摘要：中国农地的集体性具有三重关系维度，即国家与农地的关系、社区与农地的关系、农户与农地的关系。这三重维度通过农地产权实践分别转化为农地所有权、农地成员权、农地使用权，从而构成集体地权的基本结构。集体地权是中国农地制度的核心内容，其与地权交易、生产组织等共同构成中国的农地制度。由于集体地权不同的结构表现，导致中国农地制度在不同的历史时期有着不同的实践形态。通过考察这些不同的实践形态，可以发现由结构完整的集体地权型构而成的农地制度对于正处于转型中的中国农村社会具有极高的适应性，坚持和完善这一制度是保持中国农村社会稳定的基本战略问题。
关键词：农地集体性；集体地权；农地制度
Property Rights Constructing of Land Tenure System in China
——Based on the Analysis of Farmland Collectivity
Lin Huihuang, Guihua
Abstract: The farmland collectivity contains triple dimensions, namely the relationship between state and farmland, community and farmland, farmers and farmland. Through the farmland property rights practice, the triple dimensions change into farmland ownership, farmland member right, farmland use right, which form the basic structure of collective land ownership. The collective land ownership is the core of land tenure system in China, which also contains the landownership transaction and production organization. Due to the different structure performance of collective land ownership, the land tenure system has different practical form in different historical period. Through the different practical form, we can find that the land tenure system with full structural of collective land ownership has high adaptability to rural China which is in transform. It is the basic strategic problem of keeping China’s rural social stability to stick to and perfect the land tenure system.
Key words: Farmland Collectivity; Collective Land Ownership; Land Tenure System
一、农地制度与产权模式
农地制度一词来源于英文land tenure一词，意指对土地的占有和使用方式。它是一个比地权更广泛的概念，包括地权本身、地权交易和生产组织等[②]。在国家制度设计中，农地制度是极为关键的一环，尤其在中国这样一个拥有九亿农民的大国，农地制度的合理与否直接关涉到国家与社会的稳定。而产权模式则是农地制度的核心内容，不同的产权模式决定了农地制度的不同样态[③]。在中国农地制度中，产权模式主要体现为集体所有制下的集体地权，而集体地权的实践形态往往是在特定的“集体”观念之下发生的。土地集体观念和地权实践形态共同构成了农地集体性的两个层面，这是理解中国农地制度的关键要素。然而已有的研究对于农地集体性如何通过集体产权建构中国农地制度并没有给予足够的关注。
在经济学理论中，关于产权的最具影响力的理解是将其视为“一束权利”，指的是人们对于资产的剩余控制权，即在合约规定的他人使用权或法律明确限定的权利之外，所有者对其资产的使用和转手的全部权利[④]。在此基础上，德莫塞茨提出产权具有“排他性”和“可转移性”的特性[⑤]。这种经济学意义上的产权可以概括为“权利产权”[⑥]。而“权利产权”的思路可以追溯到著名的科斯定理，即：所有权的明晰界定可以促使人们通过市场机制来有效率地分配风险和激励[⑦]。整个西方社会制度的建构都是以这一套私有产权的观念为基础的。然而，一方面所有权不能完全不要国家而得到有效执行；另一方面，国家的引入又非常容易导致所有权的残缺，这就是所谓的“所有权悖论”[⑧]。可见，没有绝对的所有权，只有背负义务的残缺产权[⑨]。要注意的是，学者们在西方经济学意义上讲的残缺产权并没有改变私有产权的本质属性，即一个产权上只存在一个产权人，产权的残缺仅仅是一种额外的义务负担，并非增添产权人。因此，私有产权构成了西方产权的正统模式。
中国的产权模式与西方的“权利产权”完全不同。周雪光[⑩]从组织社会学的视角出发，将产权理解为“一束关系”。“关系产权”的思路不着眼于组织的边界和排他性权利，而是强调组织与环境之间建立在稳定基础上的相互关联、相互融合、相互依赖；产权的结构被用来维系和稳定一个组织与它们的环境之间的关系。这个概念为我们理解中国农地集体产权的社区性提供了一个新的角度，即集体地权关注的不是“排他性”和“可交易性”，而是社区的安全性和稳定性。张小军[11]区分了“契约产权”和“象征产权”，前者类似于西方经济学意义上的“权利产权”，而后者则是“契约产权”不充足履行而由国家或其他组织占据的那部分产权。就土地而言，契约地权不充分的主要原因在于象征地权过度膨胀，引起地权契约减效或无效，甚至形成权力占有者利用制度和政策的掌控权来“寻租”。象征地权是一种认同范畴的地权，是被人们认知并赋予意义的象征资本；另一方面，国家的权力也经常乘此空隙侵入进来，使得地权可能通过政治权力的强迫或者社会观念的改变而改变。由此可见，中国农民的不充足契约地权是因为土地上被赋予过多的伦理和象征意涵，而这种伦理和象征又能够生成具有独立性的产权人。象征地权的产权人是在国家、宗族[12]、个人之间进行分配的，尤其在公田上，国家是最大的产权人，因此挤占了个人的契约地权。象征地权的概念为我们解释了中国集体地权中的国家性存在。申静[13]提出了“类所有权”的概念，试图以此来描述农民自己对土地权利的认知。尽管农民清楚地知道自己对土地仅拥有使用权，但这种使用权的长期性和等同于他们职业的专属性，又使得这种权利区别于一般意义上的使用权而具有了类似于所有权的特征。以“共同占有”为特征的集体产权在集体成员间绝非是“模糊”的，实际上他们基于对某种原则的共识而形成的权利分配格局总是异常清晰的。这种清晰的认知源于传统和现实制度下的“人人有份，机会均等”的成员权原则[14]，这是界定中国农地产权的最基本标准。“类所有权”以及“成员权”的概念使我们能够进一步地理解中国集体产权的非排他性特征。社会学意义上的产权观念试图将西方经济学上的产权放置在中国特定的社会背景下进行重新解读，它强调的是产权观念的本土性和区域性。无论是“关系产权”、“象征产权”，还是“类所有权”，它们都共同体现了中国产权（尤其是农地产权）上的集体性，从而区别于西方经济学意义上的“私有产权”。
从法律制度的角度看，中国集体地权在本质上是一种集体所有权。近年来，我国法学界对此存在三种有代表性的观点：其一认为，我国的集体所有权是一种新型的总有[15]，集体成员对集体财产（土地） 享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自然的原则来行使对集体土地的所有权[16]；其二认为，集体农地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权[17]；其三认为，集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产（土地） 应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权[18]。第二种与第三种观点显然与法律文本的规定有出入，而第一种观点是比较靠近的，因为它将集体地权纳入了共有的范畴。但是共有具有三种形式：总有（Gesamteigentum） 、合有（Eigentum Zur Gesamten Hand 亦称合手的共有，或总手的共有）及共有（Miteigentum亦称分别共有）[19]。这三种共有形式来源于日耳曼法，后来经过罗马法、普通法的改造，成为西方物权法的重要传统之一[20]。王铁雄[21]认为，中国的集体所有权更接近于“合有”。因为在普通法中合有系指数人平等的、永不分割的对不动产整体所享有的所有权，其中若有合有人死亡，其权利便丧失并自然地添加于其他合有人的一种共有权制度。只是中国集体地权的合有人不仅仅包括当下的人，还包括将来出生的同一社区的人。
