[内容提要] “三农问题”的症结究竟何在？本文首先对目前理论界实务界影响比较大的农村人多地少，经济落后和“城乡二元分割”说、农村县乡基层政府养人太多，“生之者少，食之者众”，使基层政府变异为“掠夺性政府”说、九四年“分税制”改革财力过分集中说进行了评析，认为这些观点虽然从不同角度进行了分析，并提出了不少有见地的政策建议，但似乎没有抓到根本。我们认为“三农问题”的根源在于小农经济与大市场的内在矛盾，以及由于种种原因，尤其是基本公共品过度“市场化”的倾向，各级政府没有很好地承担起应当承担的提供农村基本公共品的责任。因此，我们的政策建议主要是，以各种合作社和专业化组织，把数以亿计的“一家一户”的分散的势单力薄的小农经济联合起来与大市场相对接，通过发展现代大农业转移农民、富裕农民。坚持“分税制”改革的方向，按照“事权、财权、财力相统一”的原则，合理调整各级政府的事权划分，加大对农村的转移支付力度，尽快改变农村基层政府公共品供给能力匮乏的状况。以“以人为本，执政为民”观和科学发展观、“和谐社会”观提高基层党组织和政府的执政理念，以民主、科学、法制、监督以及公共财政等制度的建设和完善，规范、优化基层党组织和政府的执政行为。

关键词：三农问题、合作化、农村公共品、优化政府

近年来“三农问题”的严重性已引起上上下下的高度重视，对此，不少专家学者以及政府官员都从不同角度进行了分析，并提出不少有见地的政策建议。但这些分析是否真正站得住脚，其政策建议是否真正可行，却有进一步思考的必要。

一、对目前流行的几种观点的思考

目前理论界实务界影响比较大的分析建议主要有：

1、农村人多地少，经济落后和“城乡二元分割”说。该观点主要认为，我国人多地少，农业产值目前仅占全国GDP的14％左右，农民人均耕地面积仅有1.41亩左右，极度稀缺的土地资源和极度庞大的农业人口很难使农民在一亩三分田上富裕起来，也很难使当地基层政府通过税费筹资提供当地农民所需要的基本公共品。加之在教育、医疗、社会保障、就业、基础设施等方面长期实行的“城乡二元分割”以及“重城市，轻农村”的不公平的制度与政策，使当地基层政府缺乏必要的财力提供满足当地农民所需要的义务教育、公共医疗、社会保障、基础设施等基本公共品。

这的确是反映目前农村现状并具有相当说服力的一种观点。但这一观点也存在一个人们无法解释的困惑。即，在改革开放以前，我国经济基础，尤其是农村经济基础那么薄弱，不管是农业产量和农业产值都远远低于现在，但那时当地政府却可以提供基本上满足当地农民所需要的义务教育、公共医疗、五保户、基础设施等基本公共品，而在农业产量和农业产值都大大增加，农民收入也大大增加，政府财力也大大增加的今天，却反而出现农民“上学难，看病难，用水难、五保难、农田水利难、公路建设难”等问题呢？为什么在中国广大农村普遍出现“三农”问题，有人甚至说是“四农”问题的时候，江苏的华西村、河南的南街村、刘庄等村庄却不存在“三农”、“四农”问题，没有出现广大农村普遍存在的“上学难，看病难，用水难、养老难、农田水利难、公路建设难”等问题呢？问题的根源到底何在？这是李昌平和许多农民的困惑，也是我们的困惑之一。

持这种观点的人由农村人多地少，经济落后和“城乡二元分割”的观点出发，提出的政策建议主要是大量转移农民，实行农业产业化，城市化和国家实行“多予、少取，放活”的城乡统筹，逐步消除“城乡二元分割”的经济、社会、政治、教育、医疗、社会保障、文化等方面的制度和政策，这无疑是正确的，也是必要的。但也存在一些需要进一步思考的问题。

问题之一，近期大量转移农民，改变农村人多地少和实行农业规模化经营，大幅度增加农民务农收入的现实可行性到底有多大？我国目前农村人口，按国家统计局公布的数据，2002年为7.8亿多，占全国总人口的60.9％；但也有人说其实不止，有9亿多，占全国总人口的70％左右。2002年农村的劳动力是4.896亿，乡镇企业转移了1.3亿，按种田最低规模效益人均占有耕地10亩计算，只需要1.5亿左右的农民从事农业，农村尚有2亿多过剩劳动力需要转移从事非农产业。而我国目前经济发展每年只能提供800－900万就业岗位，而且城市里每年新增需要就业的青年人就达1千万左右（大学生就业难就是一个明证），目前还有数千万失业者和下岗工人急待就业，严峻的就业形势极大地制约了近期内大规模转移农民的可能性，这一严峻的现实状况也告诉我们，在我国大量转移农民，改变农村人多地少，并为农业规模化经营，大幅度增加农民务农收入奠定土地资源条件，恐怕是一个比较漫长的历史过程，除非我们另辟蹊径，对这一点一些对农村问题有深入研究的专家学者都有所论述。如我国的农业专家温铁军先生在《“三农问题”相关讨论中的似是而非》一文中就谈到，“人们都在讲城镇化，这是近年来愈益普遍的一个话题，认为通过城镇化转移农业过剩人口就能够解决农业不规模的问题。但是，这似乎也值得进一步展开讨论。且不说现在大中小城市吸纳农民人口的能力已经明显下降，从长期分析来看，即使我们加快城市化到2030年可能实现50%城市化率（这是在决策选择完全正确的情况下我们可能达到的目标，如果决策选择不正确，能不能达到还是个问号），到那时我们是16—17亿人口，按16.8亿计算仍然还有8亿4千万人生活在农村；而在城市化加速阶段，按正常的城市化发展速度和规模来看每年被征占的土地至少在1200万亩以上。也就是说30年后，无论按新口径19.5亿亩算，还是按老口径14.5亿亩耕地算，都要减少3亿多亩，人均耕地面积也实际上会减少更多。在这种情况下，农村基本要素的配置关系能调节得了吗？这个基本国情矛盾制约是一个大问题。”（中经网50人论坛）

如果我们看不到这一点，急于求成，盲目冒进，甚至像有些人主张的那样，希图用单纯城镇化，造一座座新城来转移农民，结果除了建一座座空城、死城，像拉美国家和其他第三世界国家那样，形成大量的农民进城就业无门，四处漂泊，城市周围出现大量的贫民窟和产生社会不安定不和谐，甚至动乱的状况，以及白白浪费大量宝贵资源外，还能有什么呢？

问题之二，近期国家到底能拿出多少钱来扶持农业发展，促进农民增收和解决农民“上学难，看病难，养老难，行路难，用水难”等诸多农村社会事业发展老大难问题？毫无疑问，扶持农业发展，促进农民增收和解决农民“上学难，看病难，养老难，行路难，用水难”等诸多农村社会事业发展老大难问题需要国家财政拿出大量资金和政策来予以支持，这本身也是我们落实科学发展观，构建和谐的全面小康社会，真正实现公共财政目标所必须的。但问题的关键是近期国家到底能拿出多少钱来解决这些问题？我国目前面临的问题太多，需要国家拿钱来解决的方面也很多，近期突出需要解决的问题除了“三农”问题以外，还有经济结构调整问题、国企改革问题、地区发展、城乡发展、人与自然生态不协调的问题、贫富差距拉大问题、教育问题、医疗问题、失业问题、社会保障问题、台海危机问题等等，这些都需要国家财政拿出大量的真金白银。去年，国家下大决心拿出451亿对农民进行“两减免三补贴“，但具体落实到每个农民头上面，不过区区40多元，而且当年农业生产资料价格就上涨400多亿，基本上对过，农民并没有从中得到多少实惠，去年农民的增收，主要是靠“天帮忙，价格涨，人努力和政府政策的导向”。由此可见，实行“多予、少取，放活”的方针，扶持农业发展，解决“三农”问题，不光取决于我们的美好愿望，更关键的是取决于国家到底有多大的实力，财政上到底能拿出多少钱来。温铁军等农业专家对此都表示了一定程度的怀疑。比如张晓山最近就撰文指出，“农村税费改革之前政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、“三提”、“五统”及摊派实际上从农民那里每年要收1500亿元～1600亿元。税费改革以来，为了推进农村税费改革，因减免农业税而各地减少的财政收入，主要由中央财政安排专项转移支付予以补助，2003年中央财政转移支付305亿元，2004年510亿元，2005年因全国26个省、直辖市、自治区取消农业税收，中央转移支付将达到664亿元，但乡镇、村两级财政缺口仍较大，乡镇、村两级自身财力匮乏和为本社区居民提供公共产品能力不足的问题将凸显出来。”（张晓山 ：《农业税取消后如何深化农村改革》 燕南评论2005.3.24.）

问题之三，以公司加农户，龙头加龙尾，实行“订单农业”，走农业产业化的道路来富裕农民，这条路到底能不能走得通？不错，在近年来的农村改革实践中，我们确实看到一些地区，如山东、内蒙等通过这种方式使一部分农民受益。但同时我们也大量看到公司整农户、坑农户、骗农户，使农民血本无归的事件不断发生。这里很重要的原因之一就是在现实经济生活中，公司与农户往往并未结成“一损俱损，一荣俱荣”的利益共同体，而是各自分离并具有独自利益的经济主体，在经济交往的利益博弈中，由于博弈力量的极不均衡，结果往往很难避免公司为了自己的利益最大化，利用其博弈中的优势侵害一家一户的分散的力量薄弱的农民的利益，这是市场经济的必然，更是资本的必然，而并非公司老板的良心太黑的问题。因此，仅仅依靠现在这种公司加农户，龙头加龙尾，实行“订单农业”，走农业产业化的道路来富裕农民，其设想的出发点是好的，其实行的结果很可能是悲惨的。所以李昌平等农业专家会对此产生怀疑，他认为：“有没有公司把农民带富？也有，但是是不是一个普遍的现象呢？我持怀疑态度。我大量的一手资料证明，不是这么回事。公司是什么东西？如果不是利益最大化，那他就不是一个好的企业家，或者是一个傻瓜。当农业性的企业获得超额利润的时候，会给农民。但获得平均社会利润的时候，它不找农民要钱，农民也不找他要钱。但是当企业得不到社会平均利润，或者亏本的时候，它一定会把风险转嫁给农民。这时候，政府干什么呢？他会为了企业还是为了农民呢？当然为了企业。大量的事实证明了这一点。第一，企业可以给政府官员送礼；第二，每个企业都是政府的政绩。问题是农业性的企业会不会得到社会平均利润或超额利润，经过调查90%的农业性企业得不到社会平均利润。不然的话为什么中国的四大银行离开农村了呢？也有个别的企业把农民带富，但以一个企业就代表全国的情况是不合适的。连国营企业都会打白条等，怎么能够指望民营的企业带动农村致富呢？”（《三农问题的困惑与出路》，燕南评论，2002.6.17）

2、农村县乡基层政府养人太多，“生之者少，食之者众”，使基层政府变异为“掠夺性政府”说。该观点主要认为，我国“三农问题”之所以如此严重，农民负担之所以如此沉重，农村公共品供给之所以如此匮乏，其主要原因之一就在于县乡基层政府机构太多，养人太多。农村经济本来就很薄弱，目前农业增加值仅仅只占全国GDP的14％左右，极其羸弱的经济基础难以支撑过分庞大的上层建筑，“生之者少，食之者众”，最终必然使基层政府变异为“掠夺性政府”，结果必然大大加重农民负担，使农村和农业趋于凋敝，并激起农民的不满与反抗，使党和政府的执政能力和执政基础大大削弱，最终导致政治危机爆发。因此，他们开出的药方是撤销乡镇一级政权机构，改为县的派出机构，如乡公所，大大减少吃“财政饭”的人员，从而减轻农民负担，从而腾出更多的政府财力用于农村公共事业，缓解“三农问题”。

