自2007年颁行《农民专业合作社法》以来，尽管我们在思想理论和政策指导上还存有很多困惑和障碍，合作社在中国的发展还总算是走上了正确的道路。所谓正确道路就是指我们终于认识到，让农民组建符合国际原则的合作社作为第一产业最佳也是唯一适合的经济组织对于发展中国的农村经济是多么地重要。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是多处谈到了鼓励农民发展合作社和合作经济。比如，《决定》第21条说，“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”由此可见，合作社将在我国出现一个大发展。但是，现在中国的合作社制度改革正处于一个关键阶段，如何发展合作社将决定中国农村的未来。这里还有一些重要的理论与实践问题需要厘清，方能更好地贯彻三中全会有关发展合作经济的改革决定。为此，本文将从以下方面进行分析。

一，为什么说建政初期合作化道路是错误的？

人们对合作社能否在中国“三农”问题的解决上发挥作用充满了期待。但这些年在发展合作社时，很多农民对合作社充满了误解，有的地方农民甚至对合作社几乎是谈社色变。这是为什么呢？因为在建政初期的合作化历史上，意识形态的束缚和错误的政策指引，以社会主义集体化为目标的合作化对中国农业经济发展的作用却始终是负面的甚至是破坏性的。迄今，中国农村的合作社道路走得非常曲折。土地集体所有制使得国际通行的合作社原则在中国被扭曲得面目全非，中国特色的高级社和人民公社的错误实践也严重地伤害了合作社在广大农民心目中的名声，以至于在人民公社瓦解后的很长一段时间内农民都不愿意谈论合作社。为此我们有必要回顾一下这段历史。

1950年土地改革后在我国形成了新的土地制度，即农民个人所有土地制度。这是一种新的土地制度，即区域内农民所有的土地相对均等化，原有大量存在的土地所有权与使用权（土地租赁耕作）分离的状况也不复存在。此时的土地产权主体很明晰，土地的所有权和使用权高度统一，土地市场交易也没有任何障碍。1954年宪法就将这种农民的土地个人所有制称之为“个体劳动者所有制”并作为四大所有制之一加以保护（另外三种所有制是：国家所有制、合作社所有制以及资本家所有制）。这种土地制度在很大程度上解放了农村生产力，调动了广大农民的生产积极性。1952年农业总产值比1949年三年增长48.4％，平均每年增长幅度高达15%以上。

1949年9月，中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》用专门条款约定了合作社。其第三十八条规定，“关于合作社：鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则，发展合作事业。在城镇中和乡村中组织供销合作社、消费合作社、信用合作社、生产合作社和运输合作社，在工厂、机关和学校中应尽先组织消费合作社。”土改后的中国，也正是按照国际合作社原则发展合作社的最好时机。因为小农经济条件下的土地农民个人所有制，它既具有私有产权的高效率和易流转优势，也有其本身存在的根本性缺陷：即单个农户家庭的生产能力不足，无法利用大型农具和农用设施以及个体农民在农用生产资料和农产品购销领域处于劣势地位等。这时如果通过法律规范和政策指引，鼓励农民按照国际合作社原则组建合作社，我国农村小康社会的发展以及农用土地有序集中以实现粮食耕作规模化经营是完全可以实现的。但遗憾的是，我们却走上了一条完全与之南辕北辙的错误的合作化道路。这里原因很多，但主要原因还是囿于乌托邦意识形态，过于迷恋前苏联搞的集体所有制及其经济形式的所谓社会主义性质，从而对合作社的基本原则弃之如敝屣造成的。

比如，根据国际原则，合作社是一个经济组织和独立法人。因与一般公司不同，有的国家将合作社称之为特殊法人，更多的国家则注册为专门的合作社法人。社员只是出资参股，无须交出自己的土地所有权以换取合作社社员的身份。合作社也不拥有其社员的土地所有权。与公司一样，合作社以自己的全部资产对其债务承担有限责任。而当时我们号召并强迫农民参加的合作社，无论是1953年的农业生产合作社（即所谓初级社）还是1956年搞的高级农业生产合作社以及后来的人民公社，都无一例外地违背了这些原则。

在我国，所有这些初级或高级合作社都不是法人。它们既没有注册资金，也不计算投入产出等经济效益，更无法定的产权主体和法律地位，但却要求入社农民将他们所有的土地、牲畜、农具等生产资料甚至连土地上种植的树木果苗等，都全部交给合作社，转为面目不清的集体所有。初级社时期，农民以土地以及大牲畜和大农具等入股合作社，还可或折算现金或通过年终分红获得一定收益。这也叫土地报酬。这时的合作社资产还用股金方式体现出来，生产资料至少在表面和形式上还没有完全转为所谓的社会主义性质的集体所有制，只是农民的劳动方式改成了集体劳动，即由合作社集体统一经营农林牧副渔业，组织农民一起劳动干活。当时初级社因此被称作是“半社会主义性质”。

