如何发展合作社问题其实是一个老问题。笔者从2005年就开始研究合作社，尤其是研究社区合作社和农村金融合作社问题，自那以后还撰写并发表了很多文章谈及这一问题。六年前出版的《农村改革的反思》一书中还专门辟有一章论及如何发展合作社。可是，所有这些政策研究和建议均未发挥其应有的作用。这里笔者也不想进行更多论述了，只想将自己的主要观点列出，以飨读者。此文也是我谈合作社问题系列文章的最后一篇，还有些想法今后再继续撰文探讨。欢迎批评指正。
一、应该大力发展社区型合作社
《宪法》第八条说，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”这里所说的四种合作经济组织中的前两种属于专业合作社类型，而后两种则属于社区型合作社。至于《宪法》该条款表述中的“等各种形式的合作经济”则包含了更多的社区合作社类型。我们的《宪法》三十年前就约定了社区型合作社，并将其说成是集体所有制经济组织，但迄今我们的颁行的几乎所有涉农的后续法律和政策，包括7年前颁行的《农民专业合作社法》，却依然对此熟视无睹，甚至不顾很多学者的呼吁，刻意将社区合作社从立法草案中剔除了，只准农民兴办专业合作社，却不准农民组建社区合作社。这种近乎违宪的行为显然是不能容忍的。
社区型合作社种类繁多，而且每一种都与广大农民的社会和经济权益以及生产生活息息相关。比如，消费合作社、信贷合作社、土地利用合作社、保险合作社、住房合作社、教育合作社以及公用合作社等。就拿所谓公用合作社来说。公用合作社也分为两种，一种是服务于农业生产的，另一种是服务于农民生活的。
前者指那些主要兴建和置办各种与生产有关的水利等农业服务公共设施以及公用设备，如添置大型农业机械和电气灌溉设备，培养种畜和良种，修建仓库和必要的农用道路等，以供合作社社员分别使用的一种公用合作社，其对今后农业的发展和逐步实现农业规模化经营十分重要，所起到的促进现代化农业发展的作用几乎无可替代。
后者则是指那些以合作方式置办生活上需要的公用设备或设施以供社员使用的合作社。这些公用的生活设备或设施包括，兴办食堂、理发店、浴池、洗衣房、图书馆、小吃店和剧场或剧院等。在条件具备的地区，还可以合作兴办一些住宅公用合作社和医疗公用合作社等。前些时各地搞建设美好乡村规划时都提到要在农村建设和兴办这类生活设施以改善农民的生活质量。但奇怪的是，没有一个省市新农村规划提到要通过组建社区合作社达致以上目的。显然，这与我们迄今未能在思想理论上充分认识社区合作社的重要性有关。
还有消费合作社。许多年来，农民销售自产的农产品一直是个问题，不是遭受官办供销社或所谓龙头企业压榨和盘剥，就是销路不畅，产品积压，腐败变质，遭受损失。但我们为何始终不允许农民发展消费合作社呢？
我在国外工作期间，曾多次去所在国家农民在城市里办的消费合作社买东西。消费合作社里面卖的东西主要是农副产品以及社办企业生产的加工产品，新鲜多样，种类繁多，制成品包装稍显简陋，但所有商品价格均比一般超市便宜至少20%。这些国家对于农民消费合作社进城办超市，从产品运输、场地租金一直到税收等均提供实质性优惠加以扶持。农民办消费合作社既可以减少流通环节，增加农民的收入，也可以惠及城市居民。这等好事，为何不做呢？其实，要做也很容易，颁行相关法律法规就行呀。
为此，建议修订《农民专业合作社法》将社区合作社增加进去并将该法更名为《中华人民共和国合作社法》。为加快法律规范，可先由国务院颁行《社区合作社暂行条例》作为《合作社法》的一个补充，对消费、信贷、土地利用和公用等社区合作社进行规范，允许和鼓励城乡居民，特别是农村居民组建和兴办之。
与此同时，我们应推出若干有利于合作社发展的合作社促进政策。这些措施可以包括：颁行农村合作金融促进政策；设立合作社发展银行或中央财政设立数额足够的专项资金；制定专门的合作社经营管理、营销和财务人员国家培训计划；推出减免合作社及其社办企业税收的法规或政策等。建议至少5年内免收合作社的一切税收。
