近日阅读《涉外税务》2003.6.上的张馨先生的《税收公共化：以“纳税人”为基点》和高培勇先生的《公共财政：经历“非典”考验》，颇有些感想与困惑，借贵刊就教于二位。
一、财税的公共化，抑或国家的公共化？
近年来我国的财税理论伴随着我国的经济、社会、政治、财政、税收体制的重大改革实践也取得了重大的进步，进步之一就是以张馨、高培勇等先生率先提出在我国要建立与社会主义市场经济相适应的公共财政理论，尔后中央、财政部亦将此正式作为中国财政改革的方向予以肯定。这一理论和改革目标的提出应当说具有重要的意义。其意义就在于：一、有助于廓清市场经济条件下财税改革的方向，明确在这种条件下我国财税究竟应当干什么，不应当干什么？说白了就是市场、民间能干的事，就让市场、民间去干，市场、民间干不了或者干不好的，又是关乎国计民生、公共利益的事，就是政府、财政应当干的，而不能再象过去计划经济时期那样，事无巨细，宏观微观，生产生活均要政府、财政负责并管理。二、这一理论的提出和实践，从更深层次上讲，有助于我们从财政改革入手，推进政治体制改革，加强民主监督，规范、约束政府行为，避免党和政府异化，蜕变为权力与资本相勾结的剥削压迫广大人民的党和政府，真正实现“三个代表”，“立党为公，执政为民”，真正实现财政税收的“取之于民，用之于民”。（参见王绍光《美国“进步时代”的启示》）
但真理哪怕多走半步便成谬误。这些同志认为公共财政是市场经济下的必然产物，并把它与国家财政论相对立，甚至认为国家财政论是计划经济下的产物，并用公共财政论代替国家财政论，对此我不敢苟同。我认为这是属于两个不同层次的东西。如果说公共财政从根本上讲是属于形而下的现象形态的范畴的话，国家财政则是属于形而上的本质方面的范畴，或者说是属于更加抽象的本质形态。从哲学上讲，国家财政是大概念，公共财政是小概念，大概念可以而且应当包容小概念，但小概念却不能包容大概念，更不能替代大概念。国家财政是本质，公共财政则是现象，本质可以概括现象，但现象却不能替代本质。对此我们从中外财政历史和现实的观察中也可以发现，无论财政税收在不同的历史时期，或者不同的社会经济制度下，有着各种不同的衍化形式和发展形态，但万变不离其中，它必然是国家或者政府的财政，而不是什么别的财政。正是国家的产生、运行和实现职能的需要，才需要财政筹集资金或物资予以支撑和保障；正是国家的性质、职能的变化，才导致了财政的性质、职能的变化。即使是在我国社会主义市场经济条件下，也正是由于国家或者政府的职能的重大转变，才导致财政职能向公共化方向发展。古今中外的历史都一再证明“财政是庶政之母”这一客观本质，财政财政，有政必有财，有财才有政；所以说日本人把“Public finance”翻译为财政，而不是公共财务，是有道理的，而不是随便乱译的。
再者，我认为社会主义条件下的公共财政也未能从根本上改变其属于国家财政范畴的这一本质属性。事实上，在我国公共财政框架中，无论财政收入、财政支出的主体仍然是国家或政府；财政收入、财政支出仍然具有无偿性和强制性。与改革前的计划经济下的“生产建设型财政”所不同的，只是它不再担负市场机制下微观企业的直接投资和资金供给，而是侧重于宏观经济的调节，以及基础教育和科研、基本医疗和社会保障、必要的国防、治安及行政、环境治理等社会公共物品的财力保证；其收入形式也由过去的企业利润上缴和税收各占一半演变为税收独占鳌头。由此可见，我国社会主义市场经济条件下的公共财政所改变的只是财政收入、支出的形式、领域、内涵和重点，而不是它的国家财政的本质属性，而且这种变化与其说是财政本身的变化，不如说是市场经济条件下国家职能的变化之使然。正如我们不能因为西方国家20世纪30年代前后由于国家职能的变化而引起其财政职能的重大变化，就认为30年代以前的西方国家的财政是资本主义财政，或者是国家财政； 30年代以后的西方国家财政就是社会主义财政，或者是公共财政一样, 尽管后来有些西方经济字家将财政学称之为“公共经济学”或“政府经济学”等等；同理，我们也不能因为改革前后由于我国的国家或政府职能的变化而引起财政职能的重大变化，就认为改革以前的财政是国家财政，改革以后的财政就是公共财政。因为如前所述，它们毕竟不是属于同一层次的范畴，与国家财政(Public finance)范畴相对应的是私人财务(Privite finance)范畴，它具体表现为公司财务，或企业财务，或个人财务。而在我国，与公共财政相对应的应当是计划经济时期的“生产建设型财政”。