到了1956年搞高级社时情况又发生了变化：这时，原本属于农民个人所有的土地被转为合作社公有，取消了土地报酬（详见《高级农业生产合作社示范章程》第十四条）。高级社内部实行分生产队进行劳动管理，按劳分配。最初农民持有的合作社股金还能分红，但没多久，随着集体化程度的提高，农民的合作社股金也不再存在了，虽然农民手里都还拿着前不久入社时政府发给的合作社股金证和土改时发给的土地证。这就等于是政府只用一纸文件就单方面没收了入社农民的土地资产。此后，农民便不再拥有土地财产权，也不再拥有按资分配的权利。农民从合作社获得报酬的唯一途径是劳动。不劳动者不得食。在无任何资产性或财产性收入时，劳动就成了农民唯一的谋生方式。这样一来，集体化后的土地资产彻底变成了土地资源，而农民个人所有的土地等农用资产在转为产权主体不明的所谓集体所有后，其原本具有的市场价值也一并消失了。但这时仍允许社员家庭有少量的自留地，还规定“社员原有的坟地和房屋地基不必入社。”（同上，第十六条）

由于土地等主要生产资料通过一些政策文件全部转变成劳动群众集体所有制了，加上又开始集体统一经营和劳动，于是，那些高级农业生产合作社便被称作是完全社会主义性质的。这样，1954年宪法约定的“个体劳动者所有制”以及“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”等宪法条款在1956年在强力推行社会主义高级农业生产合作社之后便沦为一纸空文。

从1953年12月中共中央《关于发展农业生产合作社的决议》提出了农业合作化运动的方向是要“有计划地逐步地完成改造小农经济的工作，使农业在社会主义工业的领导下，配合着社会主义工业化的发展，而胜利地过渡到全国的社会主义时代”。与此同时，中央还推出了以固定价格征购农副产品的统购统销制度。紧接着，1955年又先后推行户口登记制度和市镇粮食定量供应制度。到了1956年，所谓的取消土地报酬的完全社会主义性质的高级社制度也开始强力颁行。至此，我国的工农业产品剪刀差和城乡二元结构的制度基础最终被确立了。之后几十年，农业被工业绑架，农民的土地被收归集体所有，原本绝大多数是自耕农的农民被迫成为了近似于现代井田制下的永久性农奴，农村则成为城市的附庸。世界独有的中国的所谓“三农”，即“农村真穷，农民真苦，农业真危险” 问题，就此出现。

尽管如此，但由于当时主政者乌托邦意识形态的狂热，高级社所体现出来的这种所谓完全社会主义的集体所有制没有进行多久又被认为是落后的了。在高级合作社推行仅两年后的1958年8月，中共中央又乘胜推出了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。从这个决议可以看出，仅仅是社会主义性质的土地集体所有制已经远不能满足当时决策者想尽快过渡到所谓社会主义最高层次共产主义的迫切要求了。该决议认为，“建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针。”并说，“在经济上、政治上、思想上基本上战胜了资本主义道路之后，发展了空前规模的农田基本建设，创造了可以基本上免除水旱灾害、使农业生产比较稳定发展的新的基础，在克服右倾保守思想，打破了农业技术措施的常规之后，出现了农业生产飞跃发展的形势，农产品产量成倍、几倍、十几倍、几十倍地增长，更加促进了人们的思想解放。”虚假的农业成绩和抽象的意识形态终于模糊并缩小了人们理想与现实之间的距离，而对精神力量的盲目崇拜则将自己陷入浮夸而狂热的旋涡中而难以自拔。

当时最初兴办人民公社的设想是将其办成“既有农业合作又有工业合作基层组织单位”（详见《红旗》1958年7月1日社论《全新的社会，全新人》），但后来随着共产风兴起又最终变成了一种“党政军民学”和“工农商学兵”相结合的“政社合一”的一体化的怪异组织。土地集体所有制下人民公社的出现给国人，尤其是农民，带去了极其深重的灾难。三年大饥荒饿死了至少三千万人，其中绝大多数是农民。美梦破灭后的1961年，中央颁发《农村人民公社工作条例（草案）》，收缩人民公社共产主义所有制的极左实验，退而实行生产资料“三级所有、队为基础”制度，以图在农业废墟上恢复和发展农业。尽管如此，人民公社还是在中国顽强存在了二十多年。而这期间，我国农村和农业进入一个大衰退期，直到大包干推行及人民公社瓦解。鉴于人民公社这种组织太过荒诞和错谬，与国际合作社原则相距甚远，除了一个“社”字外没有任何可比性，本文将不再对其进行对比分析。

