陶振* 1

（中共上海市委党校、上海行政学院，上海，200233）

摘要：政府公信力作为一个政治心理范畴的概念，体现的是政府通过自身的公共行政行为赢得社会公众对其信任、支持与认同的心理状态，本质上是一种政治认同。政府公信力的生成有赖于政府治理的有效性、公共规则体系的公正性以及掌握意识形态资源的丰富程度。有效性反映政府满足社会公众公共需求的水平，与政府治理能力和绩效密切相关；规则体系的公正性，要求政府权力的来源与运作遵循一定的程序与规则，涉及到制度创制与运行的公正性和规范性；意识形态资源基础，表明政府公信力的生成离不开从公众的政治信仰、政治价值取向等理念层面获取支持，三者分别构成公信力生成的利益、制度与价值认同基础。其中，利益认同是基础和前提，制度认同是关键，价值认同是核心。

关键词：政府公信力、利益认同、制度认同、价值认同

公信力一词来源于英文中的“Accountability”，意指对某件事具有责任性、说明性和接受质询的义务。在西方，公信力是大众传播学一个重要的研究领域，最早将公信力与政府联系到一起是源于社会契约论思想。社会契约理论在继承和发展古代契约思想的基础上，创造性地将经济领域中的契约思想引入到社会与政治领域，采用历史唯心主义与形而上学的论证方法，致力于通过对契约精神的演绎来论证公共权力的产生与合理性。契约论思想的核心在于将国家和政府看作是人们通过契约的方式而产生的，公众与政府之间是一种典型的委托—代理关系，代理人需要不断地通过履行公共职责来优化自身的信誉基础，否则可能产生政府自身的信任危机，失去代理资格，公共信任是这种委托—代理契约关系存在的前提。契约论思想家们通过契约这一理论形式合乎逻辑地推导出国家与政府产生的本质，在逻辑上提供了评判公共权力的空间与基点，契约理念中蕴含的法治精神与诚信意识，潜在地将政治信任问题暗含在对国家与政府起源的分析当中，开创了政府公信力研究的先河。

政府公信力作为一种公共信任关系，体现的是政府通过自身的公共行政行为赢得社会公众对其信任、认同与支持的一种心理状态，是公共机构自身公共权威和影响力的外在投射，是社会公众对公共权力合法性的认可与支持，本质上是一种政治认同。

公共权力自产生起，便面临不断证明自身存在合理性与正当性的问题。政治认同作为公众对政治权力的一种政治评价，与政治合法性是紧密相关的，是政治合法性产生的中介与桥梁。从政治统治者的角度来看，政治认同本质上就是追求自身政治合法性的问题，从被统治者角度来看其实是个政治评价的问题，外化为政府公信力水平的高低。任何政治系统只有赢得社会成员的广泛认同，才能形成凝聚力并维持公众对政治系统最大的忠诚与信仰，并由此获得社会政治稳定的内在基础。

李普塞特在考察政治认同来源时曾概括出三个基础：一是有效性基础，有效性反映出政府满足社会公众公共需求的水平，与政府治理能力和绩效密切相关；二是规则基础，表现为政府权力的来源与运作遵循一定的程序与规则，涉及到制度的公正性和规范性；三是意识形态基础，即政治认同离不开从公众的政治信仰、政治价值取向等理念层面获取支持。有效性基础是属于经验维度的事实性认同资源，是实然层面的，表现为利益的获取和满足；规则和意识形态基础则是政治价值范畴的，属于应然层面，与公众的政治信仰、政治评价相关。政府公信力的提升本质上也是不断获致公众对自身统治行为政治认同的过程，其生成同样离不开从“实然”和“应然”两个层面获取认同资源。概而言之，政府公信力的生成有赖于政府治理的有效性、公共规则体系的公正性以及意识形态资源的丰富程度，分别构成其生成的利益、制度与价值认同基础

一、利益认同：政府公信力生成的绩效基础

从“利益”角度探究社会政治现象产生内在根源的思维方法是中西方政治思想史的古老传统。我国古代典籍中，最早对利益问题展开论述的当属春秋时期的管仲。他认为，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”。[1]也即是说，趋利避害是人的共性。《管子?牧民》也指出：“国多财则远者来，地辟举则民留处。”这些话语在一定程度上都反映出利益对于人们思想和行为的支配性作用。

