前注：2011年我在学术刊物《爱思想》上首次发表了关于中国加入世贸组织政府采购协定的文章，题目是《中国应力争尽快加入政府采购协定》，2018年我又一次谈论了这个问题。此文是我第三次谈论该问题。我的观点一直是：怎么才能更好地衡量中国是更加对外开放而不是自我封闭呢？其实，有一个指标最能显示这一点，那就是看中国政府何时能够加入WTO《政府采购协定》（GPA）。
最近看到一份报道说中国自2001年加入世贸组织以来依然没有兑现的其加入世贸组织时所做的若干承诺项，其中第二项就赫然是中国政府承诺加入《政府采购协定》（ GPA ， Agreement on Government Procurement ）。可遗憾的是，我国迄今仍然没有加入。原因肯定是多方面的。但现在看来，能否加入GPA似乎已经成为衡量中国对外开放程度的一个试金石了。
GPA由WTO成员自愿签署，目前有美国、欧盟等21个参加方，共48个国家和地区签署了协议。其中大多数是经济发达国家，也有不少发展中国家，其经济总量占到了世界的70%或以上。政府采购协定的基本规则是国民待遇。在政府采购中，外国的供应者和货物及服务所享受的待遇不得低于本国的供应者和货物及服务的待遇。协定对投标程序及时限、招标技术规格的采用、合格供应者的条件、中标及后续情况等作了比较详细的规定。作为WTO法律框架下的最重要协议之一，《政府采购协定》也被世人称为第二个WTO。
其实在过去十年里中国政府一直说要争取加入《政府采购协定》（GPA）。比如，2015年5月中共中央、国务院发布《关于构建开放型经济新体制的若干意见》，明确提出要推动我国加入GPA谈判，要加快自由贸易区的政府采购议题谈判。2017年10月，党的十九大报告中也明确提出要“推动形成全面开放新格局”，支持多边贸易体制，积极参与GPA等谈判。
同年，时任副总理刘鹤先生曾在瑞士达沃斯论坛上代表中国政府表示，2018年中国将推出新的、力度更大的改革开放举措，力图加入世贸组织政府采购协定，目前中央政府正在研究具体的政策，并说，“我可以非常负责地向大家报告，可能有一些措施超出国际社会的预期。”2018年的博鳌亚洲论坛上，国家主席习近平更是在开幕式的致辞中指出，中国将加快加入世界贸易组织政府采购协定GPA进程，并将其作为主动扩大进口的四项重大举措之一。
这两年，中国政府也一再继续重申要加入世贸组织这一重要协定。比如去年，在第九次中法高级别经济财金对话期间，中方就重申中国政府愿意尽快加入世界贸易组织《政府采购协定》(GPA)，并将继续为加入该协定而努力。
这十多年来，中国政府确实也没有少递交申请和出价，仅自2008年初至2011年底中国政府就递交了不下于4份申请和出价，几乎每年递交一次。后来又递交了三次。最近一次是2019年。
但遗憾的是，这些出价居然一次也没有被GPA的数十个成员国所接受。这是什么原因呢？是中国政府出价的开放程度不够？还是其它成员国对中国故意刁难？抑或还有其他原因？具体还是看看下文吧。
政府采购，顾名思义就是政府及其所辖公共部门从市场购买货物、工程和服务的行为。 WTO 的部分成员国就这个每年贸易额甚大的领域达成公平贸易协议的确是一大创造。因为通过这个最能体现 WTO 非歧视原则的协定可以将政府采购这一最容易导致贸易歧视和官场腐败的贸易行为置于透明和公正的国际公约基础上，以让无论是外企还是内企，无论国企还是民企，只要是该协议的成员国的所有企业都能享受到所有成员国的国民待遇。
从目前GPA成员国各方的开放清单看，开放的采购实体不仅包括政府机关，还包括国有企业、公共事业单位和社团组织等，只要是政府具有控制力和影响力的机构都属政府采购范围，远远超出目前国内的政府采购范围，如电力、公共交通、机场、港口、水利、邮政、金融、电信、石油天然气、科研院校、文化、城市供水等公共事业单位、垄断经营企业和政府设立的社团组织等。开放的采购项目范围很广，涉及军事装备、生产设备等80多类货物项目，医疗、通讯等12类服务项目，办公楼建设、市政工程等8类工程项目。
