笔者于1997年3月至2002年4月，历时五年，撰写《中国行政区划改革与地方自治》一书，总计十章五十余万字，各章节内容陆续发表在北京的《战略与管理》和太原的《中国方域——行政区划与地名》上，其他报刊也有摘要转载的。此后，我对于这个问题又有一些新的思考，原来的论述需要有所补正，其中最重要的一条，就是本文的主题，划分政府与治府。
一、“政”与“治”
在中国古代，“政”与“治”各有各的意思。“政者事也”，“治者理也”。《尚书·毕命》所谓“道洽政治，泽润生民”，《礼记·促尼燕居》所谓“君子有其事，必有其治”，意思都是指公共事务得到治理。《管子·法法》和《论语·颜渊》都提出“政者，正也。”前者说：“正也者，所以正定万物之命也。是故圣人精德立中以生正，明正以治国。”后者说：“子帅以正，孰敢不正？”二者的意思都是说为政先要确定一个正确的行为准则。管子讲得更加清晰，“立中以生正”，就是为政者在授时制历方面的职责，没有一个公认的时间标准，就不可能在大范围内协同动作，确定和施行公共事务。
孙中山继承了古人的思想，他在《民权主义》中说：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事便是政治。”（《孙中山选集》，下卷，北京：人民出版社，1956年版，661页）孙中山把政治的力量分为两种：政权和治权。政权是管理公共机构的力量，治权是公共机构自身的力量。他说治权就是“机器权”，“一个极大的机器，发生极大的马力，要这个机器所做的工夫很有成绩”，政权则属于管理这部机器的人民。“用人民的四个政权，来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权政治机关；有了这样的政治机关，人民和政府的力量，才可以彼此平衡。”
二、政府与治府
孙中山说了什么是“政”与“治”，什么是“政权”与“治权”，但他没有划分“政府”与“治府”。笔者沿着孙中山的思路，给出“政府”与“治府”的定义：一级政府，就是兼有政权与治权的“一个完全的民权政治机关”；一级治府，就是仅有治权的一个公共事务管理机构。
一级政府的关键，是要具备人民行使政权的设施与机制。人民或者说选民，通常可以通过两种方式行使政权，一是以直接方式行使“三权”（罢免、创制、复决权），二是以间接方式选举政务官与代议士来行使政权。
政府行政机构可以管理“众人之事”即公共事务，但它不能自行确认公共事务的边界（公域私域的界限）和管理准则，这些必须由人民（通过制定宪章和公决）或者代议士（通过在议会制定法律法规）来确定。同理，行政机关也不能自己征税和开支，政府的钱袋子必须掌握在人民及其代表的手中。
治府则不需要这些政权设施，它是政府的派生机构，它不问政只理事（依法照章办事）。治府与政府有三点根本性的区别：第一，治府的行政长官和议事机构不是选举产生的，前者由上级政府委派（须经本级议事机构同意），后者由下级政府推举。第二，治府没有立法权，制定本辖区内有效的地方性条例时，须经辖区内所有下级政府的立法机构审议批准。第三，治府没有独立的征税和财政权，本级经费由上级政府拨款和下级政府缴款构成，上级政府拨款由上级政府的立法机构审议批准，下级政府缴款由下级政府的立法机构审议批准，治府开支的预决算由本级议事机构审议批准。
三、三级政府与三级治府
目前，中国除中央政府外，在大部分地方设有省、地级市、县区、乡镇四级政府。相应地，就有五级选举、五级人民代表大会、五级财政。事实上，根本就没有办法在这五级政府之间厘清事权，划分税源，更不可能把现有的四级地方政府都改造成世界通行的地方自治政府。但是，笔者也不同意大规模地重组行政区划，废除某级行政建制，这样做势必劳民伤财，在很长一段时间里搅乱行政秩序。笔者主张把两级地方政府改造为治府，同时在最基层的行政村和居委会建立或者说完善一级治府，由三级政府和三级治府组成国家治理的基本架构。
确定设置中央、地方、社区三级政府。直辖市改称“都”，副省级市和省会市改称“府”，地级市及地区改称“州”，都、府、州政府同为地方政府。现有的大镇改称“市”，都市中的街道改称“坊”，市、坊、镇、乡政府同为社区政府。各级政府均应成为“一个完全的民权政治机关”，也就是“人民有权”（尤其是选民有权直接选举行政长官和民意代表），“政府有能”（尤其是有一个能够制定法律和地方性法规的立法机构）。中央政府以所得税和社会保险税为主要财源，地方政府以流通税和消费税为主要财源，社区政府以财产税和各项服务收费为主要财源。各级政府明确地划分事权和责任，地方政府能管好的事情，中央政府不要插手，社区政府能管好的事情，地方政府不要插手，允许地方和社区的多样性管理和多样化发展。