西方对于利益与政治行为关系的探讨可以追溯到古希腊。古希腊的智者普罗塔哥拉的学说中，就具有十分明显的功利主义色彩，而幸福学派的伊壁鸠鲁则明确地把正义与利益联系到一起。他认为“渊源于自然的正义是关于利益的契约，其目的在于避免人们彼此伤害和受害”。

近代以来，西方资产阶级思想家普遍对利益问题予以充分重视，并从不同角度进行论述，其中，边沁所论述的功利主义是较为突出的代表。他将个人利益看作是人类一切行为的动因，把“最大多数人的最大幸福”作为其哲学伦理学说的根本道德原则，认为“求乐避苦”是人的本性和个人利益之所在，并决定了人的行为动机和目的。

边沁同样从功利主义出发来解释政府的起源和目的，他不仅否定自然法的存在，而且也否定契约论者关于政府起源的“契约”假说，认为人们服从政府统治是出于自身利益的考量，仅仅是因为“服从可能造成的损害小于反抗可能造成的损害”。[2]

边沁认为不仅人民是为了自身利益的目的而服从政府的，而且政府也是为了社会利益的目的而设立的。一旦统治者的行为与人民的利益相抵触，那人民也没理由再去服从了，政府自身的合法性也不复存在。

马克思从历史和辩证唯物主义角度出发，认为人的利益起源于需要，深刻揭示了利益在政治行为过程中的作用和本质。“一切人类生存的第一个前提也是一切历史活动的前提，就是要首先满足人们对衣、食、住以及其他东西的需求。” [3]

利益同时还是一切社会政治心理和政治思想产生的源泉。“政治辞句和法律辞句正像政治行动及其结果一样，倒是从物质动因产生的。” 作为观念存在的政治心理和政治思想，来自于人们的政治利益，反映着人们的利益内容和利益要求，并服务于特定的政治利益。离开“利益”这一本源，任何政治心理和政治思想都无从解释。“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”[4]

不过，在实际政治生活中，政治心理和政治思想往往并不采取直接与利益相联系的形式，而是通过对于政治权力和政治权利的态度、看法和论述来间接地与特定利益联系在一起的。

政府公信力作为公众对政府行为的一种积极肯定的政治认同心理，利益的实现和满足程度构成公众价值判断的逻辑起点，人们对于现存政府统治的认同与否，与其所能够带来的利益实现程度密切相关。政府对社会公众利益的维护与增进能对社会公众的政治心理产生诱导作用，激发其产生积极的政治认知评价，指向对现存政治统治的认同与接纳；若公众利益的实现与政府统治的关联度较低甚至不存在关联，则容易诱发公众产生政治冷漠心理，对公共事务漠不关心，政府自身的公信力也随之降低。

因此，利益认同构成了政府公信力生成的逻辑起点。政府公信力水平的高低是政治系统与社会成员之间利益张力的晴雨表，利益的实现程度是维系政治评价关系的关键。

利益认同在现实政治生活中的要求表现为政府要有提供基本公共服务的能力，只有维护和实现公共利益，政府自身的统治才能获得支持和认同。马克.夸克把政府满足公众公共福祉的能力视为一种公共责任，这一责任的履行直接关系到政府的信誉和合法性。托克维尔在考察法国大革命时就对封建政府无力保障人们基本生活需要从而引起人们普遍不满的情况进行了考察，指出：“每个人都因贫困而指责政府。连那些最无法避免的灾祸都归咎于政府；连季节气候异常，也责怪政府。”[5]在这样的情况下，大革命的爆发也就不难理解了。

“任何政治统治的稳固，都必须以民众的认同与支持为基础，这种认同不仅出于一定的观念、文化的影响，而且必然以民众对政治统治实际行为的认识为基础，也就是说以被统治者对政权履行职能的效率、对公共利益的维护和民众个人利益的满足为基础，即以国家的政治产品满足社会需要的程度为基础。”[6]

对政治认同所需要的这种政绩支持，政治学上用“有效性”这一术语来概括，外在表现为政府治理的实际绩效，包括经济绩效和政治绩效，是一种重要的事实性认同资源。

需要指出的是，政府治理的有效性虽然是构成公众政治认同的重要来源，但政府治理有效性和公信力之间并非是简单的直线递增关系。有效性解决的是经济增长的问题，但解决不了分配结果的公平正义问题。利益主体的分化和利益需求的多元化成为后工业社会的常态，利益分配不公，同样会引起和激化社会矛盾，给政府形象造成负面影响，导致政府公信力流失，这就需要建立健全分配制度体系来实现公平和正义而不仅仅是靠有效性。同时，如果政府仅仅将公众对自身的认同基础建立在有效性之上，则会容易面临“政绩困局”的难题，经济增长有着自身内在的增长周期和运行规律，不可能在任何时期都能维持高速增长，一旦经济增长速度放缓，政府统治的合法性基础则容易受到质疑。

