20世纪90年代中期,西方民主社会中公民与政府的关系日趋紧张,政府公信力呈大幅度下降趋势。1964年民调显示有3/4的美国公众信任美国联邦政府,而1995年同样民调显示只有1/4美国公众信任美国联邦政府。[1]这引起了美国学界和公众对政府公信力广泛而持久的关注。之后,包括德里克·博克和约瑟夫·奈在内的众多学者和官员对政府公信力从不同侧面进行了深入的研究并指出政府公信力下降是一个普遍的世界现象。中国社会对政府公信力的关注是近几年的事情。传统观念认为,政府是一切合法化权力的集合体,政府公信力与生俱来,名正言顺。但是,随着以市场经济为取向的经济体制改革以及由此而推动的社会转型的逐步深入,经济、政治、文化、社会乃至人们的思想观念发生了深刻的变化,公众对政府满足自身利益的期望同政府不能有效地满足人们的期望之间形成了一对越来越突出的矛盾,政府公信力不再名正言顺,开始受到了质疑。2003年“非典”之后,一系列突发事件和公共危机的发生使政府公信力受到了严峻的挑战。在反思的过程中,学者们从不同的角度对政府公信力进行了研究,本文力图就近年来这一问题的研究进行综述和简要的评析。

一、政府公信力的涵义及评价标准

什么是政府公信力是进行政府公信力研究的逻辑起点和基本前提。政府公信力涉及到两个主体:一是开展行政活动的政府,二是对政府行政活动给予评判的社会公众。目前对政府公信力涵义的研究基本分为两大类:第一类是将公众作为主体、政府作为客体。包括两种主要观点:一种观点认为政府公信力是公众对政府行为的一种评价或认可,评价的对象主要包括政府信誉和形象。邹东升认为政府公信力既包括民众对政府整体形象的认识和态度,也体现为民众对政府行政的理解和支持。[2]陈潮生等提出评价的标准涉及政府依法行政的程度、政府的民主化程度、公共政策的科学性和可行性、政府服务的程度、公务员的道德水平、政府的国际形象和政治地位等。[3]吴威威等人认为政府公信力来源于政府存在的合法性(政府的形式合法性)和政府行为的合法性(政府的实质合法性)。[4]另一种观点认为政府公信力是公众对政府的信任程度。张旭霞认为这种信任程度依赖于政府所拥有的信用资源,它包括意识形态上的(如公众对政府的政治合法性的信仰,公众对政府制度及公共政策过程的公正性、合理性的认可程度等等)、物质上的(如政府的财力),也包括政府及其行政人员在公众心目中的具体形象(行政人员的率先垂范性、服务性、效率性)等。[5]王福鑫认为政治合法性是政府公信力产生的基础,影响力和号召力是政府公信力的主要表现,政府行政行为是影响政府公信力的直接因素。[6]龚培兴等认为政府公信力囊括了政府信用、政府信任以及政府诚信的全部内容。[7]

第二类是将政府作为主体、公众作为客体。也包含两种主要观点。一种认为政府公信力是政府赢得公众信任的一种能力和程度。唐铁汉认为这种能力指政府的影响力与号召力,他认为评价标准主要体现在政府的诚信程度、服务程度、依法行政程度和民主化程度等四个方面。[8]何显明认为政府获得信任的基础是政府的信用能力。[9]另一种观点认为政府公信力是政府拥有的一种权威性资源。这种观点认为公信力是在长期的实践中形成的一种无形的权威性资源,它的载体是非人格化的、具有公共性特点的公共机构。政府公信力就是政府作为公共机构在长期行政实践中获得的权威性资源。

二、提升政府公信力的重要意义

政府公信力的重要性显而易见,目前的研究基本可以归纳为以下几个方面:

第一,提升政府公信力,有助于强化政府的政治合法性。政府的合法性主要取决于政府产生的合法性和存在的合法性。针对前者,王策指出“人民主权”的宪政原则是政府诚信的法理依据,政府及其公务人员在行使公权力时作到诚实守信、尊宪守法、践行承诺,才能实现人民组建政府的目的。[10]针对后者,唐铁汉指出政府公信力实质上是群众对政府履行公共职责情况的评价,也是对政府合法性的检验,信用政府能够增强群众的社会信任感和归属感,增强政府存在的合法性。[11]

第二,提升政府公信力,有助于社会主义市场经济的高效运行。社会主义市场经济的发展有赖于政府维护市场规则和秩序、弥补市场的缺陷和不足。唐铁汉认为政府作为市场秩序的维护者和社会信用的引导者,对规范和引导全体社会成员遵守市场规则,建立普遍信任有重要作用。[12]王策提出政府的诚信行为可以为市场提供“有形”调节和统一的评判标准,平衡社会主体间的利益冲突,促进市场经济健康发展。[13]

第三,提升政府公信力,有助于先进文化建设。卢汉桥指出,政府在建设先进文化中发挥着重要的作用,政府诚信一方面可以使公共管理者慎言敏行,言出必践,使制度有信,法规有信,作到取信于民,形成良好的行政诚信文化;另一方面对建设社会诚信文化也起着主导作用。[14]

第四,提升政府公信力,有助于社会的和谐、稳定和发展。李祖华认为政府公信作为一种主观自愿机制,同公共权力的强制机制一起维持社会的稳定和秩序。它可以通过信任的简化程序在政府与公民之间架起一座桥梁,在复杂的风险社会中维持政府与公众关系的持续性,构成整个社会稳定的中枢。[15]一旦政府失信,社会成员就会普遍放弃通过国家公权力来维护自身的权利,而转向使用私权力寻求自我保护,社会的不稳定因素就会增多。

第五,提升政府公信力,有助于树立良好的国际形象,提高国际竞争力。邹东升认为,加入WTO对政府诚信提出了更新更高的要求,政府只有按世贸规则办事,积极践诺,才能树立良好的国际形象。[16]

三、我国政府公信力现状及成因分析

改革开放以来,随着行政体制改革的深化,政府管理社会和提供公共产品、公共服务的水平不断提高,政府的公信力得到了一定程度的改善。然而近年来,随着民主法制建设的不断推进和公众受教育程度的逐步提高,公众的民主意识、法律意识、维权意识得到了前所未有的提升;网络的出现及普及使信息的传播更加迅速和透明;国际范围弱化政府权力、小政府大社会的政府改革势不可挡,这些对政府公信力提出了严峻的挑战。如果政府不能对这些挑战做出积极回应,势必会影响自身的声誉和形象,失去公众的信任。目前,我国正处于转轨变型的特定历史时期,由于新旧体制的摩擦冲突,社会利益的分化组合,价值取向的多元变化等诸多因素的影响,各种非理性行政行为在一定程度上削弱了行政能力,损害了政府权威,影响了政府形象,最终导致了政府公信力不尽人意。

1·政府公信力的现状

对于我国政府公信力的现状,学者们分别用实证分析和理论论证的方法进行了深入的研究。张旭霞在互联网上就政府公信力问题对网友评论进行了追踪调查并得出了以下结论:对政府持“信任”态度的约占20%,持“不信任”态度的约占80%。[17]另据《小康》研究中心调查,2006—2007年度中国政府公信力指数为60. 6分,刚过及格线。通过对“政府信任程度”调查显示,绝大多数受访者表示很相信中央政府,逾70%的受访者表示不相信地方政府。与此同时,政府官员以80. 3%的绝对多数被网民选为信用最差的群体,这大大影响了政府形象。[18]尽管各种类型的调查或统计存在一定程度的随机性和误差,但总的来说,它们反映出一个问题,即目前中国政府在不同层次存在不同程度的公信力下降的趋势。