目前GPA成员国各方的出价已经明确，加入GPA必须按照成员国各方的出价水平对等开放政府采购市场。这显然对中国的政府采购制度、相关法律和市场改革提出了巨大的挑战。
对所有国家而言，政府采购总额平均约占其 GDP 的10%左右，较大的经济体政府采购额占比更大，多占国内生产总值的15%或以上（我国2020年对外公布的采购总额为36970亿元人民币，合占财政支出的10.2%，占GDP3.6%。但据中国物流与采购联合会去年发布的《中国公共采购发展报告(2022)》显示，那年中国包括政府财政支出采购在内的全国公共采购总额为48万亿元人民币——作者注）。
由此可见，中国如果加入了这个政府采购协定，不仅可以让中国企业额外参与到每年采购规模十分巨大的GPA各成员国的政府采购市场的竞争中去，也可以借助于GPA 的基本原则净化自己的政府采购市场，减少甚至杜绝我国在政府商品和服务等领域采购以及政府工程项目招投标和发包领域中普遍存在的腐败行为。
不仅如此，加入政府采购协定GPA对于急于走出国门到国际市场上去大显身手的中国企业以及对于急于遏制国内政府采购和工程承包市场普遍性腐败的中国政府来说，显然是一件利国利民的大好事。那为何迄今也没有加入GPA呢？
说白了，这也并非我国不想加入，而是因为我国每次提交的加入政府采购范围的出价清单不能满足大多数 GPA 成员国的要求，或者说，我们自己的对外开放之决心显然还不够大，才会如此一次又一次或者说一点又一点地放宽我们的出价清单范围。
二十多年前，当中国还在努力进行加入世界贸易组织谈判时，很多人就说入世于中国而言是一柄双刃剑，有利有弊。反对入世者则着力渲染中国入世的弊端，说这是不顾中国特色，出卖民族利益，是以主权换市场，是向外国资本投降等等。现在看来，这些说法大多是无稽之谈。中国入世，损失的只是一整套本该废弃、陈旧而落后的经贸制度和政策（据说入世后头几年，从中央到地方各地政府就总共废除了总数超过30万个旧有的有关经贸制度和政策的红头文件——作者注），换来的却是一个在经济和贸易上全面融入国际社会并获得了巨大发展的中国。
而如今，当我们又一次艰难地站在申请加入世贸组织政府采购协定的门槛上时，有关 GPA 的双刃剑和弊端说也又一次出现并充斥耳膜了。诸如外国公司介入中国政府的采购市场会影响中方主权啦，中国民族工业，特别是国有的石油、铁路、通讯、机场、航空等产业需要保护，中国的工程和建筑业市场以及教育和医疗卫生等中高端服务贸易市场也需要保护，不能对外国承包商和公司过于开放，等等。
其实，二十三年前入世时，我国政府就曾承诺要尽快加入这个被称之为 WTO 另一半的《政府采购协定》（ WTO 分为消费品贸易市场，也叫民间购买市场，和政府采购市场，前者主要是货物贸易，也有服务贸易，而后者贸易范围虽则相同，但全部属于政府及其所属企业而不是民间采购的货物、工程和服务贸易——作者注）。为表示决心和诚意，我们还在入世的前一年颁行了一部《招标投标法》，以试图规范国内的服务贸易市场。
2003年，又为不远将来加入 GPA 做准备，我们又颁布了《政府采购法》。可后来我们被入世后根据改革后新的经贸制度在经贸上所取得的接连不断的成绩所满足和陶醉，思想上进一步趋于保守，一直没有履行承诺，主动去申请加入 GPA ，而且《政府采购法》的《实施条例》也一直没有制定和颁行，致使该法在十多年时间里始终悬在半空不能落地（直到12年后的2015年我国才终于颁行和实施了《政府采购法实施条例》——作者注）。
同样，直到入世6年后，也就是2007年，我国才第一次向世贸组织GPA协定成员国各方递交了自己的加入申请和出价清单，结果因明显不符合协定的要求而被否决。后来几次也无不如此。我国政府在加入《政府采购协定》（GPA）问题上的举措和困境显然与这些年来中国在体制改革上出现的停滞甚至倒退也不无关系。