在中国农地制度改革的辩论中，学者们基于两种不同的土地产权模式形成了两大对立的阵营。受西方产权观念影响极深的一批学者认为中国农地制度改革应当建立在土地私有产权的基础之上，他们将20世纪80年代中期以后农业生产率的下降归之于集体所有的土地制度，并认为私有化应该成为农业生产率提高的重要的和必须的选择。文贯中[22]认为按人口变化对土地进行的再分配会损害土地产权的安全、稳定性及使用效率，从而影响对土地的投资等，现行的农地制度对实现全社会范围内的公平和分享繁荣的目标而言已经构成制度性的障碍。因此，要建立一种机制使得扩大土地经营规模成为可能，就必须通过实行土地私有和土地的自由交易来完成。杨小凯[23]则从土地私有制与宪政共和的关系强调土地私有产权的重要性。与上述意见相左的研究者则强调要将中国农地制度建立在土地集体产权模式之上。他们认为，集体所有基础上的土地均分机制从根本上解决了历史上土地私有制无法解决的“人人有饭吃”的生存保障问题，而以均分为基础的家庭经营则彻底消除了传统集体所有制长期面临的团队生产中激励机制问题。这两个方面的结合正是农村改革取得成功的要旨所在[24]。在人地关系高度紧张和城乡二元结构的背景下，集体所有制实际上是政府向村社集体和农民在土地和其他农业生产资料所有权的让步，所换得的农村集体自我管理和农民必须自我保障的制度[25]。可以说，中国目前的农地制度安排具有相当强的合理性，是中国经济快速增长的最大秘密和中国未来发展的基本条件[26]。主张私有化的理论和政策从根本上讲是受西方自由主义经济学的影响[27]，其改革方案因为脱离中国的实际情况，很有可能将农地制度改革引入歧途。
中国农地制度与西方最大的不同在于，前者是建立在以农地集体性为基础的集体地权之上。农地集体性包含集体观念和集体实践两个层面，他们共同型塑了当下中国集体地权的基本结构，并且决定了集体地权的交易模式和组织形式，从而生发出具有中国国情特色的农地制度。本文将考察农地集体性的核心要素，这些要素在很大程度上将以集体观念的形式表现出来；同时将集体性放置在农地制度变迁的不同阶段，分析集体性是如何具体实践并通过这些实践转化为以集体地权为核心的中国农地制度。
二、农地集体性的三重维度
农地集体性指的是附着于农地之上的多重主体与农地之间的关系总和。从根本上讲，农地集体性是农地权益在国家、社区和农户三者之间的配置体系。这就要涉及到三重关系维度，即国家与农地的关系、社区与农地的关系以及农户与农地的关系。
（一）国家与农地的关系
农地集体性在国家与农地的关系中表现为国家是农地权益的最终支配者。国家可以规定统一的农地经营模式，确定其他主体在农地权益配置中的参与地位。在农民的观念里面，集体背后其实就是国家，集体仅仅是国家治理基层的代理人。因此，在谈到农地的集体性时，农民更多的是想到国家的支配力量。在他们看来，农地上的所有权益都是国家赋予的，国家可以分配给你，也可以从你的手中拿回去。西方国家在农地上完成初始的权力配置之后即退出农地生产，而中国则不同，国家始终附着在农地之上，参与各种农地权益的再分配。
国家对于农地权益的支配还表现在国家作为地主从农地上征收赋税。作为最终的所有者，国家可以通过将农地出租由他人耕种，并且从中收取一定的租金作为回报，这就是所谓的“皇粮国税”。当然，赋税的合法性除了国家作为土地权益支配者的地位之外，还取决于赋税征收的额度，一旦国家从农地耕种者身上提取过多的租金时，赋税就失去其政治基础。在多数时候，国家并不能直接与农地耕种者发生关联，需要通过基层组织来提取赋税。因此，基层组织在很大程度上是国家进入基层的通道。在国家从农地上提取赋税之后，农地上的权益就出现了所谓的“残缺”。实际上，将农地权益视为“残缺”本身就意味着在讨论农地产权时对于国家的有意排斥。将国家所造成的那部分“残缺”去掉之后，剩下的就是农地的私人产权，这就是西方农地产权的思考逻辑。在中国则不同，讲集体性首先就要将国家的支配力量纳入进来。从这个意义上讲，农地上的权益分配是完整的，而不是“残缺”的。
国家对于农地的支配地位是通过不断地输入国家认同观念而获得维持的。国家认同观念的输入方式可以有很多种，主要的方式是通过基层组织的社会治理。国家给基层组织投入资源（或者是国家自上而下的输入，或者是国家授予基层组织从农地上进行资源提取的资格），使其能够为基层社会提供安全、秩序、公平等非物质性公共品，以及水利、道路、社会保障等物质性公共品。通过这些治理行为，国家认同观念就可以源源不断地输入到基层社会中，使国家对于农地的支配地位具有政治合法性。有趣的是，基层社会的治理以及国家认同观念的输入也离不开国家对于农地的支配地位，两者是相辅相成的。
（二）社区与农地的关系
农地集体性的第二个维度表现在社区与农地的关系上，即社区成员对于土地权益的共同分享。因此，社区与农地的关系首先就是社区身份的确定。只有明确了社区的身份，农地权益的分配才能够实现。这意味着农地权益的分享是在一个相对封闭的区域中进行的，只有归属于某个社区，才有资格进行分享。身份的确定主要有三种方式，一是通过血缘关系来确定身份，即只有归属于同一个血缘网络才是社区的成员；二是通过地缘关系来确定身份，即只有同处于一定范围之内的人才是社区的成员。实际上地缘关系可以纳入血缘关系的范畴，因为前者只是后者的投影而已[28]；三是通过政治关系来确定身份，即只有同时具备国家赋予的政治符号（比如户口）才是社区的成员。在一般情况下，这三种确认身份的方式是不能共存的，但是也可能出现例外，即三种方式出现重叠，并且在具体的社区实践中演化出不同的组合模式。
确定社区身份，实际上就是划定自己人的边界，将具有共同身份的成员纳入农地共同体的范畴。自己人是集体的本质特征，在农地权益上形成自己人的边界，能够确保分配模式的稳定性。自己人因为具有相同的身份归属，在长期的共同生活中形成了基本的社区认同，彼此之间具有较长的生活预期。基于此，人们相信彼此都可以较公平地分享农地权益，并且积极地维护农地权益不受外人侵犯。从另一个角度看，社区作为一个生活共同体是在农地权益的分配过程中形成的。正是基于对同一块土地的权益分享，人与人之间能够产生更多的利益接触点，从而形成较为稳定的可持续的人际关联。
在去除国家对于农地资源的提取之后，剩下的部分只能在社区内部进行分配。在农地权益之中，分配的对象主要有两种，一是从土地耕种中的获益，二是从土地流转中的获益。在社区的分配过程中，只有具备社区身份的人才能够参与土地耕种，而土地的流转也只能限制在社区范围之内。这样就可以使农地作为一种集体性资源保留在社区共同体之内，从而保障整个社区的共同生存。从根本上讲，社区与农地的关系就是整个社区对与农地权益的共同占有，而且这种占有具有强烈的排他性，除非获得社区的身份，否则外人很难进来。
（三）农户与农地的关系
在农地权益的分配体系中，农户是最末端但不是最不重要的一极。甚至可以说，农户对于农地权益的分配正是国家和社区对于农地权益分配能够实现的基础。农户作为社区的成员，从社区对土地的占有中获得一份经营的权益，即农户可以在特定的土地中进行耕种。实际上，农地权益是在农户的经营中才产生出来的，也就是说农户与农地的关系是创造农地财富的源泉。因此，国家和社区对于农地的支配有一个重要的指向就是要保障农户经营农地的便利性。
在农户经营农地并且创造出各种财富的过程中，除了优先满足国家和社区的支配外，农户也要分享部分的收益。这些收益一部分用于弥补农户经营行为所带来的成本，另一部分则主要用于养活整个家庭。一旦农户分享的农地收益不足以弥补经营成本和提供家庭生活所需，农户就会放弃土地经营行为，从而切断与农地之间的关系。另一方面，农户的经营收益也直接影响到农户生产的积极性。分享的收益越多，农户的经济性就越高；而农户的积极性越高，其创造的土地财富就越多。
农户对农地的经营内在地包含着另一种功能，即进行土地流转的能力。当农户不愿意再经营土地，可以在其分享的土地权能之内对其进行处分，将农地流转与他人。完整的农地流转包括买卖和租赁，具体采用哪种方式则视农户的土地权能而定。从某种意义上讲，农地流转本身就是农地经营的一种方式，可以给农户带来相应的收益。但是农地的流转一般只能在社区范围之内进行，因为农户与农地之间的关系并不是绝对的支配与被支配，他所分享的农地上还附着着国家及社区的身份。因此，农地的流转不能伤害到农地上的其他主体的利益。
（四）作为整体的农地集体性
农地集体性是三重关系的整合，包含国家对农地的最终支配关系、社区对农地的身份分配关系、农户对农地的经营收益关系。这三重关系所指向的是中国农地在长期的制度实践中所形成的本质性特征，其基本内涵是农地上所附着的国家、社区与农户之间的互动关系。因此，农地集体性的三重关系与农地所有权上的三级所有不同，后者仅仅是涉及农地的所有权设置，而且只是一个历史阶段的产物；前者的内涵更广，不仅涉及包含所有制在内的农地权益分配体系，而且指向的是一个长时段的具有普遍共性的关系互动。也即是说，农地集体性包含但并不仅仅是农地所有制。
农地的集体性也不仅仅指法律文本意义上的集体概念，后者往往是在指称基层组织的时候运用的。集体性也包含这样的治理单位，但是涉及更多的主体。换句话说，农地的集体性更类似于一种“集合性”，是各种身份和关系的集合，并且这种集合体现了“团体”的属性，而不是简单的关系叠加。集体是一种具体的治理单位，而集体性则是多重的关系互动。