一些学者从理论上分析了政府公信力低下的具体表现:一是政府行为存在行政违法、行政权力异化、行政腐败等现象,影响了公众对政府行为的信任。二是公共政策价值取向与民众意愿相背离,公共政策责任机制不完善,公共政策缺乏稳定性,公共政策执行过程中存在偏差等。三是政府绩效评估价值取向、评估的真实性受到了公众的质疑。四是政府资信传递渠道不畅通、对重大公共安全事件的瞒报等行为使公众对政府资信持怀疑态度,直接导致了政府公信力的下降和工作的被动。[19]

2·成因分析

学者们从时代因素、社会因素、公众因素、政府因素等四个方面分析了政府公信力弱化的原因。从时代因素来看,目前整个世界包括西方都处在一个“信任赤字”和“不信任政府的时代”。乔治·弗雷德里克森指出,工业化和科技的发展在促进社会进步的同时,也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题,政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境,导致了政府不可治理性的增加,客观上引发了政府的信任危机。[20]

从社会因素来看,社会转型所导致的一系列变化对政府公信力造成了很大的影响。市场经济的发展以及随之而产生的个人主义、拜金主义、实用主义等思潮使诚信缺失、公德败坏的现象无处不在,其中不乏政府侵犯个人产权、侵害公众利益的现象;社会转型使社会利益群体分化重组,政府部门出现的“特殊利益群体”使公众对政府的认同程度下降;新道德规范体系建设的滞后使信用成为中国目前最稀缺的资源,政府公信力下降就是政府信用缺失的重要表现。

从公众因素来看,由于公众对政府的信任程度取决于政府对公众期望的满足程度,因此,公众公民意识的觉醒、期望的变化以及对政府绩效的判断直接影响政府公信力。陶文昭认为首先是公众对政府期望的程度和内容发生了变化。由于后物质主义的影响,人们不仅满足于单方面发展,而且要求全面发展;不仅满足于物质追求,而且转向政治生活、社会环境质量、自我表达和自我实现等价值追求,如果政府不能很好地适应公众需求的变化,不能改变传统的“官本位”思想,公众和政府之间的隔阂就会使政府的满意度大大降低。其次是公众对政府绩效缺乏准确的认识,常常略过那些正面的成绩,将目光聚焦在政府的负面上,并且在舆论的传播中夸大这些负面的东西,使政府和公众之间的不信任进一步加深。[21]

政府自身存在的问题是影响公信力的主要因素。龚培兴等人在反思“非典”对政府公信力影响的基础上指出,政府公信力在很大程度上取决于政府管理理念、管理行为和管理效率的状况。管理理念缺乏民本意识、信用意识、责任意识、服务意识会严重影响政府的形象和信誉。管理行为中存在的政府职能定位不合理、政府政绩异化、行政信息不公开、行政绩效评估失效、危机管理能力较差等问题削弱了政府的执行力和权威性,影响了行政效率,并最终侵蚀了政府的信任基础。[22]

四、提高政府公信力的途径和措施

对于如何提高政府公信力,学者们从不同的角度进行了研究。

从政党的角度。姜晓秋认为,政党是公民控制政府之手,是民意表达的工具,执政党能力的高低,直接影响到公民参与政府决策的程度高低、公民政治权利实现的程度,进而影响政府信任的程度。政党可以从执政理念、制度供给、执政体制、干部输送等方面规范政府的内部管理以及外部关系,对政府进行监督和制约,提高行政道德和行政管理水平,沟通公众与公共权力的联系,使政府更好地赢得公众的信任。[23]

