【摘要】现代政府的特点是理性政府。理性政府是建立在合理知识之上的政府。政府体系的理性化包括三个方面：以专业化逻辑组织政府结构、构筑理性的权力运作机制以及建立合理的监督和控制体系。理性政府必然是法治政府，遵循作为法之要求所提出的理性。开放政府是理性政府在当代的更高形态。建设理性和开放的政府是我国政府体制改革的目标。

【关键词】政府体系；理性；开放性

我国30年来的改革开放是建设现代社会和现代国家的过程，这是同一个过程的两个方面。改革的初始方面是向市场经济方向的经济体制改革，目的是为了促进经济和社会更快发展，即实现国家富强、人民富裕，而在经济和社会体制转变的过程中，政府日益意识到国家自身即政府自身需要相应的转变，政府需要将自身转变为现代型的政府，以实现与现代型经济和社会体制的匹配，现代型的政府是整个现代政治社会共同体的基础性结构，离开了政府自身的转型，经济和社会体制转变的目标也最终无法从根本上完成。

理性化是现代性的核心特质，现代政府的要义即是实现政府体系的理性化。[1]30年来，我国建设现代政府体系的努力也可以视为是向着政府体系理性化方向的改革，这突出表现在两个方面：一个方面是自上世纪八十年代以来已启动五次的行政体制改革，另一个方面是自1989年行政诉讼法的颁布为起点的行政法治进程，后者也可以视为是更深层次的行政体制改革，是从根本上推动政府向法治化、理性化的现代政府体系方向迈进。政府体系的理性化是现代政府的基础，是良好治理的基础，是我国建设现代国家和现代社会必须完成的功课。以下笔者对现代政府的理性化作一简要论述。

一、理性政府的内在逻辑

韦伯认为，理性化的实质是能够进行“计算”，一方面，通过计算正确地为自身设定行动的目的，另一方面，通过计算正确地选择为自身达到目的的方法。[2]对于方法的计算又包括两个方面，一个方面是能够正确地达到相应的目的，另一方面是所使用的方法相对于目的而言在成本-收益的关系上是恰当的，即合乎比例的。对于现代政府而言，能够进行妥恰计算的理性政府是最基本的前提和预设，只有理性的政府才能在既定条件下最大程度地为政治共同体整合目标、配置和使用资源，在行政过程中最大程度地实现政治共同体的欲求，从而达到共同体资源利用的最大化。一个理性的政府才能符合现代宪政民主体制下政府所扮演的政治共同体的“管家”角色，同时，也才能为现代市场经济运作所要求的理性的共同体结构提供基础。因此，理性政府是现代政府的核心要著。而进行理性的计算需要必要的知识，因此，理性政府其实是奠基在知识基础之上的政府，是运用合理知识进行理性计算而作出科学决策的政府。对知识和理性思维规律的尊重是现代理性政府运作的基础逻辑，政府也以此为自身的行为获取合法性。

理性政府很大程度上是通过法律来贯彻的。政府的理性首先体现为在政府自身组织和运作的各个方面中贯彻理性的规则，即理性的法律，并尊奉作为法的一部分而提出的理性要求，[3]使理性的要求对政府过程发生法的效力，从而得以将整个政府体制牢固奠基在理性的基础上。同时，法律还是共同体意志的体现，通过将自身的组织和运作奠基在法律的基础上，政府同时从中获取了民主合法性和理性（科学）合法性。

二、作为理性政府之基础的政府结构理性化

理性的政府最终要表现在政府决策结果的理性化，但理性的决策依赖理性的决策过程，而理性的决策过程又与决策在其中发生的理性的决策结构有莫大的干系。因而，政府体系理性化的第一个方面是政府结构的理性化，突出表现为机构的合理设置和管辖权的合理分配。

如前，由于理性的决策需要知识，理性政府是奠基于知识之上的政府。[4]而在现代社会，社会事务日益复杂和多样化，对相关事务的充足知识离不开长时期的专业训练，专业化是理性化的保障，因而政府结构的理性化首要即是在政府自身的组织中贯彻专业化逻辑，通过专业化逻辑来对政府加以组织。