农地集体性是相对于“私人性”而言的，它包含了国家、社区、农户三重人格。农地的私人性强调的是农户与农地的关系，即农地上仅存在一个私有主体，或者几个主体并非同时在场，私人性成为西方农地制度建构的核心。而集体性则不同，依附于其上的三重人格是同时在场的。国家是一个大公的角色，而社区是一个小公的角色，两者共同形塑了中国农地的公共性。农户所扮演的私的角色被限制在土地的公共性之下，可以称为集体化的个体性。它作为农地集体性的一个组成部分，是集体性的一种实现方式，它的经营收益都是在国家和社区的支配下完成的。
国家作为农地的最终支配者，从农地权益中提取租金；社区作为农地共同体的身份确认者往往也承担着具体的农地管理职责，因此可以从农地权益中提取治理费用；农户作为农地财富的创造者，理所当然地分享到属于他的那部分资源。当然，国家也可以为自己设置基层代理人，代替国家进行农地治理。这时候，社区与基层代理人的角色就分离开了。为了论述的方便，我们将在多数的情况下直接将基层代理人视为国家本身，而社区的功能主要在于确定土地共同体的身份。在这种情况下，农地权益的分配体系就主要存在于国家与农户之间。但是使这个分配体系能够持续下去的则是社区，通过社区的身份确认，国家和农户才能在农地共同体之内找到接应点。这三重人格共同构成了农地集体性的本质，并且通过形塑集体地权的基本结构生成中国特有的农地制度。
三、农地集体性与集体地权
由三重关系整合而成的农地集体性，型塑了特殊的集体地权形态，在当下的中国土地制度实践中留下了深刻的烙印。与讨论农地集体性相同，对于集体地权的分析将放置在一个长时段的历史背景之下。因此，集体地权是从农地集体性生长出来的，而不仅仅是一种法律文本的建构。由于集体地权的结构在不同历史时期中各有不同的侧重点，相对而言，分户经营前期的集体地权表现的较为完整。因此，我们将以此阶段为主要参考对象，揭示集体地权的基本结构。
（一）农地集体性与农地所有权
农地集体性中的国家与农地关系，在当下主要体现为农民对于农地最终归国家所有的认同。实际上，分户经营以来，国家已经不再直接干预土地的生产和经营模式，集体与个人都有了很大的自主权。法律文本的规定明确指出，农村土地归集体所有。然而，集体与社区的不同在于前者是国家进行基层治理的一个通道。集体作为国家在基层的代理人，履行国家下达的各项任务[29]，其对土地的所有权在农民的观念里实际上就等同于国家所有。虽然农民享有土地承包权，而且是从集体那里承包过来的。但是农民很清楚，土地承包的方式和期限是由国家确定的，集体并不能自己决定。所以，当我们讲农地所有权的主体是集体时，我们要强调的是集体本身所具有的国家性。
农地集体性通过不断的土地调整转化成土地集体所有的样态。正是通过对土地的调控，集体的所有者身份及其背后的国家性才能够声张出来。土地调整并不是法律确定的一项制度，更像是集体所有权的实践规则[30]。如果说法律规定的承包期限是国家介入土地产权的方式，那么在国家规定的承包期限内进行定期或不定期的土地调整则是集体行使所有权的证据。通过土地调整，一方面强化了土地集体所有的身份，另一方面也为集体的公共治理带来必要的资源。因为集体可以通过土地调整，对水利设施进行统一的维修或重建；在粤北村庄，集体还可以通过土地调整为其留出部分的土地用于竞标，然后用这些竞标的钱来作为公共品供给的资源[31]。
土地调整不仅仅是集体农地所有权的一种表达，它还是输入国家认同观念的主要渠道。在国家从体制和政策上逐步退出社区之后，如何保持农民的国家认同观念就成为一项非常重要的政治任务。现代国家的基本取向就是通过基层政权建设将广大农民改造为现代公民，其中核心的指标就是国家认同观念的确立，尤其是土地产权上的国家认同。在人民公社时期，国家是通过直接进入社区进行全方位的管理来确立国家认同观念的；而在分户经营之后，国家只能通过集体来实现对基层社会的控制。此时的集体面临着两个重要的任务，一是如何完成社区本身的公共治理，二是如何将国家认同观念源源不断地输入社区生活之中。从长远的角度看，后者显然具有更重大的政治意义。实践证明，土地调整是强化土地产权中的国家认同观念的一个重要途径。集体之所以能够调地，往往就是借用国家的名义而进行的。每一次调地都是在表明国家对土地产权的最终所有，而集体只是一个执行者而已。
（二）农地集体性与农地成员权
农地集体性在社区与农地的关系中表现为土地权益的社区分配机制，即只有具备社区身份，才能分享到集体地权。因此，社区性的本质在于确定自己人的边界。经过国家的改造，社区性已经不同于传统社会的自己人范畴。在传统社会中，社区性是通过血缘关系来确定自己人的边界的。今天我们依然能够在南方有些村庄中的林权实践中看到血缘建构社区性的身影。在粤北农村调研时，笔者发现由于国家的改造很少介入林权，当地的山林产权依然掌握在血缘社区的手中，而血缘社区的边界并不必然与政治社区重合[32]。由于中国的革命一开始就是从土地入手的，国家对土地产权的改造极为彻底，因而土地产权的社区性由原本的血缘建构转变为政治建构。所谓的政治建构是通过户口制度与集体所有制将社区进行了重新的塑造，拥有集体的户口（而不是血缘关联）就可以分享集体地权。然而血缘关联并没有彻底退出社区性的建构，它以一种改造之后的面目参与到社区之中。在某些情况下，没有户口的人也可以分享集体地权，这实际上就是血缘社区的身影。可以说，政治社区与血缘社区共同建构了农地集体性中的社区身份。
作为观念的社区性是通过分田制度转化为土地的产权形态的，即农地成员权的确定。农地成员权规定了哪些人可以分享土地权益，是社区观念在集体地权上的表现。农地成员权的本质在于农民对土地的社区性依附，既包括对血缘社区的依附，也包括对政治社区的依附。我们可以把对血缘社区的依附性称为血缘身份，把对政治社区的依附性称为政治身份，而对血缘社区和政治社区的双重依附性则可称为社队身份[33]。农地成员权就是一种社队身份。笔者在赣西南和粤北农村调查发现，拥有社队身份的是那些长期在村或者终究要回村生活、本质上依赖土地的人，包括农民和农民工；而那些长期在外定居有稳定职业、一般不回村中居住（退休归来的不算）的人是有血缘身份但无社队身份的人，这些人在血缘上与社区保持关联，但是生活面向朝外。他的社区性主要体现在与村庄的人情往来，参加祭祖活动等。在分田过程中，政治身份和社队身份是两个关键的变量。分田的基本原则是：有政治身份的人要分田（农民、农民工），无政治身份的人不分田（有城镇户口的人）。其例外原则是：有政治身份无社队身份的人不分田（户口未迁的外嫁女）；无政治身份有社队身份的人要分田（超生未罚的婴儿、无户口的媳妇和上门女婿、在读大学生）。显然，社队身份成为决定分田与否的最终标准，而这种社队身份就是农地成员权的内核。通过确定分田的资格，土地观念中的社区性就通过社队身份转化为农地成员权[34]。
（三）农地集体性与农地使用权
农地集体性在农户与农地的关系中主要表现在三个层面上：首先，个体农户有权利参与集体地权，而集体不能够拒绝，比如每个农户的土地承包权是受国家保障的；其次，个体农户在承包地上的经营行为是自主的，而集体不能强制干预；第三，个体农户没有对集体土地的绝对支配权，也就是土地在本质上还是归集体（国家）所有的。我们可以把这种个体性称为集体化的个体性，它是一种特殊的个体观念。在传统社会中，个体农户与土地的关系只有两种，要么是对自己所有的土地享有绝对的支配权，要么是对族田或地主的田的绝对依附性。这种绝对依附性与集体化的个体性虽然都是对土地没有所有权，但是前者是一种经济行为，农户并没有从家族或地主那里获得经营土地的权利保障。相比之下，集体化的个体性体现的是一种政治行为。而在人民公社时期，个体农户只有在集体土地上进行劳动的权利，而不能进行自主的经营。个体性在当时的政治环境下是受到排斥的，这是国家全面接管社区的内在要求。因此，当下土地集体观念中的个体性，即集体化的个体性，是一种全新的观念。
土地集体观念中的个体性是通过土地承包的制度实践转化为集体地权的内在要素的，即农地使用权。土地承包经营指的是个体农户与集体签订土地承包合同，从而获得在特定期限内进行土地耕种的权利。农户可以决定承包地上的种植模式，但是不能够改变土地的用途，更不能将土地变卖。因此，农户并没有获得支配土地的权利，仅仅享有土地的使用权。农地使用权是集体地权的实现方式，即通过每个个体农户与集体建立直接的关联，将土地的集体所有权变现为具体的农地使用权。但是集体依然保留对土地进行支配的最终权利，只是在承包期限之内这种所有权处于缄默的状态。从本质上讲，农地使用权是个体农户对所承包土地的占有、使用、收益的权利，其中的占有和收益权利是建立在土地的承包合同之上，是一种债权而不是物权。
在农地使用权上有一个很重要的现象，即使用权的流转。使用权的流转是指农户在承包期限制内依法将农地使用权转让给他人，受让者代替出让者成为农地使用权的主体。农地使用权的流转经历了从禁止到认可、从限制到鼓励的制度变迁[35]。这其实是个体性日益增强在土地产权上的反应。从根本上讲，使用权的流转仅仅包括使用权在承包期内的出租行为，在租期届满之后使用权仍然归承包人享有。至于使用权的完全出让，实际上就相当于放弃农地使用权，退出集体地权，这就不再是出让方与受让方两者之间的问题，而成了承包户与集体之间的问题。在这种情况下，受让方要与集体签订新的承包合同，成为农地使用权的享有者。农地使用权的流转在本质上是一种债权行为，它不改变土地的所有权性质，同时也不改变基于农地所有权而产生的土地承包关系。也就是说，这种流转行为是从债权而不是物权上生发出来的。无论使用权的流转所带来的租金收入有多高，它依然是农地使用权本身的一种属性[36]。