由上可见，上世纪五十年代，我国推行合作化，无论是发展农业生产合作社还是发展高级农业生产合作社，都只是一种手段，目的只是为了建立所谓集体所有制和全民所有制并将其作为通往乌托邦共产主义的桥梁，并非想以合作社这种第一产业最佳的经济组织形式发展农业和农村经济以给农民带去富裕和幸福。

但是，所谓的集体所有制却是一种只有法律名称却既没有法律主体地位也无产权主体的产权制度。也就是说，这个集体所有制的载体在长达半个多世纪的时间里，除了一个“生产资料三级所有、队为基础”政策表述外，究竟是什么？是经济组织还是什么其他类型的组织？或者说它是或不是法人？这些土地生产资料是资产还是资源？谁也不知道。我们只知道用政策文件要求农民加入合作社并将农民的土地划归合作社集体所有，但这个合作社却不是一个法人，它没有自己的资产评估，也没有自己的注册资本，更无须承担向当初以自己所有的土地参股入社农民支付任何土地报酬的任何法律责任。这种制度的错误性一目了然。

二，为什么要按照国际合作社原则组建合作社？

与公司一样，合作社也有其自身的组织和经营原则。合作社是指根据互助合作原则建立的、面向其社员提供服务的非营利 企业 形式。合作社是自治组织，它独立于政府，也与公司性企业不同。合作社这种经济组织形式适合所有那些希望通过人们的自治互助而降低获取服务成本的人。根据这些原则特性，如果说第二第三产业即工商业的最佳经济组织形式是公司的话，那么第一产业农业的从业者，也即农民的最佳经济组织形式也就是合作社了。这是因为，第一产业农业的生产经营周期较长，易受制于自然因素，经营风险较大，人们需要联合起来，通过自治互助方式获取更多生产要素以降低经营成本和风险。这也是为何世界各国第一产业农业的经济组织形式多为合作社而非公司的主要原因。这是一个市场经济的常识。各国政府和农民早已认识到这一点。而在我国，无论官民，对合作社及其原则的认识与实践均尚待普及。

按照合作社的基本原则，合作社资产应主要来源于社员入股的股金和经营积累，而且这些经营积累也应该按照入股社员股金比例属于这些合作社社员股东所有。这也是合作社社员的起码的股东权益。现在哪个公司不是这样做的？可是，我国的农村供销合作社和农村信用社长期以来却不是这样。不仅如此，这两个打着合作社旗号的经济组织即便在其最根本的所有制性质上也是一变再变，从来都与真正的合作社毫无关系。下面以农村供销合作社为例进行分析，因为从这个分析可以清楚地看到合作社在中国发展的困境：

农村供销社最初叫中华全国合作社联合总社，1953年搞农业社会主义改造后，经中共中央下文改组更名为中华全国供销合作总社。与当时在农村基层推行的农业生产合作社不同，中国的供销合作社是自上而下，即从中央层面向下推行并按行政区划组建，一直到最基层的乡镇。所有供销社领导人都是中共组织部门任命的。但也有与推行农业生产合作社一样的地方，那就是政府发文要求区内农民出资购股。为此也吸收了为数不少的合作社股金，头几年也分红。但在1956年发展高级社后，供销社也被单方面转为了产权不清的集体所有制，社员股金虽被承认，但分红不再。1958年搞人民公社，此时供销社却又被转为全民所有制企业，农民社员股金也在不打招呼的情况下被强制转为全民所有被国家没收。1958年“ 大跃进 ”时期，中央又决定把县以上供销合作社与国营商业合并，基层供销社则下放给 人民公社 ；中华全国供销合作总社与 中华人民共和国城市服务部 合并成立 中华人民共和国第二商业部 。此时，供销合作社连同其农民的股金一同消失了。

仅就以上所列的这一段所有制形式颠三倒四的折腾史即可看出，中国的农村供销合作社，包括所谓农村信用合作社与国际通行原则下那种真正的合作社除了名称一样外，其它几乎毫无共同之处。但是，它们却都冠之以合作社大名，而且遍布全国，并在公权支持下全面垄断了农副产品和农用生产资料的购销市场。

大饥荒后，荒诞的人民公社制度被迫进行了调整，此时供销社以及与其情况差不多的信用社的所有制性质也无奈从全民所有制退回到集体所有制去。其实，这种退回只是上面发文确认，农民股金依然没有任何股息，也不被承认，更没有道歉。在当时的主政者看来，农民的合作社财产被政府没收这一事实似乎从未发生过。而且即便发生过，也是理所当然的。当时，国家第二商业部虽然撤销了，但中华供销合作总社并没有恢复。只保留基层供销社以集体企业身份在那里运营。所以说，供销合作社和信用合作社这两种打着合作社旗号经济组织所有制形式一会儿全民一会儿集体，其实是在做意识形态文字游戏，没有任何实际意义。而广大农民组建和参与合作社的积极性和合法权益则在此过程中遭到了根本上的蔑视和践踏。

