前不久，已经退休多年的中国全国人大前委员长乔石，发表了一本题为《乔石谈民主与法制》的新书，在海内外轰动一时。在中国，已经退休的领导人发表文章或者出版新书，往往会引出人们无穷的政治联想，以此来断定领导人是否在其退休之后，还在继续延伸其政治影响力，因此各界的评论也褒贬不一。乔石的书出版在中共十八大之前，造成一些政治影响应当不难理解。不过，和其它领导人的书不同，这本书能够产生如此巨大的正面反响，更有其它方面的重要原因。简单地说，人们希望中国能够回归到这本书名所指向的一个“民主与法制”的时代。

中国改革开放伊始，民主与法制很快就成为政治改革的目标。在1980年代，民主与法制是人们讨论政治改革时的主题词。遇到什么样的问题、什么样的困难，领导层总是会强调民主与法制。尽管在现实生活中民主法制不容易经常做得到，但改革的目标则是明确的。早期改革的这种局面也不难理解。这一代领导人大多数都是毛泽东文化大革命的受害者，经历过“无法无天”政治实践的恐怖。文革之后，他们很容易就民主与法制达成共识。

邓小平是这一代领导人的核心，他是讲法制讲得最多的领导人。其他领导人也有同样的的贡献。全国人大委员长彭真在建设民主与法制方面贡献尤其显著。中国的基本法律体系的恢复和建设，发生在彭真任委员长期间，中国农村民主选举制度，也是在其支持下确立的。彭真之后，万里任委员长。万里在1980年代力主政治改革，他提出的民主和科学决策在当时产生了很大的影响。1989年天安门事件之后，民主在中国的改革话语中逐渐消失，但法制则生存下来，并且得到了具有实质性的发展。

在这一过程中，乔石扮演了主要角色。乔石任委员长期间，力促中国走向“法治”。1995年中共十七大，在乔石的推动下，“以法治国”或者“法治”被确定为中国政治发展的目标。1980年代以后领导层就提倡“法制”，就是建设法律制度，“法治”的提法显然要比“法制”又更进一步，因为它意在解决长期以来“党大还是法大”的争论。“法治”意味着执政党不仅要以法治国，而且也要服从法律。因此，乔石尽管在1997年退休，但“法治”的概念一直是和他联系在一起的。

法制和法治都在倒退

从1997年“法治”政治发展目标的提出，到现在就是15周年了。可是，对今天的人们来说，“法治”在中国政治发展中似乎已经有了久违的感觉，乔石的书一出版，对他们来说，似乎是一次新的发现。的确，今天越来越多的人感觉到这些年来，中国的法制和法治不仅没有进步，反而在很多方面都在倒退。和1980、1990年代相比较，今天中国社会政治问题越来越多，国家的稳定越来越成为问题。这个时候特别需要一个强有力的法律体系来治理社会。这不难理解，在任何社会，法制是最基本的国家制度，法制不健全，稳定必然出现问题。不过，人们则发现，在改革开放那么多年之后，国家还没有出现一个能够维持社会稳定的法制体系。更为重要的是，因为没有强大的法制体系，政府只好诉诸于其它的方法，用政治、行政甚至暴力机制来维持社会稳定。“维稳”体制就是一个典型的例子。结果使得政治和法治之间的关系陷入了一个恶性循环：类似于“维稳”那样的“机制”越设越多，法律体系就越边缘化，政治和人民之间、社会群体之间的关系越来越趋向于直接的对立和对抗，人们对国家法律制度越来越感到没有信心，对国家的政治前途越来越感觉到不确定性。

不难理解，人们对乔石的“法治”概念的再发现，展现了他们对这样一个社会的期望。中国的政治建设如何重新回到民主与法治的轨道，无疑是中国领导层未来的艰巨政治任务。要回归民主与法治，首先就要认识到这些年，中国如何脱离那个本来就已经确立的轨道，而演变成今天缺少民主与法治的局面。

中国的法律体系，无论是立法还是司法，这些年都在发展。但社会为什么不仅没有感觉到这方面的进步，反而感觉到在衰退呢？一句话，中国法律体系的权力在增加，但其权威在衰落。无论是权力的增加还是权威的消减，归根究底就是一个原因，即法律体系越来越政治化。顾名思义，政治化使得法律体系几乎演变成为政治工具，而法律制度应当所具有的法治精神则消失了。

法治精神的表现之一就是专业精神。这些年来，专业精神不仅没有强化，反而在弱化。改革开放之后，中国法制建设起点非常低。文化大革命对法制构成了巨大的破坏，毁坏了表现为制度的法律，结果连国家最高领导人，也不可幸免成为社会动乱的牺牲品。刚开始进行法制建设时，只是法律系统的简单扩张，尤其表现在法律从业人员上。因为这个领域的人才大量缺失，很多非专业人员包括复员军人、干部、大学生等等，都很容易可以进入法律部门。这和西方社会构成鲜明对比。