把省、县两级地方政府改造为治府，新建村级治府。治府是一个统称，每一级可以有不同的命名。譬如说，省级治府由省公署和省谘议会组成，县级治府由县公署和县理事会组成，村级治府由村公所和村民代表会议组成。各级法院由中央政府（本文所说的政府均指“完全的民权政治机关”而不是仅指政府行政机关）直接管辖，三级法院与地方政府或治府虽然同在一地，但没有隶属关系。一级政府有权管辖本级行政区划内的所有公共治理机关，源于所谓“书记挂帅”、“党的一元化领导”，并不符合行政学的原理，譬如说省军区就从来不是隶属于省政府，事实上，现在已经有越来越多的行政机构直辖于上级政府。
省、县两级地方政府改造为治府后，可以大幅度地精简机构与公务员。精简下来的公务员，一部分可以充实新建的村公所。
四、三选一：为什么是州级地方政府
本文所说的地方自治与社区自治，也可以称为“上级地方自治”和“下级地方自治”。把哪一级地方确立为“上级地方自治单位”，是一个长期困扰民国政治家与学者的问题，可以说至今尚未在政界与学界取得共识。
同盟会、国民党人曾主张省级地方自治，这与辛亥革命期间先由各省宣布独立然后由各省代表组成参议院筹备成立中华民国的历史有其连续性。而标榜“国家主义”的进步党人则主张在省下的道一级实行地方自治，后来康有为又提出“以府为行政至大之区”。晚年孙中山放弃了“省自治”的想法，改为主张“县自治”，实际上回到了清末地方自治以县为“上级地方自治团体”，以城镇乡为“下级地方自治团体”。
中华人民共和国成立后，仿照苏联模式制定了宪法。根据宪法，省长由省人民代表大会选举产生，省人民代表大会有权制定地方性法规，好像是把省级建制作为“上级地方自治单位”对待的。但是，正如我在《被绑架的宪政：党国与邦联的缠绕政体》一文中所说：“最高权力机构全国人民代表大会实行类似于前南斯拉夫的代表团制，除基层外的各级人民代表大会代表都通过间接选举产生，造成‘国家的主权不是直接来自于人民而是来自于地方’。而且，国务院总理与各省省长的法定关系是不明确的。在1980年代后期，国务院总理曾接连召开几次省长会议，都无法贯彻经济宏观调控的意图，最后只能通过中共召开中央工作会议，才能解决问题。这样一种缠绕政体所造成的政改难题是：不改变党国制就无法实行民主化，马上废除党国制又可能出现地方主义泛滥甚至地方分立的局面。”苏联、南斯拉夫过去能够保持行政统一，完全是靠党国机制，靠执政党内部的“民主集中制”。一旦抛弃党治，实行宪政，中央政府就无法约束地方政府了。中国也是一样，正因为省长没有实权，而省委书记与省长实际上都是中央委派的，现行体制才能运转得起来。这说明苏联模式的宪法在中央与地方关系上的规定是既是虚假的，也是不合理的，因为宪法在实际上不管用，才没有出大问题，如果将其付诸实施，反而会出现宪法危机。苏联解体后，一开始俄罗斯联邦是把州级行政建制作为完全的“上级地方自治单位”，普京掌权后通过新的立法，规定联邦中央有权解除地方领导人的职务和解散地方议会，并在州级行政建制上面设立了七个联邦区，任命了联邦区的总统全权代表。中国清末民初和苏联、南斯拉夫的历史教训都可以说明，在最高一级地方建制实行地方自治，有很大的政治风险。
清朝的省下面有府（直隶州）、县两级行政建制，还有不完整的道制。民国初年“废省设道”的改革流产后，从民国到共和国，宪法及宪法性文件上一直规定实行“省县二级制”地方制度。然而，府（直隶州）这一级建制，屡次三番地以专区、地区、地级市的名义重新设置起来。一百年来的中国现代化实践证明，过去两千年以一日步行可以抵达县治为标准所设置的县制，已经不再是工业化、信息化时代最适宜的基层治理范围。过去一个县平均管辖“万户”，只相当于现在的一个乡镇。而在当代一个县的范围内，不能构成城市化趋势下一个相对完整的经济区域，不具备建立独立财政所需要的财力资源，也不具备制定地方性法规所需要的人才资源。以县级作为一级地方自治单位，实际上是徒有虚名的。台湾一共只有那么二十来个县，最近还要合并五个都市区（直辖市），才有利于地方治理。