但对此也有不同的看法。比如，李昌平和一些基层干部提出：目前我国农村公共品供给短缺，“三农问题”严重，表现在基层，但根源在上面。目前乡镇一级承担的责任最大。省市两级可以玩“空对空”的把戏，以会议落实会议，以文件贯彻文件，特别是利用传媒，铺天盖地宣传由上到下层层出台的文件、各级领导在层层召开的会议上照葫芦画瓢的“重要讲话”，认认真真搞完形式，扎扎实实走完过场；就对中央和老百姓有了一个交代便大功告成了。最务实的工作是检查检查再检查，而检查的主要方式是隔着玻璃看，坐着车子转。这是最安全的执行方式，因为只要执行政策不走样，决策失误的责任可以上推中央承担，执行失误的责任可以拿基层是问。如果政策一旦偏离本地区的客观实际，造成了社会矛盾，就是乡镇没有把政策落实好。政策是好的，越到上面的领导越是好的，只是乡镇这些歪嘴巴和尚把好经念歪了；只要处理几个乡镇干部就能把矛盾化解。民心是执政的根本保证，上级是国家权威的体现，乡镇不来负责任谁又会来负责任呢？“上面千条线，下面一根针”， 乡镇头顶着计划生育、财政税收、社会治安综合治理、招商引资、中心工作等等“一票否决”的悬剑。 其中风险最大的“一票否决”是计划生育，压力最重的是财税任务，尽管有着为数众多的农税队伍和国、地税队伍，但他们只管数字，完成任务的责任在乡镇，即使发不出工资借款也要完成；因为“一票否决”的公式是：要么交票子，要么交“帽子”。九十年代末在全中国乡镇流行的最“经典”的县市领导语录是：“采取什么措施我不管，政策不能违背，但任务必须完成，否则追究领导责任”！最难预测的是社会治安和安全事故，一旦出现不可收拾的局面，主要领导就得撤职。

他们认为目前乡镇财政成本最低。从各级供养的人员成本对比来看，据有关资料显示，目前养一个乡镇干部平均每年只需要人头经费1万元，养一个县干部平均每年最低需要人头经费3万元，养一个地市级干部平均每年最低需要人头经费6万元，养一个省干部平均每年最低需要人头经费9万元。全国政协委员、清华大学教授蔡继明根据相关调查研究得出，目前我国县乡两级人员约占71％，他们的开支占21％；中央和省级人员占29％，他们的开支占79％。中央和省级人员的人均开支是县乡两级人均开支的9.2倍。现在全国乡镇一级财政供养人员（包括中小学教师）为1316.2万，假设精简500万，可以使农民负担减轻40％。那么，在省和中央两级精简100万则可使农民的负担减轻74％。而县乡两级这21％的所谓吃“皇粮”开支，其中的60%以上要用于中小学教师工资。只占全国21％的财政收入，却要去解决占全国94%的国土、70%以上人口的各项支出，特别是要承担8亿多人口的小康建设和1.7亿中小学生的义务教育，成本是低了还是高了呢？因此，中央、省、市级机关，耗费国家的财政成本最大。不仅是省、市两级财政成本，与需要解决占全国94%的国土、70%以上人口的各项支出的乡镇存在着天壤之别；就是县级财政成本，也远远高于乡镇。从县乡两级的经费开支对比上来看，根据一地方政府公共网发布的资料：“2001年黑龙江省乡镇机构改革试点之后，现存66个县级机构。每个县级机构（含县属的各科局机关）平均一年需要1亿元的开支消耗，其中包括：领导干部工资、福利、奖金，县委、县政府及各科局领导们的高档轿车消耗，领导们的外出考察（实际上是旅游）消耗，各种招待费，会费、礼金、福利待遇、办公费、取暖费、勤杂人员工资、水电费、高级娱乐消费、手机、电话、传真等通讯费、工作服、办公室装修费等等，66个县级机构一年要消耗50多个亿，用在各项事业上的只有10多亿元。2002年乡镇机构改革试点后，现存944个乡镇。每个镇的消耗一年按300万元，每个乡的消耗230万元计算，一年人吃马喂，包括对各项事业的投资在内，全省用在乡镇的支出才24.96亿元”。因此，仅仅是县级机构一级，就要比工作面要广、工作量要大、服务的人口多、面对的矛盾杂、社会的直接责任重的一个省的所有乡镇，要多耗费一倍以上的财政支出。

现在有一种这样的主流观点：如果取消农业税，乡镇政权就不再需要保留。那么，城市的市民不交税是不是可以取消城市政府呢？为什么乡镇政权非得由农民来养而不应该由国家来养呢？农业是弱势产业，且事关国家的粮食安全、政治稳定、全国70%以上人口的生存发展。从农村的现实需要来看，缺少大量的公职人员：医疗保障事业、司法治安、教育事业、农技推广等，乡镇政府不是人多了或是人少了，问题是干什么的人多了，干什么的人少了；问题是这笔财政支出由谁出？花了钱干什么？学者潘维认为：世界各国的发展证明，“社会发展程度越高，要政府办的事情也越多，官员的需求量也就越大，国家对经济生活的管理工作就越重、越庞杂。香港经济是世界上‘最自由的经济’。但早在1990年，香港的500万人口里就已经有20万公务员，每25人养1个，这比例在发达地区中还算低的。美国是每13个“纳税人”养一个政府雇员，政府雇员占总人口比例7％。我国“干部”与总人口之比3％，不到美国的一半，而且“干部”还包括教师、文学家和新闻记者。‘四千万人吃财政饭’有什么可‘骇人听闻’的？ 拿清朝甚至汉朝的官民比例说事就更荒唐：大清朝不计划生育，不封山育林，不搞环境保护，也不养百万军队，更无需调控规范全国市场。面临帝国主义强权的时候，大清朝丧权辱国”。

乡镇干部实用价值最好。在整个干部队伍中，乡镇干部是最弱的群体，是干部队伍中“群众”，是各级政权中最具有民众化的干部；是干部队伍中孺子牛，可以说吃的是草，挤出的是奶。如同水和空气一样，存在的时候我们感觉不到他们的价值，只有在失去他们的时候，我们才可能感受他们的珍贵。乡镇干部是干部队伍中最物美价廉的干部。他们的待遇很低却要干很复杂很艰巨的工作，而从上到下无论是谁都可以对他们指手画脚；上面的各级无论是领导还是办事员、是媒体还是学界，都可以对他们指手划脚。他们为了工作加班加点是常事，节假日不休息是常事，饥一餐饱一餐是常事，一身泥一身汗地风里来雨里去是常事，请问上面哪一级的绝大多数干部能够做到呢？尽管乡镇干部的环境最艰苦，生活最清苦，工作最辛苦，就是平均不到一千元月薪也不能正常发放的情况下，受尽各种屈辱完成各种税费，甚至还要借钱向国家交税，自己工资却无着落，拿“白条”回家过年。请问上面哪一级的绝大多数干部能够做到呢？

因此，李昌平他们提出的乡镇改革思路是：乡镇改革不是削弱而是加强，乡镇改革的核心是转制——建立“民本位”政府。乡镇改革的根本是要转变体制。他认为，上个世纪80年代以来，乡镇机构改革搞了好几次了。1998年朱鎔基总理刚改过，现在很多省又开始了新一轮的乡镇机构改革。这些改革大多都是在精简机构和人员、精简领导干部职数、乡镇的合并、部门和政府内设机构的合并等方面做文章，还有的就是把一些农民需要但政府财政认为是包袱的服务部门推向市场。经过90年代的发展，乡镇的自主权力不是扩大了，而是削弱了。乡镇政府变得只有责任而没有权力；在乡镇代表条条利益的部门的权力扩大了，变得只有权力没有责任。90年代的乡村实际上处于多部门控制为主的无政府状态，80％以上的找农民收费的项目不是乡镇政府所为，是部门所为。中国的政治体制自身发展的规律是最基层的政府的权力总是被上级政府剥夺，最基层的政府承担的事务总是越来越多而财力越来越少。中国政治体制的活力在于激发基层的活力，当基层没有活力的时候，体制自身的发展规律决定最高的政府会采取渴泽而鱼的办法逐步向县、市、省剥夺权利。如果顺应体制自身发展的规律，最终的结果是体制基础的坏死，最终导致的是整个体制的灭亡。实践证明，这样的改革，好的作用不大，坏的作用不小。而且，要说机构臃肿、人浮于事，乡镇和县比较，真是小巫见大巫了。乡镇体制改革的呼声很高了，其实，中国行政体制最要改的是县级。乡改县不改，改也白改；县改了，乡不改也得改。体制转变了，职能就转变了，精简人员和机构的问题就不是问题了。乡镇转变体制最重要的就是要由“官本位”向“民本位”转变；由管民型政府向民管型政府转变。在“以农养政”的时代，乡镇政府的主要职能是服从于“摄取农业剩余”的大国策的，因而要实现体制转变是有困难的；现在农业税正在逐步取消，“以农养政”的时代即将结束，为实现“官本位”向“民本位”的转变提供了财政基础。（李昌平：《乡镇改革与乡镇干部》，燕南评论）

这就提出了需要认真进行深入调查研究的两个重大问题：一是目前的乡镇一级政府到底有没有存在的必要，如果没有，撤销以后，依靠谁来贯彻执行党和政府的方针政策，依靠谁来维持农村政局稳定和社会治安，依靠谁来组织提供农村匮乏的义务教育、公共医疗、社会保障、农田水利道路饮水等基础设施建设、计划生育等公共品，仅仅作为县的派出机构能承担这些职能吗，能保证乡镇政权退出后的权力真空不被乡村黑势力、宗族势力等所填补吗？而且即使可行，也有一个绝对绕不开的难题，即如何分流大量的下岗人员而又不引起社会问题。最近，国务院发展研究中心农村部组织研究室主任赵树凯对乡镇机构改革的调查表明，目前的乡镇机构改革，从表面上看，乡镇机构是减少了，但精简的目标并没有达到，财政开支也并未减少。换言之，目前的乡镇机构及人员的精简改革，实际上仅仅是一场骗人的数字“闹剧”。这里面是否隐藏着更多的需要进一步思考的问题呢？未来的乡镇机构改革会不会重蹈覆辙呢？二是如果乡镇一级政府必须存在，那么，如何由目前主要对上级政府负责转变为对广大农民负责，如何由“管理”为主的政府转变为“服务”为主的负责任的民主、法制政府，如何从财力上保证乡镇政府，尤其是贫困地区的乡镇政府能够正常地行使其职能，而不是靠掠夺农民来满足财力需要呢？在这两点上，根据我们的调查和思考，我们更倾向于李昌平等人的意见。即便是要撤销乡镇一级政权机构，大量精简乡镇干部，也要在经过大量调查研究和充分试点并取得成功的基础上进行，在这一点上，一定要保持清醒的头脑，切不可图一时痛快，贸然从事，最终酿成难以挽回的大祸。

3、财政过分集中说。该观点主要认为，我国“三农问题”之所以如此严重，农民负担之所以如此沉重，农村公共品供给之所以如此匮乏，其主要原因之一就是九四年“分税制”改革以后，财力集中于中央，事权则不断下放。目前一个被广泛引用的数据是九四年“分税制”改革以来，中央财政收入所占比重由1993年的22.02％上升到52％左右，省级财政收入所占比重，由1994年的16.8％上升到2000年的28.8％（贾康、白景明，2003年）。如前所述，全国政协委员、清华大学教授蔡继明根据相关调查研究得出，县乡两级财政供养人员约占全国的71％，而他们的开支只占21％；中央和省级人员占29％，他们的开支占79％。中央和省级人员的人均开支是县乡两级人均开支的9.2倍。现在全国乡镇一级财政供养人员（包括中小学教师）为1316.2万，而县乡两级这21％的所谓吃“皇粮”开支，其中的60%以上要用于中小学教师工资。只占全国21％的财政收入，却要去解决占全国94%的国土、70%以上财政供养人员的各项支出，特别是要承担8亿多农民的小康建设和1.7亿中小学生的义务教育，其困难和可能发生的状况是可想而知的。