即便是政府可以维持长期的经济增长，人的需求是一个从低层次到高层次的发展过程，在满足基本的物质需求后，也会产生对民主、公平、正义等更高层次的精神价值追求，而这些都是政府有效性所无法解决的。

当然，讨论有效性与政府公信力的非线性关系并非是否定有效性在政府公信力生成中的作用，公众的利益认同是政府公信力生成的内在基础，而政府治理有效性则是构成公众利益认同的绩效基础。政府公信力作为一种公共信任关系，其自身的影响变量因素是多重的，除了利益认同外，还受制度合法性以及意识形态等多重因素的影响。

二、制度认同：政府公信力生成的制度合法性基础

“制度”一词，古已有之。在中国，古老的《尚书》里面就有对制度的记载。在西方，制度思想可以追溯到古希腊的柏拉图和亚里斯多德。不同的学者对“制度”内涵的理解不尽相同，但多较赞同将“制度”理解成一套规则体系或行为规范体系，包括支配与约束人们社会交往行为的定型化、非定型化的规则与规范。诺斯从规则体系角度将“制度”定义为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束主体福利最大化或效用最大化的利益的个人行为”。[7]

制度在社会中通过行为约束规则体系来减少人们交往中的不确定性和机会主义行为，提供对他人行为的稳定性预期而发挥作用。

由于制度使得他人的行为变得更可预见，从而为社会交往提供了一种确定的秩序与结构或“外在支架”。制度促进着可预见性，防止混乱和任意行为，协调着人们的各种行为，建立起信任。[8]

因此，制度本身孕育着信任关系，制度是信任关系赖以存在的基础，制度保障了信任关系的良性运行，并且塑造了信任关系的广度、范围、结构以及程度，制度的变迁同样会带来社会信任模式与结构的转型。

现代社会信任关系是建立在一系列正式的制度规则约束体系基础上的，人们基于规则体系约束的有效性，来对他人的行为进行理性预期。在政治生活中，政治信任关系的维系同样离不开制度约束来保障，政治制度从宏观层面将政治行为关系制度化，通过规范与规则体系来约束政治活动行为主客体间权利与义务的边界，降低主客体双方行为的随意性，从而确立稳定的政治信任关系。

政府作为一种抽象的客观存在，制度是其开展公共管理活动的主要方式与手段，外在表现为一系列的公共政策、规章制度、法规条例等等。人们除了直接与各类政府组织机构和工作人员接触来感受政府存在以外，更是生活在各种制度规范体系的约束当中。人们对制度的认同程度是对政府公信力高低的间接反映，制度认同程度高，公众对政府公信力的评价也会高，反之则反。

因此，制度认同构成了政府公信力生成的制度合法性基础。制度认同是社会公众对特定的政治、经济、社会制度出于认同而产生的一种感情归属，是发自内心的对制度的高度信任与认可。一种制度，只有获得大多数社会公众价值观念上的认同和支持后，才能内化为公众自觉的行为和价值准则，成为维系社会生活秩序的纽带。

制度认同内在地包含两个层次，一是价值理念层面的认同；二是实践层面的支持。价值层面的制度认同是一种情感上的认同，是出于理性感知而对制度规则体系本身的肯定与认可，但这种认同尚停留在理念层面。实践层面的制度认同更多体现为自觉将制度规范作为行为的约束准则，使个体行为保持在制度规范框架所允许的范围之内。

就政治制度而言，制度的有效认同有赖于制度本身的公正性与制度运行的规范性两个方面。制度是以调整行为主体权利——义务关系为主要内容，以利益分配为核心的行为规则体系。制度的公正性能够使社会公众在心理上产生公平感，从而间接地有利于公众对现存政府统治产生政治接纳并不断培育政治认同感；相反，当大多数的社会成员对基本的制度公正性产生质疑，则必然会影响政府统治基础的正当性，甚至会引发政府信任危机。