文革期间，中共九大后的左倾路线使得供销社又一次被从集体所有制提升为全民所有制，成为十足的全民所有制企业。但是，当1982年人民公社垮台时，供销合作社和信用合作社就如同儿戏一般，再一次从中央文件上回归了所谓集体所有制。但这之后，随着农村大包干兴起，农村部分农副产品和农用生产资料开始被允许流通搞活，个体工商户开始出现并发展起来，农副产品和农用生产资料的流通市场开始发育。而这时的供销社则随着农村市场经济的发展，则处于一种市场化运营的自然状态中。虽缺乏国家政策的指导，但因握有资源及流通渠道优势，供销社在市场化竞争中活得也很滋润。这时候，如果我们能引入国际通行的合作社原则对供销合作社和信用合作社及时加以引导和改革，那时我国农村合作社经济必将得到很大的发展。但遗憾的是，1995年中共中央和国务院颁发了《关于深化供销合作社改革的决定》，在决定恢复成立官办的中华全国供销合作总社的同时，却提出了一整套依旧违背国际通行合作社原则的政策，致使农村供销合作社又一次走回官办老路上去了。

上世纪八十年代初，在供销社恢复集体所有制后，很多基层供销社因极度缺乏资金，国家也没钱给予必要的投资，于是这两家经济组织便开始向农民开放股份，收取农民股金以充实自己的资本金。这是继五十年代初供销社向农民开放吸收股金后第二次向农民开放。这本是一次非常有益的改革尝试。虽然没有得到中央政策的公开许可，但在各地政府默许下，全国各地基层供销社加大吸收社员股金的力度，很快就使社员股金形成了一定的规模，对当时基层供销合作社的生存和发展起到了极大的促进作用。

据不完全统计，到上世纪九十年代初，全国供销社共吸收个人股金近300亿元，主要集中在广西、广东、浙江、江苏、山东、河南、重庆、四川和湖南等省市，安徽省较少。供销社吸收农民股金最多的是广西，达34亿元。在所有这些个人股金中，农民认购的股金占一半以上，而供销社职工和城镇居民的购股的股金则各约占20%。要知道，当时全国各地的供销社几乎都是穷得叮当响，再加上各自为政，分散经营，日子非常难过。我没有查到国家层面统计发布的当时供销社总资产数据，但据估算也不会多哪里去，顶多不过数百亿元吧。这就是说，到上世纪九十年代初期，包括农民在内的那近300亿元人民币的农村个人股金可能已经占到了农村供销社资本金的一半或以上了。由此可见，当时是一个多么难得的将供销合作社官办体制改革成为民间经济组织的好机会啊！

其实，当时中央似乎也曾意识到这个问题。比如，1985年的中央一号文件就说，要“按照自愿互利原则和商品经济要求，积极发展和完善农村合作制。农村一切加工、供销、科技等服务性事业，要国家、集体、个人一齐上，特别要支持以合作形式兴办。供销合作社应该完全独立核算，自负盈亏，自主经营，由群众民主管理。”但是，同样令人遗憾的是，这份一号文件之后，党内发生了所谓的反对资产阶级自由化和精神污染运动，进一步改革涉农经济制度已成禁区。于是，中国改革的重点开始被转向了未曾有过改革的城市国有企业。中央也不再颁发有关农村改革一号文件了。自那以后近二十年时间，农村改革陷于停顿，“三农”问题日趋严重，而供销社改革也就随之半途而废了。可笔者总是在想，如果当时我们能够按照国际合作社通行原则对农村供销合作社和农村信用社的官办体制进行民营化改革，使之转变成为一个完全由农民入股组建并由农民自我服务且完全民间的合作经济组织，对中国农村经济而言，那该多好？

可是，当1995年2月27日中共中央和国务院联合发布了《关于深化供销合作社改革的决定》后，原本很有希望的供销社改革却进入了一个误区。比如，该《决定》提出，要“把供销合作社真正办成农民的合作经济组织”，这是非常正确的一个原则意见。但让人没有想到的是，该决定随后却提出了与之改革目的完全相反的指导性意见。最大的问题就出在所谓的“三个坚持”上。这三个坚持是，“必须坚持供销合作社集体所有制性质”，“必须坚持为农业、农村、农民提供综合服务的办社宗旨”以及“必须坚持自愿、互利、民主、平等的合作制原则”。表面上看，这“三个坚持”似乎都是为农民着想，某些文字表述似乎也与国际合作社联盟所宣传的通行原则相符，但仔细分析，正是这“三个坚持”及其后面的指导性做法违背了国际合作社原则，从而使得供销合作社的改革陷入了极大的困境。

