民众相不相信政府，关键在于政府是否具有公信力。有了公共信用，政府从政治上来说，就拥有了足够的合法性资源;从道德上来说，就有了很好的道德基础;从经济上来说，相当于有了社会资本，可以节约政府政策制定和执行的成本。
靠愚民政策赢得的公信力，属于公信力泡沫
政府公信力，其实就是人们对政府的信心。这种信心的最高境界是人们对政府本身无条件的信任。这种信心，在政府即使犯了错误的情况下，人们也可以原谅政府，并相信政府能够避免错误。即使政府做了低效率的事情，人们也依然可以相信政府能够做到高效率。这是最完美的境界。任何政府，对此都梦寐以求。很多政府甚至为了这百分百的信任，采取种种错误的政策，比如愚民政策。当然，靠愚民政策赢得的公信力，是虚假的，属于公信力泡沫，一旦政策失败，泡沫就会破灭，政府公信力就会降到最低点，导致公信力的信念危机。在信念危机条件下，无论政府如何作为，都是错的，即使做对了，民众也不相信政府能做对。
政府公信力的第二个境界是，人们对政府的制度有充分的信心。任何人都会犯错，没有哪个人是完人，政府也是一样，因为政府是由人来操作的。人会犯错，但只要有良好的制度，一方面不容易犯错，另一方面即使犯了错误，也很容易得到纠正，不会一错到底，有回头的余地。对政府有无条件的信心很难，但对政府的制度有信心比较容易，有了良好的制度，政府很难对民众实行愚民政策，也难以形成公信力的泡沫，政府的公信力可能到不了十全十美的境界，但是政府的公信力也不会降低到导致信念危机的地步。因为民众对制度是有信心的。他们相信制度可以纠正错误。当然，如果没有良好的制度，民众不仅难以对政府有制度的信心，同时也很难有对政府的信念。除非民众被愚民政策所迷惑了，导致了政府公信力的泡沫。
政府公信力的第三个境界是，民众对政府的政策有充分的信心。即民众对政府没有信念，也没有制度上的信心，但是对政府当前的政策，依然有很好的信心。政策好，政绩好，结果民众过上了幸福生活，随之对政府也就有了信心。当然，如果政策好，制度好，又有很好的信念，政府公信力就达到了最高的境界。
政府公信力的第四个境界是，民众对当前的状况比较满意。生活安定，未必富裕，但觉得很满足。政府没有什么大的错误，政策没啥亮点，但制度运作正常，没有什么纰漏。在这种情况下，政府也会有一定的公信力。民众对现状比较满意，政府就没有什么压力，民众对政府的要求也不高，因此政府的公信力需求也不高。然而，民众对现状比较满意，可以来自内心的感觉，可以来自和过去相比的改善感，也可以来自政府的愚民政策。
所以，在这个世界上，通过民调来比较政府的公信力，其水平高低不等。有些国家的政府，其公信力水平明显比较高，有些国家的政府其公信力水平明显比较低。不过，民调也未必真实反映一些国家的公信力水平，如果这些国家的政府实施愚民政策由来已久，有很多公信力的泡沫，而又没有出状况，泡沫并未破灭，就无法反映真实的公信力。 因此，政府要提高公信力的方法，最简单的就是实施愚民政策，塑造民众对政府的排他性的信念。政府通过封锁信息，不让民众了解外界，也不让民众了解过去，更不让民众了解真实的政府。为了实行愚民政策，政府在制度上建设封闭政府，不让民众参与政府，其内部的权力是集中的，而不是相对分离、相互竞争和制约的，它以强权为基础，而不是以民意和法律为基础。它在政策上更多地采取有利于利益集团的政策，而不是普惠于民众的政策。为了有利于利益集团，自然经济无法自由，市场也是浅度发育的，由此形成很容易缩水的金融市场和资本市场;财产权不受尊重，房地产等资产市场很难健全;企业往往是市场和权力交接的怪胎;市场仅仅限于初级消费品，大宗物品的生产、定价和销售，乃至消费都有政府和利益集团的烙印。这样的政府，其公信力泡沫非常严重，一旦出现状况，就会泡沫破灭，形成政治危机，政府也很容易倒台。
政府如何取信于民
那么，政府如何通过努力来逐步积累公信力，真正取信于民呢?