以专业化逻辑组织政府即是对整个共同体的公共事务按其内在属性加以考量和区分，按事务性质的不同成立不同的专司此一事务的机构，并配备具有相关专门化知识和经验的人员以及专业设备，以保障相关事务的处理建立在充分的合理知识的基础之上。就此而言，政府行为的理性和科学性不仅是依赖于在处理某一件具体事务时的知识，而更是依赖于将自身的组织整个奠基在知识的基础上，依赖于使决策能够发生在最具相关知识因而最适于处理它的机构和环境之中，这也同时意味着政府可以以最节约的资源和投入取得最大的治理效果。因而，政府如何按照专业化逻辑，区分事务的不同性质设立机构，并在机构之间仔细地划分和安排管辖权，保证社会共同体的各项公共事务能依其性质在最相宜的机构得到处理，这是建设理性政府体系的基础。管辖权的划分和安排越妥当精细，意味着政府在组织上的理性化程度越高、科学化程度越高，资源配置和运用的效率越高。

除了以专业化逻辑组织机构和管辖权，合理的政府体系还需要注意两个问题。一是消除管辖权的积极冲突和消极冲突，既不出现某种社会事务无人处理的局面，也不出现不同机关之间的管辖权重叠，这两种情况都意味着政府的理性化程度不够，也是政府资源的耗损。二是注意需要政府部门间的协调一致，社会公共事务虽然在性质上有区分，但并不是彼此孤立的，而是密切地结合在一起的，为此，政府既需要有管辖权的划分，也要有不同部门之间的相互协作和配合，以保证政府最后能作为一个整体对具有复杂关联的社会事务作出最妥善的处理。

三、政府权力运作的理性化

政府体系理性化的第二个方面是权力运作的理性化。在理性化的政府结构的基础上，要保障对公共事务的决定、执行都能建立在理性的基础上，使得理性程度有限且各不相同的个人在这一结构中都能作出理性的行为，办法是使得这些行为都必须具备理性的方式、通过一个理性的过程才能做出。易言之，使权力的运作在具体的方式和过程上最大可能地理性化，从而使非理性的因素在这个过程中尽可能被排除出去，而理性的因素尽可能得以引入和保存。

1、理性的程序制度

政府权力运作的理性化首先在于行政程序中的各项制度。案卷制度和说明理由制度服务于权力运作理性化的功能是最为显著的。无论是对于某一公共事务的决策，或是对于某一当事人切身利益的决定，一个行政决定的做出如何保障其正确与合理，这就需要经过对事实的调查和认定，经过对相关因素的考虑、评估和权衡，在查清事实综合考虑的基础之上，做出最符合法律意图的决定。而如何能够敦促和表明行政机关工作人员做出决定的过程确实经过这些步骤，在每一步骤上没有疏忽和错漏，方法是要求行政机关把行政过程中经过的一切步骤都以书面的形式记录下来，同时，也把自己的考虑和权衡以书面理由的方式表述出来，这就是行政程序中的案卷制度和说明理由制度。行政过程是流动的、不可复制的，但通过案卷制度它可以一定程度地被固定下来，变成可检查和控制的。行政决定的作出需要对事实的调查，这表现为在案卷中收集的相关的证据，证明行政决定的作出经过了事实调查以及相应事实认定的准确性；在事实调查的基础上，行政决定的作出还需经过对各种因素的考量和权衡，这表现为在案卷中逐一分析和说明考量的因素、权衡的过程以及选择判断优先性的理由和标准；最后，所有决定赖以做出的资料和考虑都必须体现在卷宗当中，决定只能根据卷宗来做出。这些方面的合理制度共同构成了完整的对行政过程的控制，使得行政过程必须在理性化的轨迹上运作。

行政决定的作出最终是一个思维过程，而这一思维过程如何实现必要的理性，案卷制度的实质是要求决策者将决策的思维过程在卷宗中记录下来，以客观的方式展现在外部，通过展现决策赖以做出的思维过程和思维环境，使得决策的过程是否理性变成可以客观探知、审查和评判的对象，从而进一步使决策结果的理性变成可以评判的和可靠的。通过使思维的环境和过程以客观的方式展现于外部，并就此接受审查和评价，案卷制度逼迫行政决定的过程必须实现理性化，从而保证其结果的理性：因为需要说明事实认定的准确性，所以要尽可能全面、完整、准确地收集证据、评估和选择证据，说明对事实做出判断的依据；因为需要说明决策做出的理由，所以要尽可能收集考虑与决定相关的因素并对之作出详细的权衡，将最后的决定结果奠定在考虑和权衡的基础之上。这些营造了一个思维可以理性地在其中做出决定的环境，在这个环境中，轻率和随意性受到排除，主观印象和偏好受到抑制，纯粹个人性的动机无法立足。