比如，政府通过现行土地制度绝对垄断土地市场，越来越深地卷入到土地买卖和工程项目等各种具体的经济活动之中，政府自身的经济利益也变得越来越大。结果，政府既是规则制定者，又是规则执行者，既当裁判员，又要当运动员。
在政府采购问题上，包括货物采购、工程发包以及服务采购在内，因牵涉到利益问题，甚至是地方政府及其官员的利益，我们总是不愿意对外开放国内的采购和工程市场。一些大型的政府投资的工程项目甚至连国内民企都很难介入。每年数以万亿元人民币计的电信、铁路、公路和机场项目大多落入垄断性的或者是政企不分的国有企业手里。即便是合资格的民企，如不与政府官员拉关系、套近乎，俗话说就是官商勾结，连这些项目的边也摸不着。
这一切使得我国的政府采购市场变得越来越不规范，也越来越不公平公正了。我国的政府采购市场，虽然也颁行了法规，表面上也实行招投标，但很多地方潜规则与黑箱操作却很盛行，被《招标投标法》等法律所严禁的层层分包早已心照不宣，成为公开的事实，贪贿腐败丛生，豆渣工程不断，采购价格高于市场价格已成为常态。据说，中国至少有70%的被查的贪腐官员就是栽倒在政府采购和工程项目之中。
由于政府采购市场的垄断性和封闭性，本为规范市场和政府行为的法律，即《招标投标法》和《政府采购法》及其《实施条例》，也已经越来越流于形式，因为它们不仅不大符合GPA规则，在很多情况下也已经很难约束政府行为并规范市场了。
在这种情况下，你想，那些一直在这一领域中饱享既得利益并且早已因此坐大的贪腐官员和既得利益集团真的愿意去积极有效地争取加入GPA 吗？显然不会的。所以，我对前些年的那一次又一次的申请和出价的失败并不感到惊奇。
事实是，我国政府在入世时虽然承诺要尽快加入 GPA ，但后来许多年并没有采取任何行动。直到入世后的第六年，也即 2007 年底，中国政府才在 GPA 的其他成员国各方的一再敦促下正式签署了加入WTO《政府采购协定》申请书，并于第二年与 GPA 各成员国方进行了首轮谈判。
之后中国经济对外开放的步伐一直在踏步不前。中国加入 GPA 的申请和出价动作又停滞了两年。然后又于自2010 年起才又开始连续递交了几次出价清单（截止目前，中国政府在参与加入GPA谈判中已提交了七份出价清单。2019年递交的是最近也是最后一次——作者注）。但遗憾的是，每次出价的结果都是因为GPA成员国各方认为中方出价过低（不愿过多地开放市场）而一一铩羽而归。中国政府的诚信也因此遭到了世人的质疑。
人们也许会问：入世后那么多年在承诺加入 GPA 问题上毫无作为的中方，为何每次尝试加入 GPA 但又毫无进展呢？个中真实原因我不得而知。但众所周知的是，自2001年加入世界贸易组织以来中国已经从中获得了巨大的贸易利益，显然一直有蛋糕在吃，而且多数情况下还能吃得很饱。每年高达几万亿美元的商品进出口贸易总额已经足够满意了，而那些既得利益集团在国内封闭的政府采购市场中也早就赚得钵满盆满。在这种自我市场垄断的情况下，我们怎么会真的愿意对外开放自己的政府采购市场吗？
看来，强烈的改革意愿和决心只有在有危机感或外部压力足够大的情况下才会产生。近年来，美国以及欧洲和日韩等贸易大国因中国未能履行其当初的很多入世承诺，在与中国的双边贸易上发生了很多龃龉和摩擦，甚至有的国家，如美国，与我们还开打了贸易战。经济上也开始出现脱钩倾向。这些都严重影响甚至限制了中国对外贸易的发展。时下中国政府又开始一再重申要扩大对外开放是不是能兑现其加入《政府采购协定》承诺呢？仍然不得而知。因为自2019年最后一次出价被否决至今，我们再也没有出价了。
按照世界贸易组织的指导性规定，此类加入政府采购协定 GPA 的谈判一般需在 18 个月内结束。虽然有个别国家谈判时间超过了这一规定，但事实上中国的谈判周期之长仍属前所未见：倘从 2007 年第一次递交出价清单算起，至今已有17年，即200多个月时间了。