经过三十年来的演变，在省、地、县三级财政中，重心已经转移到地级市这一级。目前在地方上正在进行一场激烈的较量。一方面是某些省大力推行“扩权强县”，一方面是某些地级市积极争取“县改区”、“（县级）市改区”。表面上涉及的只是县（和县级市），实际上是省和（地级）市的权力之争，是增强（地级）市实力与削弱（地级）市实力之争。中央政府在这场争斗中袖手旁观，说明了两点：首先，当局目前最关切的仍然是“统治”而不是“治理”，面临严峻的“维稳”局势，尚无暇顾及地方治理这种“鸡毛蒜皮”的事。其次，对于“强省”、“强（地级）市”还是“强县”，中央政府缺乏一个系统的考虑，与八十年代不同，当时有一个“以经济比较发达的城市为中心，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区”的“改革的方向”，现在则是随波逐流，放任地方上各行其是。
笔者认为，对于“强省”、“强（地级）市”、“强县”之争，中央政府应当明确支持“强（地级）市”。1958年4月下发的《中央关于适当扩大某些专署权限问题的意见》指出：为了“地方工业和科学文化事业发展的需要，兴办适合于专区管理的企业，建立中等技术学校和工业、农业和科学研究机构”；“为了使工农业便于相互支持，共同发展，每一个专区应有一个工业城市作为经济、政治和文化中心。为此，各省自治区可以根据具体情况，将省、自治区直辖的若干中等城市委托专区领导，并相应地对地委和专署的领导成员作适当的调整”。[1]也就是说，地级建制的脱颖而出，是为了适应中国工业化的需要。而现在进一步“强（地级）市”，是为了适应中国城市化的需要。在今后二三十年中，中国将要有70%以上的人口成为城市居民，届时城市人口将达到10亿。中国是个人口超级大国，不能像韩国、泰国、埃及那样依靠一两个千万人口级的大都会就基本实现城市化；中国城市化的重点要放在发展数百个百万人口级的中等城市上，而不是两千多个十万人口级的小城市上。因此，在现行的地级市范围内形成中等城市，作为相应地域内经济发展的“增长极”，是一个合理的选择。
现在，中国有直辖市、副省级市、地级市、副地级市、县级市一共五个等级的“市”，把市的概念搅成了一锅粥。笔者建议，将直辖市改称“都”，如北京都、上海都；副省级市和省会城市改称“府”，如济南府、大连府；一般的地级市和地区改称“州”，如德州、衢州；以都、府、州为“上级地方自治单位”或简称“地方自治单位”，建立地方政府。副地级市和县级市仍改回到“县”，县不作为“地方自治单位”，只设一级地方治府。取消“广域型”的“市”，在县下设立“适域型”的市——在县治所在地和大的镇设市，以市、坊、镇、乡为“下级地方自治单位”，建立社区政府。
五、六缺一：为什么没有村公所
政治现代化的一个重要方面是所谓“现代国家的建构”，也就是要把国家治理体系一竿子插到底。按照马克斯?韦伯的定义，所谓“现代国家”就是说在某个划定的区域里垄断合法暴力的行使，依据机械的选择标准、按能力选拔并雇用专家，长期维持由这些专家组成的官僚机构，其权限渗透到所支配社会的每个角落，拥有能改变该社会形态的权力。迟至清末民初，绅士阶层仍能支配诸如“民团”之类的武装力量，宗族组织仍能决定族人的生死，说明国家还不能“垄断合法暴力的行使”。
日本的人口和国土都比中国小一个数量级，所以，日本明治维新后就把基层行政建制确定在县下的市、町、村。日本在19世纪末，就基本完成了“现代国家的建构”，因此它的财税与兵役的动员整备能力，长期处于中国之上。中国在这方面比日本落后了一个世纪，直到今天，中国“现代国家的建构”仍然没有完成，在最基层还留下了一个缺口——没有在行政村一级设立村公所。
通常所说在中国传统社会“官府不下县”，不是说官府的权力延伸不到县以下，而是说朝廷命官只到县这一级。隋朝“废乡官”以后，朝廷在县级只任命少数几名正式的官员，县衙门的大部分属员有两种身份，或者是服劳役的胥吏，或者是县官的私属——师爷、长随、仆人之类，总之，都不是马克斯?韦伯意义上的“官僚”。进入20世纪后，第一步解决了县衙门属员的“官僚化”，第二步是在县下设立了区公所，一直到1956年7月，“乡镇干部”才被纳入到《国家机关工作人员工资表》。
在1949年以前，执政者并不是不想把行政机构延伸到村一级，有些地方就曾经设立过“村政府”或“村公所”；但是由于内战、外战接连不断，把县、区、乡镇这三级行政机构“官僚化”，财政上就已经捉襟见肘了。中共之所以能够脱颖而出，战胜国民党并取而代之，一个重要的原因就是它在基层组织建设上想出了一种变通的办法。这就是通过“暴力土改”的方式，在村级组建农会和共产党组织，用“暴力土改”中剥夺“地主富农”的土地、房产和浮财，来奖励和供养“非官僚化”的“村干部”。但是，“暴力土改”和“分浮财”只能提供一时性的激励，不能成为一种长期性的机制。为了用“非财政”的手段来维持数以百万计的“村干部”队伍，加速推行农村合作化，实行“政社合一”，就自然而然地提上了中共的议事日程。