张馨先生从公共财政论角度出发，把税收与财政的公共性联系起来，在文章中提出“在自然经济和计划经济下，税收只是一种财政收入手段，它并不具有公共性。其根本原因在于，此时不存在“纳税人”范畴，人们只是按照君主或国家的意愿，作为臣民或行政附属物在被动地输款纳币，并不因为缴纳税款而拥有相应的权利。市场经济的基本准则之一，是权利与义务的统一。如果只有义务而没有相应的权利，它就不是市场性质的税收，它就不具有公共性。” 这就更加使人迷惑了。难道说在改革以前的三十年的计划经济时期，我们的“抗美援朝”、清匪反霸、土地改革、三反五反、合作化运动；我们在“一穷二白”的基础上实现的基本工业化；在财力薄弱的条件下实现的从小学到大学的免费教育、从城市到农村的免费医疗；在十分艰难的条件下实现的“两弹一星”等等，所有这些都没有体现公共性，都是“人们只是按照君主或国家的意愿，作为臣民或行政附属物在被动地输款纳币”？难道在今天的市场经济下，出现大量青少年因为交不起昂贵的学费而辍学或者根本上不起学；大量的低收入者、城市贫民、下岗职工和贫困农民因为无钱看病，而贫病交加，直至拖死，就是市场经济下的财政的公共性？
事实上，公共性并不与自然经济或者计划经济、市场经济具有必然的联系，而是与人们对公共产品的需要相联系。从历史上看，自从有了人类社会，人作为必然的群居的社会动物，就存在着为了满足生存和发展的两大类需求，一类是通过自己的努力能够解决的私人需求，如衣食住行；一类则是必须通过集体的努力才能满足的需求，如外部防御、内部治安、水利交通等；以后随着人类社会的发展，人类的公共需求越来越多，尤其是在现代社会中，过去许多由私人自己解决的私人需求也成了公共需求，如教育、医疗、社会保障等。从历史资料中可以分析出，在人类的远古时代，这样一些公共需求的满足主要是通过氏族部落首领等来组织进行；后来，随着国家的产生，这些公共需求的满足主要是落在国家或者政府肩上。过去我们常讲，国家是阶级矛盾不可调和的产物，是阶级压迫或专政的机器。这个话不错，但它只说对了一半。其实，任何时期，任何制度下的国家或政府，不论是自然经济下的国家或政府，还是计划经济下的国家或政府，抑或市场经济下的国家或政府，它除了作为维护当时占统治地位的阶级利益的专政机器以外，还必须承担提供公共产品，满足人们公共需求的职能，否则它不可能维持其统治，如中国古代象都江堰这一类的许许多多的水利设施建设，以及治理黄河、淮河、赈灾救济，抵御外敌，维护治安等等，就是明证。不错，我们观察历史就会发现这样一个现象，即随着人类社会的不断发展和现代化，国家或者政府的专政职能在逐步减弱，而其公共职能在逐步扩大。难道我们能够仅仅因此便得出自然经济、计划经济中的国家或者政府就不具有公共性，而市场经济中的国家或者政府就具有公共性的结论？实际上，财政税收的公共性――民众对所纳之税以及政府如何使用这些税收拥有赞成权和监督权，即张馨先生所说的权利与义务的统一，与其说是与市场经济相联系，不如说是与现代社会民众的民主意识的提高相联系更符合客观实际。众所周知，市场经济制度最早在西方国家确立，但广大民众对所纳之税以及政府如何使用这些税收在很长一段历史时期却并不拥有赞成权和监督权，相当多的西方国家都是在经过民众长期不懈的民主运动的奋斗和努力下才使之成为现实。比如，美国自18世纪以来就是实行市场经济制度，但美国民众对于政府预算的监督直到20世纪初叶才真正成为现实（王绍光《美国“进步时代”的启示》），所以美国经济学家埃克斯坦曾讲：美国在１９１３年以前没有真正的预算。众所周知，英国在确立了资本主义制度以后的很长一段历史时期中，大众是否拥有选举权是与个人拥有的财产、地位等相挂钩；法国一直到１９世纪４０年代以后妇女才开始拥有选举权，如果按照张馨的“民众对财政税收没有赞成权和监督权就不是市场经济下的公共财政”，市场经济下必然就是公共财政的逻辑，那么，美国１９１３年以前、英国２０世纪以前、法国２０世纪４０年代以前，实行的又是什么经济呢？难道是计划经济，或者是自然经济？事实上它们都是实行的市场经济，但当时财政却并不是公共财政。因此，客观地讲，公共财政并不与市场经济发生必然的联系，而是与政治民主和政治文明发生必然的联系。