此观点确实是说明现在“三农问题”严重、县乡财政困难，以及农村公共品供给匮乏的很有说服力的一种说法。但是，此说法却存在一个不好解释的问题，即尽管九四年“分税制”改革以后，从相对比例看，财力确实集中于中央，但各级地方政府，包括县乡政府实际掌握的财力的绝对额却是增加的。以我们的调查为例，广元市市中区财政总收入1991年为1612.3万元，2000年上升到5905万元，人均财力由2413元上升到5865元；通江县可支配财力2001年为15772万元，2004年上升到43488万元（其中绝大部分来自中央和省上的各种转移支付）。在县乡政府实际掌握的财力的绝对额增加的情况下，为什么还会产生农村公共品供给越来越困难的问题呢？

况且，如果我们用历史的眼光看问题，八十年代改革以前我国的财政分配体制也是高度集中的，虽然从统计资料上看，似乎中央的集中程度并不高，但实质性的集中程度恐怕更高，但那时为什么基本上能够提供如义务教育、公共医疗、五保户等农村公共品（尽管是低水平的）（见下表），而在政府财力已经大大增加的今天却反而不能保证了呢？农村却反而出现相当部分的“上学难“、“看病难”、“五保难”等问题，甚至出现相当部分的农民因此而陷入贫困“陷阱”呢？问题到底出在哪里？

以我们调查的四川安县的教育为例，从统计数据上看，无论是财政教育经费的绝对额，还是财政教育支出占GDP和预算总支出的比重，改革以来均超过改革以前的年份，但改革以前国家的教育经费一直是有保障的。据了解，解放初期，即使财政没有现款，政府也是把粮食拨给学校，以物折款。当时基本没有拖欠过教师的工资，公用经费也有保障，学费也是很低的，并且有助学金，据一位老教师回忆，在60年代初，初中的助学金最高为四元，而当时的学费约两元左右。可以说在当时条件下，一个农村学生，只要愿意上学，是完全可以完成学业的。但在改革后的今天，安县同样出现教育经费不足，教育收费过高，农村孩子“上学难的问题”。为什么？

表 安县1950-1976年部分年度教育经费占财政总预算的比例

年度 GDP（万元） 财政预算支出（万元） 财政教育经费（万元） 占GDP的比(%) 占预算的比例（%）

1950 　* 24.1 6.54 * 27.1

1957 5555 110.69 41.71 0.751 37.7

1962 5368 170.67 51.31 0.956 30.1

1965 7598 156.86 53.8 0.708 34.3

1970 7050 292.82 62.13 0.881 21.2

1976 　* 584 128.06 * 21.9

注：*表示没有数据，GDP按照现价计算。

表 安县1995-2003年教育经费占财政总预算的比例

年度 GDP

(亿元) 财政预算支出（万元） 财政教育经费（万元） 占GDP的比(%) 占预算的比例（%）

1995 12.38 7799 2760.7 2.2 35.40

1996 14.35 8110 3069.4 2.14 37.85

1997 16.72 8823 3416.3 2.04 38.72

1998 19.02 9648 3371.4 1.77 34.94

1999 20.6 10721 3749.1 1.82 34.97

2000 21.58 12857 4640.6 2.15 36.09

2001 23.53 15035 5296.7 2.25 35.23

2002 26.03 20069 5327.1 2.05 26.54

2003 28.90 21138 5648.4 1.95 26.72

这里面恐怕很重要的原因之一，就是近年来在“教育产业化”的错误思想指导下，教育成本、费用的飞涨大大超过了财政收入的增长，超过了农民收入的增长，使政府财政和农民在现有的财力分配格局和经济发展水平上都难以承担。如前所述，1991年我国政府财政性教育支出仅为617.83亿元，到2003年就达到3850.62亿元，增长了5.23倍；其中，预算内教育经费由459.7亿元增长到3453.86，增长了6.51倍；同期财政预算支出从3386.6亿元增长到24650亿元，增长6.28倍。由此可见，财政性教育经费，尤其是预算内教育经费的增长与财政预算支出的增长基本上是同步的，而且预算内教育经费的增长甚至超过财政预算支出的增长。但是，同期全社会教育经费的支出却由731.5亿元增长到6208.27亿元，增长了7.49倍，既超过财政性教育经费的增长，也超过预算内教育经费的增长。这种过高的增长显然来自人民群众过多、过重的负担。数据表明，目前我国老百姓负担的教育经费占全社会教育经费的比重甚至高达38％和44％（2003年），而OECD（经济合作与发展组织）国家的平均水平只有12％（刘欣森、彭干梓、戴海：《专家呼吁遏制教育公平性的恶化趋向》，中国青年报，2005年2月2日）。2003年联合国专员托马舍夫斯基在考察了中国的教育状况后认为，中国的教育经费实际上只占全国生产总值的2%。而政府预算只占教育总经费的53%，剩下的47%则要求家长或其它来源填补。比如，课本以前是几毛钱，块把钱一本，现在要三、四元甚至七、八元一本；以前老师的月工资几十元，现在要几百元甚至上千元；以前的教学条件十分简陋，现在的教学条件相对较好，这些成本的上升都将大大增加财政和农民的支出（这还不算以教谋私、以教发财、以教升官、以教腐败所造成的教育费用增长）。比如据调查，1986年义务教育法颁布以后到90年代初的期间，在安县总的来说学杂费不是很高，95年左右的学杂费小学约在100元左右，初中约在250元左右。但到90年代末期的学费一学期小学就要200元左右，初中500元左右。安县是一个农业县，1995年到2004年农民人均可支配收入增长了125.74％，而学杂费及其他费用的增长大大超过了农民收入的增长。2003年安县农民人均可支配收入为2684元，一个村小学生一年的学杂费占农民收入的比例为14.8％，一个初中生占的比例为44.34％。如此一来农民的教育负担怎能不高。

而农村“看病难”的问题比教育问题更严重。众所周知，随着农村的分田单干，随着集体经济的纷纷解体，依附于集体经济的农村合作医疗制度也土崩瓦解，但同时国家并没有相应地承担起维持农村合作医疗的责任，而是为了缓解财政困难走了一条医疗市场化的改革道路，希图通过医疗市场化，让私人更多的承担医疗费用和责任来提高医疗效益，并解决财政困难问题。其具体表现就是：一、国家对医疗卫生的拨款占财政支出的比重逐年下降（见下表）；二、相对较少的国家拨款又主要集中在城市（如前所述，国家医疗卫生拨款80％是投入城市，占人口总数60％以上的农村只获得20％左右的拨款），尤其集中在大城市和大医院；三、对医院普遍实行差额预算拨款，其拨款额只占医院总经费的极少部分。据卫生部1998年的调查，1997年国家对每所公立医院的差额预算拨款和专项经费拨款合计只占医院总收入的8.8％，对卫生防疫机构的两项拨款只占其总经费的39％，对妇幼保健机构的两项拨款只占其总经费的13.1％（代英姿：《公共卫生支出：规模与配置》，财政研究，2004.6.），不足部分显然只能靠自己创收解决。

表 中国政府卫生支出（％）

年 份 1990 1995 1997 1998 1999 2000 2001

政府卫生支出/卫生总费用 25 17 15 15.6 15.3 14.9 15.5

政府卫生支出/财政总支出 2.3 2.39 2.27 2.08 1.79 1.71 1.66

资料来源：《2003年中国卫生统计》

用图表表示

表 1990－1998年 世界各国卫生支出（％）

项 目 总支出/GNP 公共支出/GNP 私人支出/GNP 人均卫生保健支出（美元）

世界平均 505 2.6 3.0 489

低收入国 4.5 1.2 3.1 21

中等收入国 5.0 2.5 2.6 117

其中：

下中等收入国 4.7 2.3 2.5 62

上中等收入国 6.2 3.4 2.9 318

高收入国 9.7 6.0 3.7 2702

中国 4.5 2.0 2.6 33

资料来源：2001年世界发展指标―――卫生保健支出、服务和使用

这一医疗制度市场化改革使医疗卫生机构出于生存的压力以及致富的欲望冲动，利用医患之间医疗信息的极不对称和医疗的特殊垄断地位，与药厂、药品、医药器械经销商结成利益共同体，利用高额的药价、检查费、住院费创收以求生存，甚至牟利。其结果不仅使广大农民因经济困难而看不起病，在农村，尤其是中西部农村农民因病致贫，因病返贫时常发生，甚至连城市里的低收入家庭也普遍出现“看病难”的问题。如前所述，据卫生部统计信息中心2004年11月下旬公布的一项最新调查结果称：近十年来，我国居民卫生服务需要量持续增加，但城乡两周患病因经济困难未治疗者的比例均接近四成，患者出院有43.3%的人是自己要求出院，其中有63.9%是因为经济困难。另一方面，城乡合计年人均门诊费用和住院费用在排除了物价上涨的影响后，平均每年以14%左右的速度上升。1993年，两者分别为21元和933元；到了2003年，就已经升到了75元和2233元。卫生部副部长朱庆生在2004年11月5日国务院新闻办举行的新闻发布会上说，至今，中国农村有一半的农民因经济原因看不起病。我国中西部农民因看不起病，死于家中的比例高达60％—80％。2003年我国农村居民家庭人均纯收入为2622.2元，农村居民的平均住院费用2236元，在农民的人均纯收入尚包括实物收入的情况下，可以说，农民如果生了大病，一年的现金收入尚不能支付住一次院的费用。因此，疾病是中国农民致贫或返贫的主要原因。

这一切都迫使我们不得不认真反思，为什么医疗制度改革以后，一半以上的国人看不起病？医疗制度改革究竟应当怎样搞，农村的医疗制度究竟应当怎样建立，政府在其中究竟应当担负起什么样的责任和义务？

我们对目前占主流的以上三种观点的质疑，其根本目的并非反对甚至否定这些观点，恰恰相反，我们在相当程度上也同意这些观点，因为这些观点从不同的角度反映和说明了农村问题的现状。而我们提出疑问的目的仅仅是为了把农村问题的研究引向深入，使人们对农村问题能够更加客观、全面、科学地把握，从而提出更有针对性和实效性的缓解以致最终解决的政策建议。因为，通过大量的调查和思考，我们认为“三农问题”太严重，太复杂，而要在中国这样一个农民占大多数人口的，情况又相当复杂的大国中解决“三农问题”，确实是很棘手的，也很可能不是短时间能够一蹴而就的。

二、“三农问题”的症结及缓解的政策建议

对于如何缓解“三农问题”，我们试图在经过大量的调查和认真思考的基础上，提出可能是不太成熟的、而且很可能会引起争议的缓解西部贫困地区农村基本公共品供给匮乏问题的政策建议。

建议一：发展市场经济条件下的现代大农业―――借鉴国内外经验，通过制度变革和组织创新，以各种合作社和专业化组织，把数以亿计的“一家一户”的分散的势单力薄的小农经济联合起来与大市场相对接，以此为依托大力发展各具特色的农副产品深加工企业和相关的第三产业，大力发展相应的小城镇建设，延长农副产品的加工和价值增值链，向市场要效益，向农业结构调整、农副产品的深加工及转移农民要效益，向农业科技推广要效益。通过发展现代大农业转移农民、富裕农民。国家应通过政策、资金、保险、科技、信息、服务等方面大力扶持。