根据斯大林主义的教义，剥夺农民是加速国家工业化的不二法门。让农民自己养“村干部”，节约国家财政在基层公务员供养上的一大笔支出，是毛泽东的如意算盘。毛泽东素来反对行政官僚化，对于1950年代中期党政机关干部由供给制改为工资制，一直耿耿于怀，能够让村干部拿工分他自然不会同意让他们拿工资。“村干部”拿不上工资，只能以“作威作福”来替代，譬如“随意打骂”、“多吃多占”、“欺男霸女”。人民公社搞公共食堂吃“大锅饭”，唯一得好处的就是“村干部”。取消人民公社制度后，本来是改变“政社合一”的时机。1980年代中期，许多省份在原来生产大队的基础上，设立了村公所和合作社。但是在彭真的主导下，在全国逐步普及了“村民自治”制度，把已经建立起来的村公所再度废除。彭真曾长期主持全国政法工作，但是对于宪政和法治缺乏最起码的了解。他打着“扩大基层民主”的旗号，在国家治理领域中开历史倒车。
彭真及其拥护者并不了解“自治”的真实含义，以为允许村民选举“村民委员会”，就是“村民自治”了。自治是在国家的主权和法律之下，根据自治宪章形成一个自治法人（既可以是公法人，也可以是私法人，既可以是公益法人，也可以是财团法人），自治法人有权依照宪章处置自己的内部事务，同时承担相应的法律责任。无论县自治、乡自治还是村自治，都是属于地方法人，地方法人是一种公法人，地方上的所有居民都是地方法人团体的一分子。“村民自治”不等同于村自治，一个沿海的村现在有上万居民，可能其中只有一千人拥有村民委员会的选举权；一个外来人即使转包了一个村的多数土地并在该村长期居住，他也不享有“村民”的权利。“村民”乃是农村集体土地的所有权人，这种所有权来源于合作化时期的私人土地入股，只有这些土地入股人的后裔才能继承这种所有权。然而，由于国家宪法和法律没有规定村民委员会的法人地位，村民委员会并没有行使这种所有权的合法权利。过去，村民委员会还可以在“村民”内部进行土地调剂，国家规定土地承包权三十年不变后，连这个权力也没有实际意义了。现在的村民委员会干的都是村公所的活，却没有地方公务员的名分和待遇。在没有任何法律依据的情况下，中共组织部门正在全国推行“村村有大学生”的计划，这些在村党支部和村民委员会任职的大学生，既不是村民，也不是公务员，属于“妾身未明”，这种状况是无法长期维持的。
在十多年前发表的《村政刍议》一文中，我主张实行“乡治、村政、社有”。也就是在乡镇实行社区自治，在行政村级设立村公所，作为乡镇政府的派出机构。即使每个村公所设三名全职工作人员（村长、会计、干事），对于现在的财政来说，也不是很大的负担。村民委员会改称村社委员会，将其确立为一种类似于日本财产区管理会的土地财团法人。如果实行彻底的土地改革，恢复1950年代初期的农村土地制度，那么就没有必要保留这种机构了。这样的话，可以把村民委员会改组为村民代表会议，作为一种类似于省谘议会、县理事会的议事机构和监督机构，而不是一级政府的权力机构。
城市中居委会的现实作用类似于农村中的村委会。1995年上海市在确立“两级政府，三级管瑚”体制时，结合吸纳下岗国企干部，首次把居委会主要岗位列为事业编制。这种办法已经在全国推广，所谓“居民自治”已经成为过去时。我的主张是“坊治、街政、业有”。也就是将街道办事处改为一级政府，实行社区自治，将“居民委员会”改为街公所，作为大城市中的坊政府或小城市的市政府的派出机构。业主委员会则类似于村社委员会，是一种特殊类型的财团法人。
六、从统治到治理
从毛泽东到邓小平、彭真，作为“马上打江山”的一代人，关注的重心始终是统治，而不是治理。地级市作为国家治理的一级地方建制，至今没有获得宪法地位。“村民自治”这种“四不像”的东西，竟然堂而皇之地立了法。最近笔者与一些法国行政学专家座谈，对方问中国的地方政府是不是法人，如果按照中国的宪法、法律和教科书，是无法回答这个问题的，令在座的中国专家感到脸红。现在，是关注中心转移的时候了，无论是执政者还是朝野专家和媒体，都应当多考虑考虑国家治理的改造和建设问题了。
2009.12.13
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[1]张坚石等编，《地方政府的职能和组织结构》，下册，北京：华夏出版社，1994年版，176-177页。