（四）集体地权的基本结构
作为整体的集体地权是由三个要素构成的，即农地所有权、农地成员权和农地使用权。这三个权利要素是通过农地集体性的制度实践型塑而成的，即作为观念层面的农地集体性通过制度实践转化为具体的产权形态。在观念层面，农地集体性即农地集体观念主要包含了国家观念、社区观念和个体观念。农地所有权是国家观念在土地调整变动的过程中转化而来的，农地成员权是社区观念在土地分配边界的确定过程中转化而来的，农地使用权是个体观念在土地承包经营的过程中转化而来的。观念的实践在生成权利结构之后又反过来强化了土地集体观念的效能。在某种程度上讲，中国农地制度就是在集体观念与集体地权的相互型塑中呈现出当下的面目。集体地权从本质上讲是农地权益在国家、社区与农户三者之间的配置，每个主体在参与集体地权时都处于特定的地位，共同形塑了集体地权的基本结构。
农地所有权的主体是集体，它在本质上是一种支配权利，可以直接决定土地权益的分配模式。农地成员权的主体也是集体，但与农地所有权不同的是，前者是一种身份权利，它的本质在于确定集体的范畴。农地成员权是集体地权中的基础权利，它规定了哪些人可以分享土地权益，而哪些人则被排除在外。作为一种基础权利，农地成员权是对自己人身份的判断，只有被纳入自己人的范畴，才属于集体的成员，从而能够参与土地权益的分配。农地使用权在本质上是一种经营权，它是从农地成员权和所有权生发出来的，并且是后两者的实现方式。集体地权的三个要素是作为一个整体而发挥作用的，任何要素的缺位或越位都会影响集体地权的自洽结构。
当然，集体地权的完整性是建立在特定的条件之上的。社区的低度分化、国家对基层治理的介入以及个体权利相对压抑的社会宽容度，这些都是集体地权结构完整性的内在要求。一旦这些条件发生重大变化，集体地权以及与此相关联的农地制度就会呈现出完全不同的样态。
四、中国农地制度的实践形态
从农地集体性生长出来的集体地权是中国农地制度的核心要素。要真正理解中国农地制度，我们有必要考察各个历史阶段中的集体地权结构，以及集体地权的交易形式和组织形式。这将使我们接近当前中国农地制度的各种历史资源，从而反思其实践形态及运行机制。
（一）传统社会时期
传统社会是一个内部认同性极高而外部封闭性极强的社区，人际关联往往是嵌入到血缘网络之中的，彼此之间有长远的生活预期。而农地因为承载着绵延不绝的家族事业，是最重要的生产和生活资料。可以说，传统社会就是在农地的耕作与传承中生长出来的，而它反过来又浸染了农地制度，使其固着在特定的社区范围之内。
传统社会时期的农地集体性主要体现在社区与农地的关系上，因此农地成员权是这个阶段集体地权的主要形态。当然，这个阶段也出现了例如地主所有、农户所有的土地私有形态。但是这些表面看似私有的土地，实际上也具有很强的集体性，只是这种集体性存在于祖先、自己、后人的家族共有之中[37]。这实际上就是传统血缘社区的本质所在。而族田是传统社会中重要的土地形态，是集体地权的主要承载者[38]。国家的基层治理主要是依靠社区来完成的，因此农地所有权往往是消解于社区生活之中的[39]。而农地使用权因为没有足够的独立性，在集体地权中处于较弱的位置[40]。在某种程度上讲，传统社区吸纳了农地所有权和使用权的功能，从而使农地成员权成为最突出的特征。
以农地成员权为主要特征的集体地权首先体现在本土特有的典权制度上。典权制度是一种不同于买卖的制度设计，后者是遵循市场的原则，将物的所有权完全转让给他人。而典权制度是通过将物以较长的时间出典给他人，典权人拥有比抵押权人更多而比买受人要少的权益，因为出典的时间可以达到十年甚至几十年，但是出典人依然保有赎回的权利，这在买卖制度中是没有的。作为一种习惯，典权从西周开始就出现了。而从明朝的典权入律至新中国成立时废除六法全书止，典权一直是以基本法律的形式存在于国家的法典之中[41]。这种不同于西方的物权制度之所以能够在中国传统社会中盛行，正是因为家族绵延的理想只能建立在稳定的土地占有之上。频繁的土地买卖必然导致家族经济基础的分崩离析，而且往往使得农民丧失基本的生活保障。在解决当下的资产紧缺与长远的生活保障之间的矛盾时，典权制度提供了一种较为合理的方案，既缓解了出典人的现实困境，又保留了他以相对较低的价格回赎土地的权利。在出典人和典权人之间，这种制度能够很好地协调主体自治和交易安全、风险共担的关系，使得双方能够各取所需并有所保障，表现了高度的法律智慧[42]。为了保障典权制度的稳定性，出典对象一般为亲邻。由于血缘与地缘的关系，亲邻之间能够有更长远的生活预期。因此，土地上的典权制度使得中国农地产权的变动不至于超越社区的边界。
在特殊的情况下，地权交易也会出现在中国传统社会中[43]。然而土地交易中的亲邻优先购买制度进一步保障了农地的社区性。亲邻优先购买首先是一种社区内部的规范，没有先过问亲邻就将土地绝卖与外人，这是一种备受谴责的越轨行为。我们在粤北农村调研时发现，土改完成之后的一段时间里，土地交易依然严格遵守亲邻优先购买制度[44]。同时，亲邻优先购买在传统社会中也是一项法律制度，违反该制度的土地交易行为被认定为无效行为。亲邻优先购买制度在土地买卖中具体表现为：（1）亲房或亲族拥有第一先买权，而在亲族内部，又遵循先亲后疏的原则；（2）如地已典出，典当主一般拥有第二位优先权，在湖北的汉阳、京山、通山，它甚至居于亲房之先；（3）如地未典出，则地邻一般拥有第二优先购买权，但是，地邻的先买权并非如亲族那样普遍，且很不稳定[45]。亲邻优先购买制度按照亲疏远近的关系运行，这是差序格局嵌入土地产权观念的一种表现[46]。在制度与关系的实践过程中，人们形成了这样的土地产权观念：交易行为不应当破坏土地作为社区资产的性质。当土地交易主要是在亲邻之间进行时，能够使土地产权的变动不至于超越社区之外。换言之，这样的土地交易不完全是一种市场化的行为，它仅仅在相当狭隘的血缘或地缘关系圈中进行[47]。
如果亲邻并不需要购买土地，交易行为也可以在关系较远甚至在陌生人之间进行。但是与完全的市场行为不同的是，陌生人之间的土地产权交易一般都是在中人制度下完成的。买卖双方总能找到到一个双方都认识的人，这个人就是充当中人的角色，从而将社区中的熟人关系带进陌生人的土地交易市场[48]。中人制度的首要功能就是避免土地交易的完全市场化，因为土地在本质上与其他普通商品是绝然不同的，它是作为一种祖先遗留下来的用以提供基本生活保障的财产，人们更愿意让它在可以控制和预期的熟人关系中流通。另外一方面，也正是因为土地的极端重要性，土地交易的安全性是一个必须认真对待的问题。通过中人制度，买卖双方就建立了一种可以信任的熟人关系，卖方的土地出让行为就可以在一个扩大的社区中进行，而买方也可以确定自己受让的土地在产权上是安全的。因此，地权交易在本质上带有浓厚的伦理性，它将土地产权的变动尽量约束在社区或扩大的社区内部。
无论是典权制度、亲邻优先购买制度还是中人制度，都是要确保土地产权的社区性。在传统社会，土地是一种祖遗而由那些具有血缘关系的人所共享。因此，作为集体地权的组织形态，家族是一个重要的载体。从根本上讲，土地在产权上是三重主体的共在，即祖先、自己、后人的家族共同所有。因此，任何一个人都没有自由处置土地的权利，即使是家长也不例外[49]。甚至可以说，祖先才是土地产权的最终所有者，后人置办土地都是要归在祖先的名下[50]。擅自处置土地产权，本身就是一种不孝的行为，会被视为败家子。另外一方面，变卖土地之后，不仅自己的生存受到威胁，而且还要影响后世子孙的生计，从而威胁到家族绵延的理想。传统社会中的土地向来就不是一个纯粹的私物，它承载着整个家族和社区的共同利益，维持着乡土秩序的再生产。
（二）土地改革时期
在中国农地制度的实践过程中，土地改革时期是一个特殊的阶段。它的历史意义在于承接了传统社会时期和人民公社时期的农地制度，使得这一重大的变迁过程可以得到缓冲和适应。作为国家政权建设的一项重大举措，土地改革打破了传统社区对于土地的支配权力，作为集体地权承载者的家族也遭到了严重的打击。这就为国家将血缘社区改造为政治社区提供了极好的历史契机，从而为人民公社的到来做好了准备。
土改的进行，实质上是国家通过剥夺地主富农的土地并将其分配给农民的政治运动，它在使广大农民实现当家做主的梦想时，也从新确立了国家作为土地最终所有权人的合法地位。可以说，土改为中国农地制度确立了崭新的起点，之后所有的土地制度变迁、土地纠纷裁决都是以土改时确定的土地格局为基本标准的。我们在粤北农村调研时发现，土改将原本插花的土地格局按照自然村整合为成片的耕种模式，从而确立了日后生产队的经济基础。国家就是在这个时候进入土地制度的[51]。在赣西南，土改确定下来的土地格局甚至成为有些村庄在1980年代分田到户时所依据的准则[52]。
当然，国家仅仅是作为产权上的一种符号，农户实际上拥有农地所有权和使用权。虽然宗族组织被打掉了，但是作为一种观念，宗族依然残留在人们的记忆当中，并且悄悄地形塑着农地产权的结构。换言之，土地改革是以一种极端的方式将传统社会时期的地权模式退却到一个公平的起点，即“耕者有其田”。可以推测，只要待以时日，传统社区又会卷土重来。因此，从本质上讲，土地改革一方面为人民公社的到来创造了政治基础，另一方面又承接了传统社区的社会基础，从而为即将到来的巨大变革做好了心理准备。