案卷制度对于行政过程的重要性还表现在卷宗本身也是机关的财富，它们逐件记录了机关对所处理的各项事务进行理性思考的过程，为今后同类事务的处理积累资粮，它构成机关整体处理专门性事务的“经验知识”，并为机关事务的连续性奠定了基础，从而有效服务于机关整体处理事务的理性化。

2、理性的权力运作结构

权力运作理性化的一个重要方面是行政机关内部的权力运作的具体结构。与机关之间就管辖权进行专业性分配一样，机关内部也就对公共事务的整体性职责分解到不同的职位上。重要的是，这种职责分解不仅是贯彻专业性逻辑进行，而且可以将权力运作的过程进行分解，分解为不同的环节和阶段，在各个环节上分配不同的职责，并配置到机关的不同职位当中，即实现机关内部的职能分离。机关内部的职能分离是保障权力运作理性化的重要方面。以行政处罚决定为例，作出处罚的过程中要经过立案、调查、听证、核审等环节，最后才进入调查终结和决定阶段。在整个行政处罚作出的流程中，对于立案的审查和登记、对于案件事实的调查和处理意见的拟定、对相对人意见的听证、对案件处理合法性与适当性的核审以及最终行政决定的作出每一步都是既各自独立又相互关联的阶段，每一个阶段都由机关内部不同的机构和人员负责，每一个阶段都既有一项独立的、专门性的职责，又包含了对其他阶段和职责的参与，相互间起到既把关又配合的作用。尽管无法保证机关每一个公务人员在每一件事情上都充分理性，但通过这样的机关内部的工作流程，通过塑造一个权力在其中分解运作的理性结构，作为一个机关整体处理公共事务的理性是有保障的。

3、理性的行政决定执行

行政机关决定的执行同样存在着理性化的问题。如同行政决定过程一样，决定执行过程的理性同样是通过对环节、阶段的划分和对形式的要求来实现的。这主要包括了行政决定的决定权和执行权的分离，行政决定执行过程区分为不同的阶段以及在每一阶段上的形式化要求等。行政处罚法规定的“罚缴分离”是最典型的行政处罚执行权与决定权的分离。再例如行政强制法将强制执行过程分解为不同的环节，在不同的环节中植入相对人权利保护，并要求程序的不同阶段都转化为书面形式，获得书面形式的记载。如行政强制法规定在采取强制措施之前要以书面形式经过催告，催告文书中对义务履行的具体内容、途径和方式作出清晰记载；在当事人仍不履行义务的情况下以书面形式作出行政强制决定；实际执行的情况和过程要有书面格式的记载，如代履行文书、省级财政部门制发的罚款收据、银行的划拨通知书等等。通过这样的方式，作为保障行政管理实效性的最后手段的国家强制力的直接发动也是理性的，避免随意性和不当侵害当事人权益的可能性。

4、对合法强制的理性管理

尤其值得一提的是，权力运作理性化的最重要方面之一是对强制权力的理性管理。韦伯认为，垄断合法强制的行使权是现代国家的根本特征，[5]而国家对合法强制的垄断有赖于对合法强制的合理管理，这不仅表现在对强制权力实施过程的理性管理，而且是对强制权力自身的控制。此即要求强制权力的发动本身具有法定的根据。强制权最直接的形式是采取强制措施和进行强制执行的权力，但对公民科处义务的处罚和命令是使义务能最后通过强制的方式发生实效性的根据，因此，处罚权和命令权从广义上都是强制的一部分，对这些权力的发动需要取得整个政治共同体以法律形式作出的授权。只有在法律授权的情况下，才能给公民科处相关义务，并最终通过物理暴力迫使义务得到履行或实现与义务履行同样的状态。这是保证所有涉及强制的权力在性质上属于国家所有即整个政治共同体所有的唯一途径。