政治干预妨碍专业主义

在西方，律师和医生是两个专业要求最高的职业，需要远比其它领域更长、更严格的教育和实践训练。但中国刚好相反。如果说在法律制度草创阶段，录用非专业人士不可避免，但这个阶段之后应当是提高法律业界人士的专业水平。不过，这种现象仍然在继续。也同样甚至更为严重的是，大量的非专业人员被录用到法律部门的各个领导岗位，政治人才主导着整个法律体系。就是说，主导法律体系仍然是政治原则，而非法治精神。

这些年来，最高领导层针对各级政府官员过分强调资本的作用和GDP主义的倾向，提出了执政要“以人为本”、“以民为本”的政策。但在法律界，很多人错误地理解这一政策，他们不了解保护人民权益的最有效的办法就是实行法治。不难理解，在中国的政治背景下，人民权益的被侵犯，往往就是因为法制的低水平，尤其是有钱有势者对法律的践踏。法律部门的领导人错误地把“以人为本”理解为法律系统的传统“群众路线”。群众路线再次进入了司法界。一些地方甚至回复到毛泽东时代的群众运动。无论是群众路线还是群众运动，对法律界专业主义产生了非常负面的影响。

同时，也不难发现，中国的立法者趋向于脱离现实。尽管现在的立法者都受过高等教育，理论上的立法水平远较改革开放之前高，但也出现了另一个负面的倾向，即往往脱离实际，立法过于理想化。这明显表现在这些年的劳动法、最低工资制和保护妇女的权益法律。从理论上看，这些法律都是为了这些社会群体的利益。但一旦实施和执行，这些法律反而大大损害这些群体的利益，就是说立法走向了自己的反面。

司法部门政治化的结果也使得律师业和政治之间，经常处于高度对立状态。政治干预司法过多，必然导致律师业的反弹。律师在不能诉求于其专业精神来履行其职责的情况下，也必然转而诉诸于政治化的方式。这有几方面的负面结果。首先是律师业的专业主义精神很难提高，法律精神难以培养，律师倾向于成为政治人物和社会公共人物，而和其应当所具有的专业认同脱离。第二，社会对法律的不认同和不相信。公众不认为法律能够解决问题，他们也会诉诸于非法律的手段，例如抗议、群体性事件等等来求助于问题的解决。在一些场合，经常是律师和客户合作对法律案件进行政治化。第三，律师对政治的挑战。这是政治化的必然结果。在中国，越来越多的律师依靠挑战政治而闻名。多年来，应付这类律师已经成为中国有关当局的一大挑战。司法如果不能“中立化”，这种局面一直会持续下去。

司法领域的倒退也表现在这个领域的“行政化”。政府部门为了效率，为了方便，往往诉诸于正式司法制度之外的机制来应付和解决问题。前些年出现的“黑监狱”就是司法行政化的产物，导致了司法的“私有化”，即有关部门容许私人部门来履行本来应当由正式的司法部门来履行的职责。城管制度又是另外的一个例子。现在一些地方鉴于警力不够，确立了协警制度。这些通过行政方式设置的机制，从长远看，必然出现严重问题，破坏法律体系。这些机制无需通过复杂的司法过程，的确具有很高的效率。尽管经常出现违反人民权益的事情，但各地领导继续大力支持这样的机制。结果，这些机制的弊端不但没有得到纠正，反而其权限在不断扩张。行政机制的产生和强化，与法治构成直接的对立，这些机制不仅弱化着法律制度，更使得法律精神难以产生和发展，更不用说对人民权益的保护和司法方面的社会正义了。

很显然，无论是法律体系的政治化还是行政化，和中国的顶层设计密切相关。法律的政治化，是这个领域政治部门占据了制度优势的必然产物。彭真和乔石任全国人大委员长的同时兼管政法系统的工作，这种制度安排，有利于他们协调政治和法律的关系。他们对政治如何可以干预法律有清醒的认识，因此会从各个方面（无论是个人关系还是制度设计），努力限制政治对法律的干预。所以，他们当政期间，中国的法律领域有了很大的进步。但近来很多年里，法律部门（人大系统）和政法部门分离开来。这导致了很大的问题。问题倒不是个别领导人的问题，而是顶层体制设计问题。在中国的政治体制中，一旦分离开来，政治的重要性必然超越法律部门。很显然，近10年来，相对于政法委的权力，立法（人大）和司法系统的权力一直在弱化。

中国要回到“民主与法治”的轨道，至少需要几个顶层条件。第一是重新确立民主、法制和法治在执政党意识形态上的头等地位。第二是权力结构上的设计，处理好政治、法律和社会工作的优先次序。这方面广东有了创新和尝试，主要是把社会工作委员会和政法系统结合起来。第三是司法系统的非政治化。立法领域必然要表现为政治过程，但一旦法律到位，政治就要休止，要让具有专业精神的专业人士来执行。