从政府的角度。提高公信力的关键环节是政府自身的建设,学者们从观念、制度、管理等方面探讨了提升政府公信力的具体措施。首先,要树立民本意识和诚信意识等行政观念,唐铁汉认为这是建设信用政府的思想基础。要树立以诚实守信为核心的行政道德观、以为民谋利为目的的行政权力观和服务群众的行政群众观等。[24]其次,制度建设是提高政府公信力的关键环节。王策提出建立和完善行政听证制度、政府信息公开制度、行政信赖保护制度、行政执法责任制度等,目的在于保证立法、决策的科学性,保障公民的知情权和话语权。[25]再次,要提高行政管理水平。其一,要构建服务型政府管理模式,学者们从行政发展的趋势、行政价值的取向、行政职能的转变、行政权力的来源、政府角色的定位等不同角度深入探讨了政府管理模式转变的必要性和具体途径。其二,石荣广指出公共政策是政府表现其职能的主要手段和形式,只有克服公共政策在制定、执行、监控、评估过程中的缺陷,才能满足公共政策合法、合理、科学、民主的要求,才能被公众认同。[26]唐铁汉认为政策制定要作到规范程序、拓宽群众参与渠道、强化决策责任制、增加决策透明度等;政策执行的关键是要坚持依法行政,作到严格、公正、文明执法;政策监控是要通过多渠道的信息发布机制保障公众的知情权、话语权和监督权;政策评估是要建立以和谐社会为价值导向的政府绩效评估制度,赋予公众了解、评判政府服务工作的权限。[27]其三,加强行政管理作风建设。要联系实际,深入群众,发现新情况,解决新问题;要推进勤政廉政建设,反对、惩治和预防腐败;要加强行政人员的道德信念和道德教育,建设廉洁奉公、勤政为民、作风优良的公务员队伍。

从社会的角度。姜晓秋指出,建立政府与社会的共同治理模式,培育公民社会,重视公民权利,保证公民监督,也是提高政府公信力的重要途径。[28]对于如何培育公民社会,李德国等借鉴西方经验指出,通过发展公私伙伴关系和进行独立的民意测验可以舒缓公众与政府的紧张关系。[29]他介绍了西方发展公私伙伴关系的政策设计,即公共部门和私人实体共同施行权力,共同承担责任,联合投入资源,共同分享利益,以此促进政府与社会互动,整合社会与国家资源,提升政府信任。他同时指出,在西方,人们一般把民意视为政府信任的试金石以及政府与人民之间沟通的桥梁,制度化的施政满意度调查已经成为政府信任的晴雨表,因为它既能定期反映民众对政府官员和政策议题的感受,又能成为规范政府行为,推动政府改革和创新,提高政府绩效的重要驱动力。

五、作者评析

总的来看,政府公信力研究取得了丰硕的成果,它对激发公众对公信力问题的关注、政府提高公信力的信心、学者研究公信力的兴趣都产生了重大的影响。然而,由于种种原因,政府公信力研究还存在一定的局限性。笔者认为,以下一些问题亟需引起重视。

第一,基础性研究的加强。政府公信力研究关系到公众与政府两个方面,在实践层面与社会经济、政治、文化等各方面发展密切相关,在理论层面与社会学、心理学、政治学、行政学、伦理学等学科也有联系。因此,如果没有严格的学科背景界定和明确的研究角度,政府公信力研究就缺乏正确的方向、统一的语境和学术沟通的平台,势必会影响研究的现实性和针对性。

笔者认为,研究应厘清一些基本问题:一是明确基本范畴,如“公信力”、“信用”、“信誉”、“信任”、“诚信”等,弄清它们之间的区别和联系以及同“政府公信力”之间的关系;二是界定政府公信力的涵义,以公众还是政府为主体?把公信力界定为能力、资源、心理意识、行为还是信任关系?这是涵义界定必须解决的基本问题,否则容易造成研究的混乱;三是全面分析影响政府公信力的因素。有人指出,政府满意度=政府绩效/公众期望,[30]这表明,政府满意度会受到政府绩效和公众期望的影响。其实,除了政府和公众之外,政府公信力还受到其他因素的影响,例如政党的执政理念、路线方针政策等,经济、政治、文化乃至社会发展方方面面对公众期望的影响,这些因素都会直接或间接地作用于政府公信力。因此,应当从多领域、多视角、多层次研究政府公信力。四是确立政府公信力的评价标准,从定性、定量两方面设计切实可行的评价指标、测算办法和操作程序,使政府公信力成为制度化的、可操作的政府评价体系。