四、理性化的权力监督和控制体系

政府体系理性化的第三个方面是理性化的监督和控制体系。无论管辖权的合理分配还是权力运作的理性制度，其关键都是要获得切实的遵循，因此，理性的政府体系本身必须包括一套理性的监督体系，监督和保障管辖权划分和权力运作的制度规程得到遵循。首先，需要有一定的机制了解制度在实践中获得遵循的状况。比如目前行政机关推行的执法检查、行政处罚案卷评查等。其次，要有一定的责任机制，在违反相关规则的时候，促使相关机构和人员承担相应的责任。责任分为两种，一种是机关整体对外承担的责任，这最典型的形式是使机关作出的决定失去法律效力，以及侵害相对人权利时机关承担的赔偿责任。另一种是机关内部的机构和人员在机关内部承担的责任，这类责任可以发展出多种类型的形式，从最严重的对公务人员个人的纪律惩戒，到不直接影响当事人可见权益的各种替代形式，如执法检查中对检查情况的公开通报和纠正，案卷评查中对不合格案卷的公布，对于受到投诉的公务员否定其参评先进的资格，等等。行政复议是最典型的行政系统内部实行自我监控的措施，通过对当事人提到机关面前的争议进行裁决，机关有机会了解公务人员执行制度的状况，并且对疏于遵守制度的行为进行纠正，这一方面有对当事人权利的救济作用，另一方面是对行政过程的监督。除此之外，行政系统内部有必要发展出多种途径和形式来实现对本系统的监控，使各项理性化的制度得以切实履行，以保障权力的理性运行和对强制权力的管理。而最强有力的对行政系统的监督是依靠独立于行政系统的司法机构在权利救济的过程中展开的。

在现代宪政民主制下，政府是作为政治共同体的代表来行使权力的，权力的理性行使是对政治共同体的责任，也是对自身的责任。机关由不同的个人组成，个人的理性是有限的、不完全的，个人对事务的处理难免会带有个人的主观印象、主观看法、主观感情，会有个人的主观偏好和利益，甚至包括事务处理上的惰性，这些如果进入权力运作的过程都会严重影响到权力运作的理性。然而，机关的事务虽然由具体的个人处理，但机关作为一个整体所产出的公共决策的结果，对公共事务的处理必须是理性的。通过机关内部对权力运作结构的理性塑造，通过将权力行使的过程分解，融入各个具体的环节，在每个环节上具备具体的形式，并将此以书面形式记载、固定下来，通过将公务人员作出决定的思维环境披露于外部，机关可以保障不完全理性的、带有自身动机和偏好的个人在经过完整的工作流程后，其最终的行为是理性的，只要工作人员是具有正常理性和起码的专业知识的个人，机关作为一个整体对公共事务的处理就必然是理性的。一定意义上，可以说现代的行政机关正是由这些理性的制度构成的。对比一下没有这样的流程划分，对某项公共事务的处理全过程完全由公务人员个人来完成的状况，在此情况下，如何完成该项公共事务完全由该公务人员自身决定，最终决定的理性化程度完全取决于个人，对于机关而言，行政决定的理性是缺乏保障的。在权力行使个人化的情况下，存在着极大的权力歪曲使用、偏离理性和公共利益的可能，而只有通过理性的制度安排，消除权力行使的个人化，才能保障权力行使合乎理性和机关的公共意志。

五、理性政府与法治政府

政府体系理性化的三个方面正对应于行政法体系的三个板块：对机构的合理设置和管辖权的理性分配是行政组织法，保障政府在基本组织上的理性，也是政府体系理性化的基础；对权力运作过程的理性规制是行政程序法，保障权力运作的理性，是政府体系理性化的主体；对前两者的监督是监督、救济和责任法，保障理性的制度得到遵循，是政府体系理性化的制阀。这一整套保障政府体系理性化的制度要能够切实发生作用，必须具有法的规范性和强制约束效力，最后表现为违反它时的责任承担。政府的理性化必然是法治化，理性政府必然是法治政府。这三个方面体现为具体行政过程中需要考虑和遵守的四个方面的规范：确定管辖权的权限规范、调控权力运作过程的规制规范、提供强制权依据的根据规范和违法侵权时落实责任的责任规范。