首先，政府要提高处理各种公共危机问题的能力。当前，不断出现的公共危机已经超出了个人和社会组织的能力。政府如果能够充分利用自己的强制力、公共财政能力、组织能力，以及高居于社会之上的位置优势，及时处理危机，政府的公信力就会大大上升。如果政府无法利用自己的优势，无法及时处理公共危机，那么政府的公信力就会持续下降。
其次，政府的政策要具有公共性。政府可以有很多政策，如果政策都是出于部门利益、特殊利益，而不是为了公共利益，那么政府就仅仅得到特殊利益集团的支持。政府获得利益集团的支持，是很重要的，但是失去公信力，会使得利益集团对政府的支持失去其力量，因为政府不可能仅仅依靠利益集团的支持来执政。政府的生命力在其公信力。舟不可能靠几个浮标航行，水能载舟，亦能覆舟，关键还在于水。政府要让政策为公共利益服务，就要让其政策转变为公共政策。所谓的公共政策就是，公共政策的理念是公共的，而不是特殊的，政策是符合可普遍化原理的，而不是特殊化的。即使是特殊化，也是有利于弱势群体，而不是强势群体。公共政策的议题设定、方案选择、执行和评估，都是可开放的。民众有知情权，可以民主参与和监督，专家可以从公共的角度，对其进行参与和评估。公共政策本身，不同的方案之间有可竞争性，而且是可辩论的。政策成了公共政策，即使其运作的效率可能下降，但是它可以让政府拥有更多的公信力。而且从长期来说，公共政策要比特殊政策，更具有效率，更容易让政府积累公信力。
第三，政府的制度要具有公共性。政府内部有很多权力，如行政管理权、行政法治权、专家权和民众参与权。行政管理权，包括决策权、执行权和监督权。行政法治权有行政立法、行政执法和行政司法权。专家权和民众参与权，意味着专家的学术自由和独立权，民众参与权则意味着公民的知情权。公共政策和公共服务本身，有不同的范围，其权力关系也有分工、合作和相互制约的需要。如果政府内部行政管理权、行政法治权、专家权等得到了很好的配置，而且相互之间有很好的制约，那么政府的权力就会有多个层次的平衡。权力的平衡，会自动实现权力的公共性，而去除其中的私人性。这样，民众就会在制度上相信政府，政府也就获得了制度意义上的公信力。制度中的权力和权利越平衡，其公共性水平就越高，政府的公信力也就越高。
第四，政府的组织要具有效率。良好的危机处理能力，公共的政策，平衡而开放的制度，可以形成公信力，但良好的组织效率，也是政府公信力的重要标志。政府的行政管理水平高，法治水平高，专家决策和民众参政水平高，公共服务能力强，这都缺不了良好的组织效率。在合理制度的基础上，加上有效的组织管理，可以确保高水平的政府管理、高水平的行政法治，以及高水平的专家咨询、民众参与，并有效地解决公共问题，提供公共服务。显然，这时候的政府公信力，也自然是有效的。
民众是否相信政府，虽然仅仅是民众对政府的主观感觉，但这种主观感觉是政府的理念、政策、制度和组织能力决定的。政府通过公共关系，通过影响营销，通过新闻发言人的新闻技巧，甚至通过愚民政策来制造泡沫，尽管可以形成公信力的假象，但这是不能长久的。政府的核心公信力，不是来自这些花招，而是来自扎扎实实的政府自身建设，来自于系统的治道变革，来自在理念、政策、制度和组织能力多方面的长期努力。
(作者分别为中国人民大学公共政策研究院执行副院长，博导;英国约克大学政治学系博士)