由于土地改革时期是作为一个过渡阶段存在的，其集体地权的基本结构都没有较完整的展现：国家在农地所有权的地位只是一种符号，农户分享了实际的所有权；社区在农地成员权正处于身份未定的阶段，血缘社区正在瓦解，而政治社区尚未建立；农户的使用权是从自己分享到的所有权生成的，与集体没有直接的关系。可以说，集体地权正是在这个关头面临着巨大的转型。而在这个转型过程中，有三个问题成为促发的因素：一是在失去社区的限制下，地权流转有可能引发新一轮的贫富分化，从而威胁到社会主义政权的合法性[53]；二是农户对于农地所有权和使用权的专有极大地阻碍了农田公共品供给的实现，新社会的农业发展依旧是处于解放前的条件之下，这是人民政府所不愿看到的[54]；第三个问题也许是最关键的，即新中国一成立就面临着资本主义世界的封锁与攻击，国家的工业化成为一个迫在眉睫的任务，这使得从农业生产汲取资源用以补贴工业建设的国家冲动具有了历史合法性[55]。可以说，人民公社的轰然而至实际上是对这三个问题的回应。
（三）人民公社时期
农地集体性在人民公社时期主要表现在国家与农地的关系上，国家进入到农地制度之中，并且直接对土地进行支配。这个过程的完成依赖于两个重要的前提条件，一是新中国的成立，二是土改的进行。新中国的成立将广大农民从三座大山的压迫中解放出来，为新政权在农民心中确立合法性奠定了坚实的基础。而土改时候确定的国家观念，使得国家将农民的土地再次收归集体具有天然的合法性。公社化之所以能够在几年之内迅速完成，与上述两个基本条件是紧密相关的。
在人民公社时期，集体地权结构主要是通过农地所有权表达出来的，而农地成员权和农地使用权则在很大程度上被所有权给吸纳了。此时的社区已经由血缘社区转变为政治社区，确定农户的社区身份不再是血缘关系，而是国家确定的政治关系，即处于同一个生产队的人才是社区的成员。或许说生产队吸纳了原有的社区更为准确，因此原本通过社区建构起来的农地共同体成为一个政治共同体。由于生产队是国家政策在基层的执行者，这就意味着农地成员权被农地所有权给吸纳了。而农户实际上并没有独立的农地使用权，它直接归属于所有权[56]。
人民公社使得国家能够全面进入农村土地，直接支配土地的生产和利用。国家的治理是通过生产队来完成的，生产队可以自由地调动土地，而生产队之间也可以通过上一级组织来统一协调，从而保证土地在农业生产中一盘棋管理的作用。以农地所有权为主要特征的集体地权体现在三个具体的层面上：首先是国家直接从土地生产中提取大量的农业剩余用以支援新中国的工业现代化[57]；其次，国家直接规定土地的种植模式和经营方式，农民除了劳动权利之外没有更多的话语权，社会财富以极端均平的方式进行分配；第三，国家对土地进行整体规划，并且调动大量的劳动力用于农田基本建设，其中又以水利建设为重。可以说，今天中国的基本水利格局都是在人民公社时期奠定的，很难想象在土地日益物权化的今天还能够进行如此大规模的水利建设。三十年的集体生产和生活，除了为工业建设输出大量资源，完成大规模的农田基本建设，还实现了对农民土地产权观念的重新塑造。从此，国家作为土地的最终所有者成为农民的一种集体意识，甚至在国家不断从基层撤退出去之后，这种产权观念依然保留了下来。
作为集体地权的组织形式，人民公社时期的生产队实质上只是国家进入社区的一个通道，换句话说，国家以生产队的面貌直接治理基层。集体化从一开始就不是纯粹的社区自治运动，国家为了以更便捷和高效的方式从农业中提取更多的剩余来支援工业建设，建构了一套精致的集体化的政治经济体制，所有的资源和权威都是以国家在场的身份进行分配的，文本意义上的集体实际上并没有多少的自主权利。在当时的情况下，国家与集体是同一个概念的两个方面，生活于其中的每个人都笼罩在国家权威的阴影之下。正是这种集体国家化或国家集体化由表及里的深度实践，型塑了人们对于土地产权的国家想象。在几千年的土地制度实践中，应该说国家是第一次零距离地贴近农村土地，它从根本上做实了“率土之滨，莫非王土”的土地理想。因此，在国家直接控制土地的背景下，地权交易是不可能发生的。土地在生产队内部、生产队之间只存在规划与整合的问题。
（四）分户经营前期
人民公社时期国家对农业生产的全面介入，虽然使得农田基本建设能够大规模地进行，但是在很大程度上也弱化了农民生产的积极性。为了提高农民种田的积极性，国家在八十年代初期进行了土地制度的重大改革，确立了统分结合的双层经营模式。土地依然归集体所有，但是农民可以通过承包土地进行独立自主的生产。分田到户之后，农民种田的积极性迅速提高。“交够国家的，留足集体的，剩下是自己的”，农民对于自己在分配农业剩余中的地位有了明确的把握。在农业生产中有两个因素是非常关键的，一是公共品的供给，二是生产的积极性。后者是主观能动性的问题，在特定制度下可以由个体农户来完成；而前者是一个集体组织与合作的问题，单独的农户是无法完成的。这两个因素在很大程度上是相互矛盾的，越强调个体农户的积极性，突出其主体地位，集体的组织与合作成本就越大；越强调集体的统筹地位，个体农户的主体性就越弱，其生产的积极性就越低。分户经营实际上是对这个矛盾的制度性反思，尤其是对于如何解决农户种田积极性这个摆在眼前的难题。
正如上文所言，农地集体性在分户经营前期是表现得比较充分的，因此集体地权的结构也比较完整。从人民公社到分户经营，基层治理模式由国家的直接治理转变为通过集体的国家治理。一方面，集体积极地进行土地管理，完成基本的治理任务；另一方面，集体作为国家调控基层的管道，源源不断地输入国家认同的观念。调查显示，绝大多数农民都把土地的最终产权人归为国家或作为国家代理者的集体[58]。他们认为，只要国家愿意，随时都可以将土地收回去。因此，土地始终是集体的资产，不归任何具体的个人所有。这说明此时的农地所有权虽然不再由国家直接行使，但是在集体地权中依然保持着独立的地位，比如国家通过集体每年都从农地上提取税费，并且集体可以通过土地调整支配土地利益，从而进必要的公共品供给。
经过几次制度变迁，农地成员权作为这个时期集体地权的一个层面主要表现为只有社区成员才能够分享土地的权益，社区之外的人是不能来承包本社区的土地的。土地承包经营权的流转也只能在社区之内进行，土地被认为是社区共同的资产，这本身就是集体观念的内涵之一。有趣的是，在经历了国家全面介入土地的阶段之后，社区在很大程度上被改造成与集体同构的单位，社区与集体基本上是同一个概念。随着国家从土地上的逐渐退出，作为制度的人民公社日益远离农民的生活，但是作为观念的国家性却保留了下来，并且成为土地集体观念的重要内涵。与此同时，社区也被释放出来，开始与集体争夺身份认同，其博弈结果是生成了一种特殊的“社队身份”，即社区与生产队的相互改造。因此可以说，农地成员权获得了相对独立的地位。
如果说公社化之前的中国农业生产在公共品供给上存在极大的合作成本，而公社化之后则出现了农户种田积极性不高的问题，那么分户经营的制度模式则是试图同时消解这两个问题。这种土地制度在历史上当属于首创，它一方面确立了集体在土地上的模糊所有权，这种不清晰的土地产权使得集体能够较好地进行统筹；另一方面确立了家庭在土地承包经营上的主体地位，这种权力的边界是清晰的，能够极大地激励农户生产的积极性。当我们对土地制度的历史遗产进行考察时，可以发现集体的土地所有直接继承了人民公社的国家性，而农户承包经营的农地使用权获得相对独立的地位，则是分户经营前期的主要特征。
农地使用权主要体现在，农户在土地承包期限内可以自主地安排农业生产，包括生产模式、时间安排等等。这就避免了均平化生产对于个人能力彰显的否定，使得个人劳动与经济收入呈现正相关的激励。在大多数农村，伴随着分户经营的另一项制度实践是定期的土地调整，因此个体农户并没有对特定一块土地的独占观念，而是对于集体土地中的某一块土地享有有期限的耕种权利。而“某一块土地”的不确定性使得集体拥有了统筹的权力，另一方面，这种不确定性可以通过土地承包的模式在一定时期内确定下来。这种半模糊半清晰的制度设计具有重大的实践价值，尤其是在观念上形成了一种“集体化的个体性”，极大地影响了中国农地制度的走向。
分户经营前期集体地权的流转是在社区内部自发形成的，有两种主要的形式：一是定期或不定期的土地调整，无论是大调整还是小调整，实际上都是农地使用权随着人口增减变动而进行的集体流转；二是农户之间私下的小规模土地流转，即无力全部耕种土地的农户将土地暂时流转给他人耕种，或者改行从事其他经营类型而不再以土地为生的人家将土地流转给其他农户。这种地权的交易方式主要存在于使用权之上，并且是一种社区内部的自适应机制，地权的出让方在需要的时候依然可以向受让方要回土地耕种。
当土地权益配置在国家和农户之间严重不平衡时，即农户从土地上的经营收入在国家的“租金”挤压下所剩无几甚至没有残余，则部分农户会选择抛弃土地而从事其他经营活动。由于国家往往与基层组织结成利益共同体，盲目提高国家在土地权益配置中所占的份额（其实有很大部分是被消耗在基层政府的行政扩张所带来的成本上的），农民负担成为一个日益严重的问题[59]。在1990年代末，农民负担达到了顶峰，出现了大量土地抛荒的情况。作为集体地权的组织方式，基层组织原本发挥着完成国家下达的任务与实现基层治理的作用。随着农民负担的日益严重，基层组织的权威日益下降，造成国家政权合法性的大量流失。
（五）分户经营后期
为了减轻农民负担，重树基层政权的形象，从进入2000年之后，国家就展开了大刀阔斧的农地制度改革。其中影响最深远的是税费改革，它从根本上改变了农地权益在国家、社区、农民之间的分配模式。集体地权的结构出现紊乱的状态，农地使用权过分膨胀，严重挤压了农地所有权和农地成员权。