如前所述，目前单纯依靠工业化、城镇化发展转移大量农民，将遇到工业化、城镇化发展对大量农民就业的吸纳能力瓶颈的严重制约；而单纯依靠国家财政大量转移支付来使农民增收致富，又受到国家财力的制约；单纯依靠“公司加农户”，以龙头公司带动广大农民，走农业产业化的道路，并使之致富，在现实经济中又由于公司与农民利益的不一致，而常常使农民成为市场风险和利益损失的最终承担者，而难以使广大农民致富（我们并不完全否定“公司加农户”的农业产业化方式，只要它能够将公司和农户结成利益均沾风险共担的利益共同体也行，但从目前状况看，很难。）。

那么，到底应当怎么办呢？

我们认为，根据国内外的实践以及相关的经验与教训，恐怕“三农问题”的最终解决方法，还是要通过制度变革和组织创新，以各种合作社和专业化组织，把数以亿计的“一家一户”的分散的势单力薄的小农联合起来与大市场相对接，向市场要效益，向农业结构调整、农副产品的深加工及转移农民要效益，向农业科技推广要效益。

为了说明这个问题，我们这里引用两篇很有见地并能给人启迪的文章的部分内容。

一篇是赵磊先生最近发表在《农民维权网》上的有关“三农问题”的文章―――《“三农问题”的症结究竟何在？》，在文中他谈到：“三农问题”的症结究竟何在？这仍然是一个问题。其所以如此，就在于学界（包括实务界――我们加）关于“三农问题”症结的判断迄今仍然歧见纷呈，比如：“农民的收入过低”，“农民过多”，“土地产权不明”，“农民负担过重”，“农民权利缺乏”，“农村政府机构膨胀”，等等说法，见诸于相关讨论，人们已耳熟能详。从“三农问题”的种种表现来看，这些说法当然都有一定道理，但是深究起来，我认为这些“道理”也仅仅是就表象来说的道理。在我看来，上述的“症结”并非“三农问题”的本质所在，而只不过是“三农问题”本质的种种外在表象罢了。正因为许多学者误将表象当作本质，所以在“三农问题”的症结上才会有如此混乱的说法。至于有些论者干脆将上述所谓“症结”一一罗列，打包批发，这种貌似全面的公允除了使问题更加复杂之外，其实并未推进认识的提升。如果上述所谓的症结仅仅是对“三农问题”现象层面的刻画，那么它们离“三农问题”真正的本质就还有相当的距离。

他在文章中通过大量的分析最终得出，小农经济与市场经济的矛盾，才是“三农问题”的症结所在；“三农问题”所引发的种种社会危机，其实是内在于现代市场经济发展的逻辑之中的；农民的破产、农业的凋敝、农村的衰落，是市场经济在中国展开的必然结果。80年代的承包制重新复活了小农经济的生产方式并获得了巨大的成功，但承包制的成功只是证明了小农经济的合理性，并没有证明小农经济的优越性和先进性。小农经济的消亡是必然的，只有“消灭小农经济”才能解决“三农问题”。中国的国情和农村改革的实践证明，消灭小农经济的道路选择并没有最优解，因此“三农问题”的解决只能是标本兼治。

2004年胡东升先生发表了一篇能给人启迪的文章，他认为，大部分人认为，西方发达国家国民经济是以汽车制造业为主，或以石油、钢铁业为主，或者更时尚一点的是以IT产业为主。但事实是，直到目前为止，西方发达国家国民经济的主导产业都是食品工业。美国、法国、日本全部如此。食品工业的产值占这些国家国民经济总产值的20%以上，是第一大产业。第二大产业是建筑业，汽车业靠边站，头几名都排不上。现代农业发达国家的食品工业原料结构特征是，80%来自畜牧业，也就是来自奶、肉、蛋，只有15%是来自水果和蔬菜，5%是直接来自谷物。食品工业总产值与农业总产值之比是衡量一个国家农业现代化水平的标志，现代农业发达国家都在2-3：1的水平。我国食品工业产值与农业产值的比值在0.3-0.4：1之间，其中西部地区仅为0.18：1，远低于发达国家。现代农业的市场体系特征，就是要搞农业产业化，农业产业化的形式主要是合作社。发达国家的市场体系特征，是以多种形式合作社为主体的农业产业化。（胡东升：《中国农民如何富裕起来?》，中国经济时报2004年2月2日）

根据资料，从世界各国农业发展的情况靠看，各类合作社是各国农民最欢迎的组织方式。无论是台湾，或者是韩国、日本，农业合作社在农业、农村的经济社会发展中都起着至关重要的作用。以日本的农协为例，它创建于1947年，是农民自愿出资的合作经济组织。参加农协必须具备三个条件：在农协辖区范围内居住；在本辖区内有土地；每年参加劳动不少于90天。具备这三个条件，才可以成为正式成员即社员，才有代表权和选举权；如果只具备第一天和第二条，则只能取得准成员资格，没有表决权和选举权。非农民社员不能担任农协领导职务。日本农协的口号是\"一人为万人，万人为一人。农协主体是综合农协，另有专业农协。综合农协设有若干生产部会，不从事经营，是由农民自己组织的开展技术交流与合作的机构。农协的任务就是为农民服务，\"农民需要什么就经营什么，农民需要什么服务就提供什么服务。\"他们经办农产品收购、加工、销售和生产、生活资料的供应，还开展信贷、技术指导、生活服务、文化娱乐等活动。农协和农民的关系，不是单纯的买卖关系，而是合作的关系。农协对大宗生产、生活资料，有从基层到全国的逐级提报订货计划，统一向工厂订货，货到付款。统一订货的化肥占90%、农药占79%、农机具占78%、农用汽车占69%、燃料占80%、饲料占70%。要保证把进货价格压到最低。（加贝青年：《合作社运动是世界潮流》，乌有之乡网2005年）

市场经济最为发达的西方国家，也同样大量存在各种形式的农业合社，如美国是农业现代化水平最高的国家，在美国只有一些规模较大的农场主有能力直接进入市场，或在期货市场交易或同大谷物商交易，而更多的中小规模的农场主则是通过同合作社合作进入市场。为使农场主生产的谷物能够顺畅地进入市场，美国采取了扶持农民自愿组建农业合作社的方式，以此拉进了农民和市场的距离，农民能够就近得到服务；同时，众多农民参与的农业合作社，扩大了经营规模，增强了谈判力度，更加接近市场；通过聘用职业经理人，提高了农业合作社的经营管理水平，使农业合作社的经营实现专业化。目前美国的农场主80％以上都自愿参加了各种形式的合作社，由合作社营销的奶制品的市场份额占85％，谷物和花生占到42％以上。在欧共体合作社发展更为普及。各国农业合作组织尽管形式不同，都贯彻执行了合作社的一些原则，突出的是民有民营，不以盈利为目的，把所获得的利润按交易量大小返还给农民，这是合作社和其他经济组织区别的重要标志。美国100个最大的合作社，1995年全部利润中，返还给社员的占71％，其他公共积累、股本分红等占21％。（郑良芳：《国际合作社运动新进展及对我们的启迪》，中国经济学会《调查与研究》第109期；郭晓利、 王云涛：《美国做法对中国农业的启示》，中国经济时报2003年9月26日）

法国是欧洲最大的农业国，它的农业生产体系的基本组织形式是农业合作组织，基层即农业合作社。农业合作社主要有四项原则：（1）自由加入的原则；（2）非资本原则，投入资金不是为了盈利或者按资本分红，而是为了保护和发展共同的利益；（3）民主管理原则，合作社内部一律平等；（4）排他原则，只为本社成员服务，同时承担必要的社会义务。

比如苹果合作社由250户果农组成，都是股东，一人一票。他们的合作社叫百里姆公司，有5万吨以上的冷藏保鲜设施，可以冷藏保鲜苹果总产量的80%，每天根据定单发货二三百吨。在合作社，苹果存放于统一规格、有点像集装箱的箱里。每个箱里的苹果同样颜色、同等重量。收购苹果时，公司预交给果农一部分钱。上市以后，按照实际价格决算。决算的原则是，实际收入中扣除费用和积累，全部以价格形式返还果农，公司利润为“0”。这意味着流通环节的好处都给了果农。土地和其他生产资料是私有的，苹果的生产环节由家庭完成。在家庭和大市场之间，需要合作社作为衔接，以保护生产者利益。合作社为小私有制找到了出路。

以色列的农业合作化组织―――基布兹在世界上也是很有特色的。

在一些第三世界国家，农业合作化也搞得有声有色。如巴西，农业在巴西经济中最有活力和发展前景，其中合作社运动发挥着重要作用。

巴西农业合作社成立于二十世纪六十年代至七十年代。目前一些合作社已经成为包括农牧业生产、加工、仓储、贸易的产业集团，在创造就业岗位、提高农村人口素质方面具有重要作用。合作社对社员和员工进行培训，开办幼儿园、学校，建立医院、文化体育场所，有些还有自己的报纸和电视台。

巴西1971年颁布《合作社法》，规定合作社为非营利性的民间公司，主要任务是为社员提供服务，自愿参加，民主管理，任何人的股份不得超过总体股的1/3。合作社需将收益的5%用作技术、教育和社会基金，帮助社员及其家庭成员。

在合作社里，土地由社员自己耕种管理，收益归自己。合作社负责提供良种、技术指导、仓储、加工、销售、农用物资采购等服务，收取一定服务费。社员收入，部分来自合作社支出后的剩余部分。

社员大会为最高权力机构，重大事项必须投票通过。每个社员有同等的投票权。社员大会选举的管理委员会任期四年，改选时至少1/3不得连任。

每个州有合作社协会，全国也有代表性机构。

合作社特别受到无地农民的欢迎。由于资本主义制度下的农业机械化，大量农民被农场主裁减，失去生活依托，成为无地农民。他们组织起来进行斗争，政府为了稳定社会秩序，不得不把一部分土地廉价卖给他们甚至分给他们。但是重新分得土地以后，他们既无资金，又无农具，没有力量抗御自然灾害和参加市场竞争，仍然处于弱势地位，为生活所迫，又会失去土地，再次成为无敌农民。在合作社，他们能够互相帮助，就能够生活下去了。

巴西总统卢拉强调，农业合作化是中小农民的唯一出路，并将合作化确定为农业发展战略。巴西舆论认为，发达国家和不发达国家的一个重要区别在于社会组织程度。合作社是有利于促进社会发展的一种组织形式，将逐步在缩小两极分化、增加就业、保护环境、加强食品安全、维护社会公正方面发挥积极作用。（加贝青年：《合作社运动是世界潮流》，乌有之乡网2005年）

事实上，我国农民在二十多年的改革开放中，也在不断摸索、创新、奋斗，进行着以新的农业合作化道路富裕农民，解决“三农问题”的艰苦而伟大的实践，最为突出的有江苏的华西村、河南的南街村和刘庄，近年来出现的吉林四平梨树县百信农民合作社，以及吉林、河南、湖南等产粮大省、重庆等地农民劳务输出的组织化探索。据人大代表秦池江等讲，目前我国已出现18种类型的专业化合作经济组织和专业协会多达16万多家，覆盖生产、加工、储运、销售、科技等诸多领域，加入专业化经济合作组织的农户收入比一般农民要高出10％到40％，对农民有极强的吸引力，农民热情很高。他认为，农村新型合作经济组织与上世纪50年代的农业合作社有着本质的区别，这是亿万农民从家庭联产承包制的伟大创举之后又一个新型的历史性创造，也是我国农民从个体经济状态走向农业现代化的必由之路。他认为，近年来，我国农村合作经济组织蓬勃发展，为实现农民增收做出重大贡献。但目前的农村合作经济组织仍处于一种松散的自发状态，难以确立稳定的内部经济关系，权利也得不到有效保障。农民增收仅靠减免税收是有限的，加快农村合作经济的发展才是根本。（《加快农村合作经济组织立法》，新华网2005年3月7日）