因近些年我国政府加入政府采购协定出价清单的详细情况都没有公布，我无法仔细进行分析，也不好妄加判断。但从披露的一些情况看，我们以前各次的加入政府采购协定的出价，无论在出价范围上还是对外开放程度上都是很保守的，甚至是很自我封闭的。
比如， GPA 各主要成员方早就明确表示，中国是一个大国，加入 GPA 需要把次级中央实体（可以理解为中国的省、直辖市和自治区一级政府）和从事政府行为的所有国有企业，如电力、电信、铁路、航空、港口和能源公司等，甚至部分军方民用采购市场都得列入出价清单之中，使之与现有的其他 GPA 成员方处在同一个水平上以体现政府采购贸易的公平原则。
但是据报道，2019年之前的几次中方出价清单都很保守。比如2007年第一次出价只列入了60多个中央政府直属部门，一个地方政府也没有包括在政府采购实体之中。这与GPA主要成员国所希望的政府采购开放范围相去甚远，中方的态度是审慎开放国际政府采购，至于交通、能源等公用事业领域均不向国际政府采购市场开放，第二年的首轮谈判没能成功。
再如，2011年的中方新的出价清单终于将地方政府实体包括进来了，但却只有北京、上海和天津这三个直辖市以及江浙两省的171个所属部门。当然，这在那些几乎全部开放政府采购市场的国家看来显然是在挤牙膏。基于这个出价与GPA各成员方的后续谈判也是不可能有任何结果的。
后来的出价又增加了一些沿海地方政府，许多内地省份仍不在其内，而且纳入政府采购市场的部门主要也只是各地方政府的发改委、国资委、税务局和财政局等政府部门。建筑业的准入门槛虽有所降低，但打破国有企业的垄断性仍未触及。军方民用采购市场更没有涉及。
其实，GPA 各成员方对中国递交的出价清单的不满主要也在于所谓的地方政府、准入门槛以及国有企业这三个方面。比如，其他成员方要求我们开放所有国有企业和国家投资企业，并且涵盖所有行业龙头企业。我们却在这些关键问题上始终遮遮掩掩。结果，我们这些年提交的出价清单虽然每次在以上三个方面都有所改进，但给人印象仍然是在做挤牙膏游戏。这些一点点放开的出价方式表明，与其说中国政府期望加入 GPA ，还不如说前些年的所谓加入更多的只是摆出一种姿态而已。
我们有些专家和媒体将那些年里每次加入 GPA 出价失败归咎于其他成员国方，特别是美欧等国对中国要价太高。这是可能的。因为你出价，人家要价，应该也符合逻辑，本无可厚非，因为谁不希望 GPA 新成员向老成员看齐以体现贸易公平原则并更多地开放市场呢？何况这本是一个国际通行的贸易规则，想加入就得遵行，自己做不到就怪人家，这是没有道理的。
这种情况于2019年开始发生了变化。我国常驻世界贸易组织（WTO）代表团，于2019年10月20日，向WTO提交了中国加入世贸组织《政府采购协定》（GPA）第七份出价，也是迄今最后一次出价。本次出价首次列入军事民用项目，在第六份出价基础上又增加了7个省，出价范围已经涵盖了除自治区外的全部26个省和直辖市，并且新增了16家国有企业和36所地方高校（还是没有全部放开）。同时，还增列了部分服务项目，调整了例外情形。
但是，这份出价清单在运输服务、通信服务和工程服务等领域仍然开放不足，一些从事基础设施建设的大型国有企业也没有列入出价清单，如铁路、地铁、港口、机场、电力、供水、能源等垄断性或公益性国有企业。在建筑设计、电信和海运等服务贸易领域也有不少限制等等。
尽管如此，应该说，相比之前六次出价，我国政府的这个第七次出价还是有诚意的。可惜的是，这次出价与GPA其他主要成员国的要价之间还有不少距离。尤其是，近几年中国与美国、欧盟、日本、韩国以及澳大利亚和加拿大等GPA主要成员国之间的商品贸易额都在下滑和萎缩之中。此时中国要求加入GPA的难度也就更大了。