税费改革一方面缓解了广大农民的负担，另一方面却严重地弱化基层治理资源，导致大量的公共品供给难以达成。农地所有权的弱化主要是因为国家从基层退出，集中表现在两个方面：一是国家不再要求农民缴纳农业税，使得土地与国家之间的直接产权关联被打断了。农业税在本质上是农民耕种集体（国家）土地所要缴纳的地租，从而表征着国家对土地的最终所有权。一旦这一地租负担被解除，国家在土地权属上的主体地位就模糊了。二是国家对于土地调整的禁止，将集体在土地产权上的支配地位给淡化了。在农民的观念里面，集体的主要功能就是进行土地调整，解决人口增减所带来的土地不均状况。而农民的国家认同观念主要就是从不断的土地调整中输入进来的，因为只有所有权者才有资格进行土地调整，集体作为国家在基层的代理人，因此能够展开土地调整。一旦最终的产权人——国家要求不再分地，作为代理人的集体就失去了土地调整的合法性，国家认同观念的输入渠道就被堵住了。在很多农村，尤其是中部农村，土地的国家观念已经很单薄，农民甚至直言“卖地”，将一栋房子附加几亩肥田以极低的价格随便卖给他人。此时的土地流转日益呈现出物权化的趋势。如果国家进一步从基层社会退却出去，集体地权的所有者缺位就会成为一个严峻的问题。
分户经营以来，尤其是二轮延包之后，农村社会发生了巨大的变化，其中至为关键的就是社区分化的日益显著。社区分化主要表现在两个层面上，一是地区之间的社区分化，如沿海农村与内陆农村的社区分化，城郊农村与非城郊农村的社区分化等；二是社区本身的内部分化，如贫富差异、经济收入结构差异等。社区分化对于农地制度的影响主要是社区认同观念的弱化导致农地成员权的不确定性，从而影响了集体地权的运作。地区之间的社区分化使得社区认同呈现出不同的状态，欠发达地区的社区认同相对还保持较高的水平；而在发达地区由于农民的利益接触点相对较少，生活面向更多地朝外，因此社区认同度较低。这就使得在确定农地成员权时，各地的差异极大。随着经济的发展，原本已经脱离土地甚至转为城镇户口的人又想回来参与分田，这给农地成员权的确定增添了新的难题。而社区内部的分化使得农户与土地之间的关联度出现较大的差别，由于对于土地依赖程度的不同，人们耕作土地或流转土地的意愿也不相同。社区已经难以形成统一的身份认同标准，原本只能在社区内部流转的农地使用权，现在也可以由集体之外的人来享有。于是，农地成员权的边界就慢慢被打破了。
在国家大踏步从基层撤退的同时，土地上的个体性却迅速攀升，主要表现为农地使用权的物权化。国家为了进一步提高农民种田的积极性，不断地延长土地承包经营的期限，直至保持“土地承包关系长久不变”。这就使得土地调整丧失了基本的合法性，而超级稳定的承包关系则在实践中改变了农地使用权的性质。使用权原本是从所有权上生发出来的，在所有权主体缺位以及个体性增强的情况下，使用权不断挤压所有权，并且逐渐地呈现出物权化的趋势。当国家在土地产权上进行自我封杀，而集体因为无法支配土地从而丧失治理资源，农户对土地的使用权成为一种长久不变的关系，实际上就是一种变相的农地所有权。农地使用权之所以能够成为集体观念的一种内涵，是因为它必须处于农地所有权与农地成员权的限制之下，这就是上文所讲的“集体化的个体性”。一旦去掉“集体化”的限制，个体性就会成为一种破坏性的力量，从根本上瓦解集体地权的合法性。在集体地权的结构中，农地使用权是作为一种债权依附于农地所有权的，这在维持集体（国家）的所有者地位的同时也确保了农户承包经营权的实现。在中部农村调研时，我们发现农户的土地经营在集体丧失统筹功能的背景下变得极为艰难，尤其是在水利公共品的供给上。作为集体地权的组织方式，基层组织的调配能力在农地使用权日益物权化的过程中被架空了，导致公共品供给难以达成。例如，基层组织的弱化使水利合作的成本高至难以附加的水平，农民只能以巨额的成本将水利公共品分解为每个农户独立完成的私人品[60]。显然，使用权的物权化并非真正提高农民从土地中的收益水平，反而造成了极大的耕作不便[61]。在调研过程中，很多农民用一句话来形容当下的土地经营困境，即“一夜回到解放前”[62]。
五、结论
农地所有权缺位化、农地成员权模糊化、农地使用权物权化实际上是相互关联的，一个层面的问题会引发或者强化另一个层面的问题。这些问题的出现实际上将集体地权置于极其不利的境地，破坏了土地权益配置原本在国家、社区、农户之间所达致的平衡状态，从而紊乱了集体地权的基本结构。造成这一困境的主要原因来自两个方面，一是社会条件本身的客观变化，比如社区的分化、个体观念的强化等，这些因素是很难通过人为的力量进行阻挡的。另一方面是国家政策的主导，比如超级稳定的农地使用权、“增人不增地、减人不减地”的政策等等，这些变化都是在国家的推动之下完成的。虽然这些政策的初衷是好的，但是却带来了新的严重问题。实际上，国家的许多政策都是朝着弱化集体地权的方向行进的，它同时也放大了社会变迁所带来的消极影响。
中国农地制度的实践证明，结构完整的集体地权对于正处在转型阶段的中国农村具有极大的适应性。这种适应性主要表现在以下几个方面：（1）可以为基层组织提供治理资源，保障公共治理的实现。在统分结合的双层经营体制中，最关键的因素在于“统”的层面，即集体组织进行超越个体农户的公共治理行为。没有集体的统筹，公共品供给就难以实现，个体农户的土地经营也就难以得到有效的保障。农地的集体所有使得集体可以调配土地，进而实现“统”的功能；（2）可以为九亿农民的生活提供基本的土地保障。农村土地至少具有作为生产资料、财富增值和社会保障等功能，对于多数地区的多数农民而言，土地的基本功能还是在于提供生产资料和社会保障。而农地成员权可以确保农民分享土地的权益，使得“半工半耕”（黄宗智语）的农户“进可攻，退可守”（贺雪峰语）；（3）可以极大地提高农民种田的积极性，并且便利于农民在城乡之间的流动。由于农民可以享有较大的自主经营权，对于自己从土地上的财富收支可以进行准确的预期，因此会投入更多的精力进行农业生产。这是农地使用权对农民的正面激励，成为变现农地所有权的一种重要方式。而农地使用权的流转便利了农民在多产业之间汲取资源，同时又能够使其在农村享有最后的土地保障。可以认为，集体地权正是使得中国农村在身处巨大转型阶段而始终保持稳定的基本法宝。应该说，分户经营前期由集体地权及其交易方式、组织形式所构成的农地制度是值得我们认真对待的一笔历史遗产。后来产生的农民负担问题并不是当时的农地制度必然产生的后果，为了解决这一问题而将集体地权一棍子打死显然不是明智之举。
问题在于，在社会与政策发生重大变迁的背景之下，集体地权是否还能够适应农村生活与基层治理的内在需求？答案是肯定的。从当下的实践来看，集体地权保留的比较完整的农村往往要比集体地权空虚的农村具有更好的生活秩序和治理状况。从根本上讲，集体地权所对接的是一个拥有九亿多农业人口、城市化进程在较长的一段时间之内不可能吸纳多数农业人口的中国基本国情[63]。这一基本国情内在地要求土地权属同时具备稳定性和灵活性，使农民“进可攻，退可守”；另一方面要求基层治理必须兼顾统筹性和积极性，为农民的土地耕作提供最大的便利。简言之，土地对于农民的社会保障功能在很长一段时间内依然是维持农村稳定的基本条件，而集体地权能够很好地接应这一任务。显然，尽管社会发生重大变迁，但是这些变迁仅仅构成中国农村巨大转型的一小部分，集体地权所对接的中国基本国情并没有根本改变。从这个意义上讲，集体地权对于当下的农村生活与基层治理依然具有较大的适应性。在国家政策已经发生重大变迁的情况下，完善集体地权的结构完整性，从新建构土地权益在国家、社区与农户之间的平衡配置，规范地权流转的方式与组织方式，这是保持中国农地制度长久有效以及农村社会长期稳定的基本战略问题。
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[37] 姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，《中国社会科学》2000年第2期。
[38] 由嵘：《日耳曼法简介》，北京：法律出版社，1987年。
[39] 郑玉波：《民法物权》，台湾：三民书局，1958年。
[40] 张佩国：《公产与私产之间——公社解体之际的村队成员权及其制度逻辑》，《社会学研究》2006年第5期。
[41] 张小军：《象征地权与文化经济——福建阳村的历史地权个案研究》，《中国社会科学》2004年第3期。
[42] 章有义：《明清徽州土地关系研究》，北京：中国社会科学出版社，1984年。
[43] 章有义：《近代徽州租佃关系案例研究》，北京：中国社会科学出版社，1988年。
[44] 赵晓力：《中国近代农村土地交易中的契约、习惯与国家法》，《北大法律评论》1998年第1卷第2辑。
[45] 周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化（上）——一个经济制度变迁史的回顾》，《管理世界》1995年第3期。
[46] 周其仁，刘守英：《湄潭：一个传统农区的土地制度变迁》，《中国当代土地制度》，文贯中主编，长沙：湖南科技出版社，1988年。
[47] 周雪光：《“关系产权”：产权制度的一个社会学解释》，《社会学研究》2005年第2期。
[48] Coase, Ronald H. 1960,“The Problem of Social Cost.” Journal of Law and Economics 3.