第二,研究方法的创新。囿于传统研究方法,大多数成果都跳不出“问题———成因———措施”的思维定势和理论框架。实际上,政府公信力问题不仅是一个普遍的世界性问题,也是一个同经济社会实践密切联系的现实问题,还是一个涉及社会发展多领域的复杂问题。为此,应综合运用社会科学和自然科学的研究方法,在传统研究方法的基础上,应重点加强以下方法的运用。一是比较研究的方法,应注重国内和国外、改革前和改革后、中央政府和地方政府、常态下和危机状态下政府公信力的比较研究,尤其是要借鉴国外经验,探索提高政府公信力的普遍规律和具体措施;二是实证研究和案例研究,应针对中央政府、地方政府等不同的层次、不同的地区以及各级政府不同部门进行针对性的社会调查、案例分析,从中研究政府公信力的影响因素。除此之外,复杂性理论、系统研究方法等都应当纳入政府公信力研究方法创新的视野。

第三,研究实效性的增强。政府公信力不仅关系到政党执政的地位、政府行政的合法性,而且关系到市场经济的发展、诚信文化的建设、国际形象的塑造,特别是对建设和谐社会过程中解决各种社会矛盾和问题,建立良好的政府与公众信任关系,提高政府的权威性和执行力,具有重要的现实意义。因此,面向实践是政府公信力研究的首要原则。

笔者认为应当加强以下几个方面的研究:首先是制度建设研究。提高政府公信力需要设计一整套制度体系和政策框架,为规范政府行为、引导社会公众以及沟通政府与公众并建立他们之间良好的信任关系奠定基础。因此,行政听证、信息公开、行政责任等基本行政制度,民意表达机制、信息收集—反馈机制等资信制度,危机处理与协调机制等危机管理制度,都应当纳入政府公信力研究的范围。其次是政府公信力考核体系研究。政府公信力考核是保障群众监督、改善政府管理的动力机制,它有助于改变目前政府与群众之间的“猫鼠关系”,形成和谐的鱼水关系;也有助于改变政府与群众之间猜测多于信任、博弈多于配合等消极现象。应当在考核的制度化、考核的基本标准、考核的指标体系、考核结果评价等方面加强研究。

第四,重点研究领域的拓展与深化。政府信任危机在当今世界是个普遍现象,但是在不同层面、不同境况下政府获得公众信任的程度不同,甚至有很大差别。首先,从政府管理的层面来看,地方政府公信力相对于中央政府公信力面临着更大的挑战。2007年中国社科院社会学所对全国28个省市居民的随机抽样调查显示,民众对中央政府信任度最高,对地方政府则是比较信任。[31]这固然在一定程度上反映了公众对中央权力积极作为的一种肯定,但同时也体现了一种“民众信任危机”,即地方权力的不作为和乱作为在很大程度上制约了地方经济繁荣和政治民主,削弱了公众对政府的信任,长此下去,必然会影响中央政策的贯彻和落实,削弱政府公信力的基础。尽管一些学者已经对地方政府公信力问题开始关注并进行了初步的研究,但是就我国地方政府公信力现状而言,理论研究还远远不能满足实践的需求,因此,加强地方政府公信力研究,破解目前“公众信任危机”势在必行。其次,从政府所面临的境况来看,公共危机发生时政府更难获得公众的信任,如何在危机管理状态下提高政府公信力是未来面对的更加突出的问题。据北京大学一个课题组研究,中国2010年前后可能出现“危机多发期”,对于现代政府而言,危机是行政环境的常态,危机管理是现代政府的重要职能,也是影响政府公信力的重要因素。[32]如何应对危机,提升公众信任是未来政府面临的实际问题,也是政府公信力研究应致力解决的重大课题。

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