2004年１２月２８日新华社也发表了一篇新闻，题目是《安徽一份调查表明：多数农民不赞成土地私有化》，文章说农业大省安徽最近完成的一份大规模调查表明：多数农民不赞成土地私有化，认为应坚持家庭承包制，也有一些农民对建立新型土地合作社很感兴趣。这一结果与海内外一些专家提出的，用土地私有化解决中国现有土地制度矛盾的观点截然相反。

2005年４月５新华社 又发表了一篇新闻，题目是《中国农民积极求解“穷人的经济学”》，文章谈到 “大包干”策源地小岗村如今有了集体合作经济组织，曾是中国农业楷模的大寨村现在农业经济比重仅为２％。这两个著名村庄的沧桑变化，充分体现了中国农民在艰辛中求解“穷人的经济学”的努力与探索。“大包干” 以分散劳作的形式提高了生产效率，让小岗农民彻底告别了外出讨饭的岁月，但随后的２０多年里，小岗村并没有发生实质性的变化，不少青壮年外出打工，部分土地荒芜。严俊昌说，“大包干”是治穷的灵丹，却不是致富的宝典，承包到户只解决了温饱问题，致富还是要提高农民的组织化程度，搞产业化。目前，小岗村九成农民种了葡萄，四成农民饲养种猪。他们成立了葡萄协会与养猪协会，还集体注册了一个“现代农业公司”，协会和公司为农民提供技术与销售渠道。作为打破“大锅饭”的标志性人物，严俊昌强调说：“协会是新的集体组织形式，建立在家庭联产承包责任制的基础之上，不是回归人民公社时期。”

这两篇文章确实很值得人们深思。

我们认为，根据国内外的实践经验，归纳起来讲，农业合作化至少有以下四个方面的好处：

1.利用合作组织的集体力量与大市场对接。无数事实表明，数以亿计的一家一户小农根本无法与大市场对接，他们在市场经济面前无不感到十分茫然、无奈与无助，备受变化无常的市场价格波动和势力强过他们十倍百倍的工商资本的煎熬与盘剥，随时面临血本无归的破产的灭顶之灾。但如果他们能组织起来，利用集体的力量，改变势单力薄缺乏交易谈判力量的弱势局面，则情况很可能会有所改变。事实证明，哪怕是简单地组织起来，统一购买化肥、种子、农药等农业生产资料，其价格比起单个农民“一家一户”的购买要便宜10％－30％，而且质量更有保证，而统一销售农副产品，其销售价格一般也要高许多，这一增一减可使农民增收不少。如果农业合作化程度进一步发展，按照市场需求，统一进行生产，进行农业结构调整，发展特色农业，如果农业合作化联系程度逐步由村到乡到县、市、省、乃至全国，形成像日本、韩国、法国、美国那样的全国性农业合作组织，农民与市场对接的力量将会更加强大，农业产业结构的调整和产业化的发展可能更为容易，农民增收致富的可能性更大。

2.农业合作化更有利于大农业的发展。所谓大农业不仅包括目前狭义的农副产品的种植和销售，还包括农副产品的深加工和流通销售业，有人称之为后农业。如胡东升所说，目前西方发达国家的第一大产业都是食品工业，食品工业的产值占这些国家国民经济总产值甚至高达20%以上。食品工业总产值与农业总产值之比是衡量一个国家农业现代化水平的标志，现代农业发达国家都在2-3：1的水平，而我国食品工业产值与农业产值的比值在0.3-0.4：1之间，其中西部地区仅为0.18：1，远低于发达国家。这既是劣势，同时又蕴含着很大的发展潜力和巨大商机。大力发展农副产品的深加工和流通销售业，第一，可以延长农副产品的增值链，最大限度地增加农民收入；第二，可以解决大量农民的转移与就业问题；第三，可以通过生产要素的集中和农副产品的深加工和流通销售业的聚集效应，促进城镇化发展；第四，可以通过农副产品的深加工和流通销售业，以及相应的城镇化发展的合理空间布局与规划，节省土地资源，减少污染扩散，也有利于集中治理污染，促进人与自然生态的协调。但大力发展农副产品的深加工和流通销售业，首先碰到的最大难题就是资本问题，单靠一家一户单干，对人均收入在2000多元，甚至1000多元的大多数农民来讲，几乎是可望不可及的梦想；向银行贷款，又因为交易成本高，贷款风险大，银行一般不愿意贷。如果通过私人资本进入，实行“公司＋农户”的方式，又由于公司与农民难以结成利益共同体，而很难避免公司整农户，公司吃农户的状况发生。但如果通过合作化的方式，把有限的资金、土地、人力等资源集中起来，集腋成裘，加之国家政策和资金的相应扶持，甚至向银行贷款也因为成本降低，风险分散而可能相对容易一些，而使农民大力发展农副产品的深加工和流通销售业成为可能。国外大量的合作化发展证明了这一点，国内南街村等的合作化实践的成功也同样证明了这一点。

3. 农业合作化更有利于农村，如农田基本建设、水利设施建设、乡村道路等基础设施建设的开展。如前所述，我国农村目前的水利设施，如水库等，绝大部分都是六、七十年代“农业学大寨”时期修建的，后来随着分田单干，随着农村集体经济的崩溃，除了国家级的大型水利设施通过国家投资建设以外，农村中的水利设施建设已无人问津，原来的水利设施也因为无人或无力维护而年久失修皆成病库险库。再以农田基本建设为例，我国现有人均耕地是1.41亩，其中稳产高产田只占三分之一。据专家讲，我国现在最好的耕地亩产可以达到一吨以上，但是低产田还不到50公斤，两者相差20倍。（《全国政协委员谈保障我国粮食安全问题》，2005年3月6日） 这既说明我国农业增产的巨大潜力，同时也说明我国农田基本建设任务的艰巨。应当承认，由于各种因素的影响，我国近年来许多农民基本上是只种地，不养地，加之过度施用化肥的掠夺性经营，因而导致土壤退化，地力下降，耕地质量普遍下降的状况比较严重，并对我国未来农业的发展和粮食安全构成重大隐患。农村税费改革以后，广大农村由于缺乏资金支持，而“一事一议”又无补大局，而使此问题更为突出。国务院发展研究中心农研部部长韩俊最近就对此讲道，农村税费改革前，每年中央加地方的农田水利投资为200亿元左右，其中中央占1／3，而每年农民自筹资金就达200亿元左右。高峰时每年冬春农民投工可达到80亿－100亿个工日，最近几年，农民投工这一块已经大大下降，现在已降到50亿个工日，今后还会继续下降。逐步取消“两工”后，如何保证农田水利建设有稳定的资金渠道，是亟待解决的问题。全国有60多万个村庄，在短期内把农村各种公共产品或公共服务都纳入公共财政的支持范围是不现实的。引导农民自觉自愿投工投劳，参与各种小型基础设施建设，是不能回避的一个重要政策课题。（《粮食综合生产能力不足 农产品价格上涨有限》，中国经济时报2005年2月4日） 这说明在“一家一户”农民单干以及在国家财政拿不出大笔资金支持的条件下，希望通过农民自己的个人努力来进行农村基础设施建设的困难；这实际上也从反面印证了通过农业合作化，在国家相应的政策和资金的扶持下，依靠农民集体的力量来进行农村基础设施建设的可能性。过去的以及现在一些集体经济搞得比较好的村庄的实践也证明了这一点。

4. 农业合作化更有利于国家政策和资金的支持。无数事实都一再证明，国家的政策和资金支持，都因为面临分散的2亿多农户和8亿多农民而产生的海量般的信息收集、反馈、监控等方面发生的巨大的交易成本，以及因为执行链条和环节的过长，各类执行者可能会产生的机会主义甚至自利或腐败，而使之变异走样，难以完全落到实处。如果我们通过合作化的方式，将无数的农民集合为若干较大的实体，国家通过农业合作社与农民打交道，肯定会大大减少信息量的收集，大大降低交易成本，缩短执行链条和环节，减少各种漏出量，使国家的政策和资金支持得到较好的贯彻。以金融的农业支持为例，尽管国家三令五申要求银行向农民贷款，支持农业发展，但是，目前各家银行几乎完全撤出农村，仅存的农村信用合作社也不愿贷款给农民，农业保险也几乎名存实亡，结果，农村流行的大都是各种形式的民间信贷，农村、农民成为被金融“遗忘的角落”，为什么？我们认为，根本原因就在于银行的逐利性与数以亿计的农民打交道的高成本、高风险、低收益的矛盾。但如果金融机构与农业合作社打交道，一是可以大大减少交易成本，二是可以分散和降低风险，如果再辅之以国家政策和资金的支持，则有可能扭转这种局面。

如果农业合作化是我们缓解乃至最终解决“三农问题”的根本出路之一，那么，如何进行农业合作化？它与以前的“人民公社”式的合作化有何区别？

我们认为，现在的农业合作化与过去的“人民公社”式的合作化的最大区别就在于，它必须是农民自愿的，合作社经营必须是自主的，其分配原则必须坚持按劳分配，其运行必须是民主的、平等参与的、互助合作的，其目的是服务、方便、为社员谋利，使社员共同富裕，而不是为少数人谋利的。

那么，如何进行农业合作化呢？在中国目前的条件下，除了鼓励少数像孙大午这样的具有崇高理想和牺牲精神，并有实力的企业家带领农民搞合作化的方式以外，恐怕，大多数农村还是要依靠当地的党政组织，尤其是像王宏斌、吴仁宝、史来贺、郭凤莲等这样的有眼光、有魄力，并具有大公无私思想的乡村领导带领农民搞合作化。因此，这就需要我们利用农村税费改革，取消农业税收的契机，改造基层党组织和政府，通过建立和完善乡村民主制度及治理结构，使他们真正树立“立党为公，执政为民”的执政理念和科学的发展观，引导广大农民在自愿基础上走合作化的道路，共同富裕。

当然，具体怎么走，这条路究竟能不能走得通，还需要在新的条件下通过大量艰苦的试点和实践来证明。

不过，中国改革开放的总设计师邓小平早在九十年代初就曾经讲过一段高瞻远瞩的话，他说：“关于农业问题，现在还是实行家庭联产承包为主的责任制。我以前提出过，在一定的条件下，走集体化集约化的道路是必要的。但是不要勉强，不要一股风。如果农民现在还还没有提出这个问题，就不要着急。条件成熟了，农民自愿，也不要阻碍。北京郊区搞适度规模经营，就是集体化集约化。从长远的观点看，科学技术发展了，管理能力增强了，又会产生一个飞跃。我讲过，农业的改革和发展会有两个飞跃，第一个飞跃是废除人民公社，实行集体联产承包为主的责任制，第二个飞跃就是发展集体经济。社会主义经济以公有制为主体，农业也一样，最终要以公有制为主体。••••••仅靠双手劳动，仅是一家一户的耕作，不向集体化集约化经济发展，农业现代化的实现是不可能的，就是过一百年二百年，最终还是要走这条路。”（邓小平：《审阅中共十四大报告稿时的谈话》，1992年7月23、24日）（加贝青年：《合作社运动是世界潮流》，乌有之乡网2005年）

建议二：坚持“分税制”改革的方向，按照“事权、财权、财力相统一”的原则，合理调整事权划分，加大对农村的转移支付力度，尽快改变农村基层政府公共品供给能力匮乏的状况。