更进一步分析，与财政税收的公共性相联系的民众对所纳之税以及政府如何使用这些税收拥有赞成权和监督权，即纳税人的民主权利，还有一个形式上的民主（即民主制度）和实质上的民主（即政府是否真正为广大民众谋利）的问题。国外的经验一再告诉我们，有民主制度，不见得就有民主实质；没有民主制度，也不见得就没有民主实质。西方一些国家20世纪下半期以来，在选举中民众的参选率极低，以至于一些西方学者认为是民主制度的危机。为什么？其实质就是这些国家虽有民主制度，但却没有民主实质，在广大纳税人或者说选民看来，貌似民主的选举其实不过是少数利益集团所玩的“金钱游戏”。难道说这样的财政税收也代表了民意，也具有公共性？当然，人们所期望的是既有民主形式，又有民主实质的民主制度，以及这一制度下的真正的公共财政。而这正是我国政治、经济、财政、税收等制度改革的目标，也是我们为之努力奋斗的目标。
二、“非典”考验―――是公共财政的成功，抑或国家职能的转变？
今年4月以来，一场突如其来的“非典”肆虐中华大地。在关乎全国人民生命安危的紧急关头，党中央、国务院高度重视，把防治“非典”作为头等大事，采取一系列果断而恰当的措施，率领全国人民同心协力，经过近两个月的艰苦奋战，终于降服了“非典”恶魔，党和政府也赢得了人民的赞许和拥护。“非典”以后留给人们许多值得认真总结、思索和吸取的经验与教训，不同的人从不同的角度都可以总结出十条八条。但我认为，最值得吸取、坚持并一以贯之的，就是党和政府应当象“非典”时期那样，时刻把广大人民的安危冷暖挂在心上，全心全意为人民谋利益，而不是为一党或者个人谋私利，真正做到“立党为公，执政为民”，“情为民系，权为民用，利为民谋”。只要真正做到这些，我们的党和政府必将重新得到广大人民的衷心拥护，只要上下同心，众志成城，世间就没有我们克服不了的困难，中华民族的伟大复兴就指日可待！
但读了高培勇先生的文章之后却有些困惑了，高文中讲之所以在“非典”时期党和政府能够拨出巨资（据统计达100多亿元）来防治“非典”，关键是我们从1998年末以来建立了公共财政，“幸亏初步打下了公共财政制度框架的基础，我们才能在‘非典’肆虐的进逼下做出比较令人满意的反应。”换言之，如果没有打下公共财政制度框架的基础，我们就不可能拨出巨资来防治“非典”，我们也不可能打赢战胜“非典”这场人民战争。这就奇怪了，1998年末以前，我们并没有建立公共财政，而且至今公共财政的框架还尚未完全建立起来，如大量的预算外、制度外的资金仍然游离于预算控制之外就是明证，但1998年我们展开了与特大洪水的斗争，实施了刺激经济的积极财政政策；1997年我们成功抵御了东南亚金融风波的袭击；1993、1989年我们成功实施了防止通货膨胀恶化的财政金融政策等等；而且，如前所述，在改革以前的生产建设型财政中，我们在财力非常薄弱的情况下，实现了从小学到大学的免费教育、从城市到农村的免费医疗，所有这一切统统都不是在公共财政的框架中实现的，这究竟说明了什么呢？它只能说明关键不在于有没有公共财政之名，而在于有没有公共财政之实，即党和政府究竟是不是真正把人民和国家的利益时刻放在首位，而不是仅仅只挂在口头上。如果不是把人民和国家的利益时时刻刻放在首位，即便是实行公共财政，甚至是所谓民主制度下的公共财政，那也不过是虚伪的公共财政。
三、结论
综上所述，我认为公共财政不过是社会主义市场经济条件下国家财政职能的变化，国家财政职能在我国市场经济条件下也必须向公共化方向转变，国家财政也完全能够包容公共财政这一新变化。但我们不能因此就认为公共财政必然取代国家财政，公共财政没有必要也不可能替代国家财政，这是古今中外财政实践所一再证明了的客观现实。因为，如前所述，国家财政是大概念，公共财政是国家财政这一大概念中的小概念；国家财政是本质，公共财政是现象。我们更不能因为要突出公共财政的重要性，便不顾历史，不顾事实，随便乱说，更不能为了证明理论的正确，便随意歪曲事实，曲解历史。进行科学研究，来不得半点虚假，必须老老实实，尊重历史，实事求是。
2003.7.9.于成都光华园
作者为西南财经大学财税学院教授