比如第一个坚持，即“坚持供销合作社的集体所有制性质”，就等于让供销社的资产处于一种权属不清的状态并与其社员无关了。按照国际合作社通行原则和各国法律，除社员股金外，合作社可以有共有财产，但这些财产法律上应该属于该合作社社员按份共有，而非是属于无法确定权属的所谓集体所有制。何况过去那些年里，国家对基层供销合作社投资并不多，其大多数资产原本就是由五十年代本地区农民的股金长期积累而形成的。这也就是说，基层供销社的产权原来就是由当地农民按份共有的。但该《决定》却无视这一点，非要坚持权属不清的供销社共同共有的集体所有制。这一与1956年推行高级社时极为相似的公有化政策因未能得到及时的纠正，最终在数以百万计的已经购股入社的供销社社员，尤其是农民社员中间引起了恐慌并引发了全国范围的供销社退股风潮。此其一。

其次，根据合作社基本原则，合作社的宗旨主要是为本社社员而不是面向社会提供服务的。这是合作社与公司的最大不同之一。但是《决定》却提出了供销社“必须为农业、农村、农民提供综合服务”的办社宗旨。这么做其实就等于是把供销社当作一个社会化服务机构了。现在的供销社按照行政区域设立并经营的现状也就是这样造成的。将社会而不是本社社员当作服务对象显然违背了国际合作社通行原则。合作社是为本社社员服务的经济组织，不是社会服务机构，也不可能承担社会服务职能。社会服务那是政府和社会团体以及各类社会组织的事儿，与合作社这个以对内服务为宗旨的经济组织何干？从这项“坚持”出发，该《决定》第三条还规定供销社“根据实际需要，可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能，列席政府的有关会议。政府依照法律和政策，对其进行指导、协调、扶持、监督”。可见当时的农村政策决策者们对何谓合作社及其原则其实根本不了解，甚至连“政企分开”这一政治体制改革原则也没有贯彻。根据这一决议，农村供销合作社作为合作经济组织竟然还被要求“行使政府授权的某些职能”，真不知这是农村流通体制的市场化改革还是倒退？

至于第三个坚持，也即所谓供销社的民主管理。虽然《决定》也提出要实行“自愿、互利、民主、平等的合作制原则”，但在连供销社的所有制性质都被改变得面目全非时，这些“合作制原则”还会当真吗？就拿国际合作社的最基本原则之一的一人一票制度来说吧。可以说，一人一票制度是合作社的灵魂。一般而言，作为第二和第三产业经济组织的公司的决策权大小都是取决于股东持有股份的多少和股权的多寡。所以有控股股东。而合作社就不同。无论股东持有的股份多或少和股权多或寡，社员在合作社管理上都是平等的，其对合作社经营班子的选举权必须是一人一票而不是一股一票。合作社不存在所谓的控股股东。这也是合作社的股权最为平均也最能体现所谓资本民主的地方。显然，一人一票制度就是合作社民主管理的核心所在。但众所周知，我国供销社的负责人从来都是上级任命，即中华供销合作总社及其各省市县分社领导班子的成员几乎全部由中央和各级党委及其所属组织部门任命。何曾见过由社员选举的呢？遑论一人一票制度了。这表明，我们的政策文件上所说的那些言辞动听的所谓民主管理原则在实践中其实是不存在的。

由于1995年中央《关于深化供销合作社改革的决定》中的政策导向出错，改革后的供销社反而加强了对农副产品和农用生产资料的垄断，缩小和窒息了农村流通市场，再加上当时农村“三乱”风兴起，导致上世纪末中国“三农”问题急剧恶化。根据当时农业部农村经济研究中心2001年发布的《“九五”期间中国农民收入状况实证分析》报告披露的数字，1995—2000年间，在农民家庭经营收入中，来自种植业、林业、工业和运输业的收入平均每年增长速度分别由1990-1995年间的18.03%、13.73％、25.31%和21.70%猛地下降到-6.21%、 -1.08% 、-3.11% 和-2.6%。在每年的农用生产资料价格都在迅速上涨的情况下，我国种田农民本就非常微薄的收入在长达五年的时间里每年竟然能下降6.21%，这是多么让人感到震惊不已的数据啊！当时中国“三农”问题恶化的原因比较复杂，政治、经济和社会的可能都有，但我必须要说，1995年推行的所谓农村供销合作社改革的失误显然也加剧了这一困境。