我国二十余年来行政法治进程的第一步目标即是这项工作——建设理性和法治的政府。这项进程从行政诉讼法的颁布开始。行政诉讼法的直接目标虽然是对当事人权利的救济，但包含了极端重要的监督行政体系的功能。在行政诉讼法中最早提出了对行政行为理性和法治的全面要求。行政诉讼法规定的合法性审查中包含对超越职权和不作为的审查，要求行政机关注意管辖权；合法性审查中也最早提出了行政机关对法定程序的遵守，并潜在包含了两项基本的程序要求，即在行政决定前经过调查和建立备审查的卷宗制度，从而有力地推动了我国的行政程序和案卷制度从无到有；行政诉讼制度还时刻提醒行政机关注意行为的合法性 和被诉的可能性。就此而言，行政诉讼法对于推进我国理性政府体系的贡献是根本性的。1994年国家赔偿法颁布，国家赔偿法确立了国家侵权赔偿责任，将国家与个人同样为自身的侵权行为承担责任的观念深深地植入我国社会之中，提醒行政机关注意避免因行为的非理性而引起侵权赔偿责任。1996年行政处罚法颁布，我国开始遵行区分行政权力的主要类型、对每种类型单独立法规制的思路。行政处罚法是第一部以行政机关自身的权力运作过程作为主要规制对象的法律，也是第一部以程序性规定为主要内容的法律，此后，我国的“行政法”开始向行政行为的程序规制方面大步迈进。1998年颁布的行政复议法健全了行政复议制度。2000年颁布的立法法对行政机关的法规制定权限和程序进行了合理安排。2003年颁布的行政许可法对行政机关赖以规制经济和社会生活的许可权力作出了重要规制。2011年颁布的行政强制法对行政机关物理性强制权的直接发动作出了规制。这些方面每一部法律的出台都是推动政府体系向理性化和法治化方向的重要迈进。期间，国务院还于2004年颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，2007年实行了行政问责制，这些都表达了中央政府推进政府体系合理化和法治化的决心，是朝向法律-理性的政府体制迈出的重要步骤。

迄今为止，我国在建设法律-理性政府方面最薄弱的环节是在行政组织法方面，中央政府各个工作部门和地方政府各个工作部门的组织都缺乏详细明确的法律规定，这在很大程度上影响了政府机构的理性设置和管辖权的合理分配，导致我国的政府体系缺乏理性的基础结构。目前，政府内部以工作部门自行制定的“三定方案”在一定程度上替代组织法的规定，但“三定”方案缺乏法律所具有的民主性和强制效力，也缺乏由高度的辩论过程和各个机关的知识整合带来的较高程度的理性化。机构的理性设置和职权的理性分配是我国政府体系迄今一直在探索的重要课题，行政机关不断提出的如“垂直管理”、“综合执法”、“大部制改革”、“大城管改革”等等概念都表明了这一点。一些地方政府在改革行政体系、规制行政过程的探索中也已经注意到了这一点，如2011年湖南省政府出台的起到行政法通则作用的《湖南省行政程序规定》就不仅注意到了对行政权力运作过程的理性调控，而且首先注意到了政府整体的理性结构。[6]政府体系的理性构造是建设理性的现代政府体系的基础，也应成为下一阶段我国行政法关注的重点之一。

六、理性政府与开放政府

2000年以后，建设“开放型政府”或“服务型政府”日益成为我国行政体制改革的新的目标，政府的开放性被作为法治政府的一个方面受到高度重视。事实上，开放政府是随着社会的发展，理性政府在当代呈现出的特定形态。

在现代早期，社会事务相对简单，法律本身有能力对公共事务作出比较充分的规范，对政府决策的事项和所要实现的目的乃至相关的手段都能做出比较清楚的规定，尤其法律对何为“公共利益”本身能作出比较清晰的界定，在这种情况下，法律不仅给行政过程提供了民主合法性，而且也直接保障了行政过程的理性，对法律的执行即是行政机关民主合法性和理性合法性的统合。但在当代社会，情况发生了显著的变化，社会公共事务高度膨胀和复杂化，社会利益也日益分化、碎片化并相互卷涉，此时，面对高度碎片化和复杂化的利益，法律已难以普遍性地为行政机关指出明确的目的，这表现在法律中的公共利益概念日益不确定，何种利益有资格被作为特定情况下的公共利益，不得不依赖行政机关根据特定的事实状况作出个别化的判断，对公共利益和法律目的的认定只能从立法过程下沉到行政过程。

在此种情况下，法律所输入行政过程的民主合法性和理性合法性都受到了减损，在法律事实上把相关公共事务的巨大裁量权交给行政机关的情况下，行政机关必须为这些裁量权的行使汲取新的民主合法性和理性合法性的来源。这是现代政府日益走向开放政府的内在动因。

政府的开放性具有同时为政府提供民主正当性和理性正当性的双重功能。通过在政府决策过程中纳入吸收和回应民意的机制，使公众能富有意义地参与，对在既交错又竞争的利益中何者最具有被作为公共利益的优先性发表看法和提供证据，从而类似于在行政过程植入一个民主过程，政府最终的决策可以有力地从这一公众参与的过程中获取合法性和支持。同时，公众的参与还可以帮助政府克服因社会事务复杂化和碎片化带来的信息不充分的决策难题，政府不仅仅单纯依靠自身掌握的信息作为决策基础，而通过公众参与的方式为分散的信息进入行政过程提供通道，实现公众与政府之间的信息交换，从而得以在充分和准确的信息基础上对何为公共利益作出理性的判断。