1. “分税制”改革的方向必须坚持。目前理论和实务界在谈到县乡基层政府财力短缺困难时，往往将问题产生的根源之一归咎于九四年的“分税制”改革，认为中央的过度集中和事权下放是造成目前县乡基层政府财力短缺困难的罪魁祸首，因此，要改变这一状况就必须回到九四年“分税制”改革以前的财力分散体制。对此，我们不敢苟同。

我们认为，中央集中财力的方向并没有错，造成目前县乡基层政府财力短缺困难的关键原因，一是在中央集中过程中又不断下放事权，加之省市也层层如法炮制，结果必然造成县乡基层政府事权、财权、财力的极不对称，使基层政府，尤其是农村基层政府陷入“要办事，却缺乏必要的财力支撑”的“又要马儿跑，又要马儿不吃草”的“小马拉大车”的艰难而尴尬的境地。况且，如前所述，由于教育产业化、医疗过度市场化所导致的教育、医疗费用的飞涨，大大超过了广大县乡基层政府的财力供给能力，使他们在本来就羸弱的财力基础上就难以应付，如果再不断追加新的任务，县乡基层政府财政如何会不困难，如何会不变为“讨饭政府”，甚至是“抢饭政府”呢？二是目前种种不合理的“一票否决制”的考核高压和“政绩出官，官出政绩”的干部升贬制度，以及缺乏相应的强有力的民主监督制度的制约，最终必然使许多基层政府变异为“掠夺性政府”，甚至使一些官员蜕化为欺压百姓，鱼肉百姓、中饱私囊的贪官污吏，而使县乡基层财政雪上加霜，日子更加艰难。

我们之所以不赞成通过回到九四年“分税制”改革前的财力过度分散的财政体制来解决当下的县乡基层政府财政困难问题，而仍然坚持九四年的“分税制”改革的适当集中的方向，其理由主要有：一是国内外大多数国家的实践充分证明过度分权的财政体制利大于弊。这一点王绍光、胡鞍钢、邹恒甫等专家都作过专门的很有说服力的论述，在此不必赘述。虽然许多西方经济学、财政学研究的专家学者大都主张实行分权型的财政体制，并且从信息与偏好以及最优公共品供给的角度论证了分权型财政体制优于集权型财政体制，但实际上，西方国家的实践却走着一条与理论相反的道路。以许多人津津乐道的实行所谓分权型联邦财政体制的美国为例，据哈维•罗森教授在他的《财政学》第六版中披露，美国三级政府的财政总收入中，1902年联邦政府收入只占37.4％，而现在大约要占2/3，州和地方政府收入1902年要占62.6％，其中，地方政府收入就占总收入的51.3％，而现在州和地方政府收入约占1/3，州和地方政府收入中约有20％来自联邦政府的各种转移支付。财政总支出中，1900年，联邦政府支出只占34.1％，州占8.2％，地方政府占57.7％，而1995年联邦政府支出达到52.2％，州占21.1％，地方政府只占26.6％。确切地说，美国三级政府财力分配的这一变化始自三十年代大危机之后，在五十年代基本定型，并一直保持至今。而以高度集权为特征的英国、法国，长期以来中央政府集中的财力占80％甚至90％以上，虽然在八十年代有所分权，但中央政府集中的财力仍然占70％以上，地方政府要靠中央大量的转移支付方能度日。为什么在市场经济高度发达的国家现在大都实行适当集中财力的财政体制？为什么过去长期实行高度分权的联邦财政体制的美国会更弦易辙发生向适当集中的方向逆转？这难道是偶然的吗？从美国的情况来看，这一转变可以说明显代表了现代生产力和社会发展的趋势。因为美国的转变发生在三十年代大危机，正是大危机的爆发，凸现了联邦政府宏观经济调节以及社会调节的必要，而这两方面对州和地方政府来讲因为种种条件的限制是不可能做到的。另外，最近邹恒甫先生公布了一项数年研究成果，据他对世界50多个国家的研究表明，在发展中国家实行财政分权化的改革，结果往往比原来财政集权的情况更糟。原因是在没有良好的民主监督机制和建全的地方治理的条件下，下级政府官员可能滥用职权，以权谋私，“雁过拨毛”，财政分权化最终适得其反。他举例说明，在一些非洲国家对穷人的1美元援助中，最终只有15美分到了穷人手中。（《邹恒甫谈中国经济平等和社会公正》，人民网， 2005.1.24） 这实际上就告诉我们，西方学者所说的分权型财政体制优于集权型财政体制，它是有条件限定的，而不是放之四海而皆准的真理。其中最基本的条件之一就是地方政府必须是随时随地都是代表当地人民利益的，真正是“执政为民”的，然而这个基本条件在现实生活中却是难以满足的。二是具体到今天的中国，众所周知，中国幅员辽阔，各地发展极不平衡，最起码就有东中西这样三大经济发展差距很大的经济带，即使是同一经济发展区域，内部也存在着相当大的发展差距，尤其是“城市像欧洲，农村像非洲”这样的差距如此巨大的城乡，如果实行财力过度分散的财政体制，可以想见，这些差距不仅不会缩小，反而会越来越大，贫困地区各级政府，尤其是基层政府将越来越缺乏必要的财力供给当地人民所需要的基本公共品，这是其一；其二，如果全国都像东部那样，以掠夺资源和牺牲生态环境的方式大力发展工业，其结果很可能导致污染大扩散，生态大破坏，而西部又是我国的生态屏障和水源的发源地，而且西部的生态环境又十分脆弱，一旦被破坏，很可能会使中华民族陷入万劫不复的灾难之中，这方面的反面例子难道还少吗？其三，如果发展差距一直持续下去，而不能得到有力的扭转，最终很可能导致中国的四分五裂和全面内战。到那时，我们将何以实现中华民族的伟大复兴，又如何面对中华民族的列祖列宗和子孙后代？其四，实践已经一再证明，如果不是九四年“分税制”改革以来中央适当集中财力，那么可以肯定的是，后来的应付东南亚金融风波，九八年以来实施的积极财政政策，西部大开发，东北振兴，中部崛起，退耕还林、还草等生态建设，农村“税费改革”，2004年的一系列扶持农业发展的资金和政策投入等等，都将因中央财力不足而大打折扣。因此，我们的结论是，“分税制”改革的大方向必须坚持，而“分税制”改革后凸现的县乡基层财政困难，则是在“事权、财权、财力相统一”的原则下，通过合理调整各级政府的事权范围的方式来加以解决。

2. 按照“事权、财权、财力相统一”的原则，合理调整各级政府的事权，尤其是中央和省上要加大对农村社会事业的转移支付力度，尽快改变农村基层政府公共品供给能力匮乏的状况。

在坚持中央适当集中的正确方向的前提下，按照“事权与财权、财力”相协调的原则，划清各级政府负责的职能和责任，从当前来讲，尤其是划清农村公共品的供给职能与责任，分阶段、分层次解决我国农村基本公共产品供给匮乏问题。

世界银行在１９９７年度的发展报告――《变革世界中的政府》中，总结二战以来世界各国政府在促进经济、社会发展的成功与失败的经验教训时，提出了一条很重要的原则，即政府的职能与作用必须与政府的能力，包括财力相协调，否则便会事与愿违，甚至阻碍经济、社会的发展。根据这一经验以及我国的实际情况，我们认为，我国农村基本公共产品供给匮乏问题的解决，不可能在短期内一蹴而就，而只能根据我国政府的财政制度、政策的改革创新状况和财力增长状况分阶段逐步解决。

a.首先解决农村必要的行政、治安等基层政府正常运转、农村义务教育及职业教育、农村基本防疫和医疗、农村扶贫问题。

――按照“事权、财权与财力相协调”的原则，合理配置中央、省、市、县、乡各级政府的事权、财权与财力。如果在乡镇一级政权机构不可能取消，甚至还要加强和转变职能的现实情况下，在今年26个省、自治区、直辖市取消农业税收，全国在明年全部取消农业税收，因而必然造成以农业为主的广大中西部地区，尤其是贫困地区县乡基层财政的财力严重短缺问题，如果缺乏中央及省的强有力的财力支持，县乡基层财政困难将更为突出，基层政权将更不稳固，农村公共品供给将更为匮乏，最终必然使中央缓解“三农问题”的政策意图落空。因此，上级政府，尤其是中央、省级政府必须承担起农村义务教育及职业教育、农村基本防疫和医疗、农村扶贫的支出的主要责任，加大这些方面的财政投入或者转移支付，按照“城乡协调发展”的原则调整我国财政支出结构，让“公共财政”的阳光普照农村。