十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》在发展合作社，尤其是发展社区合作社方面终于打开了一个口子。《决定》第二十条说，“鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”这里，中央除了要在财政上向合作社提供特别支持外，还专门说，“允许合作社开展信用合作”。对此，我充满了期待。
二、政府应承担起对农村合作社的指导与监管责任
自2007年《农民专业合作社法》颁行以来，专业合作社在中国取得了很大的发展。农业农村部的最新数据显示，我国每个村平均有3个农民合作社。截至2018年2月底，全国依法登记的农民专业合作社达204.4万家，实有入社农户11759万户，约占全国农户总数的48.1%；成员出资总额46768亿元，是2012年底的4.2倍。但在这辉煌的数字之下，由于合作社体制的扭曲，政府缺乏对合作社的组建和发展进行必要的指导和监管，致使我国合作社的发展仍然存有很多也是很大的问题。这些问题包括：
1，假合作社泛滥。据报道，不少省份不符合条件或者注册但没有运作的假合作社至少占三分之一。甚至有报道披露，假合作社比例可能高达80%以上。根据前面农村农业部数据，合作社平均注册资金竟然多达230万元，显然不符合事实。曾有学者说，合作社注册资金“基本上里面有90%的水分，工商部门不进行任何的验资提示，也不需要出具验资报告。”
2，合作社违规运作。由于我国的合作社法律比较笼统，加上缺乏政府的指导和监管，很多合作社运作很不规范。它们不是按照国际合作社原则进行一人一票民主管理，而是按照股权多者拥有决策权的公司治理方式。很多大股东也同时就是合作社的理事长或法人代表。这些人把持合作社财务和经营，账目管理制度和分配制度混乱且缺乏监管，严重损伤了普通合作社社员的合法权益。这种打着合作社旗号的企业其实也是假合作社的一种，性质也很恶劣。
3，套取国家优惠政策。根据国家相关政策，农民专业合作社在财政投入、税收减免、金融服务、项目承担、人才培养等方面享受一定的扶持政策，同时在用地、用电、运输等方面也有相应的优惠。2011年，中央财政对农民专业合作社专项扶持资金达到7.5亿元，2017年则增加到14亿元。各省经费增长也很快。据不完全统计，2017年省级专项扶持资金已经达到10亿元。于是很多涉农企业利用国家一直鼓励的企业+农户模式政策，也大量兴办合作社，但并不向农户提供服务，而是为了要项目，拿补贴，套取国家对合作社的补助资金。而我们的政策居然到现在还在鼓励这种弄虚作假的模式。
4，土地承包权入股造成合作社资产先天不足，很难获得足够贷款。由于集体土地产权归属不清，虽然国家鼓励以土地承包经营权入股合作社，但这种以撇开了土地所有权的残缺土地产权构成的合作社资产显然是不完整的。即便有些地方政府发文要求商业银行准许土地承包经营权抵押贷款，但也是以政府信用做担保的，因此也是不可持续的。集体土地产权不明晰，归属不清还造成合作社所需要的各项农业建设用地，如兴办规模化畜禽养殖、加工和仓储等用地难以解决。
以上问题之所以会大量产生，除了我们的有关合作社法律不健全不完善外，与我们从上到下的各级政府对合作社工作均缺乏法治观念以及缺乏必要的指导和监管也有着极大的关系。由于意识形态以及政府体制上的原因，我国各级政府官员，尤其是县乡干部，普遍缺乏法治观念，不熟悉也不愿意了解包括国际合作社原则在内的合作社的基本知识。有很多人无法也不屑对亿万渴望组建合作社以摆脱贫困的农民进行必要的教育培训工作。