政府开放性的民主功能通常受到较高程度的强调，但必须注意的是，行政过程中的民主是不同于议会中的民主的，两者有着本质的分野。在行政过程中的民主事实上是服务于理性，并受到理性的统合的。议会民主在最后表现为多数决的形式，仅仅多数人的意见或偏好本身就足以为决定提供最终的合法性，甚至不需要为此说明任何理由。而行政过程中的公众参与则与此不同，公众不是简单地在行政过程中陈述自己的意见或偏好，而必须提供相关的证据和理由。公众不是简单说：我喜欢或者不喜欢，我同意或者不同意，在行政过程之中，公众必须为“我同意与否”、“这个方案成立与否”提出事实和理由。哪怕公众表达的是一种偏好，这种偏好也必须取得理性的外形，以一种理性的形式进入行政过程。易言之，进入行政过程的公众意见必须取得理性的形式作为依托。而经过公众参与的行政决策，不是简单根据听证会上的赞成意见或反对意见的数量作出，而最后是由行政机关在对听证会上公众表达的各种观点、理由和证据经过充分和审慎的权衡考虑之后，形成一个具有最充分的理由支持的决策。换言之，行政过程中的民主不是体现为多数公众的意见左右决定，而是体现为公众富有意义地参与决策过程，使自己的意见在其中得到充分的评估。同样是民主性和理性之间的关系，立法过程更强调民主正当性，而行政过程更强调理性正当性，行政过程中的民主性是由理性来统合的，在经过民主过程之后，最后行政机关仍然负有责任形成一个综合民主过程中各种理性因素的理性决策，以其理性说服公众，并对此负责。[7]

政府的开放性也包括两个层面，一是政府权力组织结构的开放，二是政府权力运作过程的开放，这两者要求在法律-理性的政府结构的基础上，对政府结构和权力运作过程进行进一步的改造，这不是对于理性政府的否定，而是在当代社会条件下，实现政府体系更高程度的理性化。[8]

理性的政府体系是实现良好治理的基础，实现政府体系的全方位的理性以及在此基础上的开放性，应是我国建设现代政府始终追求的目标。

【作者简介】

杨利敏，浙江省杭州市人，法学博士，曾从事政治学博士后研究，现供职于中国青年政治学院法律系。目前主要研究方向为行政法学、政治学理论与行政法学的结合部。

【注释】

本文系中国博士后科学基金资助项目“现代国家的基本法律架构研究”（项目号20080440281）的成果之一，特此致谢！

[1]韦伯极为强调西方现代性的理性化特质和现代国家的理性化质素。可参见[德]马克思·韦伯：《中国的宗教·宗教与世界》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版，第447-460页；[德]马克思·韦伯：《社会学的基本概念》，顾忠华译，广西师范大学出版社，第76-77页。

[2]韦伯：《社会学的基本概念》，同上注所引书，第31-32，34页。

[3]比例原则的内核即是概括性地要求行政机关的行为符合理性，可以称之为“作为法的一般原则的理性要求”。

[4]韦伯强调，官僚系统的理性化和优越正在于其通过专业知识来支配。见韦伯：《经济与历史·支配的类型》，广西师范大学出版社2004年版，第318，320页。

[5]韦伯，《社会学的基本概念》，同上注1所引书，第76-77页。

[6]该《条例》的第二章第一节第11-17条充分注意到了对管辖权和政府间关系的规制，对政府过程的规制是从对政府结构理性化的关注开始的。

[7]易言之，行政机关不能因为某个决策经过了公众参与程序而免责，即使行政机关遵循了公众意见，如果决策失误，仍然需要行政机关自身为此承担责任，包括政治责任和法律责任。

[8]这方面的讨论可参见拙文：《论行政法对服务型政府的双重构建》，载《法律适用》2008年第3期。

【参考文献】

{1}[德]韦伯：《社会学的基本概念》，顾忠华译，广西师范大学出版社2005年版。

{2}[德]韦伯：《支配社会学》，康乐、简惠美译，广西师范大学出版社2004年版。

{3}[德]韦伯：《经济与历史·支配的类型》，康乐等译，广西师范大学出版社2004年版。