的"增量"式发展。这种"增量"式发展的内涵，就是利用市场与政府的推动力，协调政治与国际因素的影响力，从无到有地培育起两岸共同利益，培养其具有共同利益、共同认知与良好互信的跨两岸社会群体。过去的历史遗留问题和政治对立情绪，作为两岸关系的"存量"，不仅会随着时间推移和代际更迭而逐渐消解，而且在与新兴的共同利益社会群体的对照下，会逐渐缩小其社会基础。从而，推动两岸关系在和平发展的道路上稳步前进，越走越宽。

两岸特色论是以国家和平统一为终极目标的，本身镶嵌在两岸和平发展的战略格局之中。如果今后两岸关系出现重大变局--或者是重要的向前突破，当然也有可能是严峻的向后倒退，那么"两岸特色论"可能就需要修正和完善。（注释略）