合作社作为农业产业最佳经济组织对我国农业现代化是如此重要，但在我国，不仅那个打着合作社旗号的完全企业——中华全国供销合作总社对承担合作社培训工作几乎不闻不问，就是按照《专业合作社法》负有法律职责的几乎所有基层县乡（镇）政府迄今都没有配备专职的合作社指导和培训干部。这是令人匪夷所思的。
2007年颁行的《农民专业合作社法》第九条说，“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务。”可我们至今在合作社的建设与发展的指导培训上又总是缺位。
为此，我建议：
1，各级政府应该重视合作社的指导与监管工作，一方面按照相关法律对现有的那200多万合作社进行必要的清理和整顿，剔除和关闭那些假合作社，严肃处理那些套取国家补助资金的企业和个人行为并对所套取的资金进行追偿，帮助那些违规运作的合作社按照合作社法和章程进行整改，坚持不改的视同假合作社进行处理。
2，加强对农民组建合作社的指导和监管。政府应该将合作社的教育培训工作纳入政府计划。从中央政府到各级政府每年都应委托相关教育机构为培训一定数量的农民骨干并为合作社培训一定数量的管理和财会专门人才。
3，彻底改革农村集体土地产权制度，将集体土地的完整产权按照《物权法》按份共有原则确认给合作社及其社员农户，以让广大农民享有完整的而不是被人为割裂的土地财产权。广大农户在拥有完整产权基础上组建合作社。这样的合作社才是资产完整和健全的合作经济组织。
三、强化对农村合作经济组织的财政和金融支持
鉴于我国的合作社已经发展到几乎普及的阶段了，国家应该及时组建专门的合作社发展银行，以对农村产权制度改革中即将大发展的各类合作经济组织提供政策性信贷、担保和贴息等金融支持。政府颁行相关政策促进农村信贷合作社发展，并从其财政预算内划出部分资金作为专门为农民信贷合作社贷款项目提供低息甚至无息贷款的配套资金，以支持农民信贷合作社的发展。
6年前召开的十八届三中全会《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》”鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。”这些改革意见对农民发展合作社而言，当然是利好。但是这么好的改革原则到现在也没有兑现也是说不过去的。国家应该尽快颁行专项政策允许农民组建信用合作社，将过去财政补助形成的国有资产换交给当地合资格的合作社经营并向符合条件的合作社投入财政项目资金，真正做到还权于农。
除此以外，国家还应对农民专业合作社销售的本合作社成员生产的农业产品，免征增值税；对农民专业合作社向本合作社成员销售的农资产品，如农膜、种子、化肥、农药等等也免征增值税。另外，为了促进合作社发展，还应鼓励合作社创办社办企业进行农副产品的深加工，增加农民社员的收入。为此，国家还可以对社办企业进行适当的减免税收政策。这次中央提出振兴农村的口号，但只字不提故里创办（合作）社办企业，很是奇怪。为刺激经济发展，中国政府已经表示今后将提出大规模减税计划。我在想，减免税能否先从合作社做起？
除此以外，在促进农民自己的信贷合作社发展问题上国家还应采取更为具体而有效的促进性金融政策加以鼓励和支持。比如，能否要求某些商业银行为农民信贷合作社提供票据贴现或再贴现，帮助它们提高信用，吸引和筹集更多的资金？其次，政府能否指定某些担保机构为一些符合条件的信贷合作社提供担保，允许它们发行合作社债券以筹集资金？再次，国家能否允许农民信贷合作社以比一般农村商业银行较高的存贷款利率进行运作，使其能以有吸引力的存款利率向社会吸储，尽快壮大起来？
作为社区合作社的一个重要组成部分，农民自己的信贷合作社的组建和发展必将极大地促进农村经济和社会的发展，为建设美好乡村发挥其应有的民间金融促进作用。
最后我得说的是，我国现行的合作社制度必须进行结构性改革，而唯有深刻的包括土地制度在内的制度性改革才能真正促进合作社在中国农村的健康发展。