当然，难度大并不表示我们无法加入GPA，只要我们给出的出价清单足够开放，或者说在政府采购市场开放程度上我们与其它成员国各方都是对等的，我们就必定能够加入体现公平、公正与对等原则的世贸组织《政府采购协定》。
就加入GPA的好处而言，我们也知道，我们放开的是本国的政府采购市场，而得到的却是数十个加在一起比我们自己的要大上很多倍的其他成员国家的政府采购市场，特别是巨大的美国、欧盟和日本等国市场。更重要的是，加入GPA将有助于中国扭转与前述那些成员国在商品贸易上正在发生的颓势并将大幅度缓解中国与它们之间的贸易摩擦，甚至杜绝了任何与中国在经济贸易上脱钩的可能性。
从促进国内经贸制度改革看，国内政府采购市场的对外开放还可以有效地引入各种带有约束力的各种先进的经贸法规，修订现有的那些存有不足与缺陷的相关法律法规，改革和净化自己的招投标和工程市场，以有效约束政府的权力和行为，减少和消除腐败，帮助政府向公共服务型政府转型。
其实加入《政府采购协定》好处很多，也无须多说。将我们国内的政府采购市场规模和世贸组织政府采购协定 GPA 的 所有成员国各方政府的采购规模进行比较，任何人都会得出结论了。根据世贸组织测算，一个国家的政府采购金额一般可以达到该国 GDP 的 10%-15%或 以上。GPA 已经有48个成员方，囊括了美国、欧盟、日本等世界各主要国家和经济共同体。如果按照以上比例计，它们的政府采购 GPA 市场规模显然也是非常巨大的。据估计，GPA成员国各方政府采购市场一般有7-12万亿美元的规模。
可见，如此庞大的国际上政府采购市场的规模和数额，对任何成员国的企业，特别是对于时下因内需不足而导致生产和施工能力严重过剩的中国企业来说，这是一个多么巨大的新商机呀。
相比之下，中国的政府采购市场，如包括国企，占GDP比例相对较高，规模也不小，但满打满算也仅占GPA所有成员国政府采购市场的四或五分之一吧？（注：根据中国财政部的定义，其定义的政府采购不包括大部分政府投资的基建项目，但奇怪而矛盾的是，中国的《政府采购法》却在货物采购之外，还白纸黑字地注明包括了工程和服务贸易 ——作者注）。
GPA各成员国的政府采购市场对非GPA成员国实行封闭，但对GPA所有成员国各方则无一例外地完全开放。比如，美国在2008年颁有一个《购买美国货物法案》，对政府采购的商品产地做了各种限制（其中就包括不少产于中国的商品），推行贸易保护主义，但后来美国也明确声明所有GPA成员国各方的产品和服务不受这一法案约束。由此可见，加入GPA可有效缓解中美贸易摩擦，为中国商品和服务进入美国市场开辟新的路径。
美国和欧盟等GPA成员国各方还将涉及国计民生的铁路、市政工程、电力、通讯、机场、港口等公共基础设施项目纳入政府采购范围，甚至规定凡是有关国家利益和社会公共利益的项目，即便是向私人机构融资的或由私人企业承办的，也都将被涵盖在政府采购范围之内。也就是说，GPA成员国方里凡是涉及政府事权范围内的所有公共开支事项（不仅是政府投资和采购）都必须实行政府采购。这就在相当程度上扩大了政府采购市场的范围。当然，所有这些项目也都在一律平等和公正的基础上对所有其它 GPA成员国方开放。
由此可见，对于中国企业来说，中国尽早加入GPA就等于为它们开启了一扇通往国际经贸蓝海的大门。届时，中国企业可以到所有这些GPA成员国家，大多数是经济发达国家，注册贸易或工程公司或子公司或分公司，还可以在那里就地融资合作，并根据需要参与所在国政府采购商品和服务的所有发包投标，承接各种属于政府采购范围内的工程项目。什么叫中国企业走向世界？到经济发达国家去承揽工程和提供各种服务，挣得美元、欧元和日元等各种硬通货，这才是或者这就是。
可见，加入GPA，不仅可以扩大中国商品的出口范围，也可以真正实现中国企业走出去的发展战略。而且更重要的是，在国际GPA 这个政府市场上适用并发挥着作用的都是些透明的、充分体现了公平的贸易规则，很少甚至没有那些总是侵袭和腐蚀企业经营者和政府官员的潜规则。在那个市场上胜出的企业家甚少原罪，他们的成功对得起自己的良心，即使是失败，也是有尊严的。