以农村的义务教育为例，从目前情况看，当前急需解决的是农村义务教育谁来“埋单”，即资金保障机制的问题。过去，长期以来我们将初、中等教育，尤其是义务教育视为是一种地方性的公共品，因此，无论是经费投入，还是具体管理，都主要由各级地方政府负责。如果说，以前由于国家财力有限，加之教育费用不高，由各级地方政府负责初、中等教育，尤其是义务教育还可以应付，并且有利于调动各级地方政府发展教育事业的积极性的话，那么，九十年代以来，尤其是九十年代下半期以来，在不区分各类教育的不同性质，不顾及老百姓的承受能力，片面推行教育产业化的错误思想指导下，随着教育费用的暴涨，各级地方政府，尤其是县乡基层政府越来越难以承担初、中等教育，尤其是义务教育的经费支出，尽管教育经费目前已经成为县乡基层政府最大宗的财政支出项目，尽管县乡基层政府为了发展教育事业可以说已经是竭尽全力，但农村教育经费仍然是严重不足，结果只好通过各种途径向农民转嫁负担，让最贫穷的农民承担承担沉重的教育费用，从而引起广大农民的不满。据资料和调查，2000年我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省级财政负担11%，中央财政只负担约2%。目前我国的县乡财政支出中，教育所占的比重最高。就西部地区的一般情况而言，在农村税费改革以前，仅教育部门工资支出一项一般占到乡镇财政预算内支出的60％以上，县乡政府目前以占全国财政20％多的财力负责供养占全国70％的公务员，负责承担占全国小学80%以上的农村小学、占全国中学64%以上的农村初中的义务教育（据国务院发展研究中心的调查，2001年），其艰难程度可想而知。尽管如此，县乡政府的教育投入仍然远远满足不了农村义务教育支出的正常需要，结果是“税不够，费来凑”，向农民乱集资、乱收费、乱罚款甚行。据我们调查，农村税费改革前，在有的地区，农民缴纳的税费甚至高达教育支出的70%以上，结果农村许多地区“上学难”的现象越来越严重，加之近年来教育的“过度市场化”、“贵族化”以及“应试教育”偏向，以及农民子弟上大学的希望越来越渺茫，又使农村出现新的“读书无用论”倾向。尽管在2001年我国为了使农村税费改革顺利推行，并缓解这一日趋突出的问题，将教育经费的供给责任上移至县，并对农村义务教育实行“一费制”，希望以此大大减轻农民的教育负担。但由于各级政府之间教育投入资源配置格局并未发生根本性的改变，因此，问题依然存在。据教育部国家教育督导团2001、 2002年对全国22个省、自治区调查的结果是，从全国农村义务教育总的情况看，义务教育经费总量仍然短缺，拖欠教师工资问题还未得到根本解决，投入体制还需进一步完善。农村中小学校舍建设和危房改造资金的正常投入机制尚未真正建立起来，一直缺乏稳定的资金来源。而在全国大部分地区，农村中小学财政性公用经费仍未得到有效保障，对经济困难学生的资助还未落实。湖北省从2002年秋季开学起，对全省29个贫困县农村义务教育进行“一费制”改革试点，2003年2、3月份，记者到蕲春县采访时发现，试行“一费制”半年来，农民负担轻了，但教育经费日见紧张，全县教师流失达800多名，有些村小学只剩下一个“留守”老师。农民对此的总结是：工资没了，老师走了；负担轻了，伢儿荒了。甚至在经济发达地区，如江苏省也出现农村义务教育难的问题。今年“两会”期间，一些代表反映，现在教育缺钱的地方还很多，如农村中小学危房虽然已改造了5600多万平方米，但每年还要新增2100万平方米；拖欠教师工资现象也还存在，仅2004年1月至9月，全国新欠中小学教职工国标工资就有10亿元之多，累计欠发教职工工资高达163亿元。（《政协委员共议教育发展大计 教育投入成热门话题》，新华网，2005年3月7日） 这些事实一再告诉我们，目前这种以各级地方政府，尤其是以县乡为主负责广大农村和占学生大多数的农民子弟的义务教育的经费供给机制已经完全不能满足其需要，已经一再证明农村义务教育的经费供给机制应由目前的以县乡政府为主尽快改变为以中央为主或者以省为主，或者实行以县乡政府具体承办农村义务教育，但经费供给则由目前的以县乡政府为主尽快改变为以中央、省为主。这样一种经费供给机制安排不光是从实际上看有利于从根本上解决前面所讲的目前县乡政府由于缺乏必要的财力支撑而难以承担起有效供给农村义务教育这一老大难问题，有助于推进农村税费改革，并切实防止农民负担反弹，避免重蹈“黄宗羲定律”的覆辙以外，还有一个农村的义务教育是否真正是地方性的公共品的定位问题。虽然理论上、教科书上都认为义务教育应当是属于地方政府负责供给的地方性公共品，但从我国的实际看，这一理论上的定位可能存在理论上和实践上的问题。从理论上看，义务教育是一种外溢性很强的公共品，在农村接受义务教育的农民子弟在我国现代化发展进程中或早或迟大多数是要转移到外地从事非农产业的，尽管这种必然的转移趋势有利于农民增收，有助于缓解“三农问题”和全面小康社会目标的最终实现，但从当地政府的角度考虑，却是一件花了大量的人力、物力和财力培养人力资本，而成果却大部分被城市和发达地区收获的“出大力收小利”的吃亏的事情。这种人力资本培养上的地区性和受益上的全国性所产生的成本与收益的不对称性必然影响不发达地区县乡政府办教育的积极性，尤其是在这些地区县乡政府财力十分困难的情况下。因此，为了克服这类由于外溢性很强、成本与收益的不对称性所导致的的公共品供给短缺问题，中央政府应当从有利于全国义务教育发展的角度肩负起应当承担的职责，统一负责全国义务教育经费，尤其是农村义务教育经费的供给。从我国的具体实践上看，由中央政府统一负责全国义务教育经费，尤其是农村义务教育经费的供给，一、如上所述，有助于缓解县乡，尤其是贫苦地区县乡基层政府财政困难，减轻农民负担和缓解“三农问题”。二、有助于实现教育公平，缩小贫富差距，创建和谐社会。众所周知，机会公平是达到社会公平的最重要基础之一，而教育公平则是实现机会公平的最重要的基石。最近，在“两会”期间，全国舆论对我国目前事实上存在的由于教育经费资源配置的极不公平极不合理所导致的城乡之间、发达地区与不发达地区之间、义务教育与非义务教育之间的教育机会的巨大差距的质疑，甚至斥之为形成社会不公平、不和谐的“加速器”的批判，以及发达国家缩小两极分化和社会矛盾激化的成功经验，都一再证明在我国由中央政府统一负责全国义务教育经费，尤其是农村义务教育经费的供给，是缩小城乡之间、发达地区与不发达地区之间、义务教育与非义务教育之间的巨大差距，让义务教育的阳光公平地普照全国，实现教育机会公平，缩小贫富差距，创建和谐社会的必要之举。三、有助于转移大量过剩的农业人口，促进现代化进程和全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的宏伟目标。我国“三农问题”的解决所面临的一个根本性制约因素是人多地少，因此，农业现代化的发展和农民富裕所要解决的突出矛盾之一，就是如何大量转移数以亿计的低素质的农民。从全国来讲，我国要实现全面现代化的宏伟目标，也同样面临人口太多，资源短缺所产生的人口巨大压力问题。但从另一个角度考虑，由于人是生产力诸要素中最具活力的因素，只要我们通过恰当的手段将目前庞大的人口负担转变为巨大的人力资本，其前景应当说是不可限量。日本、新加坡等国家的发展证明了这一点。国内外的实践告诉我们，这一转换的重要手段应当说非教育莫属。这实际上说明教育，尤其是义务教育在我国现代化建设中的重要地位。据《中国教育与人力资源问题报告》披露，我国人力资源的基本现状是，整体国民素质偏低，中高级层次人才严重缺乏，人力资源整体水平与发达国家和新兴工业化国家相比存在较大差距，劳动力整体文化素质不能适应现代化发展的需要，城乡、地区间的不均衡性十分突出。2000年我国15岁以上人口中仍有文盲8699.2万人，其中3/4分布在农村。农业劳动人口人均受教育年限仅为7.33年，而城市是10.2年。城市、县镇和农村之间受教育水平的人口比例为：具有大专及以上受教育水平的人口比例是20：9：1；受高中教育的人口比例是4：3：1；受初中教育的人口比例是0.9：1.01：1；受小学教育的人口比例是0.37：0.55：1。2000年我国从业人员中，具有初中和小学教育水平的人员占75％左右，其中仅受过小学教育的占33％，接受过高中和中等职业技术教育的占12.7％，接受过高等教育的只占4.7％。2000年农林牧渔业从业人员的平均受教育年限仅为6.79年，初中及以下教育水平的人超过95％，而日本同期从业人员的平均受教育年限为10.67年。1997－1999年我国农业劳动生产率仅是日本的1.03％。应当看到，以上所公布的我国人口受教育程度还只是书面上的统计数据，如果考虑我国的实际教育状况，恐怕差距会更大。这既是包袱和压力，并说明我们再依靠目前这种以县乡为主的农村义务教育经费供给机制已难以为继，同时也蕴藏着巨大的潜力和机会，当然，要想实现这种根本性的转换，其前提条件之一，就是将义务教育，尤其是农村义务教育作为全国性的公共品对待，建立中央或省为主的全国公平的义务教育经费供给机制。

顺便说一下，近年来我国之所以普遍出现农民工子弟在城市里入学受到的种种不公正待遇和歧视问题。人们对此的看法是现行的不合理的城乡二元体制所造成的，而我们认为，之所以出现这一问题，除了现行的不合理的城乡二元体制以外，还有一个重要原因，就是目前这种以各地为主的自己负责的教育经费供给机制。试想一下，在目前这种以各地为主的自己负责的教育经费供给机制下，如果大量接收外地的农民子弟入学，势必大大增加当地的教育经费支出，而教育支出的增加，又必然相应地减少当地可用于其它方面支出的财力，作为理性的当地政府自然会通过各种途径限制外地农民子弟入学，缩小这方面的开支。因此，义务教育经费实行中央或省为主的经费供给机制，有助于打破目前这种以各地为主的自己负责的教育经费供给机制所造成的地域封锁，有助于克服目前存在的城市中对农民子弟上学的种种不公正待遇和歧视问题，为农民大规模转移创造教育方面的良好条件。

当然，这样一种义务教育经费供给机制的重大转变必须与国家财力，尤其是与中央财力的实际供给能力相适应，而不能急躁冒进，实施的步骤可以考虑先贫困地区的农村，后全国农村，最后城市；或先农村，后城市。据教育部政策发展研究中心和一些专家测算，我国现在每年只要多投入500亿元到600亿元就可以在全国农村实行义务教育阶段的免费教育。亚洲开发银行最近一份报告称，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。我们目前每年税收增长4～5千亿，应当说国家或者中央完全有能力解决农村义务教育经费短缺问题。事实上农村义务教育问题已经引起中央的高度重视，中央一再表示，今后新增的教育经费应当主要向农村和不发达地区，尤其是贫困地区的义务教育倾斜。据资料显示，1999年，全国农村义务教育经费预算内拨款为533.12亿元，占当年农村义务教育经费总投入的61.84％；2002年，全国预算内对农村义务教育的拨款达989.78亿元，占当年农村义务教育经费总投入的78.18％，3年间增加了85％。2002年，中央财政用于农村义务教育的支出为359亿元，占全国财政预算内农村义务教育支出的36.3％。2004年，除一般性转移支付、工资性转移支付、税费改革转移支付中用于教育的支出和教职工专项补助的50亿元资金外，中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到100亿元，比2003年的58亿元增长了72％。2005年的“两会”期间，温总理在政府工作报告中向世人庄严宣告“从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到2007年在全国农村普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。”可以预见，只要我们矢志不移地发展下去，在全国农村乃至全国城乡统一实行免费的义务教育的那一天将为时不远。

此外，我们还要看到，要根本改变目前农村义务教育的落后状况，不仅仅是中央和省上要加大投入，解决农村义务教育经费严重不足的问题，还有一个公共教育资源在城乡之间、地区之间、义务教育与非义务教育之间、一般文化教育与职业技术培训之间的公平合理配置问题，这实际上就涉及到需要我国的教育主管部门尽快转变错误的教育理念，真正树立“以民为本”，培养千千万万社会主义现代化建设人才的科学教育观，即，尽快从根本上扭转目前这种重城市，轻农村；重非义务教育，轻义务教育；重少数重点“贵族”学校，轻一般学校；重“应试教育”，轻素质教育和职业教育的错误倾向。

b. 根据各级政府财力增长的可能，加大农村水利、农田、饮水、公路、电力、电讯、广播电视等基础设施建设、科技推广、扶持农业发展的财政、税收、金融方面的资金及政策支持等。

c. 按照公共财政的要求和 “统一、规范、公开、公正”的原则，下大决心，采取非常措施，通过“税费改革”整顿政府收入，统一预算内外的一切政府收入，增加政府预算财力。

d. 妥善化解农村基层政府的巨额债务。一是制度创新，建立起基层政权民主选举、民主理财、民主监督机制，切断债务增长的源头，清理各种债务债权关系，从严惩治“以权谋私”；二是区别情况，分淸责任，采取不同的处理方法，化解基层政府的巨额债务。凡属于上级政府下达，而县乡财力又无可能完成而形成的债务，如 “普九”等各种“达标”任务、借债缴税完成上级下达计划而形成的债务，应由上级政府负责解决；凡属于县乡政府为出政绩，超越其财力可能自己搞的，如各种“政绩工程”由县乡政府自己解决，情节恶劣，甚至中饱私囊的，应按党纪国法处理。凡属于政策因素形成的债务，如解散农村合作基金会而形成的债务，要区别不同性质的情况，分清责任，加以妥善处理，该哪级政府负责的应由政府负责，不能一推了之，全部由基层政府负责，而且他们也没有这个能力完全负责。对于因违规违法经营，甚至中饱私囊的，必须按党纪国法处理，不能让这些腐败分子、犯罪之徒逍遥法外，甚至“吃小亏占大便宜”。

建议三：以“以人为本，执政为民”观和科学发展观、“和谐社会”观提高基层党组织和政府的执政理念，以民主、科学、法制、监督等制度的建设和完善，规范、优化基层党组织和政府的执政行为。

中国改革开放的实践一再告诉我们，要想真正解决贫困地区农村基本公共品供给短缺问题，要想使以上各种政策措施真正落到实处，甚至推而广之，要想在中国真正通过改革开放实现中华民族的伟大复兴，其前提条件和必要条件就是各级党组织和政府的优化。可以设想，在一个各级党组织和政府行为不规范、不透明、不公正，腐败横行，横征暴敛，国家的利益部门化，甚至私有化，即在各级党组织和政府行为“劣化”的国家里，这一切目标要想顺利实现，无异于痴人说梦。

