日前，国务院办公厅发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》(以下简称《意见》)，据了解，这是首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件。《意见》对农村产权流转交易市场的性质、功能以及形式等做出明确界定，并强调农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

交易市场坚持公平、稳步原则

近年来，随着农村劳动力持续转移和农村改革不断深化，农户承包土地经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长，许多地方建立了多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台。据相关数据显示，截至2012年底，全国已有800多个县(市)、13000多个乡(镇)建立了土地流转服务中心。2014年6月底，全国土地流转面积已经达到3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8%，达到2008年土地流转面积的3.5倍。

但是随着交易市场的日趋扩大，问题也接踵而至，各地农村产权流转交易市场发展不平衡，其设立、运行、监管都有待规范。

“现行的农村产权交易平台发展不平衡主要体现在两个方面，首先，一些地方已经建成产权流转交易市场，但是有的地方还未建成，其土地流转的交易行为是自发的，且通常都是私下进行，交易形式有待规范。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥接受中国经济时报记者采访时表示，在全国范围内建立有形的、具有服务功能的，更加公平、规范的交易市场格外重要。此外，已经建成的产权流转交易市场也存在很多问题。“有些地方错误解读国家政策，为了招商引资，部分交易市场存在强制农民进行交易的行为。”他说道。

“过去许多产权交易完全是市场自发的行为，很多地方还建立了自营的平台，但是完全由市场化导向发起的平台在实际运作中还存在很多问题，市场化的趋利行为导致农民在土地流转过程中的权益不能得到有效保护。”国务院发展研究中心农村经济研究部第二研究室副主任程郁接受本报记者采访时表示。

对此，《意见》明确，农村产权流转交易市场的建立必须坚持公开透明、自主交易、公平竞争、规范有序，逐步探索形成符合农村实际和农村产权流转交易特点的市场形式、交易规则、服务方式和监管办法。

同时还要坚持稳步推进原则，即充分利用和完善现有农村产权流转交易市场，在有需求、有条件的地方积极探索新的市场形式，稳妥慎重、循序渐进，不急于求成，不片面追求速度和规模。

一个市场多种功能

除了要坚持上述原则外，《意见》还对农村产权流转交易市场的功能做出了明确界定，农村产权流转交易市场既要发挥信息传递、价格发现、交易中介的基本功能，又要注意发挥贴近“三农”，为农户、农民合作社、农村集体经济组织等主体流转交易产权提供便利和制度保障的特殊功能。这样的“双重”功能又具有怎样的意义？

对此李国祥表示，我国的农村土地制度改革提出要“守住底线”、“放活经营权”，而放活经营权需要建立一个有保障的农村产权流转市场，通过公开的交易，更好地守住底线，保护好农民的利益，让土地交易按照改革的顶层设计框架去进行。

去年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，并指出要健全土地承包经营权登记制度，提出建立健全承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，为开展土地流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据。

对此，程郁表示，把承包经营权固化下来是要让农民即使流转了土地也能享受到应有的收益，但这些都只有建立在公益性平台的基础上才能得以保证。“现在有些地方既有企业大户不给农民付租金的现象发生，但是同样也存在农民违约的情况，这样都不利于实现有效规模经营，交易市场的建立其实旨在保护双方利益。”

同时，程郁还强调，将总数固定的土地资源分散到不同的平台进行交易，不利于实现供需的有效对接，统一且功能多样的产权交易市场可以有效避免该现象。

此外，土地的“价格发现”功能也是亮点之一，据程郁介绍，过去很多土地流转的定价并不规范，并非基于市场实际情况形成，只有当交易双方信息对称，充分了解市场后，才能形成对双方收益都有保障的价格。

李国祥也表示，部分现行的交易市场不顾现实，人为抬高租金和转让价格，使风险加大，进而使农民利益受损。他呼吁，交易市场建立后要把公益性发挥出来，通过优质的服务让农民自愿使用交易市场进行交易。

针对此类现象，《意见》也明确，农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人。设立农村产权流转交易市场，要经过科学论证，由当地政府审批。当地政府要负责对市场运行进行指导和监管。

县域范围将成主流

对于农村产权流转交易市场的构成，《意见》指出，现阶段市场建设应以县域为主，确有需要的地方，可以设立覆盖地(市)乃至省(区、市)地域范围的市场。

据相关专家介绍，目前我国产权流转的需求比较旺盛，主要是从事农业生产的大户、合作社等秉承着扩大生产规模、提升服务质量的目的，寻觅更多的土地资源。“但如果范围设置过大，对于拥有市场竞争力的转入方来说可以吸引到更好的投资者，但对于农民以及农村集体经济组织产权主体来说就不那么‘方便’了。”李国祥解释道，而反观过小的市场范围则会影响交易行为的活跃性，建设以县域范围为主的交易市场是比较符合我国大部分地区实际情况的。

除了市场构成外，《意见》还对农村产权交易品种进行了明确规定，主要包括农村承包土地经营权、林权、“四荒”使用权、农村集体经营性资产、农业生产设施设备、小型水利设施使用权、农业类知识产权等，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。

对此，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田曾公开表示，改革开放至今，除了所有权以外，农村土地承包权和经营权大部分时间是合二为一的，统称土地承包经营权。三权分置以后，农民可以放心地把自己的承包地转让经营，获得租金，同时又不用担忧失去对土地的承包关系，为土地在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。