供销社改革失误还导致了农民对官办供销社的不信任。从1997年开始一直到本世纪初，各地基层供销社先后出现挤兑风波并逐步蔓延，成为当时严重的社会不安定因素。但是，这种状况并没有让决策者认识到自己的政策有误。这时中央不是采取以此倒逼供销社走上去行政化的民营化改革道路，而是坚持走上官办供销社的老路。比如，全国供销合作总社从1998年开始清理整顿社员股金工作，各地政府不惜以再贷款等方式兑付社员股金，重点清退农民社员。据资料记载，全国供销合作社在长达十年时间里，共使用中央专项贷款总额71.1亿元，逐级借款，财政担保，八年后还本付息。截止到2007年底，全国供销社社员股金以分期兑付的方式，基本全部兑清。除广西外，其它省(直辖市、自治区)的社员股金中央专项贷款本金大部分已偿还净尽。

到2010年，全国3万余家供销社总资产高达1万亿元，所有者权益突破2000亿，利润总额高达250亿元，却仅存有社员股金100亿元，而且绝大部分为供销社职工及其家属所持有。可以说，经过这一场全面的清退农民股金的倒退，我国的供销社已经彻底转变成为了一家企业，而且是披着集体所有制和合作社外衣的完全国有企业。现在中华全国供销总社对外宣传有1.6亿供销合作社社员，其实是把近几年所有新成立的与其毫无关系的农民专业合作社社员总数也算了进去。但这样弄虚作假，有意思吗？

我国的农村供销合作社和信用合作社从一开始就定位于一个自上而下的官办企业，之后这几十年间又错过了那么多次通过改革而改制为农民自己的合作经济组织的机会，而且现已成为一家完全的国有企业，此时要想再对其进行改制已困难重重了。为此，笔者在八年前就曾撰文建议这两家打着合作社旗号的官办企业更名，去掉合作社字样，重新注册为农工商总公司和农村商业银行之类的商号，以为农民组建和发展自己的社区型合作社腾出必要的组织空间。（详见史啸虎 《关于拟订<合作经济组织法>的若干建议》，中国农经信息网，2005年12月14日，网址： http://www.caein.com/index.asp?xAction=xReadNews&NewsID=12997 ）

当然，即便现在，我们还可采取一些补救措施以补偿农民。比如，尽管现在将这两家企业的股权重新分给本地区农民很难操作，但在这一转制和更名的过程中，可以将这些股权先转为国有，然后再将其一大半股权，如70%，划转给农村新型养老保险基金，其产生的红利则返利于农，弥补当地农民的社会和医疗保障资金的不足。倘如此，这将是一件极大的利国惠民的改革措施。

当年改革时，中央《决定》也曾强调要“把供销合作社真正办成农民的合作经济组织”，但供销社改革的结果却与之南辕北辙。这是很值得我们反思的。那次改革出发点也许很好，但因始终拘泥于坚持所谓的集体所有制和官办思想，却从根本上违背了国际通行的合作社原则。问题是直到今天，我们的政府和主流经济学界还仍然对此怪事视若无睹，仍然还把这些与农民利益已经对立了五十多年的且以追逐超额利润为目的的官办企业当作是农民的合作社，并容许它们一直占用合作社的法定名称。这真是一个历史性的讽刺。

三，如何发展农村合作经济组织？

如何发展农村合作经济组织问题其实是一个老问题。笔者从2005年就开始研究合作社，尤其是研究社区合作社和农村金融合作社问题，自那以后还撰写并发表了很多文章谈及这一问题。六年前出版的《农村改革的反思》一书中还专门辟有一章论及如何发展合作社。可是，所有这些政策研究和建议均未引起有关方面重视，或者说均未发挥其应有的作用。这里笔者也不想进行更多论述了，只拟条分缕析地将自己的主要观点列出，以飨读者。

1.应该大力发展社区型合作社

《宪法》第八条说，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”这里所说的四种合作经济组织中的前两种属于专业合作社类型，而后两种则属于社区型合作社。至于《宪法》该条款表述中的“等各种形式的合作经济”则包含了更多的社区合作社类型。我们的《宪法》三十年前就约定了社区型合作社，并将其说成是集体所有制经济组织，但迄今我们的颁行的几乎所有涉农的后续法律和政策，包括7年前颁行的《农民专业合作社法》，却依然对此熟视无睹，甚至不顾很多学者的呼吁，刻意将社区合作社从立法草案中剔除了，只准农民兴办专业合作社，却不准农民组建社区合作社。这种近乎违宪的行为显然是不能容忍的。