相比之下，中国的政府采购市场就显得很不规范了：有法不依、暗箱操作和地方保护主义盛行，某些地方政府采购市场甚至高价成风，如高价电脑，高价汽车，高价药品，高价油品，高价幼儿园，高价高速公路，高价办公楼…… 高价几乎已经成为中国政府采购的一个同义词。这些年来，许多地方政府采购的东西几乎没有不高于市场一般价格的。但最后买单的却还是中国的普通纳税人。
与此同时，高价并不等于高质。很多采购的商品和服务的质量又普遍很差，豆腐渣工程比比皆是，触目惊心。我们始终不愿意尽快对外尽快地开放这个政府采购市场总不会就是为了保护这些落后和丑恶的东西？
其实，有些利弊得失的道理是最简单不过的。如果长期拒绝开放自己本来规模就很有限的政府采购市场，也不让中国企业更好地走出去开拓更大的国际政府采购市场，那我们就不是在保护而是在危害中国的企业了。当然，这也不是在保护而是在危害自己的政府采购市场。
入世二十多年里，我们已经尝到了那么多对外开放商品贸易市场的甜头，同时，我们也已尝够了那么多对外封闭政府采购市场的苦头。现在人们都在说中国入世成就巨大，也都说入世的最大收获是让中国经济逐步融入了世界经济并因此而大幅度促进了中国的经济发展。这也对，因为这都是入世后的事实，谁也否认不了。
但是，我们在认可这些入世后所取得的成就时，更应该总结入世成功给我们带来的那个最重要的启示，那就是中国加入世贸组织，全盘接受WTO的各项规则，是以签署和加入国际协定方式从外部迫使自己按照明确的标准和时间表进行根本性经贸制度改革的。
事实也证明，这样的改革没有失败，最终获得了成功。与之相对照的是，我们的其他方面的制度的改革，由于大多没有一个明确的改革路线图，也没有一个明确的改革目标和标准，而是依照所谓的 “摸着石头过河”方式进行的，结果无一不是停滞不前，甚至还有倒退。这又是为何呢？
时下中国，由于改革迟滞，金融、经济和社会问题严重，内需不振加剧了生产能力的过剩，而通货膨胀以及生活、生产、经营和物流成本的不断上升则加剧了出口的萎缩。这些都会大幅度增加国内失业人口，从而引发严重的社会危机。外部世界经济与中国经济关系的疏离也在逐渐加重这些危机阴影。因此，尽快加入GPA，用对外开放相对较小的国内政府采购市场以换取打开国际上更大的政府采购市场，这笔帐怎么算都是划来的。
对于时下中国改革而言，最好的也是最现实可行的改革办法就是对外签订并实行那些最能体现国际通行规则的国际协定或公约，然后用这些现成的正确原则和规则及其规定的时间表来指导和倒逼国内的改革。这样做可以减少和平息一大堆国内常见但却毫无价值的争论，甚至是改革倒退。当年的经贸制度改革如此，现在的政府采购制度改革也是如此。
从历史经验看，中国用签订和批准某些重要的国际协定和公约等方式公开承诺并承担其对国际社会的政治、经济和法律责任的话，中国的改革开放才能有效启动并取得进展。当年中国的入世已经证明了这一点，现在我们加入 GPA 也将进一步证明这一点。
自从2019年最后一次递交出价清单迄今，又快有5年过去了。也就是说，在这近5年时间里，我们似乎再没有做什么申请加入GPA的努力。国务院总理李强3月5日在政府工作报告中说，要“扩大高水平对外开放，促进互利共赢。主动对接高标准国际经贸规则，稳步扩大制度型开放”。
由此可见，我们现在需要总结经验教训，尽快向GPA递交能够真正体现我国对外开放决心并符合GPA公平、公正和对等原则的第八份出价清单，争取在今年年底之前正式加入世贸组织《政府采购协定》GPA。在加快改革开放自身政府采购市场并力促中国企业大范围进入其它 GPA 成员国政府采购市场的同时，倒逼中国政府公共服务体制的改革。
最后我要说，我还希望这第八份出价清单将是中国成功加入世贸组织《政府采购协定》（GPA）前所报出的最后一份出价。倘如此，实乃国之幸事矣！