[49] Demsetz, Harold 1988,Ownership,Control and the Firm. Oxford: Blackwell.
[50] Hart, Oliver 1995, Firms, Contracts and Financial Structure. New York: Oxford University Press.
[51] Sally Sargeson. Full Circle? Rural Land Reforms inGlobalizing China. Critical Asian Studies,2004,(4).
[①] 林辉煌，福建漳州人，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，博士研究生，主要研究方向为法律社会学与乡村治理。
邮箱：huihuangkaoyan@163.com
桂华，河南信阳人，华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，博士研究生。
[②] 姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，《中国社会科学》2000年第2期。
[③] 姚洋：《中国农地制度：一个分析框架》，《中国社会科学》2000年第2期；温铁军：《半个世纪的农村制度变迁》，《战略与管理》1999年第6期。
[④] Hart, Oliver 1995, Firms, Contracts and Financial Structure. New York: Oxford University Press.
[⑤] Demsetz, Harold 1988,Ownership,Control and the Firm. Oxford: Blackwell.
[⑥] 周雪光：《“关系产权”：产权制度的一个社会学解释》，《社会学研究》2005年第2期。
[⑦] Coase, Ronald H. 1960,“The Problem of Social Cost.” Journal of Law and Economics 3.
[⑧] 周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化（上）——一个经济制度变迁史的回顾》，《管理世界》1995年第3期。
[⑨] 在西方资本主义的发展过程中，对于所有权性质的认识发生了从“绝对所有权”向“相对所有权”的重大转变。
[⑩] 周雪光：《“关系产权”：产权制度的一个社会学解释》，《社会学研究》2005年第2期。
[11] 张小军：《象征地权与文化经济——福建阳村的历史地权个案研究》，《中国社会科学》2004年第3期。
[12] 宗族在社会主义革命中被打掉之后，它在象征地权中的地位由集体接替过来。
[13] 申静：《集体产权在中国乡村生活中的实践逻辑——社会学视角下的产权建构过程》，《社会学研究》2005年第1期。
[14] 周其仁和刘守英曾将集体所有权概括为村民的一种成员权利，这一特殊的产权属性使土地分配随人口的变化而变化成为一种内生的要求。参见周其仁，刘守英：《湄潭:一个传统农区的土地制度变迁》，《中国当代土地制度》，文贯中主编，长沙：湖南科技出版社，1988年。
[15] 总有系指在日耳曼之农村公社土地所有制中，将土地之使用、收益权分配给各家庭，而管理、处分权则属公社的一种分割所有权形态。参见由嵘：《日耳曼法简介》，北京：法律出版社，1987 年，第50 页。
[16] 韩松：《中国农民集体所有权的实质》，《法律科学》，1992年第1期。
[17] 王卫国：《中国土地权利研究》，北京：中国政法大学出版社，1997年，第114页。
[18] 孔祥俊：《民商法新问题与判解研究》，北京：人民法院出版社，1996年，第378页。
[19] 郑玉波：《民法物权》，台湾：三民书局，1958年，第128页。
[20] 事实上，西方法律上的产权来自两个传统，一个是日耳曼法的“团体主义”，具体表现为物权上的“总有”、 “合有”、“共有”；另一个是罗马法的“个人主义”，它在继受日耳曼法之后，将总有团体转化为法人，总有权成为法人之单独所有权，而合有则为罗马法自身的共有观念所修正，成为共同共有的形态。于是，一个所有权上就只有一个所有权人，或者是自然人，或者是法人。后来日耳曼法式微，罗马法逐渐成为西方法制的最主要渊源。参见郑玉波：《民法物权》，台湾：三民书局，1958年，第128页；史尚宽：《物权法论》，北京：中国政法大学出版社2000年，第174—175 页。
[21] 王铁雄：《集体农地所有权制度之完善——民法典制定中不容忽视的问题》，《法学》2003 年第2期。
[22] 文贯中：《土地制度中的公平与效率》，《经济观察报》2002年9月30日；文贯中：《中国农地的社区所有：纯农户的收入困境和农村的逆向淘汰趋势》，《21世纪经济报道》2004年8月17日。
[23] 杨小凯：《中国农地所有权私有化的意义》，《信报财经月刊》2001第4期；杨小凯：《经济改革和宪政转轨》，《经济学季刊》，2003年第4期；杨小凯：《土地私有制与宪政共和的关系》， http://web.cenet.org.cn/web/sdzzok/index.php3?file=detail.php3&id=53693，2011年1月22日访问。
[24] 陈剑波：《农地制度：所有权问题还是委托——代理问题？》，《经济研究》2006年第7期。
[25] 温铁军：《中国农村基本经济制度》，北京：中国经济出版社，2000年，第275页。
[26] 贺雪峰：《地权的逻辑：中国农村土地制度向何处去》，北京：中国政法大学出版社，2010年，第15页。
[27]中国的经济学家及其西方的导师们抱着“产权”和“使用权的安全性”这类观念不放，却不愿屈尊了解或关心一下农民自己的愿望。正如一位观察家指出的，“中国的政策顾问对加强私有产权制度的支持，与重要的多边贷款与开发组织的计划不谋而合，这并非完全出于偶然。毕竟，世界银行、亚洲开发银行和华盛顿的农村发展研究所（RDI）的一些顾问，十多年来为中国的研究机构提供了包括土地与自然资源立法、咨询合作和研究合约在内的许多培训。……希望证明农民愿意使长期承包合同得到保障的愿望，显然影响着农村发展研究所在中国的调研计划，甚至当调查结果无法验证这种愿望时，该组织的发言人仍然断言中国农民渴望获得农地所有权。”参见Sally Sargeson. Full Circle? Rural Land Reforms inGlobalizing China [J ]. Critical Asian Studies,2004,(4).