社区型合作社种类繁多，而且每一种都与广大农民的社会和经济权益以及生产生活息息相关。比如，消费合作社、信贷合作社、土地利用合作社、保险合作社、住房合作社、教育合作社以及公用合作社等。就拿所谓公用合作社来说。公用合作社也分为两种，一种是服务于农业生产的，另一种是服务于农民生活的。前者指那些主要兴建和置办各种与生产有关的水利等农业服务公共设施以及公用设备，如添置大型农业机械和电气灌溉设备，培养种畜和良种，修建仓库和必要的农用道路等，以供合作社社员分别使用的一种公用合作社，其对今后农业的发展和逐步实现农业规模化经营十分重要，所起到的促进现代化农业发展的作用几乎无可替代。后者则是指那些以合作方式置办生活上 需要 的公用设备或设施以供社员使用的合作社。这些公用的生活设备或设施包括，兴办食堂、理发店、浴池、洗衣房、图书馆、小吃店和剧场或剧院等。在条件具备的地区，还可以合作兴办一些住宅公用合作社和医疗公用合作社等。前些时各地搞建设美好乡村规划时都提到要在农村建设和兴办这类生活设施以改善农民的生活质量。但奇怪的是，没有一个省市新农村规划提到要通过组建社区合作社达致以上目的。显然，这与我们迄今未能在思想理论上充分认识社区合作社的重要性有关。

为此，建议修订《农民专业合作社法》将社区合作社增加进去并将该法更名为《中华人民共和国合作社法》。为加快法律规范，可先由国务院颁行《社区合作社暂行条例》作为《合作社法》的一个补充，对消费、信贷、土地利用和公用等社区合作社进行规范，允许和鼓励城乡居民，特别是农村居民组建和兴办之。与此同时，我们应推出若干有利于合作社发展的合作社促进政策。这些措施可以包括：颁行农村合作金融促进政策；设立合作社发展银行或中央财政设立数额足够的专项资金；制定专门的合作社经营管理、营销和财务人员国家培训计划；推出减免合作社及其社办企业税收的法规或政策等。建议在2020年之前，免收合作社的一切税收。

十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》在发展合作社，尤其是发展社区合作社方面终于打开了一个口子。《决定》第二十条说，“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”这里，中央除了要在财政上向合作社提供特别支持外，还专门说，“允许合作社开展信用合作”。对此，我充满了期待。

2，政府应承担起对农村合作社的指导与监管责任

自2007年《农民专业合作社法》颁行以来，专业合作社在中国取得了很大的发展。据国家工商总局数据，2012年底全国注册的农民合作社有近69万家，而今年一季度这一数字就上升到73万家，出资总额1.2万亿，合作社社员约为5320万户（根据报纸披露数据，2012年第三季度全国合作社社员4600万户，合作社63万家，平均73户）。但在这辉煌的数字之下，由于合作社体制的扭曲，政府缺乏对合作社的组建和发展进行必要的指导和监管，致使我国合作社的发展仍然存有很多也是很大的问题。这些问题包括：

1）假合作社泛滥。据报道，不少省份不符合条件或者注册后没有运作的假合作社至少占三分之一。而根据以上数据，合作社平均注册资金竟然多达160余万，显然不符合事实。曾有学者说，合作社注册资金“基本上里面有90%的水分，工商部门不进行任何的验资提示，也不需要出具验资报告。”【详见 http://www.guancha.cn/Policy/2013_02_25_128187.shtml 】

2）合作社违规运作。由于我国的合作社法律比较笼统，加上缺乏政府的指导和监管，很多合作社运作很不规范。它们不是按照国际合作社原则进行一人一票民主管理，而是按照股权多者拥有决策权的公司治理方式。很多大股东也同时就是合作社的理事长或法人代表。这些人把持合作社财务和经营，账目管理制度和分配制度混乱且缺乏监管，严重损伤了普通合作社社员的合法权益。

3）套取国家优惠政策。根据国家相关政策，农民专业合作社在财政投入、税收减免、金融服务、项目承担、人才培养等方面享受一定的扶持政策，同时在用地、用电、运输等方面也有相应的优惠。2011年，中央财政对农民专业合作社专项扶持资金达到7.5亿元，各省经费增长也很快。据不完全统计，2011年省级专项扶持资金已经达到10亿元。于是很多涉农企业利用国家曾经鼓励过的企业+农户模式政策，也大量兴办合作社，但并不向农户提供服务，而是为了要项目，拿补贴，套取国家对合作社的补助资金。

4）土地承包权入股造成合作社资产先天不足，无法获得贷款。由于集体土地产权归属不清，虽然国家鼓励以土地承包经营权入股合作社，但这种以撇开了土地所有权的残缺土地产权构成的合作社资产显然是不完整的。即便有些地方政府发文要求商业银行准许土地承包经营权抵押贷款，但也是以政府信用做担保的，因此也是不可持续的。集体土地产权不明晰，归属不清还造成合作社所需要的各项农业建设用地，如兴办规模化畜禽养殖、加工和仓储等用地难以解决。