制度公正是人们按照一定的尺度，对制度做出的价值判断，公正是社会制度的基本理念和首要价值。正如罗尔斯所指出的：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”[9]

西方学者对公正原则的理解主要有两种观点，一种是以罗尔斯的平等说为代表的注重分配结果上的平等或公正，主张所有社会价值———自由和机会、收入和财富、自尊的基础———都要平等地分配，除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配合乎每一个人的利益；一种是以诺齐克的自由说为主要内容的强调程序上的平等或公正，把公正的重心放在个人的自由权利方面，是一种“持有正义论”(资格正义论) 。[10]实际上，这两种对公正原则的理解是不冲突的，只是各自的侧重点不同而已，制度公正应该是程序平等与实质平等、结果平等与过程平等的有机统一。

制度运行的规范性强调制度实施过程中运作机制的可操作性和规范性。制度规定的内容往往是粗线条的和原则性的，最终需要具体的、可操作的规则和程序来落实，一种具有合法性的制度不仅要求其理念上的公正性，同时也要求其在运行过程中程序的合理性。如果运行机制不够规范和科学，公众对制度的认同就会流于形式，制度也因此失去权威性和有效性。

公正的制度安排与规范的制度运行可以有效地将政治活动中主客体的行为约束在规则体系边界内，降低信息获取的成本，增强行为主客体间的信任度，从而有利于建立起有效的制度认同并转化为对政府统治的合法性认同。

三、价值认同：政府公信力生成的意识形态基础

权力是政治活动的核心，但仅仅依靠建立在暴力基础上的权力来维持政府统治是不够的。卢梭曾说过，“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化成义务。”[11] 葛兰西把国家政权看作是暴力与同意的结合，同意是政治统治得以实现的关键，也是暴力赖以存在的基础。这说明，政府统治除了依赖权力强制为后盾外，更需要有一套论证其自身合法性的意识形态资源为基础，以实现对自身的价值认同。

“意识形态”一词最初由18世纪法国政治学家特拉西在其论著《意识形态的要素》中为描述新兴的“观念学”而提出的，其本意是探求观念的产生、发展及其内在规律的科学，属于认识论范畴。此后，德国哲学家曼海姆在《意识形态与乌托邦》中，将意识形态划分为“意识形态”与“乌托邦”两种形式，进而区分为特定的意识形态和总体性意识形态两种形式，并将意识形态的内涵转化为对政治生活的一种观念性认识与信仰体系。由此，意识形态从认识论范畴演变成政治范畴的一个概念，成为政治文化的重要组成部分。

《布莱克维尔政治学百科全书》中将“意识形态”的内涵界定为“意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式，它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式，并否定其他一些行为模式或方式。”[12]

马克思在《德意志意识形态》中，将意识形态看作是一种观念的上层建筑，是维持社会自身存在和运作的必然现象，其本质是特定历史时期下精神活动的产物，受制于一定的经济基础。意识形态的本质具有一定的隐蔽性，作为一种反映特定阶级与阶层利益的思想理论体系，它往往是通过宣称自身代表了全社会所有成员的利益来为自身统治谋求合法性。同时，它又设定一些超验的理想价值目标，以此凝聚社会成员的意志和价值取向。“每一个企图代替旧统治地位的新阶级，就是为了达到自己的目的而不得不把自己的利益说成是社会全体成员的共同利益，抽象地讲，就是赋予自己的思想以普遍的形式，把它们描绘成唯一合理的、有普遍意义的思想。”[13]

意识形态作为观念的力量与政治权力合法性之间存在着一种天然的亲和关系。这种有组织的理论信念体系以逻辑的方式通过与系列价值符号的特定结合，来论证某种政治运动、政治体系或现有秩序的合法性，以及某种特定目标的合理性，并规定了一个国家、民族与社会成员所应当承担的义务，以此作为广大民众政治共识的基础，并由此实现对政治权力合法性的辩护。[14]

意识形态的这种辩护功能可以通过以下两种途径来实现，一是直接发挥其鲜明的政治功能，为政府统治提供合法性论证。意识形态本身就具有鲜明的阶级性，是特定阶级与阶层统治思想的集中体现，自身包含了一系列逻辑严密、饱含“道义”的政治理念、政治价值，从而可以为政府统治的源起、目的、功能、界限提供必要的诠释。二是通过发挥价值评判标准和规范来引导整个社会价值导向，从而在社会成员中取得一致化的价值认同，使得统治阶级主导的意识形态能够成为社会成员政治实践的价值取向，并内化为一种坚定的政治信仰。