[28] 费孝通：《乡土中国》，上海：上海人民出版社，2006年，第23页。
[29] 陈剑波认为，从实际运行来看，基层组织扮演着三重角色：第一，政府代理人，承担政府所要求完成的所有行政工作；第二，集体财产法定代理人，履行包括土地资源在内的所有村庄集体财产的管理职责。而其最具代表性的、代理所有者行使的权利是土地发包和土地调整；第三，公共事务管理者，协调和管理社区公共事务的职能。作为政府代理人的集体，必须在法定的命令体系中严格遵循上级政府的行政指令，其权威性和合法性必须由上级政府赋予，自上而下的任命应是其权威性、合法性的唯一来源。参见陈剑波：《农地制度：所有权问题还是委托——代理问题？》，《经济研究》2006年第7期。
[30] 中共中央政研室、农业部农村固定观察点办公室于1997年9~11月，对观察点系统的317个村进行了《农村土地综合情况》专题调查。从本次调查结果看，自80年代初实行联产承包责任制以来，266个村中，只有54个村未进行过土地调整。有212个村进行过耕地调整，占总数的80%，而且，其调整频率较高。在212个村中，只调整过一次的村占33.96%，调整过两次的村占31.60%，调整过三次的村占18.87%，调整过四次的村占8.49%，调整过五次以上的村占7.08%。参见全国农村固定观察点办公室：《当前农村土地承包经营管理的现状及问题》，《中国农村观察》1998年第5期。
[31] 林辉煌：《粤北G村调研报告》，2011年，未刊稿。
[32] 林辉煌：《粤北G村调研报告》，2011年，未刊稿。
[33] 张佩国曾经提出村队成员权的概念，认为在村队场境下，公社体制的新传统并不能突破村落家族文化传统。村落传统的亲族关系、家族共财观念、生存伦理和互惠观念，与包含阶级话语、集体主义公平原则的村队新传统，成为村队场境的内在组成部分，而村队成员权恰反映了两者紧密结合的制度逻辑。参见张佩国：《公产与私产之间——公社解体之际的村队成员权及其制度逻辑》，《社会学研究》2006年第5期。
[34] 林辉煌：《赣西南B村调研报告》，2010年，未刊稿；林辉煌：《粤北G村调研报告》，2011年，未刊稿。
[35] 参见姜爱林：《改革开放以来中国土地政策的发展变迁（1978-2002）》，《绥化师专学报》2004年第1期。
[36] 林卿认为承包经营权的有偿流转是其所有权化的表征，这显然是一种误解。参见林卿：《农村土地承包期再延长三十年政策的实证分析与理论思考》，《中国农村经济》1999年第3期。
[37] 桂华，林辉煌：《乡土社会的产权基础——基于农民祖业观的分析》，2011年，未刊稿。
[38] 根据土改时期形成的统计材料，湖北黄州大多数山区与丘陵地区祭产约占耕地的5%—10%、占出租地的20%。参见林济：《长江中游宗族社会及其变迁：黄州个案研究（明清-1949年）》，中国社会科学出版社，1999年，第70页。实际上，黄州的宗族规模是相对较小的。据土改时华东军政委员会的实地调查，江西某些县，如遂川县的族田占全县土地的40%以上。某些乡，如遂川城厢一些乡占全乡土地的85%。参见华东军政委员会：《新区土改前的农村》，《江西农村阶级关系及各阶层土地占有的初步分析》。这一情况与我们在赣西南调研时老人们的讲述相符。参见林辉煌：《赣西南B村调研报告》，2010年，未刊稿。
[39] 宗族公产为祖先所有，其本身含义就是宗族公产收益权当为祖先墓下的子孙所共有。但是，由于祠堂及士绅成为控制宗族公产的主体，实际上族众并没有平等享受收益。参见林济：《长江中游宗族社会及其变迁：黄州个案研究（明清-1949年）》，中国社会科学出版社，1999年，第76页。
[40] 就公产使用权而言，除近亲房私的小块祭产归本房农民轮流耕种外，绝大部分公产并不归农民共同使用，宗族农民并没有享有平等使用权，而是祠堂以租佃方式经营宗族公产，向宗族或非宗族农民出租公产使用权。参见林济：《长江中游宗族社会及其变迁：黄州个案研究（明清-1949年）》，中国社会科学出版社，1999年，第77页。
[41] 林辉煌：《典权习惯与民族精神》，《财经政法资讯》2008年第2期。
[42]孙冬花：《典权制度的中国特色和现代继受》，《法制与社会》2006年第8期。
[43] 李文治根据明清文人记载的研究，章有义根据明清徽州地区的置产簿、租簿等私家文书的研究，杨国桢对明清两代鲁皖、江浙、闽台等地土地契约文书的研究，认为明清以来的土地交易呈现出立契买卖的趋势。参见李文治：《明清时代封建土地关系的松懈》，北京：中国社会科学出版社，1993年；章有义：《明清徽州土地关系研究》，北京：中国社会科学出版社，1984年；章有义：《近代徽州租佃关系案例研究》，北京：中国社会科学出版社，1988年；杨国桢：《明清土地契约文书研究》，北京：人民出版社，1988年。
[44] 林辉煌：《粤北G村调研报告》，2011年，未刊稿。
[45] 赵晓力：《中国近代农村土地交易中的契约、习惯与国家法》，《北大法律评论》1998年第1卷第2辑，第441页。
[46] 桂华，林辉煌：《乡土社会的产权基础——基于农民祖业观的分析》，2011年，未刊稿。
[47] 赵晓力将这种土地村级土地市场上的交易视为一项“人格化的交易”，即交易双方之间首先就存在某种血 缘的或地缘的关系，而这种关系会带入到交易中来。参见赵晓力：《中国近代农村土地交易中的契约、习惯与国家法》，《北大法律评论》1998年第1卷第2辑，第444页。
[48] 赵晓力：《中国近代农村土地交易中的契约、习惯与国家法》，《北大法律评论》1998年第1卷第2辑，第445页。
[49] 江海波：《中国古代土地“活卖”关系之考释——兼论<中华人民共和国民法典>对“典权”制度的取舍》，《武汉理工大学学报（社会科学版）2004年第4期。
[50] 林济：《长江中游宗族社会及其变迁：黄州个案研究（明清-1949年）》，中国社会科学出版社，1999年，第76页。
[51] 林辉煌：《粤北G村调研报告》，2011年，未刊稿。
[52] 林辉煌：《赣西南B村调研报告》，2010男，未刊稿。
[53] 土改后我国农村社会各阶层出现了分化，主要表现为中农化趋势和一定范围内的贫富差异现象。我党对农村社会出现的这些新情况极其敏感，把中农化趋势视作农村资本主义自发势力的发展，把一定范围内的贫富差异等同于两极分化。在当时的政治环境下，这无异于对社会主义政权合法性的动摇。参见邢乐勤：《论土改后中国农村社会阶层的分化》，《浙江学刊》2003年第3期。
[54] 林辉煌：《水利的依附性：水土关系视阈下的中国农田水利》，2010年，未刊稿。
[55] 周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化（上）——一个经济制度变迁史的回顾》，《管理世界》 1995年第3期。
[56] 从集体财产权利形成的过程来看，在国家、集体自身及集体中的农民个体三者之间，具有决定性作用的因素是构造财产权利并提供契约保护意义上的国家：集体是被国家构造出来的，农民是依附于集体的，因而，不论是农民还是集体都依附于国家。参见刘金海：《集体产权变迁中的国家、集体与农民——应用于城市化进程中的团结村》，华中师范大学2003届博士学位论文。
[57] 国家工业化的资本积累，主要源于本国的农业剩余。……在税的方面，50年代前期的农业税率已达到总产量的11%。这一税率高于明清时代和抗战前的国民党政府……传统中国农业剩余的主要部分即地租（加利息），却在土地改革中被全体农村人口平分掉……在土地改革后，除开农业税以外，至少约有20%的农业总产品落到农民手中。农民平分地租增强了他们对新政权的政治支持，但是，加快国家工业化的既定战略不能容忍20%的农产品从剩余（即可能的工业化积累）转化为农民消费。从1953年开始的国家与农民关系的紧张，在现象看是土改后的农民惜售粮食和其他农产品，导致国家收购商品农产品的困难，但是在本质上，这是一个地租被农民平分完毕的小农经济与雄心勃勃的国家工业化目标之间的矛盾冲突。国家试图通过扩大征税重新拿回一部分流失了的地租。但是，50年代几次高征购引起农民的集体抗议行动，表明征税加上各种附加达到农产品的15%即是一个界限。超越这个界限，国家的征税成本将大大上升以致得不偿失。……通过人民公社，国家拆除了农村社会的所有权篱笆，行政权力全面侵入乡村。农民剩余高度集中动员的体制终于得以确立。政社合一的集体公有制，构造了截然不同与传统中国农村的制度和组织基础。参见周其仁：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化（上）——一个经济制度变迁史的回顾》，《管理世界》1995年第3期。
[58] 当问起“在你的心目中，你们村的全部土地归谁所有”这一问题时，在437个受访人中，有180人，占41.2%，回答“归国家所有”；有5人，占1.1%，回答“归乡镇政府所有”；有212人，占48.5%，回答“归村集体组织即全体村民所有”；有12人，占2.7%，回答“归村干部所有”；有28人，占6.4%，回答“不知道”或未作回答。参见杨学成，赵瑞莹，岳书铭：《农村土地关系思考——基于1995~2008年三次山东农户调查》，《管理世界》2008年第7期。
[59] 贺雪峰，王习明：《农民负担的现状与症结——湖北J市调查》，《中国历史》2003年第2期。
[60] 林辉煌：《农田水利中的堰塘悲剧》，《改革内参》2010年第34期；陈柏峰，林辉煌：《灌溉水利中的反公地悲剧》，《战略与管理》2010年第9/10期。
[61] 农民有了更大的土地权利，他们仍然在这片土地上种植农作，单他们却因为土地利益的固化而使集体行动更难达成，农作更加不便。土地权利更大的好处未得，而坏处却已无处不在。参见贺雪峰：《地权的逻辑：中国农村土地制度向何处去》，北京：中国政法大学出版社，2010年，第9页。
[62] 林辉煌：《水利的依附性：水土关系视阈下的中国农田水利》，2010年，未刊稿。
[63] 贺雪峰：《地权的逻辑：中国农村土地制度向何处去》，北京：中国政法大学出版社，2010年，第323页。