以上问题之所以会大量产生，除了我们的有关合作社法律不健全不完善外，与我们的各级政府对合作社工作的缺乏必要的指导和监管也有着极大的关系。由于意识形态以及政府体制上的原因，我国各级政府官员，尤其是县乡干部，普遍不熟悉也不愿意了解包括国际合作社原则在内的合作社的基本知识。有很多人无法也不屑对亿万渴望组建合作社以摆脱贫困的农民进行必要的教育培训工作。合作社作为农业产业最佳经济组织对我国农业现代化是如此重要，但在我国，不仅那两个打着合作社旗号的中华全国供销合作总社和中国农村信用合作社对此熟视无睹，各行其是，就是负有法律职责的几乎所有基层县乡（镇）政府迄今都没有配备专职的合作社指导和培训干部。这是令人匪夷所思的。

2007年颁行的《农民专业合作社法》第九条说，“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”为此，我建议各级政府应该重视合作社的指导与监管工作，一方面按照相关法律对现有的那七十多万合作社进行必要的清理和整顿，剔除和关闭那些假合作社，严肃处理那些套取国家补助资金的企业和个人行为并对所套取的资金进行追偿，帮助那些违规运作的合作社按照合作社法和章程进行整改，坚持不改的视同假合作社进行处理。另一方面加强对农民组建合作社的指导和监管。政府应该将合作社的教育培训工作纳入政府计划。每年委托相关教育机构为培训一定数量的农民骨干并为合作社培训一定数量的管理和财会专门人才

与此同时，建议彻底改革农村集体土地产权制度，将集体土地的完整产权按照《物权法》按份共有原则确认给合作社及其社员农户，以让广大农民享有完整的而不是被人为割裂的土地财产权。广大农户在拥有完整产权基础上组建合作社。这样的合作社才是资产完整和健全的合作经济组织。

3，强化对农村合作经济组织的财政和金融支持

我建议国家组建合作社发展银行，以对农村产权制度改革中即将大发展的各类合作经济组织提供政策性信贷、担保和贴息等金融支持。政府颁行相关政策促进农村信贷合作社发展，并从其财政预算内划出部分资金作为专门为农民信贷合作社贷款项目提供低息甚至无息贷款的配套资金，以支持农民信贷合作社的发展。十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》”鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”对农民发展合作社而言，实乃大利好也！除此以外，笔者认为，在促进农民自己的信贷合作社发展问题上，笔者认为国家还应采取更为具体而有效的促进性金融政策加以鼓励和支持。这些支持政策至少应该包括以下三条：

1）中央银行应该要求某些商业银行为农民信贷合作社提供票据贴现或再贴现，帮助它们提高信用，吸引和筹集更多的资金。

2）在经过审查的情况下，政府可指定某些担保机构为一些符合条件的信贷合作社提供担保，允许它们发行合作社债券以筹集资金。

3）在利率还没完全放开实行市场化之前，国家应该允许农民自己的信贷合作社以比一般农村商业银行较高的存贷款利率进行运作，使其能以有吸引力的存款利率向社会吸储，尽快壮大起来。

作为社区合作社的一个重要组成部分，农民自己的信贷合作社的组建和发展必将极大地促进农村经济和社会的发展，为建设美好乡村发挥其应有的民间金融促进作用。

四，结语

综上所述，符合国际通行原则的合作社在中国的发展之路充满了曲折和坎坷。这里面原因很多，既有乌托邦意识形态作祟，也有农村政策决定者主观上对所谓社会主义集体所有制的误解甚至盲目崇拜所致。当然，更多的可能是，无论高层领导还是农民群众在一个长时期内，都普遍不了解国际合作社的基本原则。这一条在目前农村集体土地产权制度改革之际尤显突出和重要。因此，我们有必要学习和了解中国的，尤其是建政以来的合作社历史，认真分析和总结历史上的经验与教训并大力宣传与普及国际合作社原则，以为合作社在中国的大发展奠定理论和制度基础。本文的目的也正在这里。

好在十八届三中全会认识到这一点，这届三中全会《全面深化改革的若干重大问题的决定》中多次强调要“鼓励农村发展合作经济”、“推进合作经营”，“允许合作社开展信用合作”，并且决定在财政资金上给予合作社以支持，甚至决定将部分国有资产交予合作社持有和管护。这是中央迄今对发展包括社区合作社在内的农村合作社的最为明确和有力的支持，也必将极大地促进合作社在中国农村的发展。

我相信，合作社的春天必将来临。

（作者史啸虎 广州市社会科学院经济学研究员、安徽大学兼职教授）