那么，如何优化各级党组织和政府的行为呢？对此大家都有不少议论，不少人也曾提出了一些很好的意见。对此，我们也提不出更多的更好的建议，只是在此将许多人的意见归纳起来，提出以下几点建议：

a.加快政治体制改革，真正建立起约束、规范各级党组织和政府的“主权在民，而不在官”的现代民主制度。

改革开放以来，我们在经济体制改革方面取得了重大成就，其具体体现就是改革20多年来，我国的经济尽管遇到各种困难，但仍然以年均9％以上的速度连续递增，创造了世界经济发展史上的又一个奇迹。但在政治体制改革方面却进展缓慢，收效甚微，其具体表现就是权钱交易盛行，腐败愈演愈烈，屡禁不止；贫富差距悬殊，社会矛盾激烈。早在60多年前，毛泽东主席在延安与民主人士黄炎培谈到如何有效防止政党、政府在执政后异化、腐败时，曾经说到我们已经找到了防止的有效方式，那就是人民民主。但遗憾的是，解放以来几十年的实践证明，我们仍然没有找到了防止的有效方式。最近，胡锦涛主席明确指出“立党为公，执政为民”是党和政府一切工作的根本出发点和最终目的。从新班子上台之初的西柏坡之行到sars肆虐期间领导全国人民团结奋斗战胜病魔，从中央领导深入农村、矿井了解民间疾苦到农村、就业、社会保障等政策调整中，人们似乎看到了党和政府改革、优化的迹象和希望。但实践一再告诉我们，真正要把“立党为公，执政为民”落到实处，不仅要靠深入艰苦的思想教育，更重要的是要有制度保障。大贪官王怀忠曾说过这样一句话，“关键不是让百姓看到政绩，而是要让领导看到政绩”。换言之，只要把上面搞掂了，即使群众意见再大，即使在下面如何胡作非为，也不会影响其官运和顶带，真可谓是一语中的！它反映出目前各级政府官员，尤其是各种大大小小 “一把手”的权力过于集中，同时我们又缺乏对其进行有效监督和制约的机制。虽然我们目前为了防止各级政府部门及官员的异化和腐败，设立了纪检、监查、审计等不少监督部门，但因为“同体监督”的体制约束，使这些监督成效不大。我们现在许多部门，尤其是经济部门，如银行、税务、商检等部门，都陆续实行中央垂直，唯独监督各级政府和官员的部门实行由同级党委、政府领导。试想，在同级党委、政府领导下，这些部门如何能够有效地展开监督与制约呢，近年来落马的河北省原省委书记程维高以及各种大大小小的“一把手”，不就是一个很好的反面例证吗？

那么，如何才能建立起有效约束、规范各级党组织和政府，促使基层党组织和政府行为优化的制度呢？我们认为，治标之策是尽快将纪检、监查、审计等监督部门实行中央垂直管理，减少监督中的各种阻碍，完善和强化监督机制及力度，使它们逐步成为类似香港廉政公署、新加坡反腐部门那样的“利器”。而治本之策则是加快民主制度的完善，真正使人民当家作主。首先，改革完善各级人民代表大会制度，废除人代会代表的事实上的“委任制”，推行直选制，使人民代表真正代表人民利益；强化人代会的权威，加强人代会对政府的监督和制约。其次，先乡村、街道、区，后县、市、省，最后中央；先党内后社会，逐步以直选制替代各级官员的委任制，从制度上促使各级政府官员眼睛向下，而不是眼睛只朝上，把“立党为公，执政为民”真正落在实处，而不是只落在口头上。再次，加强人民对各级党组织和政府的日常监督，尤其是舆论监督，充分发挥“第四种力量”或“扒粪者”的监督制约作用。目前，许多政府部门和官员不怕挨批评，就怕被“焦点访谈”和新闻媒体曝光的心态，就证明了这一点。最近一些省、市、县实行由老百姓对各级、各部门政府官员的各种直接评议制度以及相应的奖惩制度，就是一种人民直接监督各级党组织和政府，而使各级党组织和政府官员不敢懈怠的很好的制约方式。

b.加快“公共财政”制度的建立，从经济基础上促进政府行为的不断优化

在我国，加快社会主义市场经济下的公共财政制度的建立，其意义不仅在于有助于廓清市场经济条件下财税改革的方向，明确在市场经济条件下我国财税究竟应当干什么，不应当干什么？更为重要的是，这一制度的建立，有助于我们从财政税收制度改革入手，通过建立起统一、公开、公正、高效的“阳光下的财政税收制度”，推进政治体制改革，规范、约束各级党组织和政府行为，促进各级党组织和政府行为的优化，避免党和政府异化，真正实现“三个代表”，“立党为公，执政为民”，真正实现财政税收的“取之于民，用之于民”。（这方面成功的例子可参见王绍光《美国“进步时代”的启示》） 为此，

（a）以果断的措施，综合配套，推进税费改革，建立起规范、统一、公开、公正的政府收入体系和制度。

在现代文明社会中，人们从自身的利益出发，要求以现代民主制度监督、规范、约束政府，防止其发生异化，使之真正为广大人民利益服务，而不是为政府或者政党自己的私利服务。而这一要求在政府的经济基础―――财政上的体现之一，就是财政收入必须规范、统一、法制、公开、透明，随时接受人民的监督与制约，而不允许有任何非规范、非统一、非法制、非公开、非透明的，可以不接受人民监督与制约的政府收入存在。因此，在现代文明比较发达的国家中，政府收入90％左右都是来自税收。从世界历史发展的角度看，这既是资产阶级大革命的重要成果，同时也是人类文明进步的重要体现。

表 发达国家中央政府非税收入占经常收入总额的比重（％）

国 家 1981－1990 1991－1995

美 国 10.7 8.3

日 本 5.2 15.4

德 国 6.2 6.2

法 国 7.7 6.8

英 国 9.2 8.1

意大利 4.0 2.9

加拿大 12.5 11.4

澳大利亚 10.1 10.9

瑞 典 14.5 15.8

芬 兰 8.4 11.6

瑞 士 6.0 6.6

丹 麦 13.2 14.8

奥地利 8.3 8.6

比利时 3.7 3.8

荷 兰 12.0 8.0

资料来源：世界银行《1997年世界发展报告》、中国财经出版社1997

然而在我国，虽然从国家统计资料上看，我国目前全国的财政收入（即预算收入）也是90％以上来自税收，但是人们往往从亲身经历中发现，除了税收外，许多政府部门还在收取各种各样说不清道不明的预算之外的“苛捐杂税”（费），而且在许多地区，尤其是广大农村，各种收费甚至超过正税（据我们在一些农村调查发现，向农民收取的税收只占当地政府总收入的30％左右），引起农民强烈的不满，甚至出现社会矛盾激化。据高培勇教授估计，2001年，虽然我国税收占GDP的比重只有15％左右，但如果加上预算外、制度外的各种政府部门收取的基金、收费、罚款等，政府总收入占GDP的比重就上升到34.3％，甚至超过改革开放前的1978年的31.2％的比重。换言之，2001年税收虽然只占GDP的15％，而非税收入则占GDP的19％左右，非税收入大大超过税收收入。这种“一税轻，二税重，三税四税无底洞”的状况，引起了广大人民群众的强烈不满，也对经济、社会发展形成严重阻碍，甚至导致以费挤税，以费代税。这种状况曾引起中央高层的极大关注，原国务院总理朱镕基曾愤慨地斥责为“三乱已经闹到民怨沸腾的地步”，下决心治理整顿。

由于政府行为的劣化导致的“三乱”横行，不仅极大地损害了我国的经济、政治和社会秩序、环境和基础，而且也同样严重侵蚀了我国的税基和财政收入。因此必须痛下决心，尽快采取果断的措施加以解决。但2000年以来的农村税费改革中所出现的种种困难和矛盾告诉我们，税费改革并不仅仅是简单地减一些费的问题，而是涉及到与此相关的政治、经济、社会制度、政策等一系列深层次问题，涉及到相关的各种利益集团的切身利益和博弈问题。从这个意义上讲，税费改革很可能是我国政治、经济和社会制度进一步改革、创新的一个突破口。因此，农村税费改革完全可以成为我国全面税费改革的试点，在农村税费改革和取消各种农业税的改革中，积极探索，总结经验，然后再在全国推行全面的税费改革，逐步建立起以税收为主体的规范、统一、公开、公正的政府收入体系和制度。

（b）积极推行各项预算支出制度改革，强化人代会以及民众对预算支出的监督，使政府收入真正“取之于民，用之于民”。

从目前看，政府预算制度改革主要包括以下方面：

---按照现代财政制度的首要原则―――“统一性原则”，尽快将目前游离于政府预算计划之外的、脱离人代会监督的各种预算外、制度外的政府资金纳入统一的预算框架之内，统筹兼顾，统一安排，使政府预算真正成为统一、透明、公开、公正、有效的廉洁、高效政府的“阳光下的预算“。

---推行部门预算制度改革，按照协调、统一、高效的原则科学地编制政府预算。

---推行国库集中支付制度改革。

---推行政府采购制度改革。

---推行绩效预算制度改革，强化预算资金执行中的监督管理。

---尤其重要的是，在政府预算制度改革中，为了有效防止财政部门的异化，使原先的分散腐败变为集中腐败，应采取有效方式，强化人代会、民间、舆论界对政府预算编制、执行、决算全过程的监督、审计和制约。

（c）改革政府和完善“分税制”。

按照统一、协调、廉洁、高效的原则和市场经济的要求，积极、妥善推行政府机构改革，实行精兵简政，修养民力；按照经济、社会、政治发展的要求，合理划分各级政府的事权，并按照“事权与财权相统一”和基本公共产品与服务公平分享的原则，逐步完善“分税制”，在各级政府之间合理配置财力，为规范政府行为创造必要的条件。

（d）依法治税，优化我国税制。

按照我国经济、政治、社会发展的客观要求和“依法治税”的宗旨，进一步改革和完善我国税制、税收计划、税务机构、税收征管、税收体制、征税环境以及队伍建设，为优化我国税制，“依法征税”奠定良好基础。

参考文献：

（1）中共中央、国务院有关农村发展的—系列文件；

（2）历年《中国统计年鉴》，以及发改委、农业部、教育部、卫生部、科技部、财政部等有关部门公布的资料；

（3）中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村社会经济调查总队合著的《2OO1-2002年：中国农村经济形势分析与预测》社会科学文献出版社2002年4月版；

（4）李昌平《我向总理说实话》光明日报出版社2002年1月版，以及他的其他文章；

（5）温铁军《我国农村发生高利借贷的问题、情况与政策》中经网“五十人论坛”2001年6月7日，以及他的其他文章；

（6）柯炳生《加入WT0与我国农业发展》经济日报2002年1月10月第13版，以及他的其他文章；

（7）晓清《主要发达国家农业补贴透析》中经网、联合论坛200l年1月21日；

（8）赵昌文、Nigel Swain合著《欧盟共同农业政策研究》西南财经大学出版社2001年10月版；

（9）王绍光《美国“进步时代”的启示》,《读书》2001年第8期，以及他的其他文章；

（10）陈锡文、韩俊、于建嵘、林毅夫、陆学艺、朱玲、潘维、邹恒甫、赵磊、党国英、贾康、白景明、苏明等人的文章；

（11）各种报刊杂志、网络上的有关文章

（12）西奥多•舒尔茨、阿玛蒂亚•森、刘易斯、迈克尔•托达罗、缪尔达尔等的论著；

（13）世界银行年度发展报告

2005.4.