某种意识形态一旦在社会主流价值取向中占据主导地位，则具有很强的社会渗透功能。作为统治阶级思想的集中体现，占据主导地位的意识形态往往容易“合法化”为全社会的价值目标，发挥对整个社会价值取向和行为方式的导向作用。

意识形态作为一种“应然性资源”，在方式上侧重从政治理念、价值导向的角度来培育社会成员的政治信仰与价值观念，以此来不断塑造和提升社会公众的政治认同感，促进政治权威与政治信任的形成。可以说，意识形态资源是政府信任和政治信任资源结构中最为基础的部分。

从社会整合的效能来看，意识形态的效果要远超过那些以权力强制、制度约束等有形力量，这些有形力量靠的是强力与规制，较难转化为人们内在的信任与服从。意识形态作为观念的力量，靠的是教化、说服、引导等潜移默化的方式来诠释制度和权力行为的合理性与合法性。“任何政治体系的领袖都要维护和弘扬一种政治意识形态，以便说明和论证国家统治的合法性。而政治权力一旦披上合法的外衣，就会转化为政治权威。这种政治权威比赤裸裸的强制更可靠和持久，而且还能使统治者用最少的政治资源进行控制”[15]

意识形态作为一种政治上层建筑，其本质并非是一系列抽象的概念与符号体系，不是靠某个阶级凭空臆想而产生的，而是建立在对社会成员利益满足基础之上的。利益关系是政治关系中的首要关系，也是人们参与政治活动的基本动因。主流意识形态要想赢得社会公众的普遍认同，需要切实维护和增进公众的福祉。如果不能给社会大多数成员带来切实的利益满足并不断适应和推动社会发展，那么昔日主流的意识形态也将会沦落为末流。在一个开放的社会中，先进的意识形态都不是封闭和保守的，而是不断根据社会形势的变化，吸取最新的理念进行修正与更新的，以保持自身的开放性。

小结

政府公信力作为一种公共信任关系，体现的是政府通过自身的公共行政行为赢得公众对其信任、认同与支持的心理状态，本质上是一种政治认同。政府公信力的生成基础有赖于政府治理的有效性、公共规则体系的公正性以及掌握意识形态资源的丰富程度，分别构成其生成的利益、制度与价值认同基础。其中，利益认同是基础和前提，制度认同是关键，价值认同是核心。利益认同对公众的政治心理和政治行为产生具有支配性，公众首先要从既定的政府统治下实现自身的利益表达和满足，才有可能进一步服从和遵守制度规则体系，产生对制度的认同。公正的制度安排和规范的制度运行，容易使公众在心理上产生公平感，获得一种情感上的满足，从而间接地有利于公众对现存政府统治产生政治接纳并不断培育政治认同感。在利益与制度认同的基础上，公众才较容易对主流意识形态形成一种政治信仰，获得价值层面的持久认同。

参考文献

[1] 《管子·禁藏》

[2] 边沁：《政府片论》，商务印书馆，1995年版，第155页。

[3]《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1960年版，第32页。

[4] 《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1960年版，第103页。

[5] 托克维尔：《旧制度与大革命》，商务印书馆，1992年版，第109页。

[6] 龙太江，王邦佐：“经济增长与合法性的“政绩困局”———兼论中国政治的合法性基础”，复旦学报(社会科学版) ，2005(3)

[7] 道格拉斯.诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店，1991年版，第225-226页。

[8] 柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》（韩朝化译），商务印书馆2002年版，第112-113页。

[9] 约翰?罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第3页。.

[10] 孔德永：“政治认同的逻辑”，《山东大学学报》（社科版），2007（1）

[11] 卢梭：《社会契约论》，商务印书馆2005年版，第9页。

[12] 戴维?米勒,韦农?波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社 1992年版，第345页。

[13] 《马克思恩格斯全集》第3 卷，人民出版社1960年版，第54页。

[14] 萧功秦：“ 论社会主义意识形态问题”， 《天津社会科学》， 1990（2）

[15] 罗伯特?达尔：《现代政治分析》，上海译文出版社，1987年版，第77－82页。

本文原载于《学术交流》，2012年第2期。

1作者介绍：陶振（1983—），男，汉族，安徽庐江人，上海市委党校、上海行政学院公共管理教研部讲师，博士，研究方向：政府信任